2. Zwalczanie i przeciwdziałanie przestępstwom celnym
2.1. Organizacje zwalczające przestępstwa celne
Obrót towarowy w stosunku z zagranicą wymaga kontroli ze strony państwa. Do niedawna kontrolę taką sprawowały głównie organy kontroli celnej w odniesieniu do towarów przewożonych przez granicę. Kontroli poddawane były również importowe, eksportowe i tranzytowe przesyłki towarowe. Organy celne kontrolowały owe przesyłki głównie w chwili ich przewozu przez granicę. Graniczna kontrola celna towarów z zasady ma charakter losowy. Nie dotyczy wszystkich przewożonych towarów. W związku z tym nie zapewnia w dostatecznym stopniu ujawniania naruszeń obowiązującego prawa, zwłaszcza przemytu, a także oszustw celnych, gdy towar został zgłoszony organowi celnemu, lecz podano nieprawidłowe dane powodujące obniżenie cła i podatku.
Towary przewożone z zagranicy poddawane były również kontroli na terytorium państwa polskiego. Przeprowadzały ją różne wyspecjalizowane jednostki organizacyjne, takie jak organy kontroli skarbowej, organy inspekcji handlowej i inne, których podstawą działalności nie są przepisy prawa celnego. Kontrola towarów sprawowana przez wyspecjalizowane jednostki organizacyjne ma więc zupełnie inny charakter i służy odmiennym celom. W strukturze organizacyjnej Głównego Urzędu Ceł począwszy od roku 1992 istniał Departament Generalnego Inspektoratu Celnego. Sprzyjało to powołaniu inspekcji celnej i całkowitemu jej wyodrębnieniu ze struktury organizacyjnej Głównego Urzędu Ceł.
Podstawową przesłanką powołania inspekcji celnej była chęć przeciwdziałania zjawiskom przestępczości w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą1. Dotychczas stosowane formy kontroli państwowej, a także środki represji okazały się wysoce nieskuteczne. Jednocześnie przestępczość w zakresie obrotu towarowego pochodzącym z zagranicy, a także towarem przekazywanym za zagranicy nasilała się. Organy administracji celnej koncentrują się z zasady na innych zadaniach, aniżeli inspekcja celna, która określana jest niekiedy jako policja celna. O ile organy administracji celnej skupiają się na realizacji funkcji regulacyjnej w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą, a więc na usprawnieniu obsługi owego obrotu , o tyle inspekcja celna koncentruje swoje wysiłki na przeciwdziałaniu przestępczości z tym obrotem związanej. Celem inspekcji celnej może też być realizowanie funkcji ochronnej w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą, czyli przeciwdziałanie wprowadzaniu do obrotu towarów zagrażających życiu i zdrowiu człowieka, a także towarów złej jakości. Wykonywanie tej funkcji przez organy administracji celne jest z natury rzeczy ograniczone terytorialnie, ponieważ może być ona w zasadzie realizowana w rejonie przejść granicznych i głównych dróg tranzytowych. Przesłanką powołania inspekcji celnej jest też integracja państwa polskiego z państwami Unii Europejskiej oraz związana z tym liberalizacja wymiany towarowej z zagranicą. Na tym tle powstał problem kształtu polskiej inspekcji celnej. Chodziło o to, czy polska inspekcja celna powinna nawiązywać do rozwiązań stosowanych w państwach Unii Europejskiej, czy też powinna być oryginalna, to znaczy dopasowana do krajowego nadzoru państwowego, jego uwarunkowań historycznych i innych realiów ekonomicznych.
Inspekcja celna została powołana w celu przeciwdziałania i zwalczania naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami pochodzącymi z zagranicy. Zasadniczą sferą działania inspekcji celnej jest więc zapobieganie nielegalnym transakcjom w handlu zagranicznym i krajowym obrocie towarami zagranicznymi. Cel powołania inspekcji celnej ściśle związany jest z koniecznością zapewnienia porządku finansowego państwa w związku z obrotem towarowym z zagranicą oraz ochroną dóbr chronionych przez państwo. Jeśli dochodzi do takich nielegalnych zjawisk, wówczas inspekcja celna neutralizuje ich skutki. Nielegalne transakcje w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami pochodzącymi z zagranicy to takie, które naruszają obowiązujące prawo oraz takie, w związku z którymi zachodzi uzasadniona obawa naruszenia prawa, czyli gdy występuje przygotowanie lub usiłowanie popełnienia czynu zagrożonego sankcją. Inspekcja celna nie zastępuje ani nie wyręcza innych organów państwowych. W przypadku jednak ujawnienia naruszenia przepisów prawnych, których ochroną zajmują się inne organy, inspekcja celna powinna utrwalić w koniecznym zakresie dowody owego naruszenia i zawiadomić właściwy organ państwowy. Uprawnienia inspekcji celnej nie naruszają ustawowych obowiązków i uprawnień innych organów państwowych w dziedzinie ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa związanych z obrotem towarowym z zagranicą lub obrotem towarami pochodzącymi z zagranicy. Na przykład w przypadku stwierdzenia samowolnego usunięcia towarów spod dozoru celnego działania inspekcji celnej ograniczane są do tymczasowego zabezpieczenia towarów i zawiadomienia urzędu celnego o takim fakcie. Natomiast w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa ściganego przez Policję konieczne jest zawiadomienie prokuratury lub Policji. Podkreślić trzeba, że inspekcja celna jest służbą administracji rządowej wobec czego występuje ona w systemie organów administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego wyodrębnia się zasadniczo dwa piony: administrację ogólną i administrację specjalną. Inspekcje celną zalicza się do jednostek administracji specjalnej. Ma to istotne znaczenie dla określenia kompetencji inspekcji celnej oraz relacji pomiędzy nią a innymi organami administracji rządowej. Przedstawiając ogólnie zadania inspekcji celnej podkreślić trzeba ich ustawowe uregulowanie. Przepisy ustawowe określające właściwość rzeczową owej inspekcji nie mają jednak charakteru wyłącznego, ponieważ ustawowo zostały określone te zadania, które inspekcja celna wykonuje w szczególności. Katalog zadań jest więc otwarty. Nie oznacza to nieograniczonych kompetencji inspekcji celnej. Generalną przesłanką podejmowania działań przez inspekcję celną jest ochrona stanu finansów państwa i ochrona obrotu gospodarczego w sytuacji, gdy działalność uczestnika tego obrotu pozostaje w bezpośrednim związku z obrotem towarowym z zagranicą i narusza przepisy prawne regulujące ów obrót. Przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku o inspekcji celnej ( Dz. U. Nr 71, poz. 449 ) nie stanowią przy tym wyłącznej podstawy prawnej właściwości rzeczowej inspekcji celnej, lecz odwołują się do innych regulacji prawnych. W celu sformułowania zadań inspekcji celnej ustawodawca wielokrotnie posługuję się terminologią zaczerpniętą z przepisów ustawowych z dziedziny podatków, ceł, obrotu dewizowego, przestępstw karno-skarbowych, narkomanii, naruszenia praw autorskich, prawa atomowego, ustawy o broni, amunicji i materiałów wybuchowych i ochrony dóbr kultury i muzeów.
