Nr 80
styczeń 2008
Jaka przyszłoS
ć polityki
spójnoS
ci?
Tomasz Grzegorz Grosse
Polska powinna jak najszybciej włączyć się do dyskusji
na temat przyszłoS
ci polityki spójnoS
ci.
Celem Polski powinno być utrzymanie dużego budżetu tej
polityki, jednak należy także zaproponować zmiany
odnoszÄ…ce siÄ™ do jej treS
ci i sposobu zarzÄ…dzania.
Propozycje zmian w polityce spójnoS
ci powinny
uwzględniać strategiczne cele polskiej dyplomacji na
arenie europejskiej. Wymaga to okreS
lenia priorytetów
i taktyki negocjacyjnej oraz koordynacji działań
w promowaniu polskiego stanowiska.
Propozycje dotyczące reformy polityki spójnoS
ci
powinny wychodzić naprzeciw celom rozwoju polskiej
gospodarki. Główne znaczenie należy nadać wspieraniu
jej innowacyjnoS
ci i konkurencyjnoS
ci na rynkach
zewnętrznych.
Potrzebna jest również odpowiednia koordynacja
instrumentów polityki spójnoS
ci z innymi politykami
europejskimi: polityką rozwoju obszarów wiejskich oraz
politykÄ… innowacyjnÄ….
Analyses & Opinions
Analizy i Opinie
2 Jaka przyszłoS
ć polityki spójnoS
ci?
Zastanawiając się nad przyszłoS
ciÄ… polityki dyrekcja ds. rozwoju regionalnego zbiera opinie
spójnoS
ci, należy mieć na uwadze lata 2014 2018, państw członkowskich, samorządów terytorial-
ponieważ kolejne okresy programowania budżetu nych, partnerów społecznych i gospodarczych
po roku 2013 będą prawdopodobnie już pięciolet- oraz organizacji pozarządowych, aby na wiosnę
nie, dostosowane do kadencji Parlamentu Europej- 2008 roku w piątym raporcie kohezyjnym mogła
skiego i Komisji Europejskiej. Dyskusja na ten te- przedstawić wstępną koncepcję reformy polityki
mat została już podjęta w instytucjach europej- spójnoS
ci. Jest to dobry przykład kształtowania
skich. Pod koniec wrzeS
nia 2007 roku komisarz w Europie dyskusji programowych, które rozpo-
ds. rozwoju regionalnego Danuta Hübner rozpo- czynajÄ… siÄ™ najczÄ™S
ciej z dużym wyprzedzeniem.
częła oficjalne konsultacje w tej sprawie. Obecnie
Oczekiwania największych płatników
a dyskusję o przyszłoS
ci polityki spój- wego zastępowania pracy urzędników publicz-
noS
ci wpływa kilka czynników. Przede nych przez wyspecjalizowane struktury komercyj-
Nwszystkim dążenie największych płat- nych instytucji finansowych.
ników do ograniczania wydatków na tę politykę.
Jednym ze sposobów osiągania tego celu jest po- Inną propozycją jest próba ograniczania wydat-
stulat skierowania jej instrumentów wyłącznie do ków polityki spójnoS
ci w przypadkach, kiedy
regionów najsłabiej rozwijających się, a także pociągałoby to za sobą zmianę lokalizacji firm
zmniejszenia dostępnej pomocy finansowej dla z innych krajów europejskich. Już w okresie
obszarów znajdujących się w tzw. okresie przej- 2007 2013 wprowadzono takie rozwiązania
S
ciowym (ze względu na poprawę wskax
ników w niektórych działaniach wspierających inwesty-
rozwoju gospodarczego). Należy zauważyć, że cje dla przedsiębiorstw. Istnieje również tzw. fun-
według dostępnych prognoz w roku 2013 poziom dusz globalizacyjny ograniczający negatywne
PKB na mieszkańca Mazowsza przekroczy znacz- skutki społeczne i gospodarcze związane z libera-
nie 90% S
redniej w UE 27. Dlatego lata lizacjÄ… handlu S
wiatowego i delokalizacją działal-
2014 2018 będą prawdopodobnie ostatnim okre- noS
ci gospodarczej do państw trzecich. Być może
sem programowania, w którym  na zasadach w przyszłoS
ci opisywane zjawiska jeszcze siÄ™ na-
przejS
