Zakres działania, właściwości administracji.

POJĘCIE ADMINISTRACJI

Administracja (zarząd, zarządzanie) jest pojęciem używanym w dwojakim znaczeniu. Oznacza ona bądź jedną z podstawowych dziedzin działalności państwowej, polegającej na zarządzaniu, bądź ogół organów państwowych zajmujących się administrowaniem (np. w Stanach Zjednoczonych administracją nazywa się cały aparat wykonawczy państwa z prezydentem na czele). Tu mowa jest o administracji w pierwszym znaczeniu.

Przyjmuje się z reguły, że działalność państwowa koncentruje się w trzech podstawowych dziedzinach. Jedna z tych dziedzin to ustawodawstwo, 4uga wymiar sprawiedliwości, a trzecia — administracja. Ponieważ działalność ustawodawczą oraz wymiar sprawiedliwości można dość ściśle określić, za administrację uważa się pozostałą część działalności państwowej. Administracją jest wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości.

To określenie administracji przez negację wiąże się z trudnościami, jakie nastręcza pozytywne zdefiniowanie tej dziedziny działalności państwowej oraz poszczególnych czynności składających się na nią.

Najczęściej za administrację państwową uważa się tę z podstawowych form działalności państwa, która polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy.

Administracja jest działalnością wykonawczo-zarządzającą, prowadzoną w państwie przez specjalny rodzaj organów: organy administracji państwowej (rządowej). Obok nich występują organy samorządu terytorialnego, którego rola nieustannie rośnie.

ISTOTA I PRZEDMIOT

PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Pojęcie prawa administracyjnego zostało przedstawione już poprzednio, w ramach systematyki prawa. Przypomnijmy sobie, że prawem administracyjnym

nazywamy zespół norm regulujących: a) strukturę i kompetencje organów

administracji publicznej (rządowej samorządowej), b) stosunki prawne po.

wstające w toku wykonawczo-zarządzającej działalności tych organów.

Prawo administracyjne dość wyraźnie odróżnia się od innych gałęzi prawa i nie ma szczególnych trudności z ustaleniem, jakie normy prawne do niego należą. Pewne wątpliwości mogą wynikać na tle odgraniczenia prawa administracyjnego od prawa konstytucyjnego, prawa finansowego i prawa cywilnego.

Prawo konstytucyjne stanowi punkt wyjścia dla uregulowań administracyjnoprawnych. Normy obu gałęzi prawa są jakościowo zbliżone. Prawo administracyjne jest rozwinięciem, skonkretyzowaniem prawa konstytucyjnego w warunkach codziennej działalności państwa.

Rozróżnienie między prawem administracyjnym i prawem cywilnym następuje w oparciu o charakter stosunków regulowanych przez obie dziedziny prawa. Stosunki prawa cywilnego to stosunki dwóch równoprawnych partnerów, równość stron należy do istoty tych stosunków. Natomiast w stosunkach regulowanych przez prawo administracyjne do istoty rzeczy należy nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem państwa i jest wyposażony w określoną część władzy państwowej.

Prawo administracyjne i prawo finansowe są podobne, różni je tylko przedmiot uregulowania. O ile prawo administracyjne reguluje różne sprawy należące do zakresu działania administracji, o tyle przedmiotem prawa finansowego są jedynie sprawy majątkowe, należące do kompetencji organów administracji finansowej.

Całość przepisów składających się na prawo administracyjne można podzielić na trzy grupy:

a) przepisy odnoszące się do struktury organów administracyjnych,

b) przepisy regulujące tok działania organów administracyjnych,

c) przepisy odnoszące się do sposobu załatwiania poszczególnych rodzajów

spraw.

Przepisy regulujące strukturę ogólną prawa administracyjnego. wiania poszczególnych rodzajów

administracji i tok jej działania tworzą część Natomiast przepisy normujące sposób załatwiania spraw należą do części szczegółowej.

ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Działalnością administracyjną nazywa się w państwie w pewnym uproszczeniu to wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości. Była już o tym mowa wyżej. Działalność tę prowadzą organy administracji publicznej. Wśród nich wyróżniamy organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej.

Zależnie od przedmiotu działalności i jej zakresu, charakteru organu, składu i innych okoliczności, występuje kilka podziałów organów administracyjnych. Odnoszą się one do organów administracji rządowej, a w części również do samorządu.