Zadania inspekcji celnej polegają przede wszystkim na zwalczaniu przestępczości związanej z obrotem towarowym z zagranicą. Nie są to jednak wyłącznie zadania, ponieważ istnieje jeszcze druga sfera zadań o charakterze informacyjnym, wykrywczym i kontrolnym. W zakresie tej sfery zadań inspekcja celna koncentruje swoją uwagę na działalności prewencyjnej, analitycznej, prognostycznej i kontrolnej. Funkcjonariusze inspekcji celnej podejmują działania przede wszystkim wówczas, gdy popełniono lub usiłowano popełnić czyn zabroniony przez prawo. Podejmują oni również działania, gdy zostaną wykryte lub ujawnione okoliczności wskazujące na podjęcie przygotowań do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, wskutek czego powstało zagrożenie dla stanu finansów państwa lub innych wartości prawnie chronionych. W takim przypadku w zasadzie nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania karnego, ponieważ samo przygotowanie czynu karalnego podlega sankcji wyjątkowo i ściśle określonych przez prawo przypadkach. Działania inspekcji celnej będą wówczas polegały na działaniach prewencyjnych i operacyjnym nadzorze nad czynnościami zmierzającymi do naruszenia prawa po to, aby w odpowiednim momencie podjąć czynności kontrolne lub dochodzeniowe skutecznie zapobiegające naruszeniu obowiązującego prawa.
Inspekcja celna jest służbą administracji rządowej powołaną do prowadzenia działań rozpoznawczych, zapobiegawczych, wykrywczych oraz zwalczania przestępstw i wykroczeń w zakresie obrotu towarowego z zagranicą. Przepisy prawne określające proirytetowe zadania dla inspekcji celnej. Działania inspekcji celnej skierowane przeciwko przestępczości powinny być skoncentrowane na:
zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, bronią palną, materiałami radioaktywnymi oraz odpadami i substancjami trującymi,
zwalczaniu nielegalnego obrotu towarami i technologiami tzw. podwójnego zastosowania,
zwalczania przestępstw przeciwko dobrom kultury narodowej i prawom własności intelektualnej,
zwalczaniu przestępstw związanych z nielegalnym obrotem środkami płatniczymi.
Wśród przestępstw o wysokim stopniu społecznego niebezpieczeństwa znajdują się czyny polegające na nielegalnym obrocie środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi. Są one ogólnie określane narkotykami. Przepisy prawne zakazują wprowadzania, wyprowadzania i tranzytu przez polski obszar celny substancji pochodzenia naturalnego i syntetycznych oraz środków zastępczych (np. trucizn), stanowiących środek odurzający lub psychotropowy. Podstawowym aktem prawnym formułujący ów zakaz jest ustawa z dnia 24 kwietnia 1997 r. O przeciwdziałaniu narkomanii(Dz. U. Nr 75, poz.468). Organy państwowe nadzorują i kontrolują produkcję, posiadanie, używanie i obrót bronią oraz materiałów radioaktywnych. Czynią to z uwagi na duże zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego i środowiska naturalnego. Zadania inspekcji celnej w zakresie zwalczania nielegalnego obrotu bronią polegają na kontroli eksportu, importu, tranzytu, a także reeksportu broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz produktów jądrowych. Obrót towarowy tymi towarami podlega koncesjonowaniu i wymaga uzyskania zezwolenia organu administracji rządowej. Inspekcja celna bada, czy działalność uprawnionych do tego jednostek gospodarczych nie narusza istniejących ograniczeń i zakazów oraz zajmuje się wykrywaniem wprowadzania i wyprowadzania owych towarów z polskiego obszaru celnego z pominięciem procedur reglamentacyjnych. Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi omawiane zagadnienia są: ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku o broni, amunicji i materiałów wybuchowych(Dz. U. Nr 6, poz. 43 z późn. Zm.), ustawa z dnia 11 grudnia 1997 roku o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym (Dz. U. Nr 157 z 1997 r., poz. 1026) oraz ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553). Do zadań inspekcji celnej należy również zwalczanie przestępstw uszczuplających zasoby dóbr kultury narodowej. Dobrem kultury jest każdy przedmiot, który ma znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kultury z uwagi na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Aktem prawnym regulującym zasady wywozu i przywozu dóbr kultury jest ustawa z dnia 15 luty 1962 roku o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), która za dobra kultury uznaje między innymi przedmioty wpisane do rejestru zabytków, zasoby muzealne, biblioteczne i archiwalne, a także dzieła sztuki i obiekty etnograficzne. Polskie ustawodawstwo opiera się na generalnej zasadzie zakazu wywozu dóbr kultury poza granice kraju. Możliwe są wyjątki po uzyskaniu zezwolenia na wywóz dóbr kultury za granicę. Dobra kultury chronione są także konwencjami i porozumieniami międzynarodowymi, takimi jest Konwencja dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury z dnia 17 listopada 1970 r. (Dz. U. Z 1974 r. Nr 20, poz. 106). Czynności podejmowane przez inspekcję celną dotyczą też uniemożliwiania legalizacji środków pieniężnych pochodzących z przestępstw z równoczesnym ich transferowaniem za granicę państwa polskiego lub wprowadzania na terytorium Polski. Porządek finansowy w państwie wymaga, aby w obrocie znajdowały się środki pieniężne pochodzące jedynie z legalnych źródeł, a nie z działalności przestępczej. Przestępstwa i wykroczenia w zakresie obrotu środkami pieniężnymi uregulowane są ustawą z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. Nr 83, poz. 930), ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553), ustawą z dnia 26 października 1994 r. o ochronie obrotu gospodarczego (Dz. U. Nr 126, poz. 615). Przestępstwo „prania” pieniędzy początkowo uregulowane były wyłącznie ustawą o ochronie obrotu gospodarczego. Kodeks karny jest w istocie recypowaniem owych regulacji. Przestępstwo prania pieniędzy polega na przyjmowaniu, przenoszeniu własności lub posiadania, przekazywaniu lub wywożeniu za granicę środków płatniczych, papierów wartościowych lub innych wartości dewizowych lub praw majątkowych pochodzących z przestępczości powiązanej z wytwarzaniem lub obrotem środkami odurzającymi, przemytem, fałszowaniem znaków płatniczych lub papierów wartościowych, wymuszeniem okupu, handlem bronią lub materiałami rozszczepialnymi. Wśród zadań inspekcji celnej wymienić trzeba kontrolę legalności pochodzenia towarów. Ogólnie rzecz ujmując polega ona na sprawowaniu czynności kontrolnych obrotu towarowego z zagranicą z punktu widzenia legalności pochodzenia towaru występującego w tym obrocie. Czynności kontrolne podejmowanie pod tym kątem dotyczą towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym lub do wywozu za granicę, a także towarów mających inne przeznaczenie celne, gdy zostały zakończone procedury celne. Przeprowadzenie owych czynności kontrolnych oparte jest na przepisach prawa celnego i dewizowego. Badania legalności pochodzenia towarów polega na weryfikowaniu