ciowych  będą uczestniczyły niektóre pol- silą. Oznacza to, że podejmowane będą próby
skie regiony. Możliwe są również próby częS
cio- wprowadzania ograniczeń w przenoszeniu działal-
wej renacjonalizacji tej polityki, czyli przekazania noS
ci gospodarczej do regionów najsłabiej rozwi-
państwom członkowskim należących do niej za- jających się, które są objęte działaniami polityki
dań. W tym kontekS
cie pojawiają się także inne spójnoS
ci. Jest to zresztÄ… szerszy problem, doty-
pomysły prowadzące do oszczędnoS
ci. WS
ród kający rywalizacji gospodarczej na wspólnym
nich warto zwrócić uwagę na propozycje stopnio- rynku. Pojawiają się zasadnicze pytania: do jakie-
wego odchodzenia od bezzwrotnych dotacji z bu- go stopnia polityki unijne powinny wspierać firmy
dżetu Unii na rzecz produktów bankowych, a więc w słabiej rozwijających się obszarach Europy? Jak
zwiększenia roli kredytu w polityce spójnoS
ci. Po- daleko mogą osłabiać swobodną rywalizację na
jawiają się m.in. koncepcje zastąpienia funduszy wspólnym rynku i niwelować przewagę rynkową
unijnych finansowanych w całoS
ci z budżetu Unii między przedsiębiorstwami z najbogatszych re-
przez fundusze częS
ciowo odnawialne ze zwrotu gionów a tymi, które pochodzą z obszarów
kredytów inwestycyjnych. Jest to powiązane najsłabiej rozwijających się? Niektórzy politycy
z wprowadzaniem metod zarządzania finansowe- z krajów najbardziej rozwiniętych starają się ogra-
go zaczerpniętych z sektora prywatnego i stopnio- niczyć wsparcie polityki spójnoS
ci dla rozwoju
Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 80
Jaka przyszłoS
ć polityki spójnoS
ci? 3
przedsiębiorstw, zwłaszcza w segmentach inno- R
rodki finansowe dotychczasowej polityki spój-
wacyjnej gospodarki i sugerujÄ… ukierunkowanie noS
ci mogą także zostać  przekierowane na cele
tej polityki wyłącznie na cele infrastruktury pod- związane z nowymi wyzwaniami politycznymi,
stawowej oraz działania społeczne. przed którymi stoi Unia na początku XXI wieku. Od
Zaoszczędzone S
rodki polityki spójnoS
ci dawna postulowane jest zwiększenie roli prioryte-
mogłyby zostać przeniesione na inne cele rozwo- tów budżetowych związanych z rozwojem europej-
jowe, zwłaszcza związane z polityką innowacyjną. skiej polityki zagranicznej i zdolnoS
ci obronnych.
Już w budżecie na lata 2007 2013 widoczna jest W dyskusji o przyszłym budżecie Unii mogą poja-
tendencja wzmacniania rozwoju nowoczesnej go- wić się zupełnie nowe propozycje działań, związane
spodarki w Europie, czego przejawem jest zwięk- na przykład z zapobieganiem zmianom klimatycz-
szenie budżetu na siódmy program ramowy nym w Europie, rozwiązywaniem problemów demo-
(w stosunku do szóstego), a także wprowadzenie graficznych czy asymilacją imigrantów. Niektóre
nowego programu ramowego na rzecz konku- z wymienionych działań mogą zostać włączone do
rencyjnoS
ci i innowacji. Należy pamiętać, że pod- tworzonej polityki spójnoS
ci, przez co zmieniÄ… jej
stawową kalkulacją każdego państwa przed podję- ukierunkowanie merytoryczne i sposób geograficz-
ciem dyskusji o przyszłym budżecie Unii jest oce- nej dystrybucji S
rodków. Mogą także utworzyć
na możliwoS
ci skorzystania ze S
rodków europej- zupełnie nowe polityki europejskie, stając się w ten
skich, a więc  odzyskania jak największej częS
ci sposób swoistą konkurencją dla polityki spójnoS
ci
własnej składki członkowskiej. przy podziale S
rodków budżetowych UE.
