Michał Rudy
Zakład Prawa Administracyjnego
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Wrocławskiego
Manuela Kapusta
Graniczna kontrola weterynaryjna - procedury administracyjne. Cześć II.
Procedury administracyjne przy weterynaryjnej kontroli granicznej zwierząt i produktów pochodzenia zwierzęcego.
Rozważania na temat procedur przy prowadzeniu weterynaryjnej kontroli granicznej należy rozpocząć od wyraźnego wskazania, iż do czynności urzędowych podejmowanych w jej trakcie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wprawdzie ustawa o weterynaryjnej kontroli granicznej nie zawiera wyraźnego odesłania do tych przepisów, jednakże obowiązek stosowania Kodeksu wynika wprost z jego art. 1. Zgodnie z tym artykułem Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki:
postępowanie dotyczy sprawy indywidualnej (tzn. imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków), rozstrzyganej ostatecznie w drodze decyzji administracyjnej;
postępowanie toczy się przed organem administracji publicznej, a organ ten z mocy prawa został powołany do załatwienia określonej sprawy.
Obie powyższe przesłanki występują w trakcie prowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej. Celem postępowania administracyjnego przed granicznym lekarzem weterynarii, jest bowiem prawidłowe ustalenie lub stworzenie indywidualnej sytuacji prawnej w zakresie kontroli towarów wprowadzanych na terytorium Unii Europejskiej, co następuje w trybie decyzji administracyjnej.
Jeżeli więc jakaś osoba fizyczna lub prawna albo też jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej zgłasza do właściwego granicznego lekarza weterynarii zamiar przywozu na terytorium wspólnotowe, na przykład produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi, to odbywa się przed tym organem postępowanie w wyniku, którego zezwala on na wprowadzenie takich produktów (przyznaje się temu podmiotowi określone uprawnienia) lub wydaje się decyzję nie wyrażającą zgody na takie wprowadzenie (odmawia przyznania tego uprawnienia). Rozstrzygnięcie zapadłe przed organem administracji weterynaryjnej jest wiążące nie tylko dla tego organu oraz strony postępowania lecz zobowiązuje także inne organy administracji publicznej, a w szczególności organy celne, które stosownie do art. 7 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej powinny odmówić dopuszczenia do wolnego obrotu przesyłki zwierząt lub przesyłki produktów, jeżeli przesyłka ta nie została poddana weterynaryjnej kontroli granicznej lub przeprowadzona kontrola wykazała, że przesyłka ta nie spełnia wymagań przywozowych.
Wszczęcie postępowania administracyjnego z zakresu weterynaryjnej kontroli granicznej zwierząt lub produktów pochodzenia zwierzęcego następuje najczęściej na wniosek osoby odpowiedzialnej za przesyłkę. Sposób wniesienia takiego wniosku został dalece sformalizowany w porównaniu z ogólnymi regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie przesyłki zwierząt lub produktów pochodzenia zwierzęcego do weterynaryjnej kontroli granicznej następuje w drodze wypełnienia części I formularza wspólnotowego świadectwa weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (tak zwanego świadectwa CVED). Formularz ten wprowadzony zostały rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 282/2004 z dnia 18 lutego 2004 r. wprowadzającym dokument zgłoszenia i kontroli weterynaryjnych dotyczących zwierząt wwożonych do Wspólnoty pochodzących z krajów trzecich - w stosunku do zwierząt oraz rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 136/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r. ustanawiającym procedury kontroli weterynaryjnej we wspólnotowych punktach kontroli granicznej dotyczącą produktów przywożonych z państw trzecich - w przypadku produktów. Załączniki do tych aktów prawnych określają także szczegółowy sposób wypełnienia świadectwa CVED oraz sposób postępowania urzędowego lekarza z tym dokumentem.
Przedstawienie granicznemu lekarzowi weterynarii wypełnionej pierwszej części świadectwa CVED wszczyna postępowanie w sprawie oraz stosownie do art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi dzień, od którego liczy się terminy do załatwienia sprawy. Terminy te przewiduje art. 35 wyżej wymienionego Kodeksu.
Wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej powinno nastąpić, co do zasady w formie pisemnej. Należy podnieść jednak, iż w myśl art. 1 ust. 4 rozporządzenia Nr 282/2004 oraz art. 2 ust. 4 rozporządzenia Nr 136/2004, istnieje możliwość wnoszenia CVED-u przy użyciu poczty elektronicznej. Stosownie do tych przepisów informacje zawarte w CVED mogą być przekazane wcześniej przy pomocy telekomunikacji lub innych systemów elektronicznego przesyłania danych, jeżeli zgodę na to udzielił organ właściwy do przeprowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej.
