ROZDZIAŁ IV
Przebieg postępowania egzekucyjnego
Wszczęcie postępowania
Gdy nastąpi już moment konkretyzacji wszystkich istotnych elementów obowiązku administracyjnego, dotyczących podmiotu zobowiązanego, oczekiwanego od niego zachowania stanowiącego treść obowiązku oraz czasu jego wykonania, zobowiązany powinien wykonać obowiązek dobrowolnie.
Dobrowolne wykonanie obowiązku nie jest w szczególny sposób sformalizowane. Na dobrowolne wykonanie obowiązku składają się przede wszystkim czynności zobowiązanego oraz osób działających w jego imieniu i na jego rachunek. Działania organów administracji ograniczają się do czynności kontrolnych, informacyjnych, prewencyjnych itp. Nie należą one do głównego nurtu działań podejmowanych w tym trybie wykonywania obowiązku, co nie oznacza, że nie wiążą się w żaden sposób z dolegliwością dla zobowiązanego. Na zobowiązanym może ciążyć z mocy prawa obowiązek przekazywania informacji dotyczących prowadzonej działalności. Obowiązek przekazywania informacji może również być nałożony na osoby trzecie. Oczywiście będą to informacje świadczące pośrednio o działaniach zobowiązanego, np. tzw. „historia rachunku bankowego” lub wykaz zakupów powyżej określonej kwoty dokonanych przez zobowiązanego w danej placówce handlowej. Ilość zebranych w ten sposób informacji jest olbrzymia - praktycznie niemożliwa do analizy za pomocą tradycyjnych metod. Wykorzystanie metod kontroli komputerowej pozwala jednak na wytypowanie zobowiązanych, których działania powinny być poddane bardziej szczegółowej kontroli. Nawet jednak w przypadku prowadzenia wyrywkowej kontroli losowo wybranych zobowiązanych wiedza o istnieniu systemu obiegu informacji może skłaniać zobowiązanego do wykonania obowiązków. Prawne ograniczenia swobody zobowiązanego dobrowolnie wykonującego obowiązek są zróżnicowane. Nie istnieją one, gdy czynność wykonawcza polega na zaniechaniu lub prostym działaniu faktycznym, natomiast pojawiają się w przypadku czynności lub działań prawnych. 1
Administracyjne postępowanie egzekucyjne, podobnie jak postępowanie
1. P. Przybysz, Egzekucja…, s. 124.
jurysdykcyjne, służy urzeczywistnieniu norm prawa administracyjnego. Różnica polega na tym, że w tym pierwszym postępowaniu powstają indywidualne, zewnętrzne akty administracyjne, celem zaś drugiego postępowania jest zapewnienie skuteczności tych aktów poprzez stosowanie różnego rodzaju środków przymusu. Administracyjne postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. Każda czynność egzekucyjna jest czynnością postępowania egzekucyjnego, choć nie odwrotnie. Są różne momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego w egzekucji. Złożenie przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji nie wszczyna jeszcze egzekucji, lecz rozpoczyna jedynie postępowanie egzekucyjne.
Z całokształtu uregulowań zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, dokonywane są przez organ egzekucyjny oraz inne podmioty różne czynności związane z przymusowym wykonaniem obowiązku, które należałoby objąć pojęciem postępowania egzekucyjnego. Czynności takie podejmowane są także po zakończeniu egzekucji administracyjnej. W związku z tym można powiedzieć, że administracyjne postępowanie egzekucyjne przebiega przez trzy stadia: po pierwsze - stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, po drugie - stadium stosowania egzekucji i po trzecie - stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Co nie oznacza, że postępowanie egzekucyjne przebiegać będzie przez wszystkie wymienione stadia. Może ono bowiem zakończyć się na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji(np. w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji lub umorzenia postępowania egzekucyjnego przed wszczęciem egzekucji) albo też może przebiegać tylko przez dwa pierwsze stadia i zakończyć się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. 2
Istnieje prawny obowiązek podjęcia kroków w celu wdrożenia egzekucji administracyjnej, jeśli zobowiązany nie wykonał ciążących na nich obowiązków( art. 6 i art. 25 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek lub z urzędu. Wszczęcie postępowania następuje z urzędu, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie
2. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 95.