Organy kolegialne i jednoosobowe

Ze względu na skład organu dzielimy organy administracji państwowej na kolegialne i jednoosobowe.

Organ kolegialny składa się z pewnej liczby osób, a decyzje zapadają w nim zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Organem kolegialnym jest np. Rada Ministrów. Natomiast w skład organu jednoosobowego wchodzi jedna osoba, a decyzje zapadają jednoosobowo. Takim organem jest minister.

W aparacie administracyjnym państwa działają obydwa rodzaje organów. Organy kolegialne wykorzystuje się głównie, gdy sprawą o podstawowym znaczeniu jest dojrzałość podejmowanych decyzji, ich staranne wyważenie, jednym słowem, gdy chodzi przede wszystkim o merytoryczną i prawną trafność decyzji. Natomiast na tych odcinkach zarządu państwowego, gdzie najważniejsza jest szybkość działania i operatywność organu, decydująca o skuteczności administrowania — powoływane są organy jednoosobowe.

Zarówno organy kolegialne, jak i jednoosobowe mają swoje wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, lecz prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji jest tu znacznie większe, natomiast w organach kolegialnych decyzja może być znacznie dokładniej przemyślana i przed podjęciem poddana wszechstronnej analizie, ale właśnie wskutek tego działalność organów kolegialnych może okazać się nie dość sprawna.

Przy kształtowaniu struktury organów administracyjnych podejmowane są różne próby połączenia zalet obu rodzajów organów. W tym kierunku zmierza między innymi powoływanie ciał doradczych przy organach jednoosobowych (zespół doradców premiera, gabinet polityczny ministra itp.). Powołane grono ekspertów przedstawia jedynie analizy, formułuje opinie, którymi osoba pełniąca funkcję organu jednoosobowego nie jest związana. Zwiększa to jednak wydatnie prawdopodobieństwo podjęcia właściwej decyzji.

Organy centralne i terenowe

Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji dzielą się na centralne i terenowe.

Organami centralnymi są te organy administracji, które obejmują swoim działaniem teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Centralnymi organami są m.in.: Rada Ministrów, ministrowie, Główny Urząd Statystyczny.

Organem terenowym nazywamy taki organ, którego kompetencje rozciągają się jedynie na określoną część terytorium państwa, odpowiadającą z reguły jednostce podziału administracyjnego (np. województwo).

Podział ten odnosi się w zasadzie tylko do organów administracji państwowej, które mogą występować zarówno na szczeblu centralnym, jak i na szczeblach

terenowych Układ stosunków między organami administracyjnymi różnych szczebli opiera się na podporządkowaniu organu niższego szczebla organowi wyższego szczebla (np, urząd statystyczny w Gnieźnie — wojewódzki urząd statystyczny w Poznaniu — Główny Urząd Statystyczny w Warszawie).

Organy o kompetencji ogólnej i szczególnej

Wśród organów administracyjnych odróżniamy takie, które zajmują się zarządzaniem wszystkimi lub przynajmniej większą ilością dziedzin życia na danym terenie, oraz takie, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu państwowego. Pierwsze z nich to organy o kompetencji ogólnej, drugie — organy o kompetencji szczególnej.

Przykładem organu o kompetencji ogólnej jest wojewoda. Natomiast typowym organem o kompetencji szczególnej jest minister.

Pojęcie i rodzaje organów administracji

Jedną z cech charakteryzujących administrację jest to, że w ramach jej struktur działają organy, a nie osoby fizyczne. Organy te wyposażone są w określony zakres kompetencji. Do zdefiniowania organu można posłużyć się najprostszą del1nicją administracji. Jeżeli zatem administracją jest ta część działalności państwowej, która pozostaje po wyłączeniu działalności ustawodawczej i sądowniczej, to organem administracji będzie ten organ, który nie uchwala ustaw ani nie wykonuje wymian sprawiedliwości. Będzie to każdy organ, który pozostaje po wyeliminowaniu organów ustawodawczych i sądów.

W doktrynie używane jest pojęcie organu administracji publicznej, którym jest — przy przyjęciu kryterium funkcjonalnego — każdy podmiot, któremu ustawa przyznała kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego, czy stanowi on część struktury państwa, czy też innego podmiotu (gminy, powiatu, organizacji społecznej).