Ponadto zgodnie z przepisami polskiej ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, od 18 sierpnia 2006 r. będzie istniała możliwość wnoszenia podań do urzędów administracji publicznej za pomocą poczty elektronicznej, w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Z sytuacją taką mamy niewątpliwie do czynienia w związku z wprowadzeniem przez przepisy prawa wspólnotowego ujednoliconych wzorów świadectwa CVED. Skuteczność podania wniesionego za pomocą poczty elektronicznej zależeć jednak będzie od opatrzenia go bezpiecznym i weryfikowanym podpisem elektronicznym. W celu faktycznego umożliwienia wnoszenia takich podań do organów administracji publicznej, w myśl art. 58 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, organy te mają obowiązek umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych, wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej.
Należy podkreślić, iż świadectwo CVED może dotyczyć wyłącznie jednej przesyłki zwierząt lub produktów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. W świetle tych przepisów za przesyłkę zwierząt uważa się określoną liczbę zwierząt tego samego gatunku, objętych tym samym świadectwem weterynaryjnym lub innym dokumentem, przywożonych lub przewożonych jednym środkiem transportu oraz pochodzących z jednego państwa trzeciego lub jego części. Natomiast za przesyłkę produktów uznaje się określoną liczbę lub ilość produktów tego samego rodzaju, objętych tym samym świadectwem weterynaryjnym lub innym dokumentem, przywożonych lub przewożonych jednym środkiem transportu oraz pochodzących z jednego państwa trzeciego lub jego części. Kwestia ta jest szczególnie ważna jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż wyłącznie tak rozumiana przesyłka zwierząt lub produktów jest przedmiotem wszystkich czynności podejmowanych w ramach weterynaryjnej kontroli granicznej i aktów administracyjnych wydawanych w wyniku jej przeprowadzenia.
Stroną postępowania w przedmiocie weterynaryjnej kontroli granicznej, a tym samym adresatem podjętych decyzji administracyjnych, jest osoba odpowiedzialna za przesyłkę. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jest to osoba fizyczna, osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z przepisami prawa celnego odpowiada za przesyłkę, we wszystkich przypadkach przewidzianych w tych przepisach, a także przedstawiciel takich osób w rozumieniu przepisów prawa celnego, jeżeli nałożono na niego taką odpowiedzialność, w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych ustawą.
Mając na względzie powyższą definicję konieczne jest bliższe omówienie pojęcia podmiotu odpowiedzialnego za przesyłkę, w rozumieniu przepisów prawa celnego oraz przedstawiciela takiego podmiotu.
Zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) NR 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającym Wspólnotowy Kodeks Celny, przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę (zgłaszającego), uznaje się osobę, która dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu albo osobę, w której imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne. Oznacza to, iż osobą odpowiedzialną za przesyłkę na gruncie przepisów prawa weterynaryjnego, jest osoba, która jednocześnie dokonała zgłoszenia celnego przed służbami celnymi lub osoba, w imieniu której dokonano takiego zgłoszenia. Należy jednocześnie pamiętać, iż stosownie do art. 62 wyżej wymienionego Kodeksu zgłoszenia celnego może co prawda dokonać każda osoba, jeżeli przedstawi lub doprowadzi do przedstawienia właściwym organom celnym towar, którego dotyczy zgłoszenie, razem ze wszystkimi dokumentami, których przedłożenie jest niezbędne dla zastosowania przepisów regulujących procedurę celną, do której towar jest zgłaszany, jednakże zgłaszający, co do zasady musi mieć swoją siedzibę we Wspólnocie. A to z kolei oznacza, że osoba taka powinna stale zamieszkiwać na terenie jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej (osoba fizyczna) lub posiadać na jej terytorium siedzibę statutową, siedzibę główną lub inną stałą siedzibę (w przypadku osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej).
Obowiązek posiadania stałej siedziby nie dotyczy osób, które dokonują zgłoszenia przesyłki w procedurze tranzytu, czyli przewozu przez terytorium wspólnotowe. W innych przypadkach od obowiązku posiadania przez zgłaszającego stałej siedziby we Wspólnocie można odstąpić tylko, jeżeli podmiot sporadycznie dokonuje przewozu towarów przez granicę wspólnotową. Wydaje się jednak, iż kompetencje do udzielania zgody na takie odstępstwo należą jednak nie do granicznego lekarza weterynarii lecz właściwego organu celnego.
Jednocześnie, jak wskazują przepisy o weterynaryjnej kontroli granicznej oraz Wspólnotowy Kodeks Celny, zgłaszający przesyłkę (zarówno służbom celnym jak i granicznemu lekarzowi weterynarii) może działać przez swojego przedstawiciela.
