Teka Kom. Politol. i Stos. Międzynar. – OL PAN, 2007, 30–38

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE

– CZY MOśLIWE, CZY POśĄDANE

W TRANSFORMUJĄCYCH SIĘ DEMOKRACJACH?

Agnieszka Pawłowska

Instytut Nauk Politycznych, Uniwersytet Rzeszowski

ul. Moniuszki 10c, 35-015 Rzeszów

e-mail: [e-mail]

Streszczenie. Przedmiotem artykułu jest dylemat zarządzania wielopodmiotowego związany z coraz
liczniejszymi i coraz bardziej wpływowymi aktorami pozapaństwowymi, niepoddanymi demokra-
tycznym procedurom. Brak demokratycznej kontroli nad pozapaństwowymi aktorami, biorącymi
udział w procesie decyzyjnym budzi niepokój transformujących się społeczeństw. Przedstawione
zostały ramy teoretyczne zarządzania wielopodmiotowego oraz okoliczności, które doprowadziły
do jego upowszechnienia się w sektorze publicznym. Dyskusji poddano bariery wprowadzania
zarządzania wielopodmiotowego – w szczególności niski poziom zaufania społecznego – w pań-
stwach posttotalitarnych. Podniesiona została również kwestia, czy zarządzanie wielopodmiotowe
jest właściwą alternatywą dla tradycyjnych procedur demokratycznych.

Słowa kluczowe: zarządzanie wielopodmiotowe, sieci decyzyjne, usługi publiczne, transformacja

WSTĘP

Wizja polityki drobnych spraw (mikropolityki) Jeffreya Goldfarba, którą pre-

zentuje w swojej ostatniej pracy

The politics of small things: the power of the

powerless in dark times (University of Chicago Press 2006)

, jak też w artykule

zamieszczonym w niniejszym tomie, zasługuje zarówno na refleksję, jak też
umieszczenie w kontekście rozważań nad sprawami „średniej” i „dużej” miary
(mezo- i makropolityki). Wiedząc, że w niniejszym tomie makropolityka znaj-
dzie swoich autorów, pragnę pochylić się nad sprawami lokującymi się „pomię-
dzy”, a więc takimi, które dotyczą raczej małych grup społecznych aniżeli jed-
nostek, społeczności lokalnych aniżeli globalnych, chociaż przejawy życia pu-
blicznego w mezoskali mogą mieć – i w istocie mają – wymiar globalny. Zarzą-
dzanie wielopodmiotowe (governance) jest bowiem wielowymiarowe – odnosi
się do sfery lokalnej, narodowej, regionalnej oraz globalnej.

Pozapaństwowi aktorzy (korporacje międzynarodowe, organizacje pozarzą-

dowe, nowe ruchy społeczne, organizacje religijne, siatki terrorystyczne) są
coraz liczniejsi i coraz bardziej wpływowi we wszystkich wymiarach życia publicz-

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

31

nego. Nie są oni poddani demokratycznym procedurom, tak jak aktorzy państwowi,
toteż ich aktywność budzi niepokój społeczności, szczególnie tych przyzwyczajo-
nych do wszechstronnej kontroli państwa. Agendy państwowe postrzegają z kolei
pozapaństwowych aktorów jako konkurencję na rynku usług publicznych, toteż
nieufność do nich ma wymiar zarówno społeczny, jak i instytucjonalny.

Wydaje się jednak, iż złożoność współczesnego świata wymaga działań wie-

lopodmiotowych oraz interaktywnych. Państwo, ani też żaden inny podmiot
ż

ycia publicznego, nie ma monopolu na władzę, zasoby materialne i finansowe,

informację, wiedzę, czy nawet środki przymusu. śyjemy w świecie rozproszo-
nych zasobów i tylko ich połączenie w interakcji różnych podmiotów może do-
prowadzić do rozwiązania i tych małych i dużych problemów świata. Jednakże
to wielopodmiotowe i interaktywne rozwiązywanie problemów – które tutaj
nazywamy zarządzaniem wielopodmiotowym – stawia nowy dylemat przed
społecznościami (szczególnie postkomunistycznymi) przyzwyczajonymi do
wizji sfery publicznej bardzo upolitycznionej (o ile nie upartyjnionej), zdomi-
nowanej przez ośrodki decyzyjne na każdym poziomie administracyjnym.

