Organizacja, cechy i struktury administracji

1. Cechy i klasyfikacja administracji
2. Struktury administracji — budowa i ujęcia modelowe
Bibliografia

2

1. Cechy i klasyfikacja administracji

Administracja

jest pojęciem ogólnym, do którego przynależy władztwo, powiązane

z możliwością użycia przymusu. Na pojęcie administracji składa się w rzeczywisto-
ści działalność, która musi:
a) być utożsamiana z państwem lub innymi związkami publicznoprawnymi;
b) być prowadzona w interesie publicznym;
c) być prowadzona pro publico bono, czyli nie w celach osiągnięcia korzyści ma-

jątkowej;

d) mieć charakter władczy;
e) opierać się na prawie;
f) mieć charakter ciągły i trwały;
g) być obsługiwana przez wyodrębniony aparat urzędniczy.

Administrację najłatwiej klasyfikować według dychotomicznego podziału na pu-
bliczną i prywatną. W ramach administracji publicznej przeprowadza się rozróż-
nienie na administrację rządową oraz sprawowaną przez inne niż państwo związki,
to jest samorządy. Samorządy mogą mieć charakter powszechny (np. samorząd te-
rytorialny) lub specjalny (np. samorządy zawodowe).

W sferze nauki administracji znajduje się przede wszystkim administracja publicz-
na, dlatego też jej zostaną poświęcone dalsze rozważania. Pod pojęciem

admini-

stracji publicznej

zwykło się rozumieć działalność państwa, która pozostaje po wy-

odrębnieniu działalności ustawodawczej i sądowniczej. Działalność ta obejmuje
następujące dziedziny życia społecznego:
a) sprawy wewnętrzne,
b) sprawy zagraniczne,
c) finanse,
d) sprawowanie wymiaru sprawiedliwości,
e) sprawy wojskowe.

Organy administracji publicznej wykonują zadania administracji, które wyprowa-
dzane są wprost z dziedzin, których dotyczy działalność. Organy działają na wła-
sną odpowiedzialność, zachowując przy tym względną samodzielność.

Trzeba stwierdzić, iż w zakresie administracji publicznej nauka administracji kon-
centruje się przede wszystkim na:
— problematyce struktur administracji publicznej w aspekcie dostosowania ich do

funkcji administracji publicznej,

— podziale zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne podmioty administracji

publicznej,

— więziach łączących poszczególne podmioty działające w ramach administracji

publicznej,

— problematyce kadr w administracji publicznej,
— problematyce kierowania w instytucjach administracji publicznej,
— procesach decyzyjnych zachodzących w ramach administracji publicznej,
— problematyce kontroli i nadzoru w administracji publicznej.

W Polsce administracja publiczna tworzy system, na który składają się mniejsze
składowe, czyli:
a) podsystem administracji rządowej,
b) podsystem administracji samorządowej.

3

Na administrację rządową składają się organy centralne i naczelne oraz terenowe.
Administracja samorządowa posiada strukturę trójszczeblową, na którą składa się
szczebel podstawowy (gmina), lokalny (powiat) oraz regionalny (województwo sa-
morządowe)

Najbardziej czytelną klasyfikację organów administracji publicznej podaje Andrzej
Matan. Według jego wywodów organy naczelne i centralne decydują o podstawo-
wych sprawach określonej gałęzi administracji oraz kierują działalnością organów
określonego pionu administracji. Pojęcie naczelnego organu administracji nie ma
umocowania konstytucyjnego. Można jednak wskazać charakterystyczne cechy
tego rodzaju organu, czyli:
a) powoływanie go bezpośrednio albo po uprzednim wyborze sejmowym przez

Prezydenta RP,

b) sprawowanie zwierzchnictwa nad pozostałymi organami i innymi podmiotami

organizacyjnymi państwa w strukturze administracji rządowej,

c) obejmowanie swoją właściwością miejscową terytorium całego kraju,
d) ponoszenie odpowiedzialności politycznej przed Sejmem oraz konstytucyjnej

przed Trybunałem Stanu.

A. Matan uważa, iż według niniejszych kryteriów do organów naczelnych zaliczyć
należy Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz przewodniczą-
cych określonych w ustawie komisji i komitetów sprawujących funkcje naczelnych
organów administracji państwowej.

Za centralne organy administracji państwowej należy uznać takie, które zostały
powołane w trybie ustawowym, ich właściwość miejscowa — podobnie jak przy
naczelnych — obejmuje terytorium całego kraju, ale kierownicy tych organów nie
wchodzą w skład Rady Ministrów.

Cytowany powyżej autor proponuje wyodrębnienie trzech grup organów central-
nych, a mianowicie:
a) podporządkowanych Radzie Ministrów (np. Urząd Ochrony Konkurencji i Kon-

sumentów),

b) podporządkowanych Prezesowi Rady Ministrów (np. Komisja Papierów War-

tościowych),

c) podporządkowanych określonym w ustawie ministrom (np. Prezes Krajowego

Urzędu Pracy, podległy Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej).

Przyjmuje się, iż administrację rządową na obszarze województwa sprawują nastę-
pujące organy:
a) wojewoda, czyli przedstawiciel Rady Ministrów w terenie;
b) kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompeten-

cje wynikające ściśle z ustaw w imieniu wojewody, w ramach upoważnienia wy-
pływającego z ustawy, bądź też w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią;

c) organy administracji niezespolonej;
d) organy samorządu terytorialnego, ale tylko w zakresie wykonywania zadań ad-

ministracji rządowej wynikającego z ustawy lub z zawartego porozumienia;

e) działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, in-

spekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach;

f) organy innych samorządów — w sytuacji, gdy wykonywanie zadań administra-

cji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.

Powyżej wydzielone organy sprawujące administrację rządową na terenie wojewódz-
twa robią to w rzeczywistości, to jest faktycznie zajmują się wykonywaniem ich za-
dań, niekoniecznie będąc strukturalnie powiązane z organami naczelnymi i central-
nymi. Jest to tak zwane materialne ujęcie organów administracji rządowej.

4

Od strony formalnej do administracji rządowej zalicza się jedynie wojewodę, orga-
ny administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody oraz organy admini-
stracji niezespolonej.