wewnętrznego obrotu towarami pochodzącymi z zagranicy. Chodzi o towar będący w dyspozycji podmiotów gospodarczych, a wiec osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizujących nie posiadających osobowości prawnej. Weryfikacja wewnętrznego obrotu towarami sprowadzanymi z zagranicy opiera się przede wszystkim na przepisach prawa celnego. Inspekcja celna bada zgodność owego obrotu z wymogami ustawodawstwa celnego, zwłaszcza czy nie wystąpiło zjawisko uchylenia się od obowiązków celnych. W toku czynności kontrolnych inspekcja celna wykrywa oszustwa celne, przemyt celny, nie przestrzeganie ograniczeń przywozu, wywozu lub tranzytu, a także naruszenie wymogów zezwolenia celnego. Naczelnymi zasadami w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą są zasady wolności i równości; w myśl pierwszej każdy może dokonywać wymiany towarowej z zagranicą, natomiast z punktu widzenia drugiej obrót ten dokonywany jest na równych prawach podmiotów uczestniczących w owym obrocie. Zasady te są istotne w sferze wymiany towarowej z zagranicą. Wprowadzenie w życie zasady wolności obrotu towarowego z zagranicą związane było z zerwaniem monopolu państwa w handlu zagranicznym. Zasada wolności w stosunkach gospodarczych z zagranicą nie oznacza możliwości podjęcia dowolnego działania przez podmioty w nich uczestniczące. Przepisy prawa wewnętrznego i umowy międzynarodowe wyznaczają zakres legalności działań w wymianie towarowej z zagranicą. Charakterystyczne jest, że omawiane zasady obrotu towarowego z zagranicą nie zostały uregulowane w przepisach Kodeksu celnego. W Kodeksie celnym ustawodawca określił jedynie generalnie obowiązki i uprawnienia osób wprowadzających lub wyprowadzających towar z polskiego obszaru celnego. Natomiast zasady te zostały uregulowane ustawą z dnia 11 grudnia 1997 roku o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami oraz o obrocie specjalnym (Dz. U. Nr 157, poz. 1026). Kontrola legalności pochodzenia towarów jest tzw. zadaniem o charakterze akcesoryjnym w odniesieniu do zadań polegających na bezpośrednim zwalczaniu przestępstw i wykroczeń. Można ją uznać jako środek prowadzący do osiągania określonych celów. Inspekcja celna prowadząca kontrole legalności pochodzenia towarów stwierdza niejednokrotnie, że towar został nielegalnie wprowadzony na polski obszar celny. Podstawową formą legalności pochodzenia towarów jest tak zwana kontrola postimportowa. Jest ona wykonana poza miejscem odprawy celnej. Dotyczy ona podmiotów posiadających dokumenty stwierdzające dopuszczenie towarów do obrotu na polskim obszarze celnym, a także podmiotów, które takimi dokumentami nie mogą się legitymować. Generalnym celem owej kontroli jest stwierdzenie zgodności obrotu towarowego z zagranicą z obowiązującym prawem. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa inspekcji celnej podejmuje działanie zmierzające w kierunku zmiany decyzji organu celnego lub wszczyna stosowne postępowanie (karne lub karno-skarbowe). W ramach kontroli postimportowej inspekcja celna przeprowadza powtórną rewizję celną towarów i środków transportu, a wiec bada zgodność stanu faktycznego (ilości, rodzaju i wartości towaru) ze stanem podanym w dokumentach celnych, bada czy przedmiotem obrotu jest towar nie zgłoszony do odprawy celnej, przeszukuje teren i pomieszczenia ( np. magazyny) służące do przechowywania towarów, a także bada dokumenty towarzyszące sprawdzanemu towarowi. Funkcjonariusze inspekcji celnej przeprowadzający kontrolę postimportową nie mają statusu funkcjonariusza celnego. Jest to więc sytuacja szczególna, ponieważ w świetle Kodeksu celnego posiadanie takiego statusu warunkuje sprawdzenie kontroli w postępowaniu celnym. Jednak zwrócić trzeba uwagę na fakt, że przepisy ustawy o inspekcji celnej samodzielnie regulują zakres, formy rodzaje i zasady sprawowanej kontroli. Postępowanie kontrolne prowadzi do uzyskania pewnych wyników, które wykorzystywane są w celu formułowania wniosków w zakresie wymiaru należności celnych i podatków. Nieco inny charakter ma kontrola dotycząca wywozu i tranzytu towarów. Kontrola legalności wywozu towarów polega na badaniu legalności i prawidłowości wyprowadzenia towarów z polskiego obszaru celnego. Chodzi zwłaszcza o sprawdzenie rzetelności i kompletności niezbędnych dokumentów wywozowych, a także zbadanie prawidłowości wywozu towarów z uwagi na istniejące ograniczenia wywozowe i stosowanie innych środków ochrony polskiego rynku. Z kolei kontrola tranzytowa polega na badaniu zgodności przewozu towarów przez polski obszar celny wraz z koniecznymi dokumentami, w tym międzynarodowymi dokumentami gwarancyjnymi (karty TIR, ATA). Tranzyt towarów przez polski obszar celny powinien tez odbywać się zgodnie z wymogami określonymi przez organ celny na podstawie przepisów Kodeksu celnego. Do zadań o charakterze akcesoryjnym zaliczyć też trzeba ujawnienie składników majątkowych importerów lub eksporterów, którzy nie uregulowali należności celnych, a także grzywien lub kar pieniężnych orzeczonych w związku z naruszeniem przepisów prawnych w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami wprowadzanymi na polski obszar celny. Przepisy ustawy o inspekcji celnej nie określają jakie działania powinny być podejmowane w celu ujawnienia majątku. W związku z tym należy przyjąć, że chodzi o przekazywanie niezbędnych informacji organom prowadzącym postępowanie wykonawcze i egzekucyjne. Działania inspekcji celnej są więc instrumentem usprawniającym egzekucję nie uiszczonych należności celnych i podatkowych. Służą one także wykonaniu orzeczonych kar. Do podstawowych zadań inspekcji celnej należy taż współpraca i współdziałanie z innymi organami państwowymi, czyli z organami i instytucjami państwowymi , krajowymi oraz zagranicznymi, a także organizacjami międzynarodowymi. Celem tej współpracy i współdziałania jest realizacja zadań ustalonych dla inspekcji celnej. Uprawnia to do inicjowania kontaktów z różnymi organami krajowymi i organizacjami międzynarodowymi. Jednocześnie organy i instytucje państwowe powinny pozytywnie odpowiedzieć na propozycję współpracy i współdziałania zgłoszone przez inspekcję celną. Współpraca i współdziałanie dotyczy również organów i instytucji zagranicznej oraz organizacji międzynarodowych. Inspekcja celna uprawniona jest przede wszystkim współdziałać z zagranicznymi służbami celnymi i skarbowymi takimi jak, na przykład Gwardia Finansowa (Włochy), Celny Urząd Kryminalny (Niemcy), Biuro Operacyjne Służby Celnych (Stany Zjednoczone Ameryki Północnej), Krajowy Zarząd Informacyjno-Dochodzeniowy (Francja), Wydział Dochodzeń Cła i Akcyzy (Anglia). Jeśli chodzi o organizacje międzynarodowe to współpraca i współdziałanie dotyczy zwłaszcza tych organizacji o zasięgu międzynarodowym, które specjalizują się w zwalczaniu przestępczości celnej, a więc przede wszystkim wymienić trzeba Światową Organizację Celną, agendy ONZ i Sekretariat Generalny Komisji Europejskiej (UCLAF).