wierzycielem. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek ma miejsce wtedy, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny, to dwa odrębne podmioty. Formalnie jednak wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedza szereg czynności urzędowych. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, wierzyciel dokonuje następujące czynności: wysyła zobowiązanemu upomnienia (art. 14) 3, wzywającego go do spełnienia obowiązku, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia tego upomnienia. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest niedopuszczalne.4 Nie dotyczy to przypadków, w których upomnienie jest zbędne. Chodzi tu o następujące przypadki: gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu( sądu lub organu administracji), gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, gdy egzekucja dotyczy należności orzeczonych: w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, w postępowaniu karnym skarbowym, w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w sprawach o naprawienie szkód wyrządzonych przez skazanych w mieniu zakładów karnych i aresztów śledczych, gdy egzekucja dotyczy kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych (par. 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Egzekucja może być wszczęta bez upomnienia zobowiązanego również wtedy, gdy zachodzą przesłanki do zastosowania przymusu natychmiastowego5 ( art. 150. 3 mówi, że: „jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, a także w innych przypadkach określonych w odrębnych przepisach, może być niezwłocznie zastosowany przymus bezpośredni(…), bez uprzedniego upomnienia..”
Następnie wierzyciel wystawia zobowiązanemu tytuł wykonawczy i sporządza wniosek do organu egzekucyjnego o wszczęcie postępowania. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poświęca mu dwa artykuły, kodeks postępowania cywilnego natomiast cały 20 artykułowy rozdział. K. p. c. definiuje ten termin: „Tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności”.
3. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna…, s. 132.
4. Wyrok NSA z dnia 20 października 1995 r. ( S.A./Lu 2265/94), „Glosa” 1996, z. 5, poz. 26.
5. Z. R. Kmiecik, Postępowanie…, s. 219.
Określa też tytuły egzekucyjne, zaliczając do nich: orzeczenie sądu prawomocne lub podlegające natychmiastowemu wykonaniu, jak również ugoda zawarta przed sądem, wyrok sądu polubownego lub ugoda zawarta przed takim sądem, inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, akt notarialny, w którym dłużnik poddał się egzekucji i który obejmuje obowiązek zapłaty sumy pieniężnej lub uiszczenia innych rzeczy zamiennych, ilościowo w akcie oznaczonych, albo też obowiązek wydania rzeczy indywidualnie oznaczonych, gdy termin zapłaty, uiszczenia lub wydania jest w akcie wskazany. K. p. c. określa szczegółowo kto i w jakich wypadkach tytułowi egzekucyjnemu nadaje klauzule wykonalności. 6
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie definiuje tytułu wykonawczego i nie posługuje się terminem tytułu egzekucyjnego. Wylicza natomiast elementy, które tytuł wykonawczy powinien zawierać. Są to następujące składniki: oznaczenie wierzyciela; wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, w przypadku gdy egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków, z kolei w tytule wykonawczym dotyczącym należności spółki nie posiadającej osobowości prawnej, oprócz wskazania firmy tej spółki, podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników; treść obowiązku podlegającego egzekucji, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny; wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela, z tym że odcisk pieczęci nie jest wymagany w przypadku, gdy należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, jeśli wierzyciel na mocy odrębnych przepisów ustawy egzekucyjnej jest on uprawniony do jej używania do oznaczenia tytułów
6. E. Smoktunowicz, Egzekucja…, s. 26.
wykonawczych oraz zarządzeń zabezpieczenia; pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. 7
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez wystawienia tytułu wykonawczego jest możliwe w sytuacjach (art. 117 i 150), czyli w sytuacjach gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny. W pozostałych przypadkach istnienie tytułu wykonawczego jest warunkiem dopuszczalności egzekucji - brak lub wadliwość tytułu wykonawczego stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość( wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z 6 maja 1998r., S.A./Sz 1477/97) i wyrok NSA z dnia 25 października 1996 r.(sygn. Akt I SAB/Wr 1/96, który mówi: „tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego”.