Przedmiotem niniejszego artykułu jest właśnie ów dylemat związany z za-

rządzaniem wielopodmiotowym. Pierwotnie pojawiło się ono jako sposób
ś

wiadczenia usług publicznych, następnie przybrało ramy teoretyczne, by w

bardziej rozwiniętej postaci, jako prawie że forma demokracji, przedostać się
tam, gdzie zarządzanie w sektorze publicznym (a właściwie sam sektor publicz-
ny) pojawiło się w bardzo nieodległej przeszłości.

KILKA REFLEKSJI TEORETYCZNYCH I HISTORYCZNYCH

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem łączenia celów różnorodnych

uczestników (w literaturze przedmiotu określanych niejednokrotnie jako udzia-
łowcy – stakeholders): obywateli, którzy „wypowiadają” się regularnie w wybo-
rach, respondentów badań opinii publicznej, konsumentów, czy też interesan-
tów, zorganizowanych grup interesów oraz wybranych i mianowanych funkcjo-
nariuszy publicznych.

1

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem dynamicz-

nym i interaktywnym; złożonym i wielopoziomowym, realizującym się w sieci
wzajemnych kontaktów i wspólnych decyzji aktorów z trzech sektorów: pu-
blicznego, prywatnego i tzw. trzeciego, czyli organizacji pozarządowych. Poję-
cie to często też służy opisowi obniżającej się zdolności państwa (rozumianego
tutaj szeroko jako wszelkie instytucje władzy publicznej) do sprawowania bez-
pośredniej kontroli nad procesem tworzenia polityki oraz zastępowania tradycyjnie
rozumianej kontroli wpływem w rozbudowujących się sieciach decyzyjnych.

1

L.E. Lynn, Jr., C.J. Heinrich, C.J. Hill, Studying Governance and Public Management: Why? How? [w:]

Governance and Performance: New Perspectives, (red.) C.J. Heinrich, L.E. Lynn, Jr., Georgetown University
Press, Washington, D.C. 2000, s. 4.

Agnieszka Pawłowska

32

Zarządzanie wielopodmiotowe występuje jako jedno z wielu podejść teore-

tycznych do administracji publicznej, obok teorii biurokracji, instytucjonalnej,
zarządzania publicznego, postmodernistycznej, decyzyjnej, racjonalnego wybo-
ru.

2

Podejście to wydaje się w tym momencie „równoprawnym” narzędziem

służącym wyjaśnianiu zjawisk społecznych. Wskazać jednak należy, iż nie tak
rozwiniętym i precyzyjnym, jak wymienione tutaj inne teorie. Zarządzanie wie-
lopodmiotowe jest raczej „uznaniem empirycznej rzeczywistości zmieniających
się czasów, aniżeli spójną teorią”.

3

Zarządzanie wielopodmiotowe – tak w praktyce, jak i w teorii – charakteryzuje się:
1) dominacją sieci decyzyjnych: nie instytucje publiczne, lecz amorficzny zbiór

aktorów decyduje o katalogu usług publicznych i sposobie ich świadczenia;

2) obniżeniem zdolności państwa do sprawowania bezpośredniego nadzoru

nad polityką społeczną: agendy państwowe występują raczej jako negocjatorzy
w sieciach decyzyjnych, których aktorzy mają równoprawny status;

3) wymieszaniem zasobów publicznych i prywatnych: państwo wykorzystuje

aktorów pozapaństwowych do zdobycia tego, czego nie może zdobyć samo-
dzielnie i vice versa;

4) wykorzystaniem różnorodnych instrumentów do realizacji celów polityki spo-

łecznej: stosowanie „niekonwencjonalnych” metod uzyskiwania środków i świad-
czenia usług publicznych.

4

Charakterystyka podejścia, które tutaj określamy jako zarządzanie wielo-

podmiotowe, wskazuje, iż bynajmniej nie chodzi o kategorię z zakresu teorii
organizacji, lecz politologii. Pozwala ono bowiem zrozumieć proces konstru-
owania i implementacji polityki społecznej; w mniejszym zakresie odnosi się do
instytucji, w większym zaś do relacji zachodzących pomiędzy różnorakimi
podmiotami procesu decyzyjnego, tzw. sieci decyzyjnych. Zarządzanie wielo-
podmiotowe należy więc do teorii polityki.