Stosownie do art. 5 Kodeksu celnego każda osoba ma prawo do działania przez przedstawiciela reprezentującego ją przed organami celnymi, celem dokonania wszelkich czynności i formalności przewidzianych przepisami prawa celnego. Przedstawicielstwo może być:
bezpośrednie, w tym przypadku przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz innej osoby (powinien otrzymać decyzję administracyjną, ale nie uznajemy go za stronę postępowania),
pośrednie, w tym przypadku przedstawiciel działa we własnym imieniu, lecz na rzecz innej osoby (uznajemy go za dodatkową stronę postępowania, która bierze udział w postępowaniu niezależnie od osoby na rzecz której działa).
Podobnie jak w przypadku zobowiązanego także przedstawiciel powinien mieć swoją siedzibę na terytorium Wspólnoty. Musi on również zgłosić fakt wykonywania działalności na rzecz osoby reprezentowanej, sprecyzować czy jest to przedstawicielstwo pośrednie czy bezpośrednie oraz być odpowiednio umocowanym do reprezentowania innego podmiotu.
W przypadku niedopełnienia powyższego obowiązku osoba taka traktowana jest jako działająca we własnym imieniu i na własną rzecz i to zarówno w sytuacji gdy, nie zadeklaruje faktu wykonywania działalności w imieniu lub na rzecz innej osoby, jak i kiedy zadeklaruje, że działa w imieniu lub na rzecz innej osoby, nie będąc faktycznie umocowaną do takiej reprezentacji.
Organy celne, na podstawie art. 5 ust. 5 Wspólnotowego Kodeksu Celnego zostały wyposażone w kompetencje służące weryfikacji dowodów potwierdzających prawo do występowania w charakterze przedstawiciela. Kompetencje te można rozciągnąć także na organy Inspekcji Weterynaryjnej, przed którymi występuje taki przedstawiciel. Tym bardziej jeżeli weźmiemy pod uwagę, iż Wspólnotowy Kodeks Celny nie przewiduje jakiejś specjalnej formy udzielenia pełnomocnictwa. Oznacza to, że w polskim porządku prawnym do udzielenia pełnomocnictwa zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwe w postępowaniu przed wszystkimi organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 33 tego Kodeksu i następnymi pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, czyli co do zasady osoba pełnoletnia. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu sporządzonego przed granicznym lekarzem weterynarii. Pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, z tym zastrzeżeniem, że adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa.
Właściwe ustalenie w sprawie z zakresu weterynaryjnej kontroli granicznej osoby odpowiedzialnej za przesyłkę stanowi jeden z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu przed organami administracji państwowej. Zasada ta wyrażona została w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i przejawia się zarówno w prawie strony do czynnego udziału we wszystkich czynnościach postępowania od jego wszczęcia do zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej, jak również w prawie do zapoznania się z ustaleniami końcowymi dotyczącymi stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wypowiedzenia się odnośnie zebranych w sprawie dowodów. Naruszenie tej zasady może być skutecznie podnoszone w odwołaniu od decyzji. Może też być powodem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.
Od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 2 kpa, graniczny lekarz weterynarii może odstąpić tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (np. przy zagrożeniu przeniesienia z zagranicy zonnozy) albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (np. przy zagrożeniu przeniesienia z zagranicy pryszczycy lub klasycznego pomoru świń, które to choroby prowadzą do śmierci zwierzęcia albo obniżenia jego wartości gospodarczej). W przypadku odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, na organie ciąży istotny z punktu widzenia kontroli prawidłowości postępowania obowiązek utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny tego odstąpienia.
W postępowaniu w przedmiocie weterynaryjnej kontroli granicznej zasada czynnego udziału strony w postępowaniu ma szczególne znaczenie z uwagi na szerokie prawa przysługujące osobie odpowiedzialnej za przesyłkę. Prawa te stanowią jednocześnie uszczegółowienie i rozwinięcie wyżej wymienionej zasady.
Do najważniejszego uprawnienia strony w toku postępowania przed granicznym lekarzem weterynarii należy możliwość zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji o odrzuceniu przesyłki, która to decyzja określa również dalszy sposób postępowania z taką przesyłką. O uprawnieniu tym szerzej będzie w dalszej części niniejszego opracowania. W tym miejscu można zwrócić jednak uwagę, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują organom Inspekcji Weterynaryjnej stworzenie możliwości udziału strony w postępowaniu, jednakże nie uzależniają prawidłowości jego przebiegu od jej rzeczywistego uczestnictwa. Oznacza to, iż uchylanie się od udziału strony prawidłowo wezwanej nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania.
