KONTROWERSJE

KONTROWERSJE

WOKÓŁ POLITYKI

WOKÓŁ POLITYKI

PROTEKCJONIZMU

PROTEKCJONIZMU

HANDLOWEGO

HANDLOWEGO

I WOLNEGO HANDLU

I WOLNEGO HANDLU

dr Mieczysław SZOSTAK

dr Mieczysław SZOSTAK

Instytut Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych

Instytut Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych

.

2

Główne zagadnienia

1. Ortodoksyjne stanowisko przeciwników

polityki wolnego handlu światowego.

2. Argumentacja zwolenników

współczesnego protekcjonizmu
handlowego.

3.

Polityczne uwarunkowania sankcji
gospodarczych wykorzystywanych
w stosunkach międzynarodowych.

4. Ograniczenia wolnego handlu

wywołane polityką ekologiczną.

3

1. Ortodoksyjne stanowisko

przeciwników polityki wolnego
handlu światowego

• Przeciwnicy polityki wolnego handlu, czyli – zwolennicy

polityki protekcjonizmu handlowego wychodzą z założenia,

że władze państwowe poszczególnych krajów w prowadzonej

przez siebie polityce gospodarczej nie mogą kierować się

tylko względami racjonalności ekonomicznej, lecz powinny

też brać pod uwagę względy i cele społeczno-polityczne.

• Z powodu niewymierności celów społeczno-politycznych i

ryzyka nacisków na władze państwowe ze strony różnych

grup interesów (poprzez lobbing przedstawicieli określonych

firm, branż itp.) argumentacja przeciwników wolnego handlu

jest jednak często
w praktyce nadużywana ze szkoda dla długofalowych

interesów ekonomicznych danego kraju.

• W literaturze wyodrębnia się zazwyczaj dwie grupy

przesłanek uzasadniających protekcjonizm handlowy, tzn.

argumenty tradycyjne (lub ortodoksyjne, używane od kilku

dziesięcioleci)
i argumenty współczesne (które pojawiły się dopiero w

ostatnich latach w obliczu postępującej globalizacji).

4

1.1. Niesłuszne tradycyjne
argumenty
protekcjonistyczne

1) Wprowadzenie protekcji handlowej ma rzekomo

pozwolić – dzięki ograniczeniu importu - na

zwiększenie w danym kraju zatrudnienia i

produkcji krajowej (ale faktycznie daje to

ograniczone efekty mnożnikowe, bo wzrost cen

hamuje popyt krajowy;
ponadto może spowodować spadek

zagranicznego popytu na wyroby dotąd

eksportowane lub ograniczyć podaż tych

ostatnich).

2) Protekcjonizm w KWR czasami uzasadniany

potrzebą ochrony krajowego rynku pracy przed

konkurencją ze strony firm z KSR o niskich

płacach (wątpliwa argumentacja, gdyż występują

różnice wydajności pracy, lepsza jakość i inne

przewagi komparatywne KWR).

5

Niesłuszne tradycyjne
argumenty
protekcjonistyczne (c.d.)

3)

Praktyka nie potwierdza słuszności poglądów

neomerkantylistycznych, że protekcjonizm

skutecznie służy poprawie bilansu handlowego (bo

nadmierne ograniczanie importu, może

zahamować też eksport - np. w PRL, gdy był kryzys

zadłużenia;
w USA również nieskuteczne próby protekcji, skoro

amerykański deficyt handlowy ciągle rośnie i już

osiągnął w 2006 r. astronomiczną wysokość 717

mld USD, przy eksporcie=1303 mld USD).

4)

Błędna także koncepcja tzw. cła naukowego,

które winno być nakładane na importowane

towary celem zrównania ich cen z droższymi

wyrobami krajowymi (bo podważałoby to

specjalizację międzynarodową wynikającą z różnic

wydajności pracy).

6

1.2. Argumenty tradycyjne o
ograniczonym stopniu słuszności

1)

Nakładanie ceł importowych czasami uzasadniane dążeniem
do poprawy terms of trade, co słuszne jedynie w krajach

dużych, stosujących optymalne stawki celne.
-- Ale poprawa relacji cenowych w handlu zagranicznym

dużego kraju osiągana wtedy kosztem pogorszenia terms of

trade małych krajów (co wywołuje protesty KSR i może

spowodować środki odwetowe ze strony tych ostatnich).
-- Ponadto zakłóca to rynkową specjalizację międzynarodową.