Kilku słów komentarza wymaga określenie

administracji zespolonej

i

niezespolo-

nej

. Punktem wyjścia dla analiz poświęconych administracji zespolonej musi być

stwierdzenie, że wojewoda sprawuje władzę administracji ogólnej w wojewódz-
twie. Pod jego zwierzchnictwem następuje zespolenie terenowych organów ad-
ministracji specjalnej, do których należą między innymi: Inspekcja Sanitarna, In-
spekcja Ochrony Roślin czy Inspekcja Budowlana. Organy administracji zespolonej
pozostają jednocześnie w układzie podporządkowania wobec organów wyższego
stopnia w ramach postępowania administracyjnego.

Andrzej Matan wskazuje, że zespolenie organu administracji ogólnej (wojewody)
z organami administracji specjalnej jest widoczne w następujących płaszczyznach:
a)

organizacyjnej

— przejawem organizacyjnego zespolenia jest włączenie regulacji

odnoszących się do organizacji służb, inspekcji oraz straży do statutu urzędu wo-
jewódzkiego, to samo dotyczy regulaminów funkcjonowania tych instytucji;

b)

osobowej

— zespolenie osobowe obejmuje prawo wojewody do powoływania

kierowników organów administracji specjalnej, z wyjątkiem komendanta woje-
wódzkiego Policji, Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiego inspektora
ochrony środowiska;

c)

kompetencyjnej

— zespolenie w zakresie kompetencji oznacza, iż wojewoda jest

organem zespolonej administracji rządowej w województwie, a jego zadania
i kompetencje są wykonywane przez wojewódzkich inspektorów lub komendan-
tów, którzy działają w jego imieniu z ustawowego upoważnienia — o ile przepi-
sy szczególne nie stanowią inaczej i nie wprowadzają nakazu działania w imie-
niu własnym.

Organy administracji niezespolonej to takie, które mają status organów admini-
stracji specjalnej, ale pozostającej poza zwierzchnictwem wojewody. Ich liczba jest
określona ściśle, są one enumeratywnie wskazane w załączniku do ustawy o ad-
ministracji rządowej w województwie. Są to między innymi: dyrektorzy urzędów
skarbowych, celnych, statystycznych, dowódcy okręgów wojskowych.

Jak już wspomniano, samorząd terytorialny posiada strukturę trójszczeblową. Na
mocy Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wykonują zadania publicz-
ne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicz-
nych. Zadania samorządu dzieli się na zadania:
a) własne — polegające na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej,
b) zlecone — obejmujące wszelkie zadania niezwiązane z zaspokajaniem potrzeb

wspólnoty samorządowej.

Zgodnie z Konstytucją RP administracja samorządowa wykonuje zadania samodziel-
nie, a działalność samorządu terytorialnego poddana jest nadzorowi z punktu widze-
nia legalności. Podkreśla się, że samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest

gmina

. Wynika to wprost

z Konstytucji RP, co jest o tyle istotne, że w przypadku pozostałych jednostek sa-
morządu kwestie ich dotyczące regulowane są tylko w ustawach. Do jednostek
organizacyjnych gminy należą

jednostki pomocnicze

oraz

jednostki ponadgminne

.

Pierwsze z nich obejmują sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Tworzenie jednostek
pomocniczych leży w gestii rady gminy, nie jest zatem obowiązkowe. Zasady powo-
ływania jednostek pomocniczych wynikają ze statutu danej gminy.

Podmiotami ponadgminnymi są: samorządowe kolegia odwoławcze, Krajowy Sej-
mik Samorządu Terytorialnego, a także związki i porozumienia komunalne.

5

Powiat

jest formą samorządową na szczeblu lokalnym. Wykonuje on zadania pu-

bliczne o charakterze ponadgminnym, które nie mogą wkraczać w kompetencje
gmin. W ramach powiatu występuje zjawisko zespolenia. Podkreśla się, że zadania
powiatu mogą mieć charakter własnych lub zleconych, a odrębna kategorię stano-
wią pozostające w zakresie jego działania zadania powiatowych służb, straży czy
inspekcji, które to jednostki zostały zespolone w ramach jednego urzędu, to jest
starostwa powiatowego, i pozostają pod zwierzchnictwem starosty.

Województwo samorządowe

to nic innego jak samorząd województwa, który wyko-

nuje zadania publiczne określone ustawami, przy przyjęciu założenia, iż zakres jego
zadań nie może naruszać samodzielności powiatu i gminy. Zaznaczenia wymaga
fakt, iż organy samorządu wojewódzkiego nie stanowią wobec gminy oraz powiatu
organów nadzorczych, jak również nie są organami wyższego stopnia w postępo-
waniu administracyjnym.

6

2. Struktury administracji — budowa

i ujęcia modelowe

Zadania administracji publicznej wykonywane są przez różnego rodzaju podmioty,
które obligatoryjnie lub fakultatywnie są powoływane do ich wykonywania.

Jak już wspomniano, w administracji często używa się pojęć zaczerpniętych z prak-
seologii. Przede wszystkim nauka administracji posługuje się określeniem podmio-
tów, to jest

organizacji

i

instytucji

.

Zauważa się, że pojęcie organizacji może być rozpatrywane w trzech aspektach.
1.

Ujęcie rzeczowe

nakazuje stwierdzić, iż organizacją jest określony, złożony i zor-

ganizowany obiekt, mający realny byt w czasie i przestrzeni. Innymi słowy —
jest to pewna całość, której wszystkie elementy decydują o powodzeniu całości.

2.

Ujęcie atrybutowe

pozwala uznać, że organizacja jest cechą określonych przed-

miotów złożonych. Ma ona charakter stopniowalny. Co istotne — stanowi
ona układ współzależności i współdziałania elementów złożonej całości. Ist-
niejące już organizacje posiadają zdolność do podnoszenia stopnia swojego
zorganizowania.

3.

Ujęcie czynnościowe

podkreśla, że organizacja stanowi swoisty proces nadawa-

nia działaniu cechy zorganizowania, a zatem łączenia osobowych i rzeczowych
składników działania w złożone systemy, które są przystosowane do realizacji
oznaczonych zadań.