Na osobę odpowiedzialną za przesyłkę w postępowaniu w sprawie weterynaryjnej kontroli granicznej nałożone zostały także pewne obowiązki. Pierwszym z nich, powstającym jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, jest obowiązek prenotyfikacji, czyli wcześniejszego powiadomienia urzędowego lekarza weterynarii w granicznym posterunku kontroli przejścia granicznego, przez które przesyłka zwierząt lub przesyłka produktów ma zostać wprowadzona na terytorium Unii Europejskiej, o przewidywanym czasie przywozu oraz rodzaju i ilości przywożonej przesyłki. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej prenotyfikacji należy dokonać z wyprzedzeniem co najmniej jednego dnia roboczego w formie pisemnej lub za pomocą elektronicznych nośników informacji.
Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązek prenotyfikacji jest to obowiązek o charakterze porządkowym i jego zaniechanie nie powinno stanowić podstawy do odmowy przeprowadzenia weterynaryjnej kontroli granicznej lub wydania decyzji o odrzuceniu przesyłki. Odmowa taka mogłaby być bowiem oceniona jako środek zbyt restrykcyjny i tym samym sprzeczny z zasadą ogólną postępowania administracyjnego zawartą w art. 8 Kodeksu, który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa.
Po dokonaniu prenotyfikacji i właściwego zgłoszenia przesyłki do weterynaryjnej kontroli weterynaryjnej organ administracji weterynaryjnej powinien przeprowadzić czynności urzędowe, których zakres stanowi istotę weterynaryjnej kontroli granicznej. Katalog tych czynności obejmuje zarówno prowadzenie działań faktycznych o charakterze materialno-technicznym, jak i kompetencje organu administracji weterynaryjnej do wydawania aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych).
Czynności o charakterze materialno-technicznym podejmowane są w pierwszym etapie postępowania przed granicznym lekarzem weterynarii. Ich celem jest ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy w sprawie. Działania te nie są skierowane na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych w sferze praw i obowiązków jednostki. Pomimo to, ich podjęcie musi opierać na odpowiedniej podstawie prawnej przewidzianej w przepisach z zakresu weterynarii.
W toku postępowania przed granicznym lekarzem weterynarii do czynności o charakterze materialno-technicznym zaliczamy przeprowadzenie kontroli dokumentów, kontroli tożsamości oraz kontroli fizycznej, zgłoszonej do odprawy przesyłki.
Prawo wspólnotowe wprowadza definicje legalne dla każdego z wyżej wymienionych rodzajów kontroli. Definicje te zostały implementowane w słowniczku do ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej.
Mając na uwadze przepisy wspólnotowe oraz ustawę o weterynaryjnej kontroli granicznej pod pojęciem kontroli dokumentów, należy rozumieć kontrolę nakierowaną na sprawdzanie świadectw weterynaryjnych lub innych dokumentów towarzyszących przesyłce zwierząt lub przesyłce produktów. Z kolei kontrola tożsamości obejmuje sprawdzanie wzrokowe i potwierdzanie zgodności świadectw weterynaryjnych lub innych dokumentów z przesyłką, jak również sprawdzanie i potwierdzanie umieszczenia oraz zgodności oznaczeń znajdujących się na zwierzętach lub produktach z treścią świadectw weterynaryjnych lub innych dokumentów. Natomiast kontrola fizyczna, w przypadku przesyłki zwierząt, polega na dokonaniu oględzin zwierząt wraz z pobraniem odpowiednich próbek i przeprowadzaniem badań laboratoryjnych, a jeżeli jest to wymagane - dokonywanie dodatkowych czynności kontrolnych podczas kwarantanny tych zwierząt, zaś w przypadku produktów pojęcie to odnosi się do sprawdzania tych produktów obejmującego w szczególności kontrolę opakowania i temperatury, a także pobieranie próbek i przeprowadzanie właściwych badań laboratoryjnych.
Sposób i zakres prowadzenia wyżej wymienionych kontroli, w odniesieniu do zwierząt uregulowany został w decyzji Komisji Nr 97/794 (WE) z dnia 12 listopada 1997 r. ustanawiającej niektóre szczegółowe zasady stosowania dyrektywy Rady 91/496/EWG w odniesieniu do kontroli weterynaryjnych żywych zwierząt sprowadzanych z państw trzecich, zaś w przypadku produktów w rozporządzeniu Komisji Nr 136/2004. Ponadto w kwestii tej zastosowanie znajdą również przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłek zwierząt i przesyłek produktów.
Czynności podejmowane w toku prowadzenia wyżej wymienionych kontroli, jako mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinny być utrwalone przez organ Inspekcji Weterynaryjnej w aktach sprawy. Obowiązek taki wynika z zasady ogólnej pisemności postępowania administracyjnego.