Jakie okoliczności sprzyjały rozwojowi sieci decyzyjnych? W ciągu ostatniego

ć

wierćwiecza rozwinięte demokracje doświadczyły istotnych zmian w celach i me-

todach sprawowania władzy publicznej. Na sytuację tę złożyło się wiele elementów:
wzrost deficytów budżetowych, stagnacja w gospodarce, pewne rozczarowanie
zakresem usług dostarczanych przez państwa opiekuńcze i ogólne odczucie, iż rząd
coraz bardziej wkracza w zakres wolności jednostki. Szczególnie dostrzegalne stało
się to w latach 90. w Unii Europejskiej, której instytucje zaczęły być postrzegane
jako zbiurokratyzowane, dysfunkcjonalne wobec potrzeb mieszkańców, a sami
obywatele nieco wyalienowani ze Wspólnoty, czemu dawali wyraz malejącą fre-
kwencją w wyborach do Parlamentu Europejskiego.

5

2

Zob.: H.G. Frederickson, K.B. Smith, The Public Administration Theory Primer, Westview Press, Boul-

der 2003.

3

Ibidem, s. 209.

4

G.B. Peters, J. Pierre, Governance Without Government? Rethinking Public Administration, „Journal of

Public Administration Research and Theory” 1998, nr 8, s. 225–227.

5

Commission of the European Communities, European Governance. A White Paper, Brussels, 25.7.2001.

COM(2001) 428 final.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

33

Kryzys zaufania do instytucji publicznych, a właściwie trybu i efektów po-

dejmowanych przez nie decyzji, ważnych dla codziennego życia obywateli, dał
się zauważyć najdobitniej na ponadnarodowym poziomie uprawiania polityki
oraz na poziomie lokalnym. W odniesieniu do tego ostatniego poziomu należy
zwrócić uwagę na procesy zachodzące w latach 80. Na skutek kryzysu gospo-
darczego lat 70. w słabej kondycji znalazły się również usługi świadczone przez
samorządy. By poprawić ich efektywność, sięgnięto po narzędzia właściwe eko-
nomii. Efektywność, jakość, koszty, zarządzanie, strategia, etc. – pojęcia, miary
i narzędzia dotychczas nieznane sektorowi publicznemu zaczęły być w nim co-
raz częściej stosowane. To podejście do sektora publicznego określono jako
Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management). Przedefiniowano również
rolę administracji lokalnej w procesie świadczenia usług publicznych – z instytucji
ś

wiadczącej na instytucję tworzącą warunki do świadczenia usług publicznych

przez różne podmioty – publiczne i prywatne. Wydaje się, że takie usytuowanie
instytucji publicznych – jako aktorów uczestniczących w grze rynkowej obok
innych aktorów, na tych samych prawach, w ogóle dopuszczenie do usług pu-
blicznych podmiotów niepublicznych, stworzyło przesłanki do późniejszego
kształtowania się sieci decyzyjnych, które przecież z definicji charakteryzują się
równoprawnymi relacjami licznych i różnych aktorów.

6

Wydaje się jednak, że miały miejsce też inne przyczyny „zaproszenia” do

procesu decyzyjnego innych, niepublicznych podmiotów. Miary ekonomiczne,
które zaczęto stosować do sektora publicznego są bezwzględne. Trudno jest
podważać rachunek kosztów, kwestionować metody prowadzące do świadczenia
usług o wyższej jakości i tańszych. A przecież obok wartości ekonomicznych są
wartości społeczne – nie zawsze zbieżne z tymi pierwszymi, co więcej, często-
kroć stojące z nimi w sprzeczności. W sytuacji zderzenia wartości społecznych
i ekonomicznych, te ostatnie były realizowane z całą bezwzględnością.

Niemożność realizacji celów społecznych kosztem większym aniżeli ten wy-

nikający z rachunku ekonomicznego poddała w wątpliwość sens zaangażowania
społecznego w lokalny proces decyzyjny, z udziałem w wyborach włącznie.
Spadek frekwencji wyborczej w tradycyjnie bardzo zaangażowanych społeczeń-
stwach (skandynawskich) był sygnałem spadku zainteresowania rozstrzygnię-
ciami drobnych, ale najbliższych obywatelom spraw. Była to druga, obok do-
puszczenia do świadczenia usług publicznych podmiotów niepublicznych, prze-
słanka wykreowania zarządzania wielopodmiotowego. Stworzenie mechanizmu
wpływu różnych grup społecznych i instytucji na tworzenie polityki lokalnej i
ś

wiadczenie usług publicznych miało być środkiem przezwyciężenia niedobo-

rów uczestnictwa obywateli w lokalnym procesie decyzyjnym.

