1

Prof. dr hab. E. Kornberger-

Sokołowska

Główne założenia nowej ustawy o finansach publicznych

Uchwalona 27 sierpnia 2009 r. nowa ustawa o finansach publicznych

1

Przepisy dotyczące limitów zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego

zawarte w ustawie z 2005 r. tracą moc 31 grudnia 2013 r. (art. 169–171).

zastępuje

ustawę z 30 czerwca 2005 r. Weszła ona w życie 1 stycznia 2010 r. Przejściowo utrzymano w

mocy część przepisów poprzedniej ustawy z 30 czerwca 2005 r., które tracą moc 31 grudnia

2010 r. Dotyczy to głównie przepisów regulujących formy organizacyjne w sektorze finansów
publicznych.

Niektóre z przepisów ustawy wchodzą w życie od 1 stycznia 2012 r. (dotyczy to

niektórych

kwestii odnoszących się do tzw. zadaniowego układu budżetu państwa oraz

sk

onsolidowanego planu wydatków na rok budżetowy i 2 kolejne lata, sporządzanego w

układzie zadaniowym (art. 142 pkt 11).

Wraz z ustawą o finansach publicznych uchwalono także ustawę z 27 sierpnia 2008 r.

– P

rzepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, na mocy której dokonano

licznych zmian w wielu ustawach dotyczących funkcjonowania sektora finansów publicznych

i w której określono także terminy oraz zasady wejścia w życie samej ustawy o finansach
publicznych.

1.

Podstawowe zmiany dotyczące budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu

terytorialnego

Do podstawowych zmian w systemie finansów publicznych wprowadzonych przez nową

ustawę o finansach publicznych zaliczyć należy:

1.

Likwidację części dotychczas funkcjonujących rodzajów form organizacyjnych sektora

finansów publicznych lub ograniczenie zakresu ich stosowania w sektorze finansów
publicznych oraz wprowadzenie nowych form.

2. Prawne uregulowanie planowania wieloletniego w sektorze finansów publicznych.
3. Poszerzenie i wzmocnienie regulacji prawn

ych dotyczących zadaniowego ujęcia

budżetu państwa i planów finansowych w jednostkach sektora rządowego.

4.

Wyłączenie z budżetu państwa tzw. budżetu środków europejskich.

5.

Nowy system przepływów finansowych w odniesieniu do tzw. środków europejskich.

6. Nowe

regulacje dotyczące długu sektora finansów publicznych, w tym dotyczące

skutków wynikających ze stosowania procedur ostrożnościowych i sanacyjnych.

7.

Nowy sposób limitowania zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego.

8.

Wprowadzenie regulacji dotyczących nowej instytucji – kontroli zarządczej oraz

zmiany w sposobie funkcjonowania instytucji audytu wewnętrznego.

9.

Nowe regulacje dotyczące niektórych elementów procedury budżetowej i treści aktów

prawnych zawierających budżet. Zmiany dotyczą w tym zakresie zarówno budżetu

państwa, jak i budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

1

Dz.U. nr 157, poz. 1240.

2

1.1.

Zmiany form organizacyjnych gospodarki budżetowej

Wprowadzone przez ustawę nowe formy, wraz z likwidacją części dotychczasowych,

służyć mają konsolidacji sektora finansów publicznych i zwiększeniu przejrzystości tego
sektora. Na podstawie nowej ustawy od 1 stycznia 2010 r.

nastąpi całkowita likwidacja jednej

z dotychczasowych form prowadzenia gospodarki budżetowej, tj. gospodarstw
pomocniczych. Zadania publiczne realizowane dotychczas przez gospodarstwa pomocnicze

jednostek budżetowych będą musiały być przyjęte przez jednostki budżetowe bądź ze

względu na swoją specyfikę wykonywane w innej dopuszczalnej formie organizacyjnej.

Zasadniczo ograniczony został dopuszczalny zakres funkcjonowania gospodarki budżetowej

w formie zakładów budżetowych. Pozostawiono możliwość ich funkcjonowania tylko w

podsektorze samorządowym, dodatkowo ograniczając ich zakres do działalności wyłącznie w

sprawach dotyczących realizacji zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego w

sprawach określonych w art. 14.