Zasadniczą formą dokumentowania czynności prowadzonych w ramach weterynaryjnej kontroli granicznej jest protokół. Protokół sporządza się z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestię uznania określonej czynności za istotną lub nieistotną dla danej sprawy ustawodawca pozostawił tylko w niewielkim stopniu do rozstrzygnięcia organowi Inspekcji Weterynaryjnej. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza bowiem obowiązek sporządzenia protokołu dla większości czynności podejmowanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z zawartym w art. 67 § 2 Kodeksu wyliczeniem, graniczny lekarz weterynarii obowiązany jest sporządzić zwięzły protokół w szczególności z oględzin (np. środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego zgłoszonych do weterynaryjnej kontroli granicznej) oraz ekspertyz (np. przeprowadzonego badania laboratoryjnego), rozprawy, przesłuchania strony, świadka lub biegłego (np. w ramach prowadzonego dochodzenia epizootycznego w związku z podejrzeniem ogniska choroby w punkcie kontroli granicznej) lub ustnego ogłoszenia decyzji albo postanowienia.
Przepis art. 67 § 1 Kodeksu dopuszcza możliwość utrwalenia czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy także w inny sposób niż za pomocą protokołu. Należy jednak podkreślić, iż zawsze w takim przypadku musi być zachowana forma pisemna oraz że nie będzie tu chodziło o adnotację sporządzoną i dołączoną do akt sprawy na podstawie art. 72 Kodeksu. Za pomocą takich adnotacji mogą być bowiem utrwalone tylko takie czynności, które nie są traktowane jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wchodzą tu w grę natomiast inne przypadki utrwalenia czynności na piśmie, np. złożenie pisemnego oświadczenia strony, pisemne wyjaśnienia, czy wyniki badań przeprowadzonych w laboratorium referencyjnym.
Protokół, niezależnie od charakteru prowadzonej przez granicznego lekarza czynności, zawsze powinien być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 68 Kodeksu. Oznacza to, iż powinno wynikać z niego kto (imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika Inspekcji Weterynaryjnej), kiedy (datę przeprowadzenia danej czynności), gdzie i jakich czynności dokonał (np. dokonanie oględzin zwierząt pod kątem spełnienia warunków weterynaryjnych oraz przestrzegania przepisów o humanitarnej ochornie zwierząt), kto (np. Jan Nowak, zamieszkały w Wysokiej, ul. Chabrowa 4) i w jakim charakterze był przy tym obecny (np. jako osoba odpowiedzialna za przesyłkę), co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono (np. w wyniku oględzin stwierdzono następujące uchybienia warunków weterynaryjnych: .....) oraz jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (np. osoba odpowiedzialna za przesyłkę zgłosiła, iż uchybienie powstało w wyniku złego zabezpieczenia zwierząt przez podmiot wysyłający).
Następnie powinna zostać przeprowadzona tzw. kontrola procesowa protokołu obejmująca obowiązek jego odczytania wszystkim osobom biorącym udział w czynności urzędowej oraz uzyskanie na protokole ich podpisów. Odmowę złożenia podpisu lub brak podpisu którejkolwiek osoby z innej przyczyny należy omówić w protokole.
Zgodnie z art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego wszelkich skreśleń i poprawek we wszystkich protokołach należy dokonywać tak, aby wyrazy (w tym także cyfry) zarówno skreślone, jak i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem (np. na stronie 2 protokołu, w wierszu 10 skreślono mylnie napisane wyrazy „12 krów”, wpisano zaś wyrazy „2 krowy”). Powyższe podstawowe zasady sporządzania protokołu, mające na celu zachowanie jego wiarygodności i mocy dowodowej, są niestety dość często naruszane w postępowaniu administracyjnym w weterynarii.
Czynności, z których nie sporządza się protokołu utrwala się w aktach sprawy w formie adnotacji podpisanej przez pracownika. Adnotacja jest to forma notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Inspekcji Weterynaryjnej. Chodzi tu o bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń istotnych - tj. takich, od których rozstrzygnięcie sprawy zależy lub może zależeć.
Weterynaryjna kontrola graniczna powinna zakończyć się rozstrzygnięciem w zakresie sposobu postępowania z przesyłką poddaną tej kontroli. Graniczny lekarz weterynarii, na mocy przepisów ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, posiada kompetencje do dokonania takiego władczego rozstrzygnięcia. W związku z tym, w zależności od ustaleń dokonanych w toku kontroli, powinien on albo wydać świadectwo przekroczenia granicy, jeżeli przesyłka spełnia wszystkie wymogi przywozowe lub przewozowe, albo decyzję administracyjną o odrzuceniu przesyłki w przypadku negatywnego dla strony wyniku przeprowadzonej kontroli.