2)

Udzielanie

protekcji handlowej tzw. przemysłowi

raczkującemu

(infant industry), tj. zapewnianie ochrony

powstającym od podstaw w danym kraju nowym gałęziom

wytwórczości przed konkurencją towarów importowanych z

krajów pod tym względem bardziej zaawansowanych i

konkurencyjnych.

7

Protekcjonizm uzasadniany
ochroną
raczkujących gałęzi przemysłu

-- Ryzyko, że straty krótkookresowe z tego tytułu nie zostaną
na dłuższą metę (czyli - nigdy) zrekompensowane korzyściami

makroekonomicznymi, bo objęte protekcją dziedziny będą

ciągle domagać się państwowego wsparcia i ochrony handlowej.
-- Bardzo wątpliwe również, czy urzędnicy potrafią dokonać

lepiej niż rynek wyboru optymalnych kierunków specjalizacji

międzynarodowej (tj. selekcji efektywnych gałęzi).

-- Mimo wskazanych mankamentów polityka ochrony celnej oraz

subwencjonowania raczkujących gałęzi przemysłu w praktyce

była prowadzona już w XIX wieku w Prusach (Niemczech) i USA.
-- W okresie powojennym politykę protekcjonistyczną tego

samego typu realizowały dość szeroko i skutecznie władze

Japonii (np. wobec przemysłu stalowego, maszynowego,

samochodowego i elektronicznego), Korei Płd, Brazylii oraz

pozostałych krajów nowo uprzemysłowionych.

8

Protekcjonizm uzasadniany
ochroną
raczkujących gałęzi przemysłu
(c.d.)

-- Ponadto z gorszym znacznie skutkiem próbowały obejmować

ochroną protekcjonistyczną powstające branże krajowego

przemysłu rządy Indii, Indonezji i innych KSR, a także
byłych krajów socjalistycznych (np. NRD zwłaszcza w przemyśle

samochodowym i komputerowym).

-- W warunkach KSR protekcjonistyczna ochrona handlowa

przemysłu raczkującego o tyle może być zasadna, o ile

prawdopodobne jest, że dany kraj uzyska w przyszłości przewagę

komparatywną w określonej dziedzinie (przykładowo
w przemyśle bawełnianym, jeśli ma dogodne warunki naturalne

do uprawy bawełny i dysponuje tanimi pracownikami; zaś kraj

naftowy - w przemyśle petrochemicznym).
-- Ochraniając własny przemysł przed zagraniczną konkurencją,

lepiej stosować subsydia niż wprowadzać cła czy kwoty

importowe (bo w pierwszym przypadku makroekonomiczne straty

są mniejsze niż w drugim).

9

Protekcjonizm celny podyktowany
względami
budżetowymi i zniekształceniami rynku

3) Część KSR wprowadza lub utrzymuje relatywnie wysokie

stawki ceł importowych lub nakłada cła na eksport,

kierując się argumentem zapewnienia państwu

niezbędnych wpływów budżetowych, co może być w

pewnym sensie usprawiedliwione (z racji dużego udziału

przychodów celnych w budżecie oraz bardzo

nieskutecznego systemu ściągania podatków).

4) W występujących często w handlu światowym warunkach

braku doskonałej konkurencji protekcjonizm bywa
uzasadniany koniecznością

korekty zniekształceń lub

ułomności rynkowych

(market distortions lub failure):

Skoro spontaniczny mechanizm rynkowy nie może

zapewnić optymalnego rozwiązania, to państwo próbuje

zagwarantować optimum zastępcze poprzez usuwanie

istniejących zakłóceń w funkcjonowaniu rynku.

• Podstawowe dwa rodzaje zakłóceń mechanizmu

rynkowego: korzyści zewnętrzne i koszty zewnętrzne.

10

Protekcjonizm jako metoda

korekty
zniekształceń rynku

• Korzyści zewnętrzne powstają wtedy, gdy osoby lub firmy,

które przestały być lub nie są bezpośrednio zaangażowane w

produkcję czy konsumpcję, czerpią jednak z tego tytułu

profity (np. pracownicy zdobywają kwalifikacje zawodowe w

filiach KTN, dzięki czemu zakładają potem własne firmy).

• Koszty zewnętrzne: Kiedy określona produkcja lub

konsumpcja powoduje powstawanie strat (kosztów)

odczuwanych przez osoby czy przedsiębiorstwa nie mające z

tą działalnością nic wspólnego (np. zanieczyszczanie

powietrza przez tranzytowy transport samochodowy, co jest

dokuczliwe dla wszystkich mieszkańców przydrożnych miast

i wsi).