Nastąpiła także likwidacja rachunków dochodów własnych poza dopuszczoną

wyjątkowo możliwością ich tworzenia na mocy art. 223 w samorządowych jednostkach

budżetowych realizujących zadania określone w ustawie z 7 września 1991 o systemie

oświaty

2

Nowe formy organizacyjne wprowadzane przez ustawę to:

. Środki finansowe zgromadzone na takim rachunku będą musiały być jednak

odprowadzone na rachunek budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego do 5

stycznia następnego roku budżetowego. Na mocy ustawy zlikwidowane także zostały
rachunki funduszy motywacyjnych.

- agencje wykonawcze (art. 18–22 ustawy) oraz
-

instytucje gospodarki budżetowej (art. 23–28 ustawy).

Agencje wykonawcze,

dla których rozwiązania prawne zostały wzorowane na

rozwiązaniach przyjętych w UE

3

:

Agencja wykonawcza

charakteryzuje się następującymi cechami:

-

tworzona jest na mocy odrębnej ustawy,

- ma

osobowość prawną,

-

działa na podstawie planu finansowego, który co do zasady powinien być

zrównoważony, a deficyt może w nim być przewidziany tylko za zgodą ministra

sprawującego nadzór nad agencją wydaną w porozumieniu z Ministrem Finansów,

-

plany agencji wykonawczych są ujmowane w załącznikach do ustawy budżetowej,

-

zobowiązana jest do wypłaty nadwyżki środków finansowych do budżetu państwa,

-

może otrzymać z budżetu państwa dotacje w zakresie ustalonym w odrębnych ustawach.

Instytucja gospodarki budżetowej charakteryzuje się następującymi cechami:

-

może być tworzona tylko w sektorze rządowym,

- tworzona jest przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub organ

wymieniony w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który nadaje statut tej
instytucji,

- ma

osobowość prawną z chwilą wpisania do KRS,

2

Dz.U. nr 256, poz. 2572

z późn. zm.

3

P

or. rozporządzenie Rady (WE) nr 55/2003 z 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych,

którym zostały powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi – Dz.U. UE z
2003 r. nr LOII, s. 1.

3

-

działa na podstawie planu finansowego, w którym przewiduje się pokrywanie działania z

uzyskiwanych przychodów oraz środków z poprzedniego okresu,

-

plany instytucji gospodarki budżetowej zamieszczone są w załączniku do ustawy

budżetowej,

- pla

ny te mogą być zmieniane w toku roku budżetowego pod warunkiem niezmienionych

relacji finansowych

z budżetem państwa,

-

instytucja samodzielnie gospodaruje mieniem, które może być jej przekazane na

własność bądź nabyte z własnych środków, a także użyczone przez organ wykonujący

funkcje organu założycielskiego. Zbywanie mienia może jednak następować tylko na

zasadach określonych przez organ założycielski.

Nowa ustawa zmieniła zakres i zasady funkcjonowania funduszy celowych.

Przewiduje jedynie funkcjonowanie

państwowych funduszy celowych (zlikwidowano

samorządowe fundusze celowe, włączając ich zasoby finansowe do zasobów budżetowych

właściwych jednostek samorządu terytorialnego).

Fundusze celowe przewidziane przez ustawę nie mają osobowości prawnej, stanowiąc

jedynie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje wskazany w ustawie tworzącej
fundusz minister

albo inny organ. Plany finansowe ujmowane będą w załączniku do ustawy

budżetowej, a ich zmiany w trakcie roku budżetowego mogą być dokonywane w
ogranic

zonym zakresie (nie mogą powodować zwiększenia dotacji z budżetu państwa).

1.2. Planowanie wieloletnie wg nowej ustawy o finansach publicznych

Nowa ustawa wprowadza do polskiego systemu finansów publicznych instytucję

planów wieloletnich

. Mają one funkcjonować zarówno w związku z budżetem państwa (art.

103–108 ustawy), jak i odpowiednio –

w związku z budżetami jednostek samorządu

terytorialnego (art. 226–232 ustawy).

Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) sporządzany jest krocząco na 4 lata

budżetowe w układzie zadaniowym, uwzględniając cele średniookresowej strategii rozwoju
kraju (uregulowanej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz kierunki

polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów. Ustawa określa treść i stopień

szczegółowości planu. Plan ten stanowi podstawę przygotowywania kolejnych ustaw

budżetowych, a ustalenia planu dotyczące wielkości deficytu mają charakter względnie

obowiązujący. Oznacza to, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów

może przewidzieć wyższy poziom deficytu, ale musi przedstawić Sejmowi szczegółowe
uzasadnienie tej sytuacji.

Plan jest uchwałą Rady Ministrów publikowaną w Monitorze Polskim oraz Biuletynie

Informacji Publicznej. Plan jest corocznie aktualizowany w związku z koniecznością
dostos

owania go do obowiązującej ustawy budżetowej.

Minister Finansów przedstawia corocznie informację o przebiegu wykonania WPFP

Radzie Ministrów wraz ze

sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej.

W gospodarce budżetowej jednostek samorządu terytorialnego ustawa wprowadziła

„wieloletni

ą prognozę finansową jednostki samorządu terytorialnego” (WPF). Jest ona

uchwalana przez organ stanowiący na okres roku budżetowego i co najmniej 3 kolejnych lat

(może być na okres dłuższy, jeśli samorząd realizuje przedsięwzięcia wieloletnie). Częścią

prognozy jest wieloletnia prognoza długu danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała

jest opiniowana przez regionalną izbę obrachunkową w analogicznym trybie jak uchwała

4

budżetowa. Do zmian w wieloletniej prognozie upoważniony jest zarząd jednostki samorządu

terytorialnego, z wyłączeniem zmian limitów zobowiązań na przedsięwzięcie wieloletnie.

1.3

. Zadaniowe ujęcie budżetu państwa

Ustawa przesądza o kolejnych krokach w procesie wdrażania budżetowania

zadaniowego w Polsce. O

granicza je tylko do budżetu państwa. Podstawowymi elementami

budżetowania zadaniowego jest:

-

obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu do ustawy budżetowej wydatków w

układzie zadaniowym,

-

zadaniowe ujęcie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa,

- wprowadzenie

do systemu sprawozdawczości ujęcia zadaniowego budżetu,

-

obowiązek planowania zadaniowego przez agencje wykonawcze, instytucje

gospodarki budżetowej oraz inne państwowe osoby prawne.

Zadaniowe ujęcie budżetu państwa służyć ma poprawie efektywności wydatków

publicznych oraz zwiększeniu przejrzystości w systemie finansów publicznych.

Ustawa nie wprowadza regulacji prawnych dotyczących zadaniowego ujęcia budżetów

jednostek samorządu terytorialnego.

1.4

. Budżet środków europejskich

Ustawa wprowadza nową kategorię budżetu środków europejskich. Pojęcie środków

europejskich zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy.

Środki europejskie to środki pochodzące z funduszy strukturalnych UE, Funduszu

Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środki na realizację Wspólnej Polityki

Rolnej, a także część środków pomocy bezzwrotnej pochodzącej od państw – członków

EFTA. Do środków tych nie zalicza się jednak środków przeznaczonych na realizację
pro

gramów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu

Sąsiedztwa i Partnerstwa.

Budżet środków europejskich zgodnie z art. 117 ustawy jest rocznym planem

dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczanych na realizację programów

finansowanych z udziałem środków europejskich. Do budżetu tego nie zostały włączone także

środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej.

Poprzez wyłączenie tych środków z budżetu państwa wyłączony został także z

deficytu budżetu państwa deficyt budżetu środków europejskich. Finansowanie tego

deficytu będzie odbywać się w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka w

tym budżecie służyć zaś będzie spłacie zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na

pokrycie deficytu budżetu środków europejskich.

Programy finansowane z udziałem środków europejskich ujmowane są w załączniku

do ustawy budżetowej. Budżet środków europejskich zawiera podział środków wg

programów oraz wydatków na ich realizację według części i działów tradycyjnej klasyfikacji

budżetowej. W budżecie tworzona jest rezerwa budżetu na wydatki związane z realizacją
programów w zakresie,

w jakim podlegają one refundacji.