Ustawa egzekucyjna nie reguluje formy ani treści wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z przepisu art. 28 wynika, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy egzekucji o charakterze niepieniężnym, wskazanie środka egzekucyjnego jest obligatoryjne. 8 Wskazanie przez wierzyciela środka egzekucyjnego nie wiąże organu egzekucyjnego, który ostatecznie zdecyduje o wyborze środka egzekucyjnego, uwzględniając przede wszystkim przepisy art. 7. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie art. 28.1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia wierzyciela do wskazania środka egzekucyjnego, ale nie oznacza to, że organ egzekucyjny nie może zastosować innego środka egzekucyjnego, zwłaszcza gdy jest on mniej uciążliwy dla zobowiązanego i prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (wyrok NSA z dnia 18 marca 1999 r. (sygn. akt I S.A./Wr 569/97; glosa 19999/12/30). W noweli do ustawy z 2001 r. wybór środka egzekucyjnego następuje, co do zasady w drodze postanowienia, które podlega doręczeniu zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego.
Po wniesieniu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji wraz z niezbędnymi
7. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 100.
8. Ibidem, s. 100.
dokumentami tj. tytułem wykonawczym oraz dowodem upomnienia zobowiązanego, organ egzekucyjny musi sprawdzić dopuszczalność egzekucji administracyjnej w tej sprawie. W przypadku gdy droga administracyjna jest dopuszczalna , organ egzekucyjny postąpi zgodnie z art. 65.1 k.p.a., a zatem gdy nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, przekaże niezwłocznie wniosek wraz z tytułem wykonawczym do organu właściwego. W sytuacji zaś, gdy droga egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalna, postąpi tak samo jak w innych przypadkach stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji. 9
Organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest, uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym( np. tego, czy decyzja, z której wynika obowiązek, jest prawidłowa). Za poprawne ustalenie tych okoliczności odpowiada wierzyciel. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym(podkreślenie NSA). Nie może więc badać ewentualnych wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji, gdyż nie może się „mieszać” w sprawy, które rozstrzygał inny organ. Merytoryczne rozstrzyganie sprawy prowadziłoby do niepotrzebnego dublowania działalności organów rozstrzygających w sprawie (Wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 r., III S.A. 5113/96).
Organ bada czy wszczęcie postępowania egzekucyjnego i tytuł wykonawczy spełniają wymagania formalne stawiane przez przepisy prawne. Jeżeli te wymagania nie są spełnione, to organ egzekucyjny wezwie wierzyciela do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, pouczając go, że w przypadku nieusunięcia braków wniosek zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia( art. 64 k.p.a.).
Dopuszczalność egzekucji jest wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Zbadanie przesłanek podmiotowych daje odpowiedź na pytanie, czy przepisy prawa dopuszczają prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec określonej osoby. Ograniczenie podmiotowe wprowadza art. 14 p. e. a., wyłączając osoby korzystające z przywilejów lub immunitetów dyplomatycznych, które nie podlegają orzecznictwu polskich organów administrujących. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych ma miejsce wtedy, gdy dany obowiązek jest wykonywany w trybie egzekucji sądowej, gdy obowiązek wynika z decyzji nie istniejącej w obrocie
9. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, s. 442.
prawnym, gdy jego podstawą jest decyzja nieostateczna nie podlegająca natychmiastowemu wykonaniu. Jeżeli organ egzekucyjny ustali, że obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej, podejmuje postanowienie o niedopuszczalności egzekucji i zwraca wierzycielowi tytuł wykonawczy (art. 29. 2 p.e.a.). 10 Na podstawie organu egzekucyjnego zwrocie służy wierzycielowi zażalenie (art. 29.3 p.e.a.). Jeżeli wynik czynności wstępnych jest pozytywny, organ egzekucyjny zaopatruje tytuł wykonawczy w klauzulę o skierowaniu jego tytułu do egzekucji administracyjnej. 11
Następnie organ egzekucyjny rozpoznaje uprawnienia i obowiązki, określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczych. W takim celu organ egzekucyjny może żądać informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Zobowiązany ma powinność udzielenia organowi wszelkich wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji (art. 67a, art. 96b oraz 71 i 118).