W nauce administracji wypracowano katalog cech, które posiadać powinien twór
uznawany za organizację. Powinien on zatem:
— być wyodrębniony z otoczenia przy jednoczesnym zachowaniu otwarcia na

otoczenie;

— zostać wytworzony przez człowieka, czyli mieć charakter artefaktu;
— pozostawać w granicach prawa — organizacje są systemami zachowującymi

zdolność do zmian pierwotnie wytyczonych celów;

— mieć za podstawę funkcjonowania ludzi oraz aparaturę;
— być stabilny, czyli zdolny do utrzymania równowagi wewnętrznej;
— mieć utrwalone sposoby zachowania ludzi i funkcjonowania ich samych w dro-

dze formalizacji;

— posiadać struktury, co powoduje jego wewnętrzną hierarchizację i uporząd-

kowanie;

— posiadać wyodrębniony człon kierowniczy — choć niekoniecznie.

Formą organizacji jest instytucja. Oprócz ogólnych cech organizacji instytucja obo-
wiązkowo posiada człon kierowniczy, a jej cele mają względnie wysoką trwałość.
W związku z tym zadania instytucji mają w większości powtarzalny charakter.

Organizacje bywają także ujmowane statycznie albo dynamicznie. W

ujęciu statycz-

nym

nie zwraca się uwagi na zmiany zachodzące w organizacji. Przeprowadza się

analizy powiązań elementów zorganizowanej całości oraz stosunku tych elemen-
tów do całości w oznaczonym okresie. W ujęciu statycznym najbardziej widocz-
nym elementem instytucji jest jej struktura jako taka. W

ujęciu dynamicznym

bada

się zmiany zachodzące w ramach zorganizowanej całości. Ujęcie dynamiczne służy
poznawaniu procesów kierowania i rozwoju organizacji.

7

Na szczególną uwagę nauki administracji zasługuje pojęcie

formalizacja instytucji

.

Jest to unormowanie i utrwalenie w formie pisemnej bądź graficznej określonych
zasad organizacji i funkcjonowania instytucji. Uważa się, że formalizacji podlegają
przede wszystkim:
— cele i zadania instytucji,
— podział pracy i wypływająca z niego struktura organizacyjna,
— model władzy organizacyjnej, czyli model kierowania,
— uprawnienia i obowiązki uczestników instytucji,
— sposoby i metody realizowania zadań,
— powiązania instytucji z otoczeniem,
— sposoby komunikowania się,
— bezpieczeństwo i higiena pracy,
— zasady ochrony mienia.

Najczęściej występującymi instrumentami formalizacji są statuty, regulaminy, in-
strukcje, okólniki i wytyczne. Zdarzają się także przedstawienia graficzne — sche-
maty czy diagramy.

Przyjmuje się, iż najważniejsze elementy kreujące instytucję podlegają formalizacji
na etapie tworzenia, natomiast w miarę rozwoju stopień sformalizowania wzrasta.
Do czynników sprzyjających wzrostowi formalizacji zalicza się między innymi: wy-
soką liczebność uczestników organizacji, wielość szczebli pośrednich kierowania,
złożoność celu, wysoką podzielność zadań.

Formalizacja służy zagwarantowaniu ładu wewnętrznego i harmonizacji funkcjo-
nowania organizacji, sprzyja zachowaniu standardów, ogranicza konflikty kompe-
tencyjne. Pociąga za sobą pewne koszty związane z:
a) obniżeniem elastyczności wykonania zadań,
b) ograniczaniem inicjatywy pracowników,
c) zapewnieniem przestrzegania sformalizowanych zasad,
d) nakładami na formalizację jako taką.

Formalizacja musi zachowywać swoiste ramy, w związku z czym wyodrębniono
pojęcie

próg sformalizowania

. Zaznacza się, iż proces formalizowania nie powinien

go przekraczać. Próg sformalizowania jest właściwy dla problemu funkcjonowa-
nia instytucji. Zarówno przekroczenie progu, jak też zbyt mała formalizacja stano-
wi o patologii panującej w ramach instytucji. Przekroczenie optymalnego stopnia
formalizacji prowadzi do sytuacji

przeformalizowania

. Dla takiego stanu charakte-

rystyczna jest obniżona sprawność działania instytucji, nadmierna szczegółowość
regulacji, utrudnienie poznania zasad działania instytucji.

Niedoformalizowanie

jest skutkiem zbyt nikłej formalizacji. Chodzi tu o sytuację,

gdy formalizacja nie obejmuje wszystkich elementów, jakie powinny być nią objęte.
Może też chodzić o sytuację niejasnego określenia standardów, sprzecznego, nie-
precyzyjnego przekazu informacji. Wynikiem niedoformalizowania mogą być spo-
ry kompetencyjne, brak jakiegokolwiek wykonywania zadań bądź ich wykonywa-
nie w sposób odbiegający od standardów minimalnych.

Jak już zauważono, formalizacja instytucji nie obejmuje wszystkich jej elemen-
tów. W związku z powyższym wyodrębnia się pojęcia organizacji formalnej, nie-
formalnej oraz pozaformalnej.

Organizacja formalna

dotyczy ściśle określonych ce-

lów, zadań, czynności oraz kompetencji. Z kolei na

organizację nieformalną

składa się

wszystkie istotne elementy instytucji, które celowo nie zostały sformalizowane. Trze-
ba jednocześnie stwierdzić, iż zamierzone odstąpienie od formalizacji może mieć
na celu wytworzenie swoistego obszaru inicjatyw własnych, służących elastyczno-
ści realizacji celów.

Organizacja pozaformalna

oznacza te elementy instytucji, które

wynikają z powiązań nieformalnych pomiędzy uczestnikami instytucji, to jest

8

stosunków koleżeńskich, sympatii itd. Należy pamiętać, że organizacja formalna,
nieformalna i pozaformalna składają się na jedną instytucję, czyli na tak zwaną or-
ganizację całkowitą instytucji.