Ponad 200 posłów z różnych klubów, od SLD po KPN, zgodnie wniosło projekt ustawy o generalnym inspektorze celnym. Projektodawcy optują za powołaniem wyspecjalizowanej służby zajmującej się rozpoznawaniem i zwalczaniem przestępstw celnych i dewizowych popełnianych przy przekraczaniu granicy. Ich zdaniem zapewni ona skuteczne egzekwowanie należności celnych Skarbu Państwa. W 1999 r. Straż Graniczna odprawiła 218 mln osób i 85 mln środków transportu -- ponad 42 proc. więcej niż rok wcześniej. Taka jest jedna strona medalu. Druga -- organy celne wszczęły 24521 spraw karnych dotyczących przestępstw celnych i granicznych dewizowych. Alarmujące były informacje na temat kontrabandy papierosów - odnotowano wzrost o 320 proc. , oraz samochodów - wzrost o 233 proc. Ile tego typu przestępstw nigdy nie ujawniono - łatwo oszacować. Podstawą takich wyliczeń może być wskaźnik ilustrujący stosunek spraw karnych do wielkości ruchu granicznego: 0,008, a więc wyjątkowo niski. W opinii ekspertów pozostaje on w rażącej dysproporcji do stopnia zagrożenia, co sygnalizują m.in. informacje służb specjalnych innych krajów oraz prognozy polskich ośrodków analitycznych. Mowa w nich nie tylko o skali tej przestępczości, ale również o doskonaleniu z roku na rok jej form i metod. Nikt nie ma złudzeń: tu nie pomogą dodatkowe zakazy i ograniczenia, skoro piętą achillesową stało się respektowanie już istniejących. Dlatego zrodził się pomysł zorganizowania wyspecjalizowanych jednostek, których zadaniem byłoby zapobieganie, wykrywanie i zwalczanie tego rodzaju przestępczości. Nie jest on oryginalny. W większości państw rozwiniętych ekonomicznie istnieje policja celna -- samodzielne ogniwo w pionach kontroli prawnej i finansowej. Z powodzeniem działa także tam, gdzie znoszone są bariery celne. Kraje Unii Europejskiej są najlepszym tego przykładem. Celem Generalnego Inspektoratu Celnego ma być ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa związanych z obrotem towarowym z zagranicą, poprzez kontrole, czynności operacyjno-rozpoznawcze, nadzorcze i operacyjne. Nie ulega więc wątpliwości, że GIC byłby nowym pionem administracji państwowej o charakterze wyspecjalizowanej formacji policyjnej. Koncentrowałby się na ściganiu przestępstw związanych z naruszaniem prawa celnego i dewizowego, prowadziłby sprawy, którymi dziś raczej niechętnie zajmuje się administracja skarbowa, policja, Straż Graniczna i UOP.W rozdziale 1 projektu zamieszczono obszerny katalog zadań GIC. Po pierwsze - rozpoznawanie, zapobieganie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z obrotem towarowym z zagranicą, o których mowa w ustawie karnej skarbowej i innych. Po drugie -- zadanie niezwykle istotne: powtórna kontrola celna towarów wwiezionych do Polski. Ponadto GIC mógłby kontrolować wszystkie podmioty gospodarcze dokonujące obrotu towarami importowanymi. Taki zakres kompetencji pozwalałby wychwycić dalszych uczestników obrotu szmuglowanymi artykułami. W projekcie mowa także o kontroli legalności i prawidłowości działania magazynów, składów, wolnych obszarów i agencji celnych, a więc miejsc, w których najczęściej dochodzi do naruszenia prawa celnego lub dewizowego. Intencją autorów jest także, by GIC sprawował nadzór nad prowadzonymi przez organy celne postępowaniami w sprawach, w których w grę wchodzą poważne szkody w gospodarce narodowej. Przekonują oni jednak, że nie oznacza to przyznania Inspektoratowi uprawnień władczych w postępowaniach celnych, lecz jedynie możliwość wsparcia go przy prowadzeniu spraw bardziej skomplikowanych. Proponują także, by w wypadkach uzasadnionych wagą sprawy wszystkie naczelne i centralne organy administracji mogły zlecać GIC prowadzenie postępowań. Chodzi o zapewnienie specjalnego nadzoru bądź ochrony obrotu towarami, technologiami oraz usługami o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa. Przewiduje się także możliwość używania sił i środków GIC do ochrony miejsc odpraw i obiektów administracji celnej szczególnie narażonych na zamachy terrorystyczne. Jego powinnością byłoby również analizowanie tej przestępczości, uniemożliwianie prania w Polsce brudnych pieniędzy, ściganie przestępstw związanych z obrotem z zagranicą towarami i technologiami objętymi kontrolą międzynarodową oraz naruszeń przepisów o ochronie dóbr kultury narodowej i własności intelektualnej, a także pilnowanie, by do Polski nie trafiały odpady i szkodliwe substancje chemiczne.