Cele beneficjentów i Komisji Europejskiej
la przyszłoS
ci polityki spójnoS
ci istotne polityki. R
wiadczą o tym próby zwiększenia roli
są postulaty polityczne innych aktorów Komisji przez sterowanie niektórymi wydatkami
Dsceny europejskiej, zwłaszcza najwięk- na priorytety lizbońskie. Można się również spo-
szych odbiorców wsparcia Unii oraz Komisji dziewać, że będzie podejmowała próby ogranicze-
Europejskiej, która będzie proponowała założenia nia decentralizacji zarządzania polityką spójnoS
ci
przyszłej polityki spójnoS
ci. Warto zwrócić uwa- do poziomu państw członkowskich. Temu właS
nie
gę, że duże znaczenie będą miały zwłaszcza pro- służy postulat wzmacniania szerokiego partner-
pozycje przedkładane w tej sprawie przez nowe stwa społecznego przy realizowaniu inwestycji.
kraje członkowskie, przede wszystkim przez Pol- Decentralizacja zarządzania do regionów jest na-
skę, która w latach 2007 2013 jest największym tomiast pozostawiana do decyzji poszczególnych
beneficjentem europejskiego budżetu. Ponadto państw członkowskich, na co nalega duża częS
ć
polska dyplomacja będzie miała znaczący wpływ rządów narodowych.
na formułowanie założeń nowej polityki spójno-
S
ci, m.in. dzięki sprawowaniu prezydencji rotacyj- Komisja dąży do tego, aby w nowej polityce spój-
nej w Unii w roku 2011. Wielu beneficjentów poli- noS
ci szerzej uwzględniono cele strategii lizboń-
tyki spójnoS
ci skupia się głównie na utrzymaniu skiej, widząc w tym szansę na zwiększenie sku-
tej polityki w możliwie niezmienionym kształcie tecznoS
ci jej realizowania, a także argument prze-
lub zapewnieniu sobie maksymalnego wsparcia ciwko ograniczaniu rozmiarów polityki spójnoS
ci.
w okresach przejS
ciowych. R
wiadczy o tym komunikat z grudnia 2007 roku,
Natomiast Komisja Europejska będzie zapew- w którym sugeruje się S
ciS
lejsze powiÄ…zanie Naro-
ne dążyła do utrzymania wielkoS
ci budżetu polity- dowych Programów Reform (wdrażających oma-
ki spójnoS
ci oraz zapewnienia sobie znaczącego wianą strategię) z instrumentami polityki spój-
wpływu na programowanie i sposób realizacji tej noS
ci. Proponuje się również wzmocnienie priory-
Analizy i Opinie, 80 Instytut Spraw Publicznych
4 Jaka przyszłoS
ć polityki spójnoS
ci?
tetów lizbońskich, zwłaszcza inwestycji zapew- infrastruktury, m.in. ekologicznej, transportowej,
niających rozwój wiedzy i innowacji, wspie- energetycznej. Oznacza to, że odwoływanie się do
rających małą i S
rednią przedsiębiorczoS
ć, pobu- celów lizbońskich jedynie w częS
ci służy zmianie
dzających wzrost zatrudnienia. Należy jednak merytorycznego profilu polityki spójnoS
ci, w czÄ™-
pamiętać o tym, że strategia lizbońska obejmu- S
ci zaS
jest zabiegiem marketingowo-promocyj-
je również w sposób elastyczny tradycyjne nym, ułatwiającym akceptację propozycji Komisji
cele polityki spójnoS
ci związane z rozbudową przez państwa członkowskie.
Ocena dotychczasowych rezultatów
la debaty o nowej polityce spójnoS
ci za- cjale wzrostu i innowacyjnoS
ci. Krytycy zauwa-
sadniczą wagę ma ocena skutków reali- żają natomiast, że niejednokrotnie służy ona jedy-
Dzowania dotychczasowych działań tej nie redystrybucji dochodów, poprawie warunków
polityki oraz efektywnoS
ci absorpcji S
rodków fi- życia mieszkańców oraz celom politycznym, m.in.