Poddając oglądowi zjawisko organizacji, trzeba wskazać na bardzo istotne składo-
we, decydujące o podziale i szybkości zadań w ramach niej realizowanych, na stop-
nie scentralizowania. W nauce administracji zauważa się, że cecha centralizacji
dopełnia się wzajemnie z cechą decentralizacji. Podkreśla się, iż decyzje należy loko-
wać na takim szczeblu, na którym istnieje największe prawdopodobieństwo przyję-
cia rozstrzygnięć najtrafniejszych z punktu widzenia efektywności całej organizacji.
Jest to tak zwane

kryterium trafności

. Dopełnia je

kryterium kompletności

, które naka-

zuje, by kierownik określonego szczebla miał takie możliwości decyzyjne, które po-
zwalałyby mu na rzeczywisty wpływ na funkcjonowanie działalności, przy jedno-
czesnym ponoszeniu odpowiedzialności za byt powierzonej mu części organizacji.

Warto zaznaczyć, że zakres centralizacji, a odpowiednio też decentralizacji, jest
wynikiem koegzystencji różnorodnych czynników. Czynnikami, które sprzyjają
centralizacji, są: stabilne otoczenie, zwartość terytorialna, stosunkowo niski po-
ziom kwalifikacji pracowników instytucji oraz małe rozmiary organizacji. Za czyn-
niki przemawiające za decentralizacją uważa się: zmienność zadań, podział pracy
o charakterze przedmiotowym, a nie funkcjonalnym, rozproszenie terytorialne.

Zgodnie z definicją przyjętą w piśmiennictwie

centralizacja

jest systemem organiza-

cji administracji publicznej, w ramach którego władza i zadania są skoncentrowane
na najwyższym szczeblu. Jest to jednak ujęcie modelowe, niemożliwe do realizacji.
Za trafne należy uznać określenie centralizacji jako systemu organizacji admini-
stracji publicznej, w którym władza skoncentrowana jest na najwyższym szczeblu,
a część zadań przeniesionych zostaje na podmioty wyodrębnione funkcjonalnie lub
terytorialnie dla realizacji tych zadań z podmiotu, któremu przysługuje władza.
Jednocześnie uznaje się fikcję prawną — to jest, że niniejsze podmioty nadal są czę-
ścią podmiotu władczego.

Aktualnie do cech współczesnej centralizacji administracji zalicza się najczęściej:
a) hierarchiczne podporządkowanie, obejmujące zależność osobową i służbową;
b) ścisłe wyodrębnienie zadań i kompetencji, obwarowane przepisami prawa, co

wynika w pierwszej kolejności z konstytucyjnej zasady legalności działania ad-
ministracji;

c) zachowanie możliwości dekoncentracji zadań i kompetencji.

Centralizacja pozwala na spójność i jednolitość działania administracji, lepszą ko-
ordynację działań poszczególnych grup, eliminację ewentualnych sporów kom-
petencyjnych, wydzielenie wyraźnego zakresu uprawnień i obowiązków, łatwość
przenoszenia środków finansowych (chodzi tu o administrację w skali państwa),
większą dyscyplinę w wykonywaniu obowiązków oraz decyzyjność w oparciu
o kryteria odnoszące się do celów całej organizacji. Mając jednak na względzie je-
den podmiot zarządzający, zaobserwować można zanikanie samodzielności i go-
spodarności podmiotów terenowych, oderwanie miejsc podejmowania decyzji od
miejsc ich realizacji, ograniczony udział społeczeństwa w administrowaniu (zbyt
daleko posunięta anonimowość).

Z kolei

decentralizacja

łączy się z prawnie przyznaną samodzielnością działania.

Jest to system organizacji administracji publicznej, w ramach którego poszczegól-
ne podmioty są wyposażone w ściśle określone kompetencje realizowane w spo-
sób samodzielny, ale podlegający nadzorowi weryfikacyjnemu odpowiednich pod-
miotów. Delegowanie kompetencji w ramach decentralizacji jest możliwe jedynie
w drodze ustawowej bądź porozumienia administracyjnego, a nie w drodze aktu
podmiotu wyższego rzędu. W ramach struktur zdecentralizowanych nie funkcjonuje

9

hierarchiczne podporządkowanie. Decentralizacja wiąże się ze względną samodziel-
nością finansową. W piśmiennictwie obserwuje się dwa rodzaje decentralizacji:
a)

terytorialną

— jej przykładem są polskie jednostki samorządu terytorialnego,

a istotą przyznanie samodzielności podmiotom właściwym dla poszczególnych
jednostek administracyjnego podziału terytorialnego;

b)

rzeczową

— występującą w postaci samorządu zawodowego — polegającą na

powierzeniu danych zadań z zakresu administracji publicznej wraz z kompeten-
cjami decyzyjnymi samodzielnym podmiotom.

Decentralizacja umożliwia łatwiejsze kierowanie w ramach administracji, zwięk-
szenie aktywności oraz poczucia odpowiedzialności podmiotów wyposażonych
w kompetencje wskutek decentralizacji, zazwyczaj spłaszcza ona struktury organi-
zacyjne i zbliża podmiot decyzyjny do załatwianej sprawy.

Badając budowę instytucji, warto wskazać na jej modelowe elementy składowe.
1.

Rdzeń instytucji

obejmuje uczestników instytucji, to jest jej pracowników oraz

aparaturę.

2.

Krąg wewnętrzny

zawiera w sobie uczestników — użytkowników instytucji, któ-

rzy podlegają kierownictwu instytucji, np. studenci czy osadzeni w zakładach
karnych. Należy przy tym zaznaczyć, że nie wszystkie instytucje posiadają krąg
wewnętrzny.

3.

Krąg zewnętrzny

to inaczej tak zwane otoczenie bezpośrednie, które obejmuje

uczestników — użytkowników niepodlegających kierownictwu instytucji, ale
przyczyniających się do realizowania celów instytucji. Chodzi tu między innymi
o banki, klientów, dostawców.

4.