• Starając się w pierwszym przypadku maksymalizować

korzyści zewnętrzne, władze mogą zapewnić KTN protekcję

handlową. Aby natomiast ograniczyć koszty zewnętrzne (tj.

negatywne skutki ekologiczne tranzytowych przejazdów

samochodów), rząd może wprowadzić cło tranzytowe na

przewozy ciężarówkami lub objąć swą protekcją krajowy

transport kolejowy.

11

Protekcjonizm uzasadniany
„wyrównywaniem”
warunków konkurencji lub powodami
społecznymi

5) Kolejnym przejawem „usprawiedliwionego” potekcjonizmu,

który zazwyczaj stosowany bywa w odwecie za dumping, jest

wprowadzanie ceł antydumpingowych (o czym było

wcześniej) .

6) Aby wyrównać warunki konkurencji dla krajowych firm, które

tracą pozycję rynkową wskutek importu subwencjonowanych

produktów zagranicznych, rząd może obłożyć taki import

cłem lub udzielić subsydiów wyrównujących dla własnych

producentów.

7) Uzasadnianie w KWR względami społecznymi konieczności

(co najmniej czasowej) ochrony przed konkurencją

zagraniczną takich pracochłonnych branż jak: przemysł

obuwniczy czy odzieżowy, a także przedsiębiorstw z gałęzi

schyłkowych typu: niekonkurencyjne kopalnie węgla, zakłady

chemiczne czy początkowe fazy produkcji hutniczej (celem

ułatwienia przejścia części załóg na wcześniejsze emerytury,

zmiany zawodu przez młodszych pracowników i wsparcia

restrukturyzacji przemysłu).

12

Protekcjonizm uzasadniany
względami
kulturowymi lub bezpieczeństwa
kraju

8)

Kulturowe cele protekcjonizmu: Przykładowo ochrona

krajowej produkcji rolnej w państwach UE, żeby zachować

kulturę oraz tradycje wiejskie; cła na zagraniczne filmy czy

nagrania muzyczne, żeby wspierać narodowych twórców

kina oraz muzyki rozrywkowej i poważnej.

9)

Wspieranie produkcji krajowej - poprzez eliminowanie lub

ograniczanie konkurencji zagranicznej - w dziedzinach

ważnych dla bezpieczeństwa narodowego, aby uniknąć

ryzyka nagłego odcięcia dostaw w przypadku wybuchu

wojny lub konfliktów międzynarodowych. Chodzi tu nie

tylko o szeroko rozumiany przemysł zbrojeniowy (włącznie z

produkcją środków transportu i szeregu wyrobów

chemicznych), zaopatrzenie w paliwa i żywność oraz

infrastrukturę (energetyczną, transportową i

informatyczno-łącznościową).
Uznając częściowo zasadność tej argumentacji, należy

jednak podkreślić, że nie powinna ona być nadużywana.

Obok produkcji krajowej trzeba korzystać z dostaw z

państw sojuszniczych i dywersyfikować źródła

zaopatrzenia.

13

2.

Argumentacja zwolenników

współczesnego protekcjonizmu
handlowego

• Współczesne argumenty na rzecz protekcjonizmu różnią

się
od tradycyjnych tym, że uwzględniają postępującą

globalizację ekonomiczną i wzrost wspólzależności

międzynarodowej.

• Argumentacja ta nawiązuje przede wszystkim do dorobku

alternatywnych teorii handlu zagranicznego i opiera się na

założeniu istnienia niedoskonałej konkurencji na rynkach

międzynarodowych.

• Największy wkład w badania nad nowymi argumentami

oraz uwarunkowaniami współczesnego wnieśli tacy

ekonomiści o renomie światowej jak: J. N. Bhagwati, J.

Brender, B. Spencer
i P. R. Krugman.

• Spośród licznych współczesnych koncepcji protekcjonizmu

(czy neoprotekcjonizmu) na szczególną uwagę zasługują:

strategiczna polityka handlowa i polityka przemysłowa.

14

2.1. Założenia i istota strategicznej
polityki
handlowej

• DEFINICJA strategicznej polityki handlowej: Jest to

koncepcja, która wyjaśnia, w jakich warunkach

określony kraj może - kosztem swego partnera

handlowego - uzyskać korzyści ekonomiczne ze

stosowania subsydiów państwowych.