nansowych przez państwa członkowskie i regiony. związanym z poprawą wizerunku społecznego in-
Warto zauważyć, że wiele ekspertyz niezależnych tegracji europejskiej (szerzej dyskusję na ten te-
oS
rodków badawczych jak również instytucji euro- mat przedstawiono w: T.G. Grosse, Innowacyjna
pejskich krytycznie ocenia skutki stosowania do- gospodarka na peryferiach?, Instytut Spraw Pu-
tychczasowych instrumentów polityki spójnoS
ci. blicznych, Warszawa 2007). Formułowane są
Ostatnio kry tykÄ™ celowoS
ci prowadzenia poszcze- również zastrzeżenia dotyczące możliwoS
ci pełne-
gól nych działań tej polityki przedstawił w swoim go wykorzystania S
rodków polityki spójnoS
ci
raporcie Europejski Trybunał Audytorów (2007). przez nowe kraje członkowskie. Przytoczone ar-
Eksperci często stawiają zarzut, że polityka gumenty są najczęS
ciej wykorzystywane przez po-
spójnoS
ci w niewielkim stopniu pobudza trwały lityków oczekujących ograniczenia budżetu i za-
rozwój gospodarczy obszarów słabiej rozwija- kresu oddziaływania polityki spójnoS
ci, znacznie
jących się, opierający się na wewnętrznym poten- rzadziej, niestety, służą próbom jej reformowania.
Główne pytania na przyszłoS
ć
ożna zatem zwrócić uwagę na kilka pod- rających rozwój innowacyjnej gospodarki?
stawowych problemów dotyczących Czy należy włączać nowe cele, na przykład
MprzyszłoS
ci polityki spójnoS
ci, dyskuto- związane z przeciwdziałaniem skutkom zmian
wanych obecnie w instytucjach europejskich: klimatycznych czy pozwalajÄ…ce na Å‚atwiejszÄ…
1. Czy budżet polityki spójnoS
ci powinien być asymilację emigrantów? Czy polityka rozwoju
zmniejszany, a także czy należy wprowadzać obszarów wiejskich nadal powinna być wy-
działania marginalizujące znaczenie tej polityki, łączona z polityki spójnoS
ci?
na przykład przez jej częS
ciową renacjonalizację? 3. Jaki ma być obszar oddziaływania polityki
2. Jakie powinno być ukierunkowanie merytory- spójnoS
ci: powinien obejmować wszystkie
czne polityki spójnoS
ci? Czy należy ją ograni- kraje czy tylko te najbiedniejsze? Czy pomoc
czyć wyłącznie do działań infrastrukturalnych strukturalną należy kierować w większym sto-
i rozwoju społecznego (m.in. związanego pniu do obszarów wyłanianych ze względu na
z przeciwdziałaniem bezrobociu)? A może na- ich specyficzne problemy rozwojowe?
leży dalej zwiększać znaczenie celów powiąza- 4. Jaki powinien być sposób zarządzania polityką
nych ze strategią lizbońską, zwłaszcza wspie- spójnoS
ci? Czy należy zwiększać decentraliza-
Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 80
Jaka przyszłoS
ć polityki spójnoS
ci? 5
cję (do państw członkowskich i do regionów), sposób zwiększyć rolę partnerstwa publiczno-
czy przeciwnie  trzeba wzmocnić rolę Komisji -prywatnego? W jaki sposób wymuszać
Europejskiej i innych instytucji wspólnoto- współpracę terytorialną (na przykład między
wych? Czy należy utrzymać zasadę jednofun- miastami i samorządami wiejskimi) oraz
duszowych programów operacyjnych? W jaki planowanie zintegrowane?
Wnioski i rekomendacje
1. Należy przyjąć, że utrzymanie polityki spójno- koordynacji, a także okreS
lenia hierarchii po-
S
ci w niezmienionym kształcie jest mało praw- szczególnych celów. Będzie to niezbędne
dopodobne. Ponadto brak zmian byłby niezbyt zwłaszcza przy planowaniu polskiej prezyden-
korzystny dla Polski, mógłby bowiem prowa- cji w Unii Europejskiej w roku 2011.