Szczególnie doniosłą konsekwencją zarządzania wielopodmiotowego w sfe-

rze publicznej jest pojawienie się quasi-instytucji, których cele częstokroć
kolidują z celami instytucji publicznych. Zjawisko to, jeżeli występuje w dużej

6

H.G. Frederickson, K.B. Smith, op. cit., s. 207–208.

Agnieszka Pawłowska

34

skali, bywa nazywane quangokratyzacją (quangocratization). Quango (quasi-non-
governmental organization) to organizacja realizująca jedno lub kilka zadań pu-
blicznych, utrzymująca się również ze środków publicznych i wprawdzie kon-
trolowana przez rząd, lecz w sensie prawnym niebędąca jego częścią.

7

Quan-

go działa w „szarej strefie” pomiędzy wolnym rynkiem a hierarchicznym rządem
– niepoddane prawom pierwszego oraz nadzorowi ze strony drugiego. Quangokra-
tyzacja jest odbierana jako zagrożenie przez instytucje publiczne (szczególnie
lokalnego szczebla), które z jednej strony dysponują udzieloną przez obywateli
legitymacją do realizowania zadań, z drugiej zaś nie mogą w pełni ponosić za
nie odpowiedzialności, gdyż duży ich zakres jest realizowany przez podmioty
takie jak quango.

Nie tylko instytucje publiczne nie mogą „pogodzić się” z sytuacją, iż zadania

publiczne są realizowane przez organizacje publicznie „nieodpowiedzialne”.
Praktyka, jak też badania zjawiska zarządzania wielopodmiotowego wskazują,
ż

e jego aktorzy starają się zachować swoje pierwotne role. Tradycyjne wzory

zachowań: obywateli, grup interesu, urzędników, czy polityków nie tracą na
znaczeniu w nowych okolicznościach decyzyjnych (sieciach decyzyjnych).

8

Z drugiej strony jednak, przekazanie implementacji dużej części polityki spo-

łecznej instytucjom pozarządowym jest suwerenną decyzją władz publicznych.
Muszą więc same odnosić korzyści z delegowania zadań innym podmiotom,
a poprzez to angażowania różnych stron w proces konstruowania polityki spo-
łecznej. Wydaje się, że jest to sposób na podniesienie zaufania społecznego do
działań władzy publicznej, a co za tym idzie utrzymanie legitymacji do dalszego
jej sprawowania.

Zarządzanie wielopodmiotowe stawia przed teorią i filozofią polityki dwa

doniosłe problemy. Pierwszym z nich jest problem sfery publicznej, której za-
sięg przedmiotowy powinien zostać uzupełniony o aktorów tradycyjnie uważa-
nych za pozostających poza sferą politycznego rządu, a także na nowo określone
relacje zachodzące pomiędzy nimi a tradycyjnymi uczestnikami sfery publicznej.

Drugim doniosłym zagadnieniem jest nadzór i związana z nim odpowiedzial-

ność. Teoretycy zarządzania wielopodmiotowego utrzymują, iż tradycyjne rela-
cje nadzoru i odpowiedzialności (control and accountability) zostały zastąpione
przez inne niż wyborcze procedury, np. wybór konsumencki czy kontrola udzia-
łowców (stakeholderism). Czy są to jednak procedury wystarczające? Można
być podatnikiem i w systemie demokratycznym rozliczać polityków ze sposobu
dysponowania środkami publicznymi, ale niekoniecznie korzystać z usług pu-
blicznych (w takiej sytuacji jesteśmy pozbawieni kontroli konsumenckiej). Sła-
bością zarządzania wielopodmiotowego jest brak bezpośrednich relacji nad-
zoru i odpowiedzialności pomiędzy obywatelami a pozarządowymi podmiotami

7

A.M. Bartelli, Delegating to the Quango: Ex Ante and Ex Post Ministerial Constrains, „Governance: An

International Journal of Policy, Administration, and Institutions” 2006, nr 2, s. 231.