Otoczenie instytucji

tworzą inne podmioty, które są powiązane z instytucja bądź

to stale, bądź okazjonalnie. Ich zachowania nie łączą się z realizacja celów insty-
tucji, a raczej z warunkami nadsystemu społecznego. Otoczenie jest terminem
wieloznacznym. W nauce wypracowano różne jego ujęcia. Mając na uwadze dy-
namikę zmian, jakie zachodzą w otoczeniu, wyodrębnia się otoczenie stabilne,
zmienne i burzliwe. Mając na względzie czynnik rzeczowy, wydziela się następu-
jące kategorie otoczenia:

— naturalne, na które składają się tak zwane zasoby naturalne, czyli surowce,

wody, klimat;

— prawne, obejmujące porządek prawny;
— socjologiczne i demograficzne, uwzględniające strukturę społeczeństwa oraz

takie czynniki dla niej specyficzne, jak mobilność, aktywność, wiek;

— kulturowe, składające się z tradycji historycznej, systemu wartości, wzorców

postępowania, zwyczajów i obyczajów;

— polityczne, które zawierają w sobie system polityczny i dotyczą szeroko ro-

zumianego sprawowania władzy;

— technologiczne, bazujące na wytworach techniki, dominuje w nich podejście

fizyczne;

— makroekonomiczne, rozważające model gospodarki, majątek narodowy itp.;
— edukacyjne, koncentrujące się na globalnym poziomie oświaty.

Trzeba stwierdzić, iż każda ze struktur powinna być przystosowana do potrzeb da-
nej instytucji. Projektowanie struktur organizacyjnych powinno odbywać się w na-
stępujących etapach.
1.

Określenie celu głównego

, jak też wyszczególnienie celów cząstkowych poszcze-

gólnych stopni. W efekcie tak wydzielonego celu głównego oraz cząstkowych
powstaje tak zwane drzewo celów. Przykładowo: jeśli na samej górze drzewa
istnieje jeden cel główny, to wszystkie zamieszczone poniżej będą celami cząst-
kowymi. Cele cząstkowe będą stopniowalne. Im krótsza jego realizacja w cza-
sie i przestrzeni, im mniejszą część składową większej całości tworzy dany cel,

10

tym niższego stopnia jest to cel. Cele cząstkowe niższego rzędu mogą tworzyć
zbiory działań albo po prostu być działaniami operacyjnymi.

2.

Zbudowanie struktury organizacyjnej w oparciu o wyszczególnione cele

. Przyjęto, iż

konstrukcję instytucji zaczyna się od dołu tak zwanej piramidy organizacyjnej,
poczynając od działań operacyjnych, stanowiących najniższe cele cząstkowe.
A zatem: określa się zadania dla poszczególnych stanowisk pracy, następnie łą-
czy się je w większe komórki organizacyjne, czyli grupy zadaniowe, a w końco-
wej fazie — wskazuje niezbędne stanowiska kierownicze na najwyższych szcze-
blach zarządzania.

3.

Utworzenie systemu obiegu informacji

. System ten powinien uwzględniać podsta-

wowe założenia przesyłu informacji oraz być opracowany choćby w najprost-
szym układzie: nadawca–odbiorca.

4.

Wstępna formalizacja instytucji

, to jest opracowanie jej dokumentacji organizacyj-

nej w formie statutu, regulaminu organizacyjnego itp.

Po wskazaniu zarysu pojęć należy przejść do analiz dotyczących struktur jako ta-
kich.

Struktury

bywają dzielone rozmaicie. Najczęściej występującymi ich podzia-

łami są te, które oparto na kryterium przewagi określonego typu więzi organiza-
cyjnej oraz kryterium rozpiętości kierowania. Pierwsze z powołanych kryteriów
pozwala na wyodrębnienie następujących rodzajów struktur:
a) liniowej,
b) funkcjonalnej hierarchicznej,
c) funkcjonalnej wspomagania,
d) sztabowej.

Wywody odnośnie każdej z niniejszych struktur mogą zostać przeprowadzone
dopiero po stwierdzeniu, jakie

typy więzi

występują w relacjach międzyludzkich.

W nauce administracji najważniejszą rolę odgrywają następujące więzi organiza-
cyjne łączące ludzi:
1.

Więź osobowa

obejmuje następujące zależności: obsadę stanowisk i zwalniania

z nich, system kar i nagród, system awansowania i degradacji oraz pociąga-
nia do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub służbowej. Więź osobowa łączy
się ze służbową w więź hierarchiczną — podstawę układu władztwa organiza-
cyjnego, dla którego charakterystyczna jest nadrzędność i podporządkowanie,
umożliwiające stosowny podział pracy, kierowanie instytucją oraz korzystanie
z uprawnień decyzyjnych.

2.

Więź służbowa

wyraża się w jednostronnej zależności podwładnego od przeło-

żonego i polega na możliwości wydawania wiążących poleceń przez podmiot
usytuowany wyżej w systemie hierarchicznego podporządkowania podmiotowi
niżej ulokowanemu. Więź służbowa w zależności od typu instytucji może mieć
różne natężenie. Silna więź tego rodzaju występuje w służbach mundurowych.

3.

Więź funkcjonalna hierarchiczna

oddaje zależność o charakterze służbowym po-

między podwładnymi a przełożonymi funkcjonalnymi. Chodzi tu stosunek za-
leżności w zakresie szczegółowej czynności lub grupy takich czynności. Więź
funkcjonalna może zastąpić więź służbową.

4.

Więź funkcjonalna wspomagania

wyraża się w obowiązku doradczym, z tym że

człon funkcjonalnie uzależniający (doradca) nie ma prawa wydawania wiążą-
cych poleceń uzależnionemu. Podmiot uzależniony w każdej sytuacji zachowuje
uprawnienia decyzyjne. Zasięganie rady czy opinii może mieć charakter fakul-
tatywny lub obligatoryjny.

5.

Więź informacyjna

łączy się z obowiązkiem przekazu informacji. Może mieć cha-

rakter jednostronny lub dwustronny.

6.

Więź techniczna

pozostaje w ścisłym związku z podziałem pracy i występuje po-

między ogniwami organizacyjnymi uzależnionymi od siebie technicznie.

11

7.

Więź koordynacji

polega na jednoczesnym prawie i obowiązku synchronizowania

w czasie i przestrzeni działań określonych podmiotów.

8.

Więź współdziałania

z podmiotami z kręgów oraz otoczenia instytucji nie ma

charakteru jednolitego. Wyraża się w powiązaniach między niezależnymi hie-
rarchicznie podmiotami, z których jeden jest instytucją, a drugi — podmio-
tem z kręgu zewnętrznego bądź otoczenia. W nauce administracji uważa się, że
współdziałanie należy ujmować szeroko, czyli nie tylko w kontekście realizacji
celów instytucji, ale także warunków społecznych nadsystemu.