Ustalenie w toku weterynaryjnej kontroli granicznej, że przesyłka spełnia wszystkie kryteria przywozowe wymaga potwierdzenia dokonanego przez urzędowego lekarza weterynarii przeprowadzającego kontrolę. Potwierdzeniem takim jest wydanie świadectwa weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED). Jak wspomniano powyżej odpowiednie wzory świadectw CVED zostały wprowadzone rozporządzeniem Komisji (WE) nr 282/2004 z dnia 18 lutego 2004 oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 136/2004 z dnia 22 stycznia
2004 r.
Z punktu widzenia praktyki działania organów administracji weterynaryjnej większe problemy stwarza zawsze wydanie decyzji o odrzuceniu przesyłki. Decyzja administracyjna jest podstawową formą załatwienia sprawy w ramach prowadzonego postępowania w dziedzinie weterynarii. Wydanie decyzji stanowi przejaw zewnętrznej działalności administracji i jest niczym innym jak tylko praktycznym zastosowaniem przepisów prawa administracyjnego.
Decyzja administracyjna obejmuje taką postać działania organu, przy pomocy której organ ten w oparciu o wyraźny przepis ustawy i dokonane ustalenia stanu faktycznego, władczo i jednostronnie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego adresata. Adresatem tym jest podmiot zewnętrzny w stosunku do organu administracji weterynaryjnej, czyli podmiot nie podporządkowany temu organowi ani organizacyjnie, ani służbowo.
Negatywne załatwienie sprawy rozpatrywanej w ramach kompetencji granicznego lekarza weterynarii w przypadku produktów może nastąpić:
na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, jeżeli kontrola wykaże, że przesyłka produktów nie spełnia wymagań przywozowych lub taka kontrola wykaże nieprawidłowości;
na podstawie art. 26 wyżej wymienionej ustawy, jeżeli weterynaryjna kontrola graniczna przesyłki produktów przeznaczonych do składu celnego, składu wolnocłowego lub magazynu znajdującego się w wolnym obszarze celnym, wykaże, że osoba odpowiedzialna za przesyłkę przedstawiła fałszywe oświadczenie dotyczące przeznaczenia przesyłki.
Należy zwrócić uwagę, iż w ustawie nie upoważniono granicznego lekarza weterynarii do dowolnego rozstrzygania sprawy w zakresie określonym powyżej. Kompetencje granicznego lekarza weterynarii do władczego i jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu nie oznacza bowiem dowolności postępowania tego organu. Po pierwsze ograniczony jest on w tym względzie przepisami prawa. Chodzi tu zarówno o przepisy materialnego prawa weterynaryjnego, jak i przepisy prawa procesowego. Ponadto wydane przez organ rozstrzygnięcie musi mieć swoje źródło w dokonanych w sprawie ustaleniach faktycznych, które uzasadniają określony sposób załatwienia sprawy (np. w informacjach uzyskanych w ramach oględzin zwierząt lub wynikach laboratoryjnych badań rozpoznawczych).
Jednocześnie w ustawie przyjęto pewną gradację przebiegającą od środka najmniej dokuczliwego do najcięższego w skutkach dla osoby odpowiedzialnej za przesyłkę. Graniczny lekarz weterynarii może zatem podjąć decyzję o:
odesłaniu przesyłki poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej z granicznego posterunku kontroli do miejsca uzgodnionego z osobą odpowiedzialną za przesyłkę, przy użyciu tego samego typu środka transportu, w terminie 60 dni od dnia wydania decyzji, jeżeli wyniki weterynaryjnej kontroli granicznej oraz wymagania zdrowotne na to pozwalają;
zniszczeniu przesyłki, jeżeli jej odesłanie jest niemożliwe lub upłynął termin 60 dni od dnia stwierdzenia niespełnienia przez przesyłkę wymagań przywozowych, albo osoba odpowiedzialna za przesyłkę wyraziła na to zgodę.
Mając na względzie powyższe należy wskazać wszelako, iż decyzja o odesłaniu przesyłki może zapaść jedynie w sytuacji, gdy możliwości takiej nie wykluczają reguły ochrony zdrowia publicznego. Rozważenia wymaga zatem kwestia, kiedy wyniki kontroli i względy zdrowotne prowadzą do zakazu odesłania przesyłki. W celu rozstrzygnięcia tego problemu najlepiej posłużyć dyspozycją art. 22 ust. 2 dyrektywy Rady 97/78/WE z dnia 18 grudnia 1997 r. ustanawiającej zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnej produktów wprowadzanych do Wspólnoty z państw trzecich, który stanowi, że jeżeli jakakolwiek kontrola przewidziana w tej dyrektywie wykaże, iż przesyłka produktów może stanowić zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi, właściwe władze weterynaryjne niezwłocznie przejmują i niszczą przesyłkę. Jak widać przepis ten nie pozostawia właściwemu organowi wyboru i nakazuje zniszczenie przesyłki ilekroć kontrola wykaże chociażby możliwość powstania zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi.