8

J. Edelenbos, Institutional Implications of Interactive Governance: Insights from Dutch Practice, „Governance:

An International Journal of Policy, Administration, and Institutions” 2005, nr 1, s. 120–125.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

35

ś

wiadczącymi usługi publiczne oraz pomiędzy tymi ostatnimi a instytucjami

publicznymi, które w świetle prawa i przyznanej im legitymacji społecznej od-
powiadają za realizację szczegółowych polityk.

9

Zarządzanie wielopodmiotowe, tak jak inne modele świadczenia usług pu-

blicznych, jest pochodną kultury politycznej, w której otoczeniu jest praktyko-
wane. Toteż powinno być rozpatrywane w różnych kontekstach narodowych.
Kolejne fragmenty niniejszego studium zostaną poświęcone warunkom decydo-
wania sieciowego w społeczeństwach ciągle jeszcze budujących swoje systemy
demokratyczne.

DYLEMATY TRANSFORMUJĄCYCH SIĘ DEMOKRACJI

Sieci decyzyjne organizacji publicznych, prywatnych i pozarządowych zwy-

kle są złożone. Wprawdzie głównym celem ich działania jest rozwiązywanie
problemów społecznych, podstawową trudnością w ich zrozumieniu są niejasne
relacje; częstokroć, nieformalne i mało przejrzyste. Wiele podmiotów zaanga-
ż

owanych w proces sieciowego podejmowania decyzji nie pochodzi z demokra-

tycznych wyborów, obywatele nie mogą więc pociągnąć ich do bezpośredniej
odpowiedzialności wyrażonej w akcie wyborczym.

Trzeba wobec tego wziąć również pod uwagę możliwość, iż obywatele uzna-

ją „zaproszenie” niepublicznych uczestników do procesu decyzyjnego inaczej
aniżeli oczekiwaliby tego animatorzy sieci. Takie działanie, a więc to, co często
nazywamy konsultacjami społecznymi – tyle że posunięte dalej, albowiem przy-
noszące ostateczne decyzje odnośnie kierunków polityki społecznej oraz zasad
i sposobów świadczenia usług publicznych – może być interpretowane jako
sposób na umocnienie władzy wykonawczej. Administracja lokalna, rozumiana
jako organ wykonawczy wraz z aparatem urzędniczym, może kierować ważne
kwestie bezpośrednio do zorganizowanych grup obywateli – konsumentów lo-
kalnych usług, ale zarazem wyborców – ponad głowami lokalnego organu sta-
nowiącego, a zarazem bezpośredniej reprezentacji wspólnoty lokalnej, tj. rady.
Pozycja organów przedstawicielskich na scenie publicznej zdominowanej przez
sieci decyzyjne jest w chwili obecnej niejasna.

Chcę teraz odnieść się do kwestii, czy i jak decydowanie wielopodmiotowe

jest możliwe w państwach, które ciągle pracują nad swoim systemem politycz-
no-prawnym, gdzie mechanizmy demokratyczne są stabilne, ale może nie funk-
cjonują jeszcze tak sprawnie, jak należałoby tego oczekiwać; gdzie instytucja
państwa pozostawiona przez poprzedni system okazała się zadziwiająco wątła,
aczkolwiek biurokratycznie rozbudowana; gdzie zainteresowanie polityką jest
duże, ale nie przekłada się na poziom uczestnictwa politycznego; w społeczeń-

9

G.B. Peters, J. Pierre, op. cit., s. 228.

Agnieszka Pawłowska

36

stwach, które charakteryzują się nie tylko niskim poziomem zaufania do instytu-
cji publicznych, ale również organizacji pozarządowych i współobywateli.

W transformujących się demokracjach, innymi słowy społeczeństwach post-

totalitarnych, zarządzanie wielopodmiotowe napotyka na kilka podstawowych
barier:

– decyzje polityczne są rzadko formułowane w kontekście misji, wymiernych

celów i osiąganych rezultatów;

– uczestnictwo obywatelskie przyjmuje zwykle formę zinstytucjonalizowa-

nego protestu, rzadko wczesnych konsultacji;

– niska kultura konsultacji i dialogu (np. z sąsiadami, ekspertami, etc.);
– brak tradycji pracy grupowej.
Wymienione bariery są efektem jednopodmiotowości i jednowymiarowości

działań państwa totalitarnego i wytworzonej w systemie komunistycznym próżni
społecznej. Czy wypełniła się ona na tyle, iż możliwe jest stworzenie i funkcjo-
nowanie sieci decyzyjnych, które by nie nazwano sitwami? W społeczeństwach
o niskim poziomie zaufania, natomiast o wysokim poziomie korupcji w życiu
gospodarczym i publicznym zarządzanie wielopodmiotowe, a właściwie odpo-
wiadający mu sposób podejmowania decyzji, może być traktowane z podejrzli-
wością. Tak więc, jeżeli sieci decyzyjne miałyby ukształtować się w państwach
posttotalitarnych, to z pewnością nie będą one efektem tych samych procesów,
które zachodziły w państwach demokratycznych, chociaż zaufanie do instytucji
publicznych w tych ostatnich jest równie niskie, o ile nie niższe.