Tak wyeksplikowane więzi podlegają łączeniu i krzyżowaniu się w bardziej rozbu-
dowane i złożone, jak choćby w więź hierarchiczną czy nadzorczą.

Powyższe analizy pozwalają na podjęcie rozważań w kwestiach struktur.

Struktura

liniowa

opiera się przede wszystkim na więzi służbowej. Charakterystyczna jest dla

niej jedność kierowania. Przy tym założeniu więzi służbowe pokrywają się co do
zasady z więziami funkcjonalnymi. Trzeba również podkreślić, iż elementy orga-
nizacji grupowane są zwykle w sposób przedmiotowy, czyli w ramach koncentracji
zadaniowej, a nie funkcjonalnej. Każdy kierownik ponosi odpowiedzialność za re-
alizację zadań podległego sobie fragmentu instytucji. Do zalet struktur liniowych
zalicza się: jasny i ścisły podział zadań, uprawnień oraz zakresu odpowiedzialności,
rzeczywistą realizację jedności kierowania, warunki dla rozwoju inicjatywy na każ-
dym szczeblu kierowania oraz do podejmowania szybkich decyzji. Do wad struktury
liniowej należą: ograniczenie roli specjalistów w zakresie zarządzania, bardzo wy-
sokie wymagania stawiane przed kierownikami oraz brak elastyczności.

Struktura funkcjonalna hierarchiczna

nakazuje rezygnację z zasady jedności kierowa-

nia i zastąpienie jej specjalizacją funkcjonalną kierowników. Liczba wyodrębnio-
nych funkcji w ramach procesu kierowania determinuje liczbę kierowników funk-
cjonalnych. W ujęciu modelowym każdy z kierowników funkcjonalnych ma być
specjalistą w zakresie jednej funkcji. Wadą modelowego ujęcia jest całkowite od-
rzucenie zasady jedności kierowania. Zależność służbowa została bowiem całko-
wicie zrównana z zależnością funkcjonalną hierarchiczną. Taki układ kierowania
może doprowadzić w praktyce do konkurencji poleceń, które podmiot otrzymu-
je od przełożonych, którzy jednocześnie są władni je wydać — w odniesieniu do
różnych zakresów. W związku z powyższym niektóre więzi funkcjonalne hierar-
chicznie ewoluują w kierunku więzi służbowych. Zaletami struktury funkcjonal-
nej hierarchicznie są: fachowy nadzór nad wykonywaniem zadań, prosty dostęp do
fachowych informacji, czyli bezpośrednio u przełożonego, oraz stosowne wykorzy-
stanie wiedzy specjalistów w zakresie poszczególnych funkcji.

Struktura funkcjonalna wspomagania

zawiera w sobie człon uzależniający funkcjonal-

nie poprzez udzielanie rad i opinii. Jak sama nazwa wskazuje, zadaniem tego czło-
nu jest wspomaganie członu funkcjonalnie uzależnionego. Uważa się, iż podmioty
wspomagające posiadają pierwotne lub delegowane przez kierowników kompe-
tencje do wydawania wiążących wskazówek dotyczących sposobów wykonywania
przez podwładnych poleceń. Tak stan rzeczy skutkuje tym, że oprócz przełożonych
służbowych, którzy określają zadania podwładnych, istnieją równolegle przełożeni
— doradcy, którzy wskazują sposób wykonania zadania. Dla struktury funkcjonal-
nej wspomagania charakterystyczne jest występowanie wyspecjalizowanych pio-
nów doradczych. Za wadę owej struktury uznaje się podatność na autonomizację
poszczególnych funkcji. Jej główną zaletę stanowi najpełniejsze z możliwych wyko-
rzystanie wiedzy specjalistycznej.

Struktura sztabowa

opiera się przede wszystkim na więzi służbowej, chociaż

— w przeciwieństwie do struktury liniowej — znaczącą rolę pełnią w niej również
stosunki funkcjonalne. Jest ona rozwiązaniem pośrednim pomiędzy strukturami

12

liniowymi i funkcjonalnymi. Zawiera w sobie zarówno linie, jak też sztab (pion za-
rządzający) oraz struktury doradcze.

Według kryterium rozpiętości kierowania rozróżnia się struktury płaskie oraz
smukłe. Dla jasności rozważań w pierwszej kolejności określić należy pojęcie roz-
piętości kierowania. Przyjmuje się, że jest to wartość wyrażona liczbą osób, któ-
re bezpośrednio podlegają kierownictwu jednego przełożonego, czyli kierowni-
ka określonego jednego szczebla. Zakres kierowania jest wyznaczany przez liczbę
wszystkich pracowników, którzy podlegają danemu kierownikowi, czy to bezpo-
średnio, czy też pośrednio.

Odnośnie klasyfikacji doktrynalnej rozpiętości kierowania: można ją ujmować
w sposób formalny, faktyczny i potencjalny.

Rozpiętość formalna

obejmuje ustale-

nia wynikające z aktów formalizacji instytucji, czyli statutów, regulaminów, pism
okólnych etc.

Rozpiętość faktyczna

odpowiada tej, która istnieje w rzeczywistości

— może różnić się od formalnej.

Rozpiętość potencjalna

oznacza rozpiętość opty-

malną, ocenianą według kryterium sprawności działania.

Z punktu widzenia racjonalności i przydatności dla działalności instytucji najwięk-
sze znaczenie ma rozpiętość potencjalna. Jej zakłócenia mogą przejawiać się w zbyt
małej rozpiętości lub zbyt dużej rozpiętości kierowania. Zbyt mała rozpiętość kie-
rowania prowadzi do tego, że kierownik nie pracuje przez cały czas na to przezna-
czony bądź też wykonuje szereg działań, które nie są istotą kierowania. Nadto przy
małej rozpiętości w ramach instytucji zaczyna funkcjonować wiele nieformalnych
grup, co może doprowadzić do ich autonomizacji. Zbyt duża rozpiętość kierowania
powoduje obniżenie możliwości wglądu kierownika w działalność podwładnych,
łączy się z brakiem lub zbyt krótkimi kontaktami międzyludzkimi. Może zatem
prowadzić do naturalnego przejmowania funkcji kierowniczych przez niepowołane
do tego osoby. Potencjalną rozpiętość kierowania można ustalać w oparciu o dwie
metody: liczbową i czynnikową.