Krąg podmiotów, do których organ egzekucyjny może zwracać się o udzielenie informacji jest nieograniczony. Wszystkie podmioty, do których zwróci się organ egzekucyjny, są zobowiązane do udzielenia mu informacji, chyba że przysługuje im prawo odmowy zeznań w charakterze świadka (art. 83.1 k.p.a.) lub prawo odmowy odpowiedzi na zadane pytanie (art. 83.2 k.p.a.) albo jeżeli nie zostały one zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy prawnie chronionej (art. 82.2 k.p.a.). Nie można również żądać informacji od duchownych co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi (art. 82.3 k.p.a.) oraz od osób niezdolnych do komunikowania swych spostrzeżeń. 12
Na podstawie tych ustaleń organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Według zasad: celowości i stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, organ może zastosować inny środek egzekucyjny, aniżeli wskazany przez wierzyciela. Gdy chodzi o obowiązek charakterze niepieniężny, organ egzekucyjny o zmianie zawiadamia wierzyciela.
Kolejną czynnością są czynności wykonawcze. Prowadzi je organ egzekucyjny lub egzekutor. Egzekutor musi się wylegitymować przed każdym rozpoczęciem czynności egzekucyjnych. Organ egzekucyjny, egzekutor ma prawo przeszukania rzeczy, środków transportu, lokali i innych pomieszczeń i schowków. Takie przeszukanie może nastąpić jedynie wtedy, gdy tego wymaga cel egzekucji. Przeszukania nie dokonuje egzekutor,
10. R. Hausner, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1992, s. 56.
11. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, s. 443.
12. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 140.
lecz komisja powołana przez organ egzekucyjny. Po zakończeniu przeszukania komisja ma obowiązek zabezpieczenia przeszukiwanego środka transportu, pomieszczenia lub lokalu. Z dokonanych czynności spisuje się protokół, który przekazuje się niezwłocznie zobowiązanemu. W przypadku, gdy w toku przeszukiwania egzekutor zauważy, że zobowiązany oddał poszukiwane przedmioty swemu domownikowi lub innej osobie do ukrycia, egzekutor może przeszukać odzież tej osoby oraz jej teczki, walizy i tym podobne przedmioty, jakie ona ma przy sobie. Egzekutor nie jest uprawniony do przeszukania odzieży na żołnierzu w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszu Policji, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz Straży Granicznej. W tych przypadkach przeszukanie przeprowadza w obecności egzekutora odpowiednio żołnierz Żandarmerii Wojskowej lub wojskowego organu porządkowego lub osoba wyznaczona przez przełożonego funkcjonariusza. Do obowiązków egzekutora należy sporządzenie protokołu przeprowadzonych czynności egzekucyjnych. Odpis protokołu czynności egzekucyjnych doręcza się niezwłocznie zobowiązanemu. 13
Zakończenie egzekucji następuje co do zasady z chwilą zrealizowania środka egzekucyjnego. Zazwyczaj zakończenie egzekucji oznacza jednocześnie zakończenie postępowania egzekucyjnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy zrealizowanie środka egzekucyjnego powoduje wykonanie obowiązku objętego egzekucją i jednocześnie nie zachodzi potrzeba podejmowania dalszych czynności procesowych h danym postępowaniu. Zakończenie egzekucji administracyjnej nie zawsze oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego. Niekiedy bowiem po zastosowaniu i zrealizowaniu środka egzekucyjnego organ egzekucyjny będzie podejmował dalsze czynności procesowe w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Do takich czynności należy rozpatrywanie środków prawnych wniesionych w toku postępowania. W tym przypadku, mimo zakończenia egzekucji, postępowanie egzekucyjne będzie kontynuowane, aż do zakończenia wszystkich czynności procesowych. 14
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego
Postępowanie egzekucyjne nie zawsze prowadzi od razu do przymusowego wykonania obowiązku. W toku postępowania mogą bowiem zaistnieć okoliczności,
13. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 108.
14. Ibidem, s. 110.
które będą uzasadniały czasowe zaniechanie prowadzenia postępowania. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu postępowania. Chodzi tu o przeszkody, które powstały już w toku postępowania egzekucyjnego i które da się najprawdopodobniej usunąć.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w wypadkach określonych w art. 56.1 p.e.a. Wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r. (I S.A./Lu 369/97, niepubl.) mówi, że: „w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, a w tym art. 97 k.p.a., określającego przesłanki tego zawieszenia”. W postępowaniu egzekucyjne więc nie mają zastosowania przesłanki zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego.
Pierwszą przesłanką do zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest odroczenie terminu wykonania obowiązku. W tych przypadkach zawieszenie postępowania następuje ze względu na to, że na skutek zdarzeń obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej przejściowo nie podlega wykonaniu.