dzić do stopniowego marginalizowania tej poli- 3. Propozycje dotyczące reformy polityki spójno-
tyki w ramach budżetu Unii. Dlatego Polska S
ci powinny wychodzić naprzeciw celom roz-
powinna jak najszybciej zdecydowanie woju gospodarczego Polski. Jak siÄ™ wydaje,
włączyć się do dyskusji na temat przyszłoS
ci podstawowe znaczenie powinno mieć wspiera-
polityki spójnoS
ci. Nie wolno ograniczać się nie rozwoju gospodarki innowacyjnej i konku-
wyłącznie do obrony jej budżetu, należy także rencyjnej na rynkach zewnętrznych. Polityka
zaproponować zmiany odnoszące się do ukie- spójnoS
ci powinna więc w większym niż do tej
runkowania merytorycz nego i sposobu za- pory stopniu inicjować rozwój takiej gospodar-
rządzania. Nie oznacza to, że polskie stanowi- ki w regionach najsłabiej rozwijających się, bu-
sko powinno być nadmiernie krytyczne wobec dując ich wewnętrzne zasoby: infrastrukturę
obecnej polityki spójnoS
ci. Przeciwnie, należy naukowo-badawczą, kadry naukowców i wy-
przedstawiać pozytywne skutki dotychczaso- kształconych pracowników, innowacyjne przed-
wych działań. W przypadku Polski szczególnie siębiorstwa lokalne, wewnątrzregionalne sieci
ważna jest relatywnie głęboka decentralizacja kooperacji, instytucje wsparcia rozwoju regio-
zarządzania. Należy również podkreS
lić poko- nalnego (w tym finansowe) itp. Polityka spój-
nywanie trudnoS
ci w zakresie poprawy absorp- noS
ci może również wesprzeć regionalne syste-
cji S
rodków europejskich. my innowacji i usprawnić ich powiązanie z na-
2. Propozycje zmian w polityce spójnoS
ci powin- rodowymi systemami innowacji. Powinna rów-
ny uwzględniać cele strategiczne polskiej dy- nież lepiej przygotowywać polskie podmioty
plomacji na arenie europejskiej w szerszej per- do uczestniczenia w unijnej polityce innowa-
spektywie. Unia jest strukturą naczyń połączo- cyjnej. Wobec tych zadań propozycje ograni-
nych, niejednokrotnie działania w jednym ob- czenia polityki spójnoS
ci wyłącznie do celów
szarze spraw wpływają na inne, a mniej ważne związanych z rozwojem infrastruktury podsta-
cele poS
więca się dla osiągnięcia tych zasadni- wowej i przeciwdziałania bezrobociu wydają
czych. Przykładem jest problem dalszego po- się najmniej odpowiednie dla Polski.
szerzania Unii Europejskiej w kierunku 4. Duże znaczenie ma także opracowanie odpo-
wschodnim i południowym (przyjęcie Chorwa- wiedniej taktyki negocjacyjnej przez stronę pol-
cji jest planowane już około 2010 roku). Ponie- ską. Chodzi zwłaszcza o przekonanie najwięk-
waż ewentualne zwiększenie liczby członków szych płatników do utrzymania dużego budżetu
UE obejmowałoby kraje ubogie, prawdopo- tej polityki. W tym celu należałoby zagwaranto-
dobnie uderzyłoby to w interesy Polski jako wać także regionom z tych krajów możliwoS
ć
beneficjenta polityki spójnoS
ci. Dlatego polity- uczestniczenia w zreformowanej polityce spój-
ka prowadzona na forum europejskim wymaga noS
ci. Może temu służyć coraz szersze włącza-
Analizy i Opinie, 80 Instytut Spraw Publicznych
6 Jaka przyszłoS
ć polityki spójnoS
ci?
nie celów lizbońskich do polityki spójnoS
ci. Po- w odmienny sposób niż instrumenty polityki roz-
winno się również umożliwić warunkową apro- woju obszarów wiejskich (dostępne obecnie
batę dla nowych celów polityki spójnoS
ci, na w ramach wspólnej polityki rolnej). Chodzi
przykład związanych z przeciwdziałaniem skut- o wspieranie innowacyjnych strategii rozwojo-
kom zmian klimatycznych, problemami demo- wych pozwalających m.in. na zwiększenie możli-
graficznymi lub dotyczących napływu emigran- woS
ci dywersyfikacji działalnoS
ci gospodarczej.
tów. Jak się wydaje, ustępstwa poczynione w tej Nowa polityka spójnoS
ci powinna również być
sprawie przez Polskę powinny być zrekompen- lepiej skoordynowana z działaniami polityki
sowane zwiększeniem skali wsparcia dla celów innowacyjnej UE. Należy w większym stopniu
związanych z rozwojem innowacyjnej gospo- wspierać cele rozwoju innowacy jnej gospodarki
darki. Należy także zauważyć, że problemy do- w najsłabszych gospodarczo obszarach Europy,
tyczące zmian klimatycznych i nadmiernej imi- m.in. lepiej przygotowywać przedsiębiorców
gracji będą w przyszłoS
ci w coraz większym i naukowców z tych regionów do uczestnictwa
stopniu dotykały również Polski. w europejskiej polityce innowacyjnej.