Z prawnego punktu widzenia możliwość wystąpienia zagrożenia dla zdrowia publicznego powinno się poddać ocenie na gruncie przepisów prawa Unii Europejskiej lub, w zakresie nie zharmonizowanym na poziomie wspólnotowym, na podstawie przepisów kraju przeznaczenia przesyłki, nie zaś na przykład na podstawie prawa kraju wysyłającego.
Podobnie jak w przypadku przesyłek produktów stopniowana jest uciążliwość restrykcji administracyjnych nakładanych na osobę odpowiedzialną za przesyłkę zwierząt. Zgodnie z art. 35 ust. 1 podstawą negatywnego rozpatrzenia sprawy w przypadku przedstawienia do kontroli przesyłki zwierząt może być stwierdzenie, że przesyłka ta nie spełnia warunków określonych w przepisach ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej lub przepisach odrębnych (np. z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt) albo też stwierdzenie zaistnienia innych nieprawidłowości. Należy przy tym mieć na uwadze art. 13 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym graniczny lekarz weterynarii nie dopuszcza do przywozu przesyłki zwierząt, jeżeli:
przesyłka ta pochodzi z państwa trzeciego lub jego części, z którego przywóz jest zabroniony;
przesyłka nie spełnia wymagań przywozowych;
zwierzęta objęte przesyłką cierpią lub zachodzi podejrzenie, że cierpią lub są chore na chorobę zakaźną albo też inną chorobę stanowiącą zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt;
państwo trzecie, z którego pochodzi przesyłka, nie zastosowało się do wymagań przywozowych określonych w prawodawstwie wspólnotowym lub państwa członkowskiego;
zwierzęta nie są zdolne do kontynuowania podróży;
świadectwo weterynaryjne lub inne dokumenty towarzyszące tej przesyłce nie spełniają wymagań określonych w przepisach o wymaganiach przywozowych i handlu zwierzętami wewnątrz Unii.
W sytuacji, o której mowa w art. 35 ust. 1 graniczny lekarz weterynarii podejmuje jedną z następujących decyzji:
w sprawie udzielenia zwierzętom schronienia, ich żywienia i pojenia, a jeżeli to niezbędne także leczenia, albo
w sprawie umieszczenia w stacji kwarantanny lub w izolacji, albo
w sprawie odesłania, w określonym terminie, zwierząt poza terytorium Unii Europejskiej, jeżeli zdrowie zwierząt i ich dobro na to pozwolą.
Stosownie do art. 35 ust. 3, jeżeli odesłanie przesyłki zwierząt jest niemożliwe, szczególnie ze względu na zaakcentowane powyżej dobro zwierząt, to graniczny lekarz weterynarii, po uzyskaniu zgody Głównego Lekarza Weterynarii i po przeprowadzeniu badania przedubojowego, może wydać decyzję w sprawie uboju zwierząt z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi z zachowaniem warunków określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i ochronie zdrowia publicznego, obowiązującymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej. W przypadkach gdy ubój zwierząt z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi jest niemożliwy, graniczny lekarz weterynarii wydaje decyzję w sprawie:
uboju zwierząt do celów innych niż spożycie przez ludzi, albo
zniszczenia tusz, określając warunki dotyczące kontroli zastosowania uzyskanych ewentualnie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego.
Należy podkreślić, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 34 lub 35 konieczne jest złożenie wyjaśnień przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę. Osoba ta, w myśl zasady czynnego udziału strony postępowaniu, może zając stanowisko odnośnie zebranych zebranych w toku postępowania i utrwalonych w formie procesowej dowodów oraz ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ administracji weterynaryjnej. Ponadto powinna ona wypowiedzieć co do dalszego postępowania w przesyłką nie spełniającą wymagań przywozowych. Pominięcie udziału strony w postępowaniu w tym względzie może stać się przesłanką skutecznego wniesienia odwołania lub wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Powyższe uprawnienie nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie dalszych losów towarów uzależnione jest od udzielenia zgody osoby odpowiedzialnej za przesyłkę, na określony sposób postępowania. Interpretacja taka naruszałaby ogólne cele weterynaryjnej ochrony zdrowia publicznego oraz byłaby nie do pogodzenia zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Stosownie do tej zasady organ administracji nigdy nie może przedkładać subiektywnego interesu strony postępowania nad interesem publicznym, wyrażającym się w tym przypadku przez reguły weterynaryjnej ochrony zdrowia publicznego. Z reguły interes indywidualny obywateli nie pokrywa się z interesem społecznym. Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ustawodawca chciał jednak zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Zasadę tą odczytywać należy więc jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych interesów. Jednocześnie wypada wskazać, że przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi jedynie o „słusznym interesie”. Oznacza to, że nie każdy interes obywateli musi być wzięty pod uwagę przy rozstrzygnięciu. Użycie w przepisie wyrazu „słuszny” wskazuje, iż chodzi tu o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności z przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego.