Drugą przesłanką jest śmierć zobowiązanego. Po śmierci zobowiązanego egzekucja powinna być kontynuowana wobec jego spadkobierców, chyba że obowiązek ma charakter osobisty i wygasa z chwilą śmierci zobowiązanego. Postępowanie egzekucyjne zostaje zawieszone po to, aby nie toczyło się wobec osoby nie będącej spadkobiercą. Ustalenia spadkobierców dokonuje sąd w postanowieniu o stwierdzenie nabycia spadku. Postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym nie powinno być zawieszone z powodu śmierci zobowiązanego lub utraty przezeń zdolności do czynności prawnych i braku przedstawiciela ustawowego wówczas, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego zagraża interesowi społecznemu. Interes społeczny będzie przemawiał za dalszym prowadzeniem egzekucji zwłaszcza wtedy, gdy egzekucja może być prowadzona wobec każdorazowego właściciela rzeczy będącej przedmiotem egzekucji. 15
Krótki komentarz do art. 56 zawarty jest w artykule J. Służewskiego, pt. „Postępowanie egzekucyjne w administracji”. 16 Autor w nim pisze: „W wypadkach wymienionych w pkt. 2 i 3 organ egzekucyjny może zawiesić postępowanie tylko wtedy, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli np. balkon grozi zawaleniem,
nie można wyczekiwać na ustalenie w drodze postępowania spadkowego spadkobiercy,
15. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 169.
16. „Gospodarka i Administracja Terenowa” 1967 r., nr 1, s. 18.
który przejmie obowiązki właściciela domu po zmarłym. Ustawa w tym przypadku umożliwia wierzycielowi prowizoryczne ustalenie spadkobiercy przed zakończeniem sądowego postępowania spadkowego. Jest to już znana nam z Kodeksu Postępowania administracyjnego instytucja tzw. Rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego”.
Nie ma potrzeby zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy dochodzi do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a). Nie ma podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego również w sytuacji, gdy zmarły był tylko jednym z adresatów obowiązku. Postępowanie będzie się wówczas toczyło wobec pozostałych zobowiązanych (wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV S.A. 510/96). 17
Inną przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania jest utrata przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i brak przedstawiciela ustawowego. W sprawie przyczyn częściowo lub całkowitego ubezwłasnowolnienia traktuje art. 13 i 16 KC. Ubezwłasnowolnienie następuje w trybie (art. 544 i n. KPC). Zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe, gdy za zobowiązanego działa przedstawiciel ustawowy. 18 Zobowiązany nie posiadający zdolności do czynności prawnych i nie mający przedstawiciela ustawowego pozbawiony jest możliwości podejmowania w toku postępowania egzekucyjnego prawnie skutecznych działań. W takiej sytuacji zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny na ustanowienie dla zobowiązanego przez sąd przedstawiciela.
Czwartą przesłanką zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest złożenie w tej sprawie żądania przez wierzyciela. Żądanie to jest dla organu egzekucyjnego wiążące niezależnie od przyczyn, z powodu których zostało ono złożone. Wynika to, że dysponentem postępowania egzekucyjnego jest wierzyciel. Niekiedy wystąpienie przez wierzyciela z żądaniem zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne. 19 Jednym ze skutków wystąpienia przez wierzyciela z żądaniem zawieszenia postępowania jest: niezajęci przez wierzyciela w terminie 14 dni stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego (art. 34.3) lub ogłoszenie upadłości zobowiązanego.
Ostatnia przesłanka art. 56.1, czyli zawieszenie postępowania w innych przypadkach prawem przewidzianych, odsyła do przewidzianych w przepisach szczególnych
17. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 169.
18. R. Hausner, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 141.
19. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 115.
podstaw do „wstrzymania” czynności postępowania. Z takim przypadkiem mamy do czynienia, np. w art. 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z tym przepisem wojewoda może wstrzymać każdą czynność organu egzekucyjnego „w szczególnie uzasadnionych przypadkach.”
Zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek zobowiązanego, wierzyciela lub z urzędu. Zawieszenie postępowania następuje na podstawie postanowienia.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego
Postępowanie egzekucyjne ulega obligatoryjnemu umorzeniu z urzędu lub na żądanie strony (zobowiązanego, wierzyciela, „uczestnika na prawach strony”), jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wyliczona w art. 59.1 p.e.a., przesłanek sprawiających, że staje się ono bezprzedmiotowe, niedopuszczalne lub niecelowe. Umorzenie polega na zaniechaniu prowadzenia dalszych czynności egzekucyjnych i na uchyleniu czynności już dokonanych. Jest ono konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Umorzenie postępowania może nastąpić w każdym stadium, zarówno przed wszczęciem egzekucji, jak i po jej zakończeniu. Umorzenie postępowania w pierwszym stadium powoduje, że postępowanie to zakończy się bez stosowania egzekucji administracyjnej.
Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w całości lub w części. Do umorzenia postępowania w części dochodzi, gdy egzekucja jest niedopuszczalna w odniesieniu do niektórych osób wskazanych jako zobowiązani lub gdy niedopuszczalne jest egzekwowanie niektórych obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym. 20
Pierwszą grupą przyczyn są przypadki, w których nie istnieje obowiązek, który mógłby stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Na przykład wtedy, gdy został wykonany obowiązek przed wszczęciem postępowania, nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu, nie istniał lub był ściśle związany z osobą zobowiązanego, który zmarł. Kolejną grupą przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczy sytuacji, gdy obowiązek podlegający egzekucji wprawdzie istnieje, jednak egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są dopuszczalne albo też gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego (np. jeśli zobowiązanym jest osoba korzystająca z przywilejów i
20. P. Przybysz, Postępowanie…, s. 176.
immunitetów dyplomatycznych). Trzecia grupa przesłanek obejmuje sytuacje, w
których egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, lecz nie może być prowadzona ze względu na poważne naruszenia przepisów proceduralnych takich jak: określenie
egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią, obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Ponadto w przypadku, gdy przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli obowiązek okazał się niewykonalny (np. gdy świadek, wobec którego mają być zastosowane środki przymusu, przebywa za granicą). Wśród przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego ustawa wymienia także sytuację, w której postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Postępowanie ulega umorzeniu także na żądanie wierzyciela, co wiąże się z faktem, że wierzyciel jest dysponentem tego postępowania. Ponadto umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Na przykład według art. 110.7 postępowanie egzekucyjne dotyczące egzekucji z nieruchomości podlega umorzeniu w przypadku niewpłacenia przez wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym zaliczki na pokrycie kosztów. 21
Umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym następuje z urzędu albo na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela nie będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. W sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny wydaje postanowienie. 22
Nie jest możliwe odebranie osobom trzecim praw nabytych wskutek dokonanych czynności egzekucyjnych, dlatego osoby te zachowują swe prawa.
Zbieg egzekucji administracyjnej
W praktyce okazać się może, że ta sama rzecz lub prawo majątkowe jest przedmiotem egzekucji administracyjnej i sądowej. W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej organ egzekucyjny wstrzymuje czynności egzekucyjne na wniosek wierzyciela, zobowiązanego lub z urzędu i przekazuje akta egzekucji administracyjnej sądowi
21. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 123.
22. Ibidem, s. 126.
rejonowemu zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania Cywilnego. Sąd wydaje postanowienie w terminie 14 dni, biorąc po uwagę stan każdego z postępowań egzekucyjnych, a jeżeli są one w równym stopniu zaawansowane, wysokość egzekwowanych należności i kolejność ich zaspokojenia. Równocześnie sąd postanawia, jakie już dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. W przypadku wystąpienia dalszych zbiegów egzekucji do tej samej rzeczy, łączne prawo prowadzenia egzekucji przejmuje organ egzekucyjny wyznaczony przy pierwszym zbiegu egzekucji. 23 Zastosowanie środka egzekucyjnego przez jeden z tych organów stanowi przeszkodę do zastosowania środka egzekucyjnego przez pozostałe organy
(R. Suwała: głosa do postanowienia NSA z 1 października 1999 r., III S.A. 1526/99 - OSP 2000, nr 7—8, poz. 111). Przejęcie prowadzenia egzekucji przez jeden organ egzekucyjny pozwala uniknąć tego rodzaju utrudnień.
W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej, prowadzonej przez organy egzekucyjne, łączne prowadzenie egzekucji przejmuje naczelnik urzędu skarbowego.