.Projekt daje funkcjonariuszom GIC szerokie uprawnienia do działań kontrolnych. Reguluje także zasady podejmowania czynności operacyjno- rozpoznawczych, pozwalających gromadzić i wykorzystywać informacje, także tajne i poufne, dotyczące podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą lub towarami pochodzącymi z importu. Oficjalne kontrole, w trakcie których podmiot gospodarczy jest informowany na piśmie o ich miejscu i zakresie, to jeden aspekt pracy GIC. Projekt przyznaje im także prawo do działań niejawnych, np. -- za zgodą prokuratora generalnego -- kontrolowania korespondencji oraz stosowania środków technicznych umożliwiających tajne zbieranie informacji i danych wskazujących na nielegalne sposoby uzyskiwania dochodów. Funkcjonariusze GIC korzystaliby także z usług tajnych informatorów, wynagradzanych z funduszu operacyjnego generalnego inspektora celnego. Także banki musiałyby udzielać informacji GIC, jednak tylko wtedy, gdy posiadaczowi rachunku bankowego przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa lub jeżeli postępowanie dotyczy działalności osoby prawnej lub innej jednostki, która jest posiadaczem rachunku. Uchwalenie ustawy o generalnym inspektorze celnym pozwoli skoncentrować ściganie przestępczości celnej i granicznej dewizowej, czym służby już istniejące zajmowały się marginalnie. Innym walorem tych propozycji jest ułatwienie współpracy z analogicznymi służbami działającymi w państwach Unii Europejskiej -- zapewniają autorzy projektu Doświadczenie większości państw europejskich przekonuje o wyższości takiego rozwiązania. W Niemczech Policja Kryminalna Zarządu Celnego podlega bezpośrednio ministrowi finansów i od Generalnego Urzędu Ceł jest niezależna. Włoski Korpus Cła i Akcyzy -- Guardia di Finanza, podlega jednocześnie szefom resortów finansów i obrony. W Stanach Zjednoczonych służby celne są instytucją niezależną. Na ich czele stoi Komisarz Celny mianowany na wniosek Senatu przez sekretarza skarbu, który też sprawuje nad nim nadzór. W ramach tej struktury funkcjonuje Biuro Operacyjne Służb Celnych. W Polsce Generalny Inspektorat Celny jest departamentem GUC, którego statut jest podstawą prawną działania GIC. Policja celna przeprowadza zarówno kontrole na drogach, jak i w podejrzanych hurtowniach, ale swą podstawową wiedzę czerpie z dokumentów. Policjanci celni muszą być zatem wyposażeni zarówno w broń, jak i notatniki i zarękawki. Ratyfikowana przez Polskę konwencja wiedeńska z 1977 r. o zwalczaniu handlu narkotykami dopuszcza dla udowodnienia ich przemytu użycie zakupu kontrolowanego. Jest to w tej chwili europejski standard. Tymczasem nasz celnik, zgodnie z obowiązującym prawem, ma surowy obowiązek bezwzględnego zatrzymania trefnego ładunku na granicy -- inaczej popełniłby przestępstwo. W ten sposób wpadają wyłącznie kurierzy, polskie prawo bowiem skutecznie przecina nić, po której można by trafić do dealera, hurtownika i producenta. Projekt poselski niesie w tej mierze zasadniczą zmianę, dopuszczając przesyłkę kontrolowaną.
2.2. Organy inspekcji celnej
Inspekcja celna nie stanowi odrębnego resortu. Jest zaliczana do kategorii centralnych organów administracji rządowej (podobnie jak Główny Urząd Ceł). Na jej czele stoi nie minister jako naczelny organ administracji państwowej, lecz podległy mu inny organ centralny. Inspekcja celna należy, jak wiadomo, do rządowej administracji specjalnej. Przesłanką usytuowania inspekcji celnej w obrębie administracji specjalnej jest szczególny jej charakter oraz zakres wykonywanych zadań, które nie mieszczą się w ściśle określonych podziałach resortowych. Na obszarze województwa ogólną administrację rządową sprawuje wojewoda i podległe mu organy. Wyjątkiem są sprawy zastrzeżone dla innych organów. W związku z tym , że zdania inspekcji celnej ustawowo zostało powierzone odrębnym organom inspekcji celnej ingerencja wojewody w sferze działalności inspekcji celnej jest bardzo ograniczona. W odniesieniu do organów inspekcji celnej władny jest wydawać zlecenia w celu zapobiegania zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa publicznego. W świetle przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku o inspekcji celnej ( Dz. U. Nr 71, poz. 449) uprawnionymi do wykonywania zadań określonych dla inspekcji celnej są jej organy. Układ zależności i podległości służbowej między organami inspekcji celnej, wskazuje że jest to administracja scentralizowana i zbudowana hierarchicznie. Centralnym organem administracji rządowej właściwym do wykonywania zadań inspekcji celnej jest Generalny Inspektorat Celny. Jest on powołany w celu zwalczania i przeciwdziałania naruszeniom w zakresie obrotu towarowego z zagranicą. Podejmuje działania w imieniu inspekcji celnej i reprezentuje ją na zewnątrz. Jego właściwość jako centralnego organu administracji specjalnej rozciąga się na obszar całego terytorium państwa polskiego. Jest on uprawniony do dysponowania funduszem operacyjnym, sprawowania kontroli i wydawania upoważnień do przeprowadzania czynności kontrolnych, ustalania zasad , korzystania z informacji gromadzonych przez organy celne i skarbowe, występowania do banków z żądaniem przekazania informacji o stanie rachunków i wysokości obrotów określonych osób oraz występowania do osób reprezentujących czasopisma o udostępnianie informacji o osobach lub podmiotach gospodarczych zamieszczających ogłoszenia z zakresu obrotu towarowego z zagranicą. Z mocy przepisów ustawowych podlega on Ministrowi Finansów, który sprawuje funkcję zwierzchniego nadzoru i kontroli nad inspekcją celną. Minister Finansów został również uprawniony do wydania niektórych aktów wykonawczych w sprawach dotyczących konkretyzacji struktury organizacyjnej inspekcji celnej, właściwości miejscowej organów terenowych, określenia sposobu gromadzenia i wykorzystywania niektórych dowodów zebranych w toku postępowania kontrolnego, przeprowadzania i dokumentowania niektórych czynności operacyjno-rozpoznawczych, zarządzania niejawnego nadzorowania obrotu rzeczami pochodzącymi z niektórych przestępstw przed wszczęciem postępowania karnego, określenia zasad wykorzystywania funduszu operacyjnego i podziału funduszu nagród dla funkcjonariuszy inspekcji celnej.
Generalnego Inspektora Celnego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Finansów, natomiast jego zastępców powołuje Minister Finansów na wniosek Generalnego Inspektora Celnego. Generalny Inspektor Celny realizuje zadania określone dla inspekcji celnej przy pomocy podległego mu urzędu - Generalnego Inspektoratu Celnego. Organizację inspektoratu celnego na szczeblu centralnym określa statut nadawany przez Ministra Finansów, natomiast jego regulamin organizacyjny określa Generalny Inspektor Celny.