W przepisach prawnych są jeszcze różne nazwy organów administracji. Występuje pojęcie organu administracji państwowej, które do 1990 r. było jedynym, jakiego używały przepisy prawne. W aktach normatywnych wydawanych po utworzeniu samorządu terytorialnego występować zaczęło pojęcie organu administracji rządowej (zgodnie z dokonywanymi reformami w administracji) — dla odróżnienia organów jednostek samorządu terytorialnego. Mimo jednak wprowadzenia określenia „rządowej” w miejsce „państwowej” nadal przepisy są w swej treści niejednolite i ciągle ta terminologia nie jest uporządkowana, chociaż obecnie zmiany aktów prawnych dotyczą także zmiany nazwy organów (w dużym zakresie uporządkowała to zagadnienie ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej — w związku z reformą ustrojową państwa, OzU. nr 106, poz. 668 z późn. zm.).

Znowelizowany k,p.a. (już po 1990 r.) zawierał określenie organu administracji państwowej, niewątpliwie dla celów procedury administracyjnej, zaliczając doń naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy

administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego itp. Zmiany kpa., wprowadzone ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126), zagadnienie to w końcu porządkują i wyrazy te zastępują pojęciem administracji publicznej. Nowa Konstytucja, podobnie jak Mała Konstytucja, używa sformułowania, że „Rada Ministrów kieruje administracją rządową”, w szczególności „[...] koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej”. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej. Określenie „rządowej” jest zatem używane konsekwentnie.

Organy administracji mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. Przyjmując jako podstawowe kryterium utworzenie samorządu terytorialnego, organy dzielić można na:

• rządowe — podporządkowane Radzie Ministrów,

• samorządowe.

Organy rządowe dzielą się na: naczelne, centralne i terenowe, a terenowe dzielą się z kolei na: organy administracji ogólnej, administracji specjalnej zespolonej, np. organy Policji, i niezespolonej, np. dyrektor izby celnej, naczelnik urzędu skarbowego.

Wśród organów samorządowych, oprócz organów samorządu gminnego, powiatu i województwa, są też organy samorządu gospodarczego czy zawodowego.

Przyjmując jako kryterium skład organów, dzieli się je na: jednoosobowe (np. wojewoda, starosta, wójt) i kolegialne (np. Rada Ministrów, sejmik województwa).

Biorąc pod uwagę zakres kompetencji, dzielić można organy na: decydujące, mające możliwość władczego rozstrzygania spraw i wiążącego oddziaływania na inne podmioty im podległe; organy pomocnicze i doradcze, których zadaniem jest przedstawienie opinii, wniosków itp.

W podsumowaniu można powiedzieć, że organem administracji jest prawnie wyodrębniona część aparatu administracyjnego, działająca w imieniu państwa lub samorządu, w ramach przyznanych kompetencji i upoważniona do stosowania środków władczych. Zakres działania organu administracji określony jest w ustawach tub przepisach wykonawczych do ustaw i obejmuje wyliczenie spraw, którymi dany organ się zajmuje. Wskazanie zakresu spraw, którymi organ administracji się zajmuje, oraz określenie działań, jakie dany organ może lub musi w tych sprawach podejmować, określa zakres kompetencji organu. Często przepisy prawa używają określenia „właściwość”, zamiast „kompetencja”. Wyróżniają przy tym właściwość miejscową, rzeczową i funkcjonalną. Właściwość miejscowa określa, jaki organ jest kompetentny do rozstrzygnięcia danej sprawy pod względem określenia jego terytorialnego zakresu działania. Właściwość rzeczowa wskazuje na określoną kategorię spraw przekazaną danemu organowi. natomiast właściwość funkcjonalna, zwana też instancyjną, określa organ właściwy instancyjnie do rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ administracji publicznej nie może swojej kompetencji przekroczyć, zrzec się kompetencji lub jej ograniczać. Może jednak wyjątkowo działać w zakresie kompetencji innego organu. Wystąpi to w sytuacji delegacji kompetencji, wynikającej bądź z mocy samej ustawy, bądź z woli organu administracji publicznej. Na zagadnienia przekazania kompetencji administracyjnej zwrócił uwagę J. Niczyporuk.

2

---