5. Duże znaczenie ma także odpowiednia koordy- 6. Pozytywnym doS
wiadczeniem Polski jest doS
ć
nacja instrumentów polityki spójnoS
ci z innymi duży  w porównaniu do innych nowych kra-
politykami europejskimi. Chodzi przede wszy- jów członkowskich  udział samorządów woje-
stkim o relacje działań spójnoS
ciowych wobec wództw w zarządzaniu polityką spójnoS
ci. Pol-
polityki rozwoju obszarów wiejskich z jednej ska powinna wspierać dalszą decentralizację
strony oraz polityki innowacyjnej z drugiej. Wy- tej polityki zarówno na poziomie władz pań-
dzielenie działań mających na celu rozwój obsza- stwowych, jak i regionalnym. W przypadku
rów wiejskich poza politykę spójnoS
ci (w okresie kompetencji władz krajowych należy przede
2007 2013) było poważnym błędem. Spowodo- wszystkim wzmocnić uprawnienia koordyna-
wało bowiem skierowanie S
rodków europejskich cyjne polityki spójnoS
ci z innymi politykami
dla terenów wiejskich głównie na zadania zwią- rozwojowymi UE oraz działaniami krajowymi
zane z modernizacją sektora rolnego i spożyw- (np. rządową polityką regionalną, polityką in-
czego, a także wsparcie metod mających przede nowacyjną). W odniesieniu do samorządów re-
wszystkim na celu podwyższenie dochodów gionalnych należałoby wzmocnić ich kompe-
i warunków życia mieszkańców. W niewielkim tencje uzgadniania celów polityki spójnoS
ci
jednak stopniu przyczyniło się do zmiany profilu z regionalnymi strategiami rozwoju oraz w za-
działalnoS
ci gospodarczej i zapewnienia trwałego kresie koordynacji partnerstwa terytorialnego
rozwoju. Kształtując nową politykę spójnoS
ci, (tj. programowania działań rozwojowych z in-
należy dążyć do zwiększenia znaczenia pomocy nymi jednostkami samorządu terytorialnego
dla regionów wiejskich, ale ukierunkowanej oraz partnerami społecznymi).
Dr Tomasz Grzegorz Grosse jest ekspertem Instytutu Spraw Publicz nych specjalizujÄ…cym siÄ™ w problematyce euro -
pejskiej polityki spójnoS
ci. Ostatnio opublikował książkę zatytułowaną Innowacyjna gospodarka na peryferiach? (2007).
Do druku przygotowuje publikację książkową poS
więconą przyszłoS
ci integracji europejskiej pt. Europa na rozdrożu.
Analizy i Opinie
nr 80, styczeń 2008
 Analizy i Opinie  seria kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. W ten sposób Instytut Spraw Pu-
blicznych chce aktywnie włączyć się w debatę publiczną  pokazywać istotne problemy, często nieobecne w polskiej i ogólnoeuropejskiej
debacie, oraz proponować konkretne rozwiązania. Tematyka poruszana w  Analizach i Opiniach obejmuje zagadnienia związane
m.in. z integracją europejską, polityką społeczną, edukacją, administracją publiczną, polityką migracyjną i polityką wschodnią.
Seria  Analizy i Opinie publikowana jest przy wsparciu Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe.
Redaktor serii: dr Jacek Kucharczyk, Dyrektor Programowy ISP
Koordynator serii: Rafał Załęski, e-mail: [e-mail]
Instytut Spraw Publicznych Adres: Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 80
ul. Szpitalna 5 lok. 22, 00-031 Warszawa
tel. [phone], fax [phone]
e-mail: [e-mail], www.isp.org.pl