Generalnemu Inspektorowi Celnemu podlegają z kolei regionalni inspektorzy celni pełniący rolę terenowych organów celnych. Regionalni inspektorzy celni realizują zadania przy pomocy podległych im urzędów - regionalnych inspektoratów celnych. Upewnieni są oni do działania i reprezentowania inspekcji celnej na obszarze właściwości miejscowej odpowiedniego urzędu. W szczególności są uprawnieni do sprawowania kontroli i wydawania upoważnień w celu przeprowadzania czynności kontrolnych, korzystania z informacji gromadzonych przez organy celne i skarbowe, występowania do osób reprezentujących czasopisma z żądaniem udostępnienia informacji o osobach fizycznych lub podmiotach gospodarczych zamieszczających ogłoszenia w sprawach obrotu towarowego z zagranicą, kierowania do właściwych organów orzekających wniosków o wymiar należności celnych lub podatkowych. Regionalni inspektorzy celni są kierownikami finansowego organu dochodzenia w rozumieniu ustawy karnej skarbowej oraz organami dochodzenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Regulamin organizacyjny regionalnych inspektoratów celnych ustala Generalny Inspektorat Celny.
2.3. Uprawnienia funkcjonariuszy inspekcji celnej
Funkcjonariusze inspekcji celnej mogą, jak wiadomo, podejmować czynności operacyjno-rozpoznawcze i czynności kontrolne, a także prowadzić postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych i karnych skarbowych. Na polskim obszarze celnym powinny znajdować się towary dopuszczone do legalnego obrotu, czyli po ich zgłoszeniu organom celnym oraz uregulowania należności celnych i podatkowych. Czynności kontrolne inspekcji celnej mają na celu sprawdzenie legalności obrotu towarowego z zagranicą. Zmierzają one do ograniczenia przemytu. W celu wykonania ustawowo przewidywanych zadań funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni zostali do stosowania środków przymusowych, gdy określone podmioty nie wypełniają dobrowolnie swoich obowiązków. Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości. W związku z tym mogą oni żądać okazania określonych dokumentów. Obowiązujące przepisy prawne funkcję określenia tożsamości osoby zasadniczo przyznają dowodom osobistym, tymczasowym zaświadczeniom tożsamości oraz paszportom(ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. O ewidencji ludności i dowodach osobistych, Dz. U. Z 1984 r. Nr 32, poz. 174 z późn. zm. Oraz ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. O paszportach Dz. U. Z 1991 r. Nr 2, poz. 5). Inne dokumenty nie są dokumentami stwierdzającymi tożsamość, aczkolwiek pomocniczo mogą taką rolę spełniać (np. prawo jazdy, legitymacja rencisty). U życie środków przymusu bezpośredniego dozwolone jest wyłącznie w stosunku do osób, które nie podporządkowują się poleceniom wydanym na podstawie obowiązującego prawa. Może ono nastąpić np. w przypadku konieczności pokonania biernego oporu osoby poszukiwanej, czy konieczności zatrzymania pojazdu, którego kierowca nie reaguje na sygnały umundurowanego funkcjonariusza inspekcji celnej nakazujące zatrzymanie się. Środki przymusu bezpośredniego mogą okazać się jedynym skutecznym sposobem wyegzekwowania od osoby kontrolowanej podporządkowania się poleceniom funkcjonariusza inspekcji celnej. Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są do zatrzymania osób w trybie i przypadkach określonych w Kodeksie postępowania karnego oraz ustawie karnej skarbowej, przy czym w grę wchodzą jedynie sytuacje, w których inne środki okazały się bezcelowe lub nieskuteczne. Nie są oni uprawnieni do dokonania zatrzymania prewencyjnego. Ponadto nie każdą osobę można zatrzymać. W świetle przepisów Kodeksu postępowania karnego zatrzymać można osobę podejrzaną, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że popełniła ona przestępstwo oraz że zachodzi obawa ucieczki lub ukrycia się tej osoby albo zatarcia śladów przestępstwa bądź nie można ustalić jej tożsamości. Natomiast na podstawie przepisów ustawy karnej skarbowej można zatrzymać osobę podejrzaną o popełnienie przestępstwa skarbowego. Osobę zatrzymaną należy niezwłocznie zwolnić, jeżeli w ciągu 48 godzin nie zostanie ona przekazana do dyspozycji sądu wraz z wnioskiem o zastosowanie tymczasowego aresztowania bądź gdy w ciągu 24 godzin od przekazania go do dyspozycji sądu nie doręczono mu postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania. Sądowi przysługuje też kontrola zasadności i legalności zatrzymania. Wobec tego przypadku uznania bezzasadności lub nie legalności zatrzymania, sąd wydaje polecenie o natychmiastowym zwolnieniu zatrzymanego, a także zawiadamia prokuraturę i organ sprawujący nad organem zatrzymującym. W przypadku niesłusznego zatrzymania zasadne jest domaganie się odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu poniesionej szkody oraz zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.
Przeszukiwanie osób przez funkcjonariuszy inspekcji celnej odbywa się według zasad określonych również w przepisach Kodeksu postępowania karnego i ustawy karnej skarbowej. Ma ono ściśle określony cel, mianowicie znalezienie przedmiotów mogących stanowić dowód w sprawie lub podlegających zajęciu postępowaniu karnym w celu zabezpieczenia kar majątkowych, środków karnych o charakterze majątkowych lub roszczeń o naprawienie szkody. Funkcjonariusze inspekcji celnej nie są upoważnieni do przeprowadzania kontroli osobistej przewidywanej dla funkcjonariuszy celnych. Samo przeszukanie osoby oraz odzieży powinno być dokonane w miarę możliwości przez osobę tej samej płci. Przedmioty wydane lub znalezione w czasie przeszukania podlegają oględzinom a następnie są spisane i opisane. Funkcjonariusze inspekcji celnej zabierają owe rzeczy lub oddają je osobie godnej zaufania.
Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są również do przeszukiwania pomieszczeń. Jest ono jednakże dopuszczalne na żądanie sądu lub prokuratora, zaś w toku postępowania karno skarbowego również na żądanie Generalnego Inspektora Celnego. Wyjątkiem są wypadki nie cierpiące zwłoki, których funkcjonariusze inspekcji celnej mogą dokonać przeszukiwania pomieszczeń okazując nakaz regionalnego inspektora celnego lub legitymację służbową. Nie zwalnia to ich z obowiązku zwrócenia się niezwłocznego do sądu lub prokuratora o zatwierdzenie przeszukania. Przeszukanie pomieszczeń mieszkalnych zasadniczo powinno się odbywać w ciągu dnia.