Postępowanie uproszczone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
Możliwość stosowania trybu uproszczonego przewidziana jest tylko w odniesieniu do egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Uproszczenie postępowania egzekucyjnego przewidują art. 117 oraz 150 p.e.a. Tryby te różnią się między sobą stopniem uproszczenia, podmiotowym i przedmiotowym zakresem zastosowania, przesłankami zastosowania oraz zakresem dopuszczalnych do użycia środków egzekucyjnych.
Uproszczone postępowanie w trybie art. 117 polega na możliwości odstąpienia od wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Możliwość zastosowania tego trybu dotyczy zarówno obowiązków wynikających z aktów generalnych, jak i obowiązków wynikających z aktów indywidualnych (decyzji, postanowień, orzeczeń). Stosuje się go wtedy, gdy np. zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego; zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego i gdy wymaga tego ważny interes społeczny. 24
Zastosowanie wtedy znajdzie jeden z trzech środków egzekucyjnych, tj. wykonanie
23. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie…, s. 240.
24. Z. R. Kmiecik, Postępowanie…, s. 225.
zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej lub przymus bezpośredni. Z tego uproszczonego trybu postępowania mogą korzystać tylko organy wyraźnie upoważnione w przepisach prawnych. Są to organy określone w art. 20.2 u.p.e.a., w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków (organy Policji, Straży Granicznej i inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego).
W nauce podnosi się, że przymus natychmiastowy należy stosować wyjątkowo i bardzo ostrożnie. Przewiduje się bowiem uproszczony tryb, nie dający gwarancji procesowych ochrony interesów zobowiązanego, skutki zaś, które wystąpią, mogą być dotkliwe dla zobowiązanego i czasem nie dające się naprawić. 25
Uproszczone postępowanie w trybie art. 150.3 polega na możliwości od wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego oraz ponadto na możliwości odstąpienia od upomnienia zobowiązanego. Możliwość zastosowania tego trybu wynika z aktów generalnych, czyli wprost z przepisów prawa, czyli gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego; gdy zwłoka w wykonania obowiązku groziłaby niemożnością lub znacznym utrudnieniem w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku i gdy przepis szczególny tak stanowi. Można zastosować w tym trybie tylko jeden środek egzekucyjny, jest nim przymus bezpośredni. Tryb ten mogą stosować wszystkie organy właściwe do prowadzenia egzekucji administracyjnej o charakterze niepieniężnym. 26
Zabezpieczenie obowiązków o charakterze niepieniężnym
Jest ono postępowaniem o charakterze pomocniczym w stosunku do postępowania egzekucyjnego, mającym na celu przeciwdziałanie potencjalnym próbom udaremnienia lub utrudnieniu egzekucji. Jeżeli będzie ono prowadzone, to zawsze musi poprzedzać właściwe postępowanie egzekucyjne. 27 Postępowanie zabezpieczające może mieć zastosowanie wyłącznie na wniosek wierzyciela złożony przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia przed
25. J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Milicz 2001, s. 160.
26. Z. R. Kmiecik, Postępowanie…, s. 226.
27. K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego, wykonawczego. III, Ossolineum 1978, s. 294-295.
ustaleniem obowiązku tylko wówczas, gdy przepis szczególny na takie zabezpieczenie zezwala (wyrok NSA z 3 kwietnia 1998 r., I S.A./Lu 231/97, niepubl.).
Rozstrzygnięcie dotyczące zabezpieczenia organ egzekucyjny podejmuje w drodze postanowienia.
Termin wszczęcia postępowania egzekucyjnego co do obowiązku o charakterze niepieniężnym można przedłużyć maksymalnie o okres trzech miesięcy. miesięcy zatem termin zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym może wynieść maksymalnie (wraz z okresem przedłużenia) sześć miesięcy.
W drodze zabezpieczenia nie można stosować przeciw zobowiązanemu przymusu bezpośredniego.