10

Problemem

społeczeństw posttotalitarnych jest permanentnie niski poziom zaufania społecz-
nego, niewynikający z wahań koniunktury gospodarczej, czy też afer w rządzie,
lecz z braku więzi społecznych. Lojalność i zaufanie objawia się w małych,
nieformalnych grupach i służy realizacji interesów partykularnych, a nie
ogólnospołecznych.

Jeżeli więc zarządzanie wielopodmiotowe ma zostać wykorzystane jako me-

chanizm decyzyjny, należy zapewnić mu przejrzystość oraz ramy formalne,
chciałoby się powiedzieć – instytucjonalne. Nie jestem jednak pewna, czy dale-
ko idąca instytucjonalizacja sieci decyzyjnych nie zmieniłaby ich istoty i nie
przekształciła w coś w rodzaju korporatywizmu.

Jest jeszcze jedna kwestia, która utrudnia zarządzanie wielopodmiotowe

w społeczeństwach posttotalitarnych. Zwykle poziom rozwoju technologiczne-
go, gospodarczego i społecznego jest tam znacznie poniżej ambicji mieszkań-
ców. Ludzie oczekują szybkich decyzji i natychmiastowych rezultatów. Mniej-
szą wagę przywiązują do samego procesu decyzyjnego, jakkolwiek warto za-
uważyć, iż w szczególności tam, gdzie zagrożone jest ich zdrowie, własność
i dobre samopoczucie reagują zdecydowanie, o ile nie gwałtownie. Reakcja ta
jest jednak efektem już podjętej decyzji, a nie jej przyczyną. Mieszkańcy rza-

10

CBOS, Zaufanie do rządu, przedsiębiorstw, ONZ i organizacji pozarządowych w 20 krajach świata.

Komunikat z badań, Warszawa 2006.

ZARZĄDZANIE WIELOPODMIOTOWE – CZY TO MOśLIWE...

37

dziej angażują się w sam proces decyzyjny, nawet jeżeli mają ku temu okazję.
Zmierzam ku temu, że zarządzanie wielopodmiotowe wymaga budowy partner-
stwa, co jest procesem długotrwałym, wymagającym cierpliwości, determinacji,
no i pewnej „kultury dyskusji”. W sytuacji decyzji, na które obywatele czekali
długie lata. Nie zabraknie im z pewnością determinacji, ale może zabraknąć
cierpliwości, by osiągnąć ten punkt dyskusji, w którym różni „udziałowcy” do-
chodzą wspólnie do jednego rozwiązania problemu.

Ś

rodowisko społeczne nie sprzyja zarządzaniu wielopodmiotowemu w trans-

formujących się demokracjach. Mimo że sfera pomiędzy rządem a obywatelami
„zapełnia” się niezwykle szybko nowymi organizacjami, a formy instytucjonalne
ś

wiadczenia usług publicznych coraz bardziej się różnicują, to wyraźna jest nie-

ufność wobec pozarządowych form realizowania polityki społecznej. Nieufni są
zarówno obywatele, którzy w podtekście działalności publicznej podmiotów
niepublicznych doszukują się ukrytych interesów, jak i agendy rządowe, dla
których oddanie fragmentu polityki społecznej podmiotom pozarządowym ozna-
cza utratę kontroli nad nią, jak też związanymi z nią finansami.

Pomimo niesprzyjających okoliczności, decydowanie sieciowe w społeczeń-

stwach posttotalitarnych jest możliwe. Świadczy o tym dość powszechne przyję-
cie zasady pomocniczości jako jednej z podstaw ustrojowych transformujących
się demokracji oraz stworzenie odpowiednich ram instytucjonalno-prawnych dla
jej realizacji. Czy zarządzanie wielopodmiotowe jest pożądaną formułą realizacji
polityki społecznej? Niewątpliwie jej przyjęcie byłoby w chwili obecnej
„ucieczką do przodu”, próbą „ominięcia” barier i zignorowaniem posttotalitarnej
kultury politycznej. Byłoby to niewątpliwie działanie ryzykowne, chociaż mo-
głoby się okazać najbardziej skutecznym sposobem budowania społeczeństwa
obywatelskiego.