Uprawnieniem funkcjonariuszy inspekcji celnej jest wchodzenie do lokali mieszkalnych. Ma ono charakter pomocniczy przy wykonywaniu kontroli. Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są do wchodzenia do tych lokali mieszkalnych, które zostały zgłoszone jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, a więc wówczas, gdy lokal figuruje w wydanym przez upoważniony organ zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jako miejsce wykonywania owej działalności na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178), bądź został wpisany do rejestru handlowego jako adres spółki prawa handlowego (rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy, Dz. U. Nr 57, poz. 502 z późn. zm.), bądź wreszcie został wskazany jako adres innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.
Przedmiotem czynności funkcjonariuszy inspekcji celnej w zakresie przeszukiwania jest też bagaż i ładunek. Istota bagażu sprowadza się do rzeczy przewożonych przez osobę w czasie podróży. Nie jest przy tym ważne, czy owe rzeczy przewożone są w pomieszczeniach ładunkowych środka przewozowego, czy jest to tak zwany bagaż podręczny. Funkcjonariusz inspekcji celnej powinien w każdym przypadku ustalić do kogo należy bagaż i umożliwić złożenie wyjaśnień dotyczących jego zawartości. Nie zawsze jest to możliwe. Natomiast ładunek jest towarem przewożonym określonym środkiem przewozowym, na przykład samochodem ciężarowym. Nie jest on związany bezpośrednio z podróżą określonej osoby. W odniesieniu do przeszukania ładunku niezbędne jest ustalenie właściciela ładunku. Jego obecność w czasie kontroli nie jest jednak konieczna. Uprawnienie funkcjonariuszy celnych do zatrzymywania pojazdów i innych środków przewozowych ma charakter pomocniczy w stosunku do innych uprawnień ustawowych. Zatrzymanie środków przewozowych może nastąpić jedynie w celu przeprowadzenia rewizji przewożonych towarów lub kontroli dokumentów przewozowych. Zatrzymaniu może podlegać każdy pojazd, gdy ma ono nastąpić w celu kontroli przewożonych towarów, a nie tylko wylegitymowaniu podróżujących owym pojazdem osób. Funkcjonariusze inspekcji celnej rewidują przewożony towar w ten sposób, że ustalają rodzaj, ilość i pochodzenie towaru, a niekiedy nawet jego wartość. W związku z tym kierujący środkiem przewozowym jest zobowiązany do okazania przewożonego towaru. Nie oznacza to konieczności wyładowania, rozpakowania i załadowania przewożonego towaru. Zatrzymanie środka przewozowego w celu przeprowadzenia rewizji możliwe jest w przypadku uzyskania informacji wskazujących na możliwości wprowadzenia towarów na polski obszar celny z naruszeniem obowiązującego prawa. W ten sposób możliwa staje się weryfikacja uzyskanych informacji.
Kontroli podlegają również dokumenty przewozowe; owa kontrola polega na zbadaniu poprawności wystawienia dokumentów, sprawdzeniu ich kompletności i autentyczności. Z tego powodu kontrolowany zobowiązany jest przedstawić wyłącznie dokumenty przewożonego towaru. Z tej kontroli wyłączne są dokumenty handlowe takie jak umowy, zamówienia, polecenia przelewu itp.
Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są również do zdejmowania zamknięć celnych, czyli plomb, pieczęci i innych znaków urzędowych nakładanych przez polskie organy celne lub inne upoważnione do tego jednostki organizacyjne. Zamknięcia celne mogą być nakładane na towary, pomieszczenia, składy i magazyny celne oraz środki przewozowe. Zdjęcie zamknięcia celnego połączone jest obowiązkiem ponownego zamieszczenia owego zamknięcia oraz sporządzenia odpowiedniego dokumentu w tej sprawie. Funkcjonariusze inspekcji celnej nie zostali jednak uprawnieni w pełni do dokonywania zamknięć celnych, ponieważ ustawa nie zawiera przepisów upoważniających do wyposażenia ich w zamknięcia celne. W związku z tym korzystają oni z zamknięć organów celnych.
Funkcjonariusze inspekcji celnej uprawnieni są również do żądania pomocy od instytucji państwowych, organów administracji publicznej oraz jednostek gospodarczych. Wspomniana pomoc łączy się zawsze z zakresem działalności owych instytucji, organów i jednostek gospodarczych. Pomoc owa jest niezbędna między innymi z uwagi na ograniczony dostęp organów inspekcji celnej do danych objętych tajemnicą, na przykład tajemnicą bankową, czy skarbową.
2.4. Czynności kontrolne inspekcji celnej
Organy inspekcji celnej sprawują kontrolę legalności pochodzenia towarów dopuszczonych do obrotu na polskim obszarze celnym lub do wywozu za granicę albo mających inne przeznaczenie celne wynikające z zakończonej procedury celnej. Organami inspekcji celnej są, Generalny Inspektor Celny oraz regionalni inspektorzy celni. Prowadzą one postępowanie kontrolne za pośrednictwem funkcjonariuszy podejmujących czynności kontrolne na podstawie imiennego upoważnienia. W przepisach ustawy o inspekcji celnej można zetknąć się z dwoma istotnymi pojęciami, mianowicie pojęciem kontroli pojęciem czynności kontrolnych. Pierwsze z nich ma szerszy zakres i należy je łączyć z jedną z podstawowych kategorii zadań inspekcji celnej. Natomiast czynności kontrolne to czynności funkcjonariusza inspekcji celnej; są one ustawowo określone. Ustawa nie zawiera ich pełnego katalogu.
Ogólnym celem czynności kontrolnych inspekcji celnej jest, jak wiadomo, sprawdzenie prawidłowości wykonywania zobowiązań na rzecz państwa (podatkowych i celnych) przez podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą oraz badanie zgodności ich działań z obowiązującym prawem. Kontrola inspekcji celnej charakteryzuje się szerokim zakresem. Polega ona w szczególności na ujawniania towaru wprowadzanego na polski obszar celny z pominięciem procedur celnych przewidzianych prawem, a więc uchylanie się od obowiązku celnego, badanie przestrzegania ograniczeń, zakazów i nakazów prawa celnego, badanie podstawowy wymiaru należności celnych i podatkowych oraz badanie prawidłowości korzystania z ulg i zwolnień celnych.
Czynności kontrolne inspekcji celnej stanowią wyodrębniony tryb działania organów owej inspekcji przewidzianych dla inspekcji celnej. Są one niezależne od innych ustawowo przewidzianych form realizacji zadań. Wszczęcie postępowania kontrolnego następuje w wyniku przystąpienia uprawnionego funkcjonariusza inspekcji celnej do czynności kontrolnych. Przepisy ustawy o inspekcji celnej regulują zasady postępowania kontrolnego i wymogi czynności kontrolnych podejmowanych w tym postępowaniu. Jednakże nie są one wyczerpujące, ponieważ w niektórych przypadkach ustawodawca odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o inspekcji celnej w zakresie czynności kontrolnych mają więc charakter lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Charakterystyczne jest szerokie ujęcie podmiotów podlegających kontroli organów inspekcji celnej. W świetle ustawy o inspekcji celnej kontroli tej podlegają osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej związanej z przedmiotem postępowania kontrolnego inspekcji celnej.