Metoda liczbowa

zmierza do sformułowania konkretnej, względnie uniwersalnej

liczby podwładnych, która zapewni skuteczne kierowanie zespołem. Bada się tutaj
rozwiązania już istniejące w naturze (np. w systemie dziesiętnym), można również
próbować zaleceń dyktowanych przez intuicję.

Metoda czynnikowa

nie posługuje się jednolitym wzorcem. Uwzględnia fakt, iż opty-

malna rozpiętość kierowania jest różna w zależności od wielu okoliczności, któ-
re wymagają jej ograniczenia bądź rozszerzenia. Czynniki te dotyczą czasu, ale
w dwóch różnych aspektach, a mianowicie:
a) okresu, jaki osoba sprawująca kierownictwo może poświęcić na właściwe czyn-

ności kierowania, czyli stopień złożoności, typowości oraz powtarzalności pro-
blemów decyzyjnych kierownika; stopień obciążenia kierownika czynnościami
niekierowniczymi;

b) okresu poświęcanego przeciętnie, rutynowo jednemu podwładnemu, czyli sto-

pień złożoności, powtarzalności czynności wykonywanych przez podwładnych,
stopień powiązania i wzajemnej zależności podlegających kierownictwu stano-
wisk i komórek; rozmieszczenie podlegających kierownictwu stanowisk i ko-
mórek oraz sprawność łączności między nimi.

Nie podejmując się grupowania czynników, należy zauważyć, że w doktrynie zwra-
ca się również uwagę, iż przy określaniu optymalnej rozpiętości kierowania ważną
rolę odgrywają rodzaje technologii i odpowiadające im systemy kontroli, spraw-
ność systemu przekazu informacji, chęć współpracy kierownika z podwładnymi
i odwrotnie, stabilizacja personelu, styl kierowania, stopień zintegrowania pracow-
ników z celami instytucji itp.

13

Powracając do opisywanego podziału, należy zaznaczyć, że struktura płaska to
taka, która charakteryzuje się dużą rozpiętością kierowania, natomiast struktura
smukła odznacza się małą rozpiętością kierowania.

Struktura płaska

zakłada wysoką liczebność osób w jednym zespole pracowniczym.

Jest ona stosunkowo mało wrażliwa na uszkodzenia systemu, skraca i upraszcza pio-
nowe kanały informacyjne, znacznie redukuje bądź w ogóle likwiduje zbędne punkty
przestoju informacji. W jej ramach dochodzi do zbliżenia kierowników i bezpośred-
nich wykonawców, co skutkuje między innymi zwiększeniem szybkości podejmo-
wania decyzji. W strukturze płaskiej stosunkowo łatwo ustalić podmiot odpowie-
dzialny za podjęcie bądź niepodjęcie danego działania. Podkreśla się, że opisywana
struktura jest podatna na reorganizację i bez większych trudności przystosowuje się
do zmian. Niemniej jednak panuje w niej niższy stopień specjalizacji i fachowości
kierownika. Duża liczebność w zespole sprawia, że rośnie niebezpieczeństwo prze-
kroczenia optymalnej rozpiętości kierowania oraz słabszego nadzoru.

Struktura smukła

w założeniu posiada dużą liczbę szczebli organizacyjnych. W jej ra-

mach dochodzi do zwiększenia stopnia oddziaływania kierowników na bezpośred-
nich podwładnych, istnieje możliwość stosowania ścisłej kontroli i nadzoru, wystę-
puje specjalizacja i wysoka fachowość kierowników, jak też — zazwyczaj — ścisłe
i wąskie kompetencje. Z drugiej strony w strukturze smukłej następuje wydłużenie
pionowych kanałów informacyjnych, występują przestoje informacji, co ogólnie
wpływa na utrudnienie w obiegu informacji. Wskazuje się, iż może wystąpić trud-
ność w ustaleniu odpowiedzialności, jako że na różnych szczeblach organizacyj-
nych wiele podmiotów bierze udział w procesach decyzyjnych. Analizowana struk-
tura wykazuje małą podatność reorganizacyjną.

Oprócz pojęć organizacji i instytucji, których zakres wyznacza przede wszystkim
prakseologia oraz teoria organizacji i zarządzania, w nauce administracji wyjąt-
kowo ważną rolę pełnią podmioty odgrywające podstawową rolę w wypełnianiu
funkcji administracji publicznej. Są to przede wszystkim organy, ale obok nich
— w mniejszym zakresie — także zakłady administracyjne, agencje, przedsiębior-
stwa, organizacje społeczne czy fundacje.

Pojęcie

organ administracji

nie posiada definicji legalnej, choć jest używane w przepi-

sach prawa. Abstrahując od poważnych różnic definicyjnych, przyjąć można, iż or-
ganem administracji publicznej jest wewnętrzna jednostka organizacyjna państwa
albo samorządu terytorialnego, umocowana prawnie do wyrażania woli jednego ze
wskazanych podmiotów. Umocowanie to jest uprawnieniem wynikającym z normy
prawnej, a nie z pełnomocnictwa do działania w imieniu. Wśród najczęściej w dok-
trynie wskazywanych cech organu administracji publicznej wymienia się:
a) działanie w interesie publicznym,
b) wyodrębnienie organizacyjne,
c) działanie w granicach kompetencji wyznaczonej prawem,
d) uprawnienie do stosowania środków władczych,
e) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub jednostki samorządu teryto-

rialnego.

Uwzględniając również analizy dotyczące organów administracji rządowej i samo-
rządowej, trzeba stwierdzić, że organy administracji publicznej nie dają się klasy-
fikować według jednolitego kryterium — przeciwnie, możliwości ich wydzielenia
jest wiele. Jak już szczegółowo opisano powyżej, ze względu na charakter pod-
miotowości publicznoprawnej można wydzielić organy administracji państwowej
(w tym rządowej) oraz organy administracji samorządowej.

Terytorialny zakres działania pozwala na wyodrębnienie organów centralnych
(w tym naczelnych) oraz terenowych.