Wątpliwości w stosunku do zrządzania wielopodmiotowego jako formy

ś

wiadczenia usług publicznych są coraz częściej wyrażane tam, gdzie ma ono

najdłuższą historię. Wobec tego, należy zadać pytanie, czy istotnie jest to pożą-
dany sposób podejmowania decyzji w sferze publicznej? Czy proponując decy-
dowanie sieciowe transformującym się demokracjom, nie jesteśmy w tzw. nie-
doczasie? Kwestia ta jest przedmiotem zakończenia niniejszego studium.

ZAKOŃCZENIE

Zarządzanie wielopodmiotowe jest procesem politycznym, opierającym się

na udziale podmiotów nie tylko publicznych, równorzędności stron w procesie
decyzyjnym o charakterze niesformalizowanym, a co za tym idzie elastycznym.
W państwach anglosaskich ten sposób realizowania polityki społecznej upo-
wszechnił się w szczególności. Być może dlatego, iż poziom zaufania do rządu
nie jest tam wysoki, natomiast znacznie wyższy do organizacji pozarządowych.

Agnieszka Pawłowska

38

Stąd akceptacja udziału tych ostatnich w aktywności sektora publicznego.

11

W innych krajach zarządzanie wielopodmiotowe w istotny sposób przyczyniło
się do efektywnego świadczenia usług publicznych i poprawiło odbiór społeczny
instytucji, a także podniosło jakość polityki lokalnej. W licznych przypadkach
zaobserwowano wzrost zaangażowania mieszkańców w sprawy lokalne.

12

Coraz częściej jednak pojawiają się zastrzeżenia do decydowania sieciowego

jako alternatywy dla tradycyjnych form demokracji. Rosną obawy, iż zarządza-
nie wielopodmiotowe urośnie do rozmiarów równoległej struktury rządowej,
której „efektywność podważy legitymację tradycyjnej demokracji, bez zaofero-
wania równoważnej formy odpowiedzialności”.

13

Początkowy entuzjazm dla

decydowania sieciowego ustąpił wątpliwościom związanym z brakiem efektyw-
nego mechanizmu kontrolowania tego procesu, w celu zapewnienia, iż podej-
mowane tak decyzje będą służyć maksymalizacji dobra publicznego.

W transformujących się demokracjach trudno uzyskać odpowiedni poziom

zaufania społecznego i wzajemnej lojalności podmiotów, które pozwoliłyby na
sprawne funkcjonowanie sieci decyzyjnych. Na obecnym etapie „otwierania się”
społeczeństw posttotalitarnych zaufanie społeczne jest ciągle jeszcze „dobrem
deficytowym”. Ten niedobór ma swoje źródło zarówno w przeszłości, jak i do-
ś

wiadczaniu codzienności naznaczonej licznymi dysfunkcjami (biurokracją,

korupcją, brakiem profesjonalizmu, partykularyzmem).

Najbardziej racjonalną drogą wydaje się więc w pierwszej kolejności elimi-

nacja dysfunkcji, co jest warunkiem sine qua non podniesienia poziomu zaufa-
nia społecznego, to bowiem jest nie tylko nieodzowne w decydowaniu siecio-
wym, ale przede wszystkim funkcjonowaniu społeczeństwa obywatelskiego.
Dalsze utrwalanie procedur demokratycznych, budowanie przejrzystych i spraw-
nych instytucji, umacnianie filarów społeczeństwa obywatelskiego muszą z ko-
nieczności poprzedzać rozwój bardziej złożonych mechanizmów decyzyjnych,
takich jak zarządzanie wielopodmiotowe.

11

Zob.: CBOS, op. cit.

12

Citizen and City. Developments in Fifteen Local Democracies in Europe, (red.), H. Daemen, L. Schaap,

Eburon, Delft 2000.

13

C.F. Sabel, A Quiet Revolution of Democratic Governance: Towards Democratic Experimentalism [w:]

Governance in the 21

st

Century, OECD 2001, s. 122.