• GŁÓWNE ZAŁOŻENIA strategicznej polityki handlowej:

a) Firmy działające na rynku międzynarodowym dążą do

realizacji zysków monopolistycznych (co umożliwia

niedoskonała konkurencja).
b) Przedsiębiorstwa produkcyjne i eksportowe mogą

ubiegać się o wsparcie finansowe ze strony państwa.
c) Zasadniczą rolę przypisuje się wewnętrznym i

zewnętrznym korzyściom ze skali produkcji.
d) Silna współzależność międzynarodowa występuje nie

tylko w procesach gospodarczych, ale też w dziedzinie

podejmowania decyzji prze firmy działające w różnych

krajach (stąd też elementy teorii gier wykorzystywane

przy wyjaśnianiu powyższej koncepcji).

15

Przykład realizacji strategicznej
polityki
handlowej: Konkurencja Airbusa i
Boeinga

• Przykład szerzej omówionyw podręczniku Budnikowskiego

(zaczerpnięty z książki Krugmana).

• Amerykańska firma Boeing i będąca własnością państw UE

korporacja Airbus tworzą swoisty duopol , bo są dwoma wiodącymi

w skali globalnej producentami oraz eksporterami dużych, bardzo

nowoczesnych (tj. technologicznie najwyżej zaawansowanych)
i niezwykle drogich samolotów pasażerskich.

• Ograniczony popyt rynkowy na takie samoloty oraz ogromne

nakłady ponoszone na etapie prac przygotowawczych to 2

podstawowe bariery utrudniające podejmowanie produkcji nowych

modeli takich supersamolotów i zapewnienie jej opłacalności.

• Od dawna obie firmy korzystają na szeroką skalę z subsydiów

państwowych, co posłużyło Krugmanowi do zbudowania modelu

liczbowego typu macierzowego, który ułatwia wyjaśnienie

mechanizmu strategicznej polityki handlowej (zob.: podręcznik).

• Wspomniany przykład dowodzi, że po uruchomieniu - dzięki

subsydiom - produkcji samolotów przez jedną z firm (Airbus)

możliwe jest zniwelowanie strat społecznych wynikłych z

konieczności wydatkowania środków budżetowych. Mimo to

powszechna „wojna na subsydia” byłaby niekorzystna dla

gospodarki światowej.

16

2.2. Polityka przemysłowa a
protekcjonizm

• Polityka przemysłowa polega na wspieraniu przez

państwo rozwoju wybranych nowoczesnych gałęzi i
branż, które powinny umożliwić danemu krajowi
ekspansję eksportową.

• Środki polityki przemysłowej: subsydiowanie produkcji

(dopłaty), zwolnienia i ugi podatkowe, preferencyjne
kredyty i gwarancje państwowe, wspólfinansowanie
prac badawczo-rozwojowych itp.

• Drugą - obok strategicznej polityki handlowej -

teoretyczną podstawą polityki przemysłowej jest

koncepcja dynamicznych przewag
komparatywnych

, która uzasadnia interwencję rządu

w strukturę produkcji: Dynamiczne podejście przez
państwo do przewag komparatywnych polega na
aktywnym kształtowaniu przez nie struktury przemysłu
(i innych sektorów gospodarki) oraz wywieraniu wpływu
na wybór kierunków specjalizacji międzynarodowej.

17

Spory o praktyczne rezultaty
polityki
przemysłowej

• Prekursorem polityki przemysłowej po II wojnie

światowej Japonia, gdzie Ministerstwo Handlu

Międzynarodowego i Przemysłu (MITI) dokonało

wyboru nowoczesnych branż przemysłowych

(stal, statki, samochody, elektronika użytkowa).

• W latach 1955-1990 Japonia stawała się

faktycznie coraz większym eksporterem

powyższych wyrobów. Ale do dzisiaj trwaja

zażarte spory w literaturze, czy to efekt polityki

przemysłowej, czy też raczej żródłami sukcesu

były: polityka makroekonomiczna, wysoka stopa

oszczędności, umiejętne połączenie transferu

obcych technologii z własna innowacyjnością itp.

18

Spory wokół polityki przemysłowej

(c.d.)

• We Francji. Wielkiej Brytanii i Niemczech, a nawet

w USA polityka przemysłowa nie przyniosła równie

spektakularnych sukcesów.

• Władze amerykańskie wykorzystywały przy tym

w charakterze głównych instrumentów tej polityki

zamówienia wojskowe, ulgi podatkowe oraz

subwencjonowanie badań naukowych.

• Bogatymi doświadczeniami i sporymi osiągnięciami w

zakresie dynamicznego rozwoju przemysłu i ekspansji

eksportu mogą pochwalić się „azjatyckie tygrysy” (I-

szej i II-iej generacji), niektóre nowo uprzemysłowione

kraje Ameryki Łacińskiej, a ostatnio – Chiny. Jednak

nie ustają kontrowersje wokół oceny roli polityki

przemysłowej w procesie rozwoju gospodarczego tych

krajów.