14

Poza dotychczasowym zakresem rozważań pozostawały kwestie organów wydzie-
lonych na sposób powoływania. Są to organy powoływane w drodze wyborów oraz
w drodze aktu organu władzy. W drodze wyboru powoływana jest między innymi
rada gminy, a w drodze aktu organu władzy (w tym wypadku — Prezydenta RP)
— Rada Ministrów.

Ze względu na zakres przysługujących organowi uprawnień wyróżnia się

organy

decydujące

oraz

organy pomocnicze

. Do organów decydujących należą te, które są

władne wydawać decyzje, np. wójt, burmistrz, prezydent miasta, właściwy mini-
ster, Rada Ministrów. Do organów pomocniczych, które wydają jedynie obowiąz-
kowe lub fakultatywne opinie, zaliczyć można między innymi Radę Pomocy Spo-
łecznej, działającą jako organ opiniodawczo-doradczy przy ministrze właściwym
do spraw zabezpieczenia społecznego.

Ze względu na pozycję w strukturze stosunków procesowych, czyli właściwość in-
stancyjną, organy dzielą się na

organy I instancji

, które co do zasady zajmują się roz-

strzygnięciem danej sprawy, oraz

organy II instancji

, to jest organy odwoławcze od

decyzji organów I stopnia.

Mając na uwadze zakres działania, można wyodrębnić organy administracji o kom-
petencji ogólnej — między innymi wojewodów, Radę Ministrów, jak również orga-
ny o kompetencji specjalnej, czyli szczególnej, wykonujące zadania ze ściśle ozna-
czonej dziedziny administracji publicznej, takie jak Państwowa Inspekcja Sanitarna
i jej podobne.

Ze względu na skład osobowy organów wydzielić można

organy monokratyczne

,

czyli jednoosobowe oraz

organy kolegialne

. Uważa się, iż organy jednoosobowe są

sprawniejsze w działaniu, co wyraża się poprzez szybszą i bardziej efektywną de-
cyzyjność. Organy kolegialne cechują się przeciwnymi walorami, ale konieczność
ich powoływania wynikać może z charakteru rozstrzyganych spraw, ich wielowąt-
kowości, wieloaspektowości.

Oprócz organów ważną rolę w administracji odgrywają także zakłady administracyj-
ne, przedsiębiorstwa państwowe i komunalne, agencje oraz organizacje społeczne.

Zakład administracyjny

nie jest pojęciem prawnym, co oznacza, że jego określenie

jako takie nie występuje w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Nie-
mniej jednak w doktrynie przyjmuje się, iż zakładem administracyjnym jest samo-
dzielna jednostka organizacyjna, wyposażona w trwale wyodrębnione środki rze-
czowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe i bezpośrednie świadczenie
usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym. Jest to definicja
bardzo szeroka, obejmująca zakresem desygnatów wiele zróżnicowanych podmio-
tów, między innymi takich, jak: zakłady karne, biblioteki, zakłady opieki zdrowot-
nej, szkoły czy ośrodki pomocy społecznej. Innymi słowy można stwierdzić, że za-
kładem administracyjnym jest jednostka organizacyjna powołana do świadczenia
usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku ad-
ministracyjnoprawnego. Do cech zakładu administracyjnego zwykle zalicza się:
a) świadczenie usług o charakterze niematerialnym;
b) brak celu zarobkowego;
c) nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy użytkownikiem a or-

ganami zakładu administracyjnego — może to mieć miejsce albo bezpośrednio
z mocy prawa, albo na podstawie decyzji administracyjnej;

d) istnienie elementu władztwa zakładowego jako konsekwencji stosunku admini-

stracyjnoprawnego;

e) zazwyczaj brak osobowości prawnej, przy czym gospodarka finansowa prowa-

dzona jest zwykle w formie jednostki budżetowej bądź zakładu budżetowego;

15

f) brak jednoznacznych kryteriów korzystania z zakładu administracyjnego — może

być dobrowolne, np. przedszkole, lub przymusowe — szkoła podstawowa.

Kolejnym podmiotem, któremu należy poświęcić baczną uwagę w ramach funkcjo-
nowania administracji publicznej, jest

przedsiębiorstwo

. Niemniej jednak należy za-

znaczyć, że w założeniu podstawowym celem — i funkcją zarazem — prowadzenia
przedsiębiorstwa jest prowadzenie działalności gospodarczej. Mając na względzie
zadania administracji publicznej, zauważyć należy, że część z nich — oprócz swej
zasadniczej funkcji — jest powołana z założenia do wykonywania zadań będących
przedmiotem oglądu. Przykładem takiego rodzaju przedsiębiorstwa jest MPK.

Agencje

to podmioty, które posiadają odrębną od państwa osobowość prawną, są

zatem uprawnione i zobligowane do działania we własnym imieniu i na własny ra-
chunek. Podstawową funkcją agencji jest zarządzanie daną częścią majątku pu-
blicznego. Przykładem może być Agencja Rynku Rolnego.

Organizacje społeczne

nie są w założeniu podmiotami sprawującymi administrację

publiczną, ale w praktyce odnotowuje się ich ważną, funkcjonalną obecność oraz
rolę. Trzeba przy tym zaznaczyć, że rola poszczególnych organizacji społecznych
w ramach administracji publicznej jest zróżnicowana. Niewątpliwie istnieją organi-
zacje pełniące rolę niebagatelną, jak różnego rodzaju pogotowia czy straże — mię-
dzy innymi Górskie Ochotnicze Pogotowie ratunkowe czy Ochotnicza Straż Po-
żarna. W szerokim rozumieniu do organizacji społecznych zalicza się: spółdzielnie,
spółki wodne, koła gospodyń wiejskich, samorządy zawodowe i gospodarcze, par-
tie polityczne, kościoły, ochotnicze straże pożarne, stowarzyszenia i organizacje do
nich zbliżone, związki zawodowe.

16

Bibliografia

1. Jełowicki M., 1987: Nauka administracji. Zagadnienia wybrane, Warszawa.
2. Knosala E., Zacharko L., Matan A., 1999: Nauka administracji, Kraków.
3. Kowalewski S., 1982: Nauka o administrowaniu, Warszawa.
4. Leoński Z., 2010: Nauka administracji, Warszawa.