Organ egzekucyjny, dokonujący wyboru sposobu zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, powinien mieć na uwadze interesy obu stron, tj. wierzyciela i zobowiązanego (aby wierzycielowi zapewnić wykonanie obowiązku, a zobowiązanemu nie obciążać ponad potrzebę). Formy i środki zabezpieczenia mogą być różne np. zakaz sprzedaży czy innego dysponowania narzędziami i materiałami, które mają być użyte w ramach wykonania zastępczego; zakaz opuszczania przez zobowiązanego w określonym czasie miejsca zamieszkania, jeśli ma on wykonać obowiązek osobiście itd. 28
Niekiedy o stosowaniu postępowania zabezpieczającego stanowią przepisy odrębne: zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 53, poz. 563 ze zm.), pracownicy Inspekcji Nasiennej przeprowadzający kontrolę materiału siewnego lub kontrolę dokonywania jego oceny są uprawnieni do zabezpieczenia niezbędnych dokumentów i kontrolowanego materiału siewnego; art. 120 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 126, poz. 1381 ze zm.), który stanowi, iż „do postępowania zabezpieczającego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”; art. 25 i 26 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), wojewódzki inspektor może, w drodze postanowienia, dokonać zabezpieczenia dokumentów, ewidencji informacji oraz produktów i innych rzeczy, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, z wyłączeniem produktów łatwo psujących się lub ulegających innym szybkim znamionom biochemicznym na czas niezbędny dla realizacji zadań kontroli. Wojewódzki inspektor może, w drodze postanowienia,
28. R. Hausner, Z. Leoński, Postępowanie…, s. 546.
zabezpieczyć produkt w celu ustalenia jego rzeczywistej jakości, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jakość produktu nie odpowiada jakości deklarowanej przez producenta lub wymaganiom określonym w przepisach odrębnych albo dokumentach normalizujących bądź produkt jest nieprawidłowo oznaczony; zgodnie z art. 29 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, przedmiotów użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyków i innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej; w ustawie z 5 grudnia 1983 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 66, poz. 297 ze zm.; i ustawa z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, Dz. U. Nr 113, poz. 985 ze zm.) przewidziano w art. 16, iż w razie stwierdzenia użytkowania zakładów, urządzeń lub aparatów wytwarzających zapisy obrazu, słowa i dźwięku wszelkim sposobem w celu publicznego ich rozpowszechniania oraz zakładów wytwarzających pieczątki i stemple bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, organy kontroli publikacji i widowisk oraz inne właściwe organy mogą odebrać i zatrzymać użytkowane urządzenia i aparaty, zamknąć zakład lub w inny sposób zabezpieczyć przed dalszym użytkowaniem, na zasadach i w trybie przewidzianym w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 111, poz. 724 ze zm.) może być wydana decyzja o tymczasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi. W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu, policjant, a także upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, którego statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w celu podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Do należności z tytułu tych kosztów stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Koszty egzekucyjne
Ustawa w art. 64c ustanawia zasadę odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji. Zasadność takiej regulacji nie może budzić wątpliwości. Wszak całe postępowanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzekucyjnych jest następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. 29
Na koszty egzekucyjne składają się opłaty za czynności egzekucyjne( np. opłaty za postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, za wezwanie policji) oraz wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym. 30
Opłaty są należnościami, które nie powodują bezpośredniego wydatkowania środków przez organ egzekucyjny za dokonywane czynności. Wydatki są to koszty egzekucyjne rzeczywiście poniesione przez organ w toku postępowania egzekucyjnego. 31 W szczególności na: przejazd i delegację poborcy lub egzekutora; przewóz, załadowanie, rozładowanie, przechowanie, utrzymanie i dozór zwierząt oraz ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń; przymusowe otwarcie pomieszczeń i schowków; należności świadków i biegłych; ogłoszenia w prasie; sporządzenie dokumentów; wykonanie zastępcze; zastosowanie przymusu bezpośredniego.
Koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Jeżeli jednak postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte lub było prowadzone niezgodnie z prawem, to koszty te ponosi wierzyciel lub organ egzekucyjny, w zależności od tego, kto spowodował niezgodność z prawem. Wierzyciel pokrywa również koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego. Koszty egzekucyjne podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji sądowej. Koszty egzekucyjne mogą być w całości lub w części umorzone, według par. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z 4 lipca 1990 r. 32
29. R. Hausner, Ochrona…, s. 13.
30. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, s. 448.
31. B. Wierzbowski, Postępowanie tymczasowe Trybunału Konstytucyjnego, Konstytucja, ustrój i system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Wydawnictwo TK 1999, s. 305 i nast.
32. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, s. 448.
63