5

1.5

. Nowy system przepływów finansowych w zakresie środków europejskich

Ustawa wprowadziła nowy system przepływów finansowych polegający na tym, że

środki europejskie są gromadzone na wyodrębnionych rachunkach bankowych, których

dysponentem jest Minister Finansów. Rachunki te mogą być prowadzone przez NBP lub bank

Gospodarstwa Krajowego. Następnie po ich przekazaniu do budżetu środków europejskich –

obsługę płatności będzie wykonywał Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), który zgodnie z

art. 200 ustawy zawiera umowę rachunku bankowego z Ministrem Finansów. BGK będzie

zatem pełnił funkcje centralnego podmiotu płatniczego, realizując zlecenia płatności na rzecz

beneficjentów programów realizowanych przy współudziale środków UE. Zlecenie płatności

będzie składał podmiot, z którym beneficjent zawarł umowę o dofinansowanie. Ustawa
rezygnuje zatem z dotychczaso

wej formy dotacji rozwojowych, zastępując je tzw.

płatnościami. System wdrażania programów operacyjnych nie ulega zmianom i regulowany

jest przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Minister Finansów

odpowiedzialny jest za zabezpieczenie płatności w zakresie dokonywania płatności przez

BGK na rzecz beneficjentów. Ustawa rozbudowała prawne regulacje dotyczące sankcji za

niewłaściwe wykorzystanie środków europejskich (art. 207 ustawy) oraz prowadzenie przez
Ministra Finansów rejestru podmiotów wyk

luczonych z możliwości otrzymywania środków

europejskich (art. 210 ustawy).

1.6

. Nowe regulacje dotyczące długu publicznego

Ustawa zmieniła skutki prawne procedur ostrożnościowych i sanacyjnych

stosowanych w sytuacjach, gdy wskaźnik długu publicznego do PKB przekracza określone
progi.

Próg pierwszy –

obejmuje wskaźnik między 50 a 55% wartości relacji między

długiem a PKB i skutkuje zakazem uchwalenia projektu ustawy budżetowej przez Radę

Ministrów, w którym relacja deficytu tego budżetu do dochodów budżetowych nie może być

zwiększona w stosunku do relacji z poprzedniego roku budżetowego.

Próg drugi –

obejmuje wskaźnik między 55 a 60% i skutkuje koniecznością

przedstawienia Sejmowi projektu uchwały budżetowej bez deficytu lub z mniejszym
deficytem zapew

niającym obniżenie wielkości długu, a ponadto nie przewiduje się wzrostu

wynagrodzeń w tzw. państwowej sferze budżetowej, waloryzacja rent i emerytur może zaś

być dokonana tylko o wielkość inflacji. Znacznie bardziej rygorystyczne sankcje dotyczą

budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w których nie powinno przewidywać się

deficytów budżetowych, z niewielkimi wyjątkami wskazanymi w art. 86 pkt 2. Gdyby

wielkość długu publicznego przekroczyła 60% PKB – istnieje bezwzględny zakaz uchwalania

budżetów z deficytem w samorządach, nie ma jednak nadal bezwzględnego nakazu

uchwalenia budżetu państwa bez deficytu.

Zmieniono w istotny sposób ograniczenie ustawowe dotyczące wielkości długu każdej

jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzono zakaz uchwalania budżetu, w którym
zarówno planowane,

jak i wykonane wydatki bieżące są wyższe niż planowane bądź

wykonane dochody bieżące, powiększone ewentualnie o nadwyżkę z lat poprzednich (deficyt

może dotyczyć tylko kwot środków przeznaczonych na realizację programów
ws

półfinansowanych ze środków europejskich).

6

Wprowadzono także nowy sposób ustalania wielkości zadłużenia każdej jednostki

samorządu terytorialnego w art. 243, określając sposób indywidualnego obliczania dla każdej

jednostki samorządu terytorialnego dopuszczalnej relacji między wielkością spłat zadłużenia

a dochodami budżetowymi (z dopuszczeniem możliwości zwiększenia tego limitu w

przypadkach realizacji projektów współfinansowanych przez środki europejskie).


1.7

. Nowe regulacje dotyczące kontroli zarządczej i audytu w sektorze finansów

publicznych

Ustawa w art. 68

wprowadziła nową instytucję, jaką jest kontrola zarządcza.

Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych w celu zapewnienia realizacji

założeń i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Standardy

kontroli zarządczej określa Minister Finansów, zgodnie z międzynarodowymi standardami
takiej kontroli, która

ma charakter planowy i zadaniowy. Wdrożenie systemu kontroli

zarządczej należy do zadań ministra kierującego działem oraz wójta (burmistrza lub

prezydenta) albo przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Nowe regulacje prawne dotyczące audytu związane są z utworzeniem komitetów

audytu jako ciał doradczych dla ministrów w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej i

audytu wewnętrznego w kierowanych przez nich działach administracji rządowej. Artykuł

289 ustawy określa zadania komitetu audytu.

Nowym rozwiązaniem jest stworzenie możliwości prowadzenia audytu wewnętrznego

przez usługodawców zewnętrznych, którzy muszą spełniać warunki określone przez ustawę w

art. 279. Ustawa zmieniła także warunki uzyskiwania kwalifikacji zawodowych przez

audytorów wewnętrznych. Są one określone w art. 286 ustawy i stwarzają możliwości
uzyskania kwalifikacji audytora

wewnętrznego m.in. przez osobę, która – posiadając 2-letnią

praktykę w zakresie audytu wewnętrznego – ukończyła odpowiednie studia podyplomowe w
zakresie audytu.

1.8

. Szczegółowe regulacje dotyczące zmian w procedurze tworzenia i treści ustawy

budżetowej

Ustawa wprowadza zasadę, iż założenia do projektu budżetu państwa na rok następny,

przygotowywane przez Ministra Finansów, musz

ą uwzględniać ustalenia przyjęte w

Wieloletnim Planie Finansowym Państwa oraz kierunki działań wynikające z Programu
Konwergencji.

Suma rezerw celowych obniżona została do 3%. Zrezygnowano ze sporządzania

układu wykonawczego budżetu państwa, pozostawiając jako główny dokument dotyczący

wykonywania budżetu – harmonogram realizacji budżetu państwa. Sprecyzowano, co oznacza
wykorzyst

anie dotacji (art. 168). Rozbudowane zostały przepisy dotyczące umarzania,

odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny
(art. 55–

59 ustawy) oraz przepisy dotyczące wydawania decyzji dotyczących niepodatkowych

nal

eżności budżetowych (art. 60–67 ustawy).

Zmianie uległ jeden z terminów procedury budżetowej. Skrócony został bowiem

termin uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego przez wyznaczenie 31

stycznia jako ostatecznego terminu na uchwalenie budżetu przez organ stanowiący. W

7

przypadku nieuchwalenia w tym terminie budżetu regionalna izba obrachunkowa ma

obowiązek ustalenia budżetu tej jednostki do końca lutego.

Wprowadzono także zasadę konieczności zrównoważenia budżetów jednostek

samorządu terytorialnego w zakresie dochodów i wydatków bieżących. Wykonane

wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące, powiększone o

nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. W wyjątkowej sytuacji – realizacji zadań bieżących

ze środków europejskich mogą być one pod określonymi ustawowo warunkami wyższe o

kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków europejskich, gdy środki na te

zadania nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.

Nowa konstrukcja wskaźnika zadłużenia dla jednostek samorządu terytorialnego

określona w art. 243, znosi ograniczenia dotychczasowe, które były krytycznie oceniane jako

nadmiernie rygorystyczne dla jednostek samorządu terytorialnego o dużym potencjale

rozwojowym. Ponadto w limicie spłaty zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego

uwzględnia się według nowej ustawy kwotę przypadających w danym roku budżetowym spłat

i wykupu zobowiązań związku współtworzonego przez tę jednostkę.

W zakresie wykonywania budżetu rozszerzono zakres uprawnień organu

wykonawczego do wpr

owadzania zmian w budżecie. Ustawa przewiduje rezygnację z

konieczności przedkładania przez organ wykonawczy informacji o stanie mienia

komunalnego wraz z projektem uchwały budżetowej, wprowadza natomiast obowiązek

przedkładania takiej informacji w procesie zatwierdzania wykonania budżetu.