Osoba fizyczna może zajmować się działalnością gospodarczą na równych prawach z innymi podmiotami. Podstawą prawną w tym zakresie jest ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178), która za działalność gospodarczą uznaje zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.
Kontroli organów inspekcji celnej podlegają również osoby prawne. Status osoby prawnej uzyskuje dana jednostka organizacyjna na mocy przepisów ustawy i w momencie wpisu do właściwego rejestru.
Czynnościom kontrolnym organów inspekcji celnej mogą być poddane również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Są to jednostki organizacyjne wyodrębnione pod względem organizacyjnym i majątkowym. Niektóre z tych jednostek są ujawniane w odrębnych rejestrach, ale fakt ich rejestrowania nie oznacza nadania im przymiotu osoby prawnej. Jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej są zwłaszcza państwowe jednostki organizacyjne występujące w stosunkach prawnych jako stationes fisci Skarbu Państwa, czyli jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, wyodrębnione przede wszystkim z uwagi na ich szczególny sposób powiązania z budżetem.
Przedmiotem kontroli organów inspekcji celnej jest każda aktywność gospodarcza w dziedzinie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami pochodzącymi z zagranicy. Czynności kontrolne owych organów należą do podstawowej formy realizacji zadań inspekcji celnej. Chodzi tu o kontrolę legalności pochodzenia towarów. Zauważyć jednak trzeba, że przedmiotowy zakres kontroli sprawowanej przez organy inspekcji celnej powiązany jest z przedmiotowym zakresem kontroli organów celnych i kontroli skarbowej, ponieważ ujawnienie towarów celnych powoduje weryfikację należności na rzecz państwa (ceł i podatków). Nie narusza to jednak autonomicznego działania owych organów.
Postępowanie kontrolne organu inspekcji celnej może być uruchomione wyłącznie z urzędu. Rozpoczyna się ona w momencie podjęcia pierwszej czynności tzn. okazania kontrolowanemu przez funkcjonariusza inspekcji celnej legitymacji służbowej i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Organy inspekcji celnej działają z własnej inicjatywy, a więc z urzędu lub inicjatywy organów nadrzędnych. Postępowanie kontrolne następuje w jednym z dwu trybów: zwykłym lub szczególnym. Podstawowym trybem postępowania kontrolnego jest tryb zwykły. Polega on na przedstawieniu kontrolowanemu legitymacji służbowej i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Okazanie przez funkcjonariusza inspekcji tylko jednego dokumentu powoduje istotny skutek prawny, mianowicie wszczęcie postępowania kontrolnego jest wówczas bezskuteczne. Natomiast tryb szczególny, zgodnie z jego nazwą, oznacza oddanie inicjatywy wszczęcia postępowania kontrolnego funkcjonariuszowi inspekcji celnej. Wymaga ona jedynie okazania legitymacji służbowej. Jest to tryb wyjątkowy, czyli muszą istnieć pewne szczególne okoliczności uzasadniające szybkie podjęcie czynności kontrolnej. Ocena sytuacji uzasadniającej podjęcie kontroli w trybie szczególnym należy do funkcjonariusza inspekcji celnej. Jednakże zobowiązany jest on do uzyskania i przedłożenia kontrolowanemu w krótkim czasie upoważnienia organu inspekcji celnej. Tryb postępowania kontrolnego inspekcji celnej nie są zbyt sformalizowane jeśli wziąć pod uwagę przesłanki ich uruchamiania.
Postępowanie kontrolne prowadzone przez funkcjonariusza inspekcji celnej powinno zapewniać kontrolowanemu uczestnictwo w czynnościach kontrolnych. Kontrolowany jest uprawniony do obecności w toku postępowania kontrolnego. Upoważnienie to służy zapewnieniu kontrolowanemu obrony jego interesów. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący. Kontrolowany posiada także inne uprawnienia wynikające z przepisów ustawowych. Należą do nich: prawo do odmowy podpisania protokółu, prawo do złożenia wyjaśnień dotyczących treści protokółu, prawo do żądania wyłączenia funkcjonariusza od udziału w czynnościach kontrolnych, prawo do przeglądania akt postępowania kontrolnego i sporządzania z nich odpisów i notatek, prawo do składania oświadczeń oraz zgłaszania wniosków dowodowych.
Przepisy ustawowe o inspekcji celnej określają również obowiązki podmiotu kontrolowanego. Katalog obowiązków kontrolowanego nie jest zamknięty. Ustawowo zostały określone ważniejsze obowiązki, którym powinien poddać się kontrolowany. Wspomniane obowiązki mają przede wszystkim charakter techniczno-organizacyjny. Związane są one z potrzebą zapewnienia sprawnego przeprowadzenia czynności kontrolnych. Polegają one zwłaszcza na przygotowaniu niezbędnych materiałów źródłowych takich jak dokumenty finansowo-księgowe, inwentaryzacyjne, ewidencyjne itp. Zasadą jest, że wszelkie czynności kontrolowany jest zobowiązany podjąć nieodpłatnie, mimo iż wiążą się one z ponoszeniem kosztów. Czynności te nie mogą oczywiście wykraczać poza zakres czynności ustanowionych przepisami prawnymi. Jeśli kontrolujący bezpodstawnie żąda podjęcia pewnych czynności, wówczas kontrolowanemu przysługuje prawo żądania odszkodowania. W istocie więc część kosztów kontroli inspekcji celnej ponosi kontrolowany.
Ustawową powinnością kontrolowanego jest udzielanie wyjaśnień i dostarczanie żądanych dokumentów. W celu zapewnienia sprawnego przeprowadzenia kontroli dokumentów żądane przez funkcjonariusza inspekcji celnej powinny być dostarczone bezzwłocznie. Niektóre z żądanych informacji mogą być objęte tajemnicą państwową lub służbową. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie się funkcjonariusza inspekcji celnej do wymogów przepisów dotyczących owej tajemnicy (ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. O ochronie tajemnicy państwowej i służbowej, Dz. U. Nr 40, poz. 271 z późn. zm. ). Przez tajemnicę państwową należy rozumieć wiadomość, której ujawnienie osobom nieupoważnionym może narazić na szkodę obronność, bezpieczeństwo lub inny ważny interes państwa. Natomiast tajemnicą służbową jest wiadomość nie będąca tajemnicą państwową, z którą pracownik zapoznał się w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, a jej ujawnienie może narazić na szkodę dobro społeczne i obywatela. Funkcjonariusz inspekcji celnej obowiązany jest zatem do nie udostępniania i nie rozpowszechniania owych informacji.
1 A. Patafij, Inspekcja celna, Warszawa 1998, s. 5 i nast.