19

3. Polityczne uwarunkowania
sankcji
gospodarczych
wykorzystywanych
w stosunkach
międzynarodowych

• Sankcje ekonomiczne to wprowadzone przez rząd danego

państwa ograniczenia w normalnych stosunkach

handlowych i finansowych z innym krajem (lub krajami)

po to, żeby osiągnąć określone cele polityczne i/lub

ekonomiczne.

• Towarzyszy temu przekonanie, że straty gospodarcze

spowodowane sankcjami skłonią władze dotkniętego nimi

kraju do postępowania zgodnego z intencjami państwa,

które zastosowało sankcje.

• Przypadki międzynarodowych sankcji gospodarczych

praktycznie dość częste w latach 60-tych (26 razy) i w

latach 80-tych (30 przypadków, m. in. przeciw PRL po

ogłoszeniu stanu wojennego).

• Natomiast w latach 90-tych i ostatnio znacznie rzadziej

(np. kraje ONZ wobec Iraku i Serbii, USA przeciwko Haiti,

UE przeciwko Kubie, Rosja wobec Łotwy, Gruzji i Polski).

20

Rodzaje i skutki sankcji
gospodarczych

• Sankcje handlowe: całkowity lub częściowy zakaz eksportu

i importu (embargo handlowe).

• Sankcje finansowe: konfiskata lub zamrożenia środków

finansowych na zagranicznych rachunkach bankowych,

wstrzymanie pomocy finansowej, odmowa nowych kredytów,

brak zgody na restrukturyzację zadłużenia itp.

• Spore zróżnicowanie (i trudności precyzyjnej oceny)

praktycznych skutków sankcji dla rządów i społeczeństw

krajów nimi dotkniętych, zależnie od tego:
-- kto takie sankcje zastosuje (np. USA czy Islandia),
-- przeciwko jakiemu krajowi są one ogłaszane (duży, czy mały

kraj, wysoko czy słabo rozwinięty kraj itp.)

-- jaki jest zakres i czas trwania wprowadzonych sankcji,
-- jaki charakter ma system polityczny w kraju dotkniętym

sankcjami (autorytarny system czy demokratyczny, tj. czy
rządzący mogą być odsunięci od władzy przez

społeczeństwo).

21

4. Ograniczenia wolnego handlu
wywołane
polityką ekologiczną

• Zasoby naturalne (zwłaszcza paliwa, metale i inne surowce

górnicze oraz rolnicze) są od dawna przedmiotem wymiany
międzynarodowej, zaś zapotrzebowanie na zasoby
importowane wyższe ze strony grupy KWR niż KSR.

• Różnego rodzaju zakazy i nakazy oraz inne środki

stosowane dzisiaj powszechnie w ramach narodowej polityki
ekologicznej dotyczą zarówno produkcji, jak i konsumpcji.

• Przepisy ekologiczne czasami wręcz uniemożliwiają

transakcje eksportu i importu (np. zakaz importu odpadów
przemysłowych, czy zakaz importu przez kraje UE
modyfikowanego genetycznie mięsa wołowego z USA) lub
znacznie utrudniają handel (np. konieczność dostosowania
samochodów produkowanych w Chinach do rygorystycznych
wymogów ekologicznych KWR).

22

Wpływ polityki ekologicznej na
handel
światowy (c. d.)

• Międzynarodowe konwencje ekologiczne, uchwalane

zazwyczaj głownie z inicjatywy KWR, traktowane często przez

rządy KSR jako poważna bariera wymiany handlowej.

• Przykłady takich międzynarodowych porozumień w dziedzinie

ochrony środowiska naturalnego (szerzej w podręczniku):

konwencja bazylejska (z roku 1989) o przemieszczaniu

niebezpiecznych odpadów, protokoł z Montrealu o

zapobieganiu niszczeniu poduszki ozonowej, ramowa

konwencja w sprawie walki z niekorzystnymi zmianami

klimatycznymi, protokół z Kioto dotyczący stopniowego

ograniczania wielkości emisji gazów cieplarnianych (podjęcie

podczas niedawnej konferencji na Bali nieudanej próby

uchwalenia nowych zobowiązań zmniejszenia emisji

szkodliwych gazów na okres od 2012 r.).

• Handel uprawnieniami do emisji szkodliwych gazów nowym

zjawiskiem w międzynarodowej wymianie na progu XXI wieku.