Uzyskania wyjaśnień osoby odpowiedzialnej za przesyłkę nie wymaga natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, zgodnie z którym organ Inspekcji Weterynaryjnej (w tym wypadku graniczny albo powiatowy lekarz weterynarii) wydaje decyzję w sprawie zajęcia i zniszczenia przesyłki oraz informuje o tym inne graniczne posterunki kontroli państw członkowskich Unii Europejskiej. Jak widać przepis ten nie daje wyboru jeśli chodzi o stopień nałożonych restrykcji, jednakże jego zastosowanie wymaga wystąpienia następujących przesłanek:
przesyłka pochodzi z państwa trzeciego, na którego terytorium wystąpiła choroba zakaźna lub inna choroba zwierząt stanowiąca poważne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zdrowia zwierząt albo jeżeli wystąpiła inna okoliczność związana z zagrożeniem dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzi,
jedna z kontroli przewidzianych w ustawie lub przepisach odrębnych wykaże, że przesyłka zwierząt lub przesyłka produktów stanowi niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi lub zwierząt.
Decyzje wydane w toku prowadzonej weterynaryjnej kontroli granicznej muszą być zgodne z art. 104 i następnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności powinna zawierać podstawowe elementy składowe, wyliczone w art. 107. Zaliczamy do nich:
oznaczenie organu administracji publicznej - przez które rozumie się podanie jego nazwy, adresu i siedziby granicznego lekarza weterynarii;
datę wydania - ze wskazaniem dnia, miesiąca i roku wydania decyzji administracyjnej;
oznaczenie strony lub stron - polegające na podaniu imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania osoby fizycznej lub pełnej nazwy i siedziby w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych;
powołanie podstawy prawnej - wydana decyzja musi mieć oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa; podstawa prawna powinna być przywołana dokładnie ze wskazaniem konkretnego artykułu, paragrafu, ustępu; niewystarczające jest w tym względzie wskazanie jedynie aktów prawnych, na podstawie których wydano decyzję; należy także podać źródło publikacji danego aktu wraz z jego zmianami, jakie miały miejsce do czasu wydania decyzji; przepisy proceduralne powinny być powoływane obok materialnych przepisów prawa weterynaryjnego; podstawą prawną wydania decyzji nie może być przepisy prawa wewnętrznie obowiązującego, np. przepisy instrukcji wydanej przez Głównego Lekarza Weterynarii;
rozstrzygnięcie - rozstrzygnięcie jest kluczowym składnikiem decyzji administracyjnej; mając na względzie, że przesądza ono o obowiązkach i uprawnieniach strony postępowania powinno ono być sformułowane szczególnie jasno i precyzyjnie;
uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; należy podkreślić, iż wskazane w uzasadnieniu okoliczności muszą być faktycznie ustalone przez organ w trakcie prowadzonego postępowania oraz zostać prawidłowo udokumentowane w zebranym materiale dowodowym; uzasadnienie prawne powinno natomiast zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wskazaniu stronie dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował dany przepis prawa w kontekście stanu faktycznego ustalonego w sprawie;
pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie lub inny środek zaskarżenia; w pouczeniu należy wskazać w szczególności organ, do którego można wnieść odwołanie, sposób wnoszenia oraz termin na wniesienie odwołania; należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia;
podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji - decyzja powinna być podpisana przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej albo przez osobę działającą z jego upoważnienia udzielonego pisemnie w trybie art. 268a Kodeksu; należy przy tym podkreślić, iż brak podpisu pozbawia pismo charakteru decyzji administracyjnej
Przykładowa decyzja administracyjna zwierająca wszystkie powyższe elementy mogłaby wyglądać następująco.
Graniczny Lekarz Weterynarii w Koroszczynie
21-550 Terespol
Koroszczyn, dnia 25 maja 2005 r.
Decyzja
Nr 1/2005
Na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. Nr 165, poz. 1590 i z 2004 r. Nr 69, poz. 625), w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287, Nr 91, poz. 877 i z 2005 r. Nr 23, poz. 188), w trybie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1387, z 2003 r. Nr 130, poz. 1188, Nr 170, poz. 1660 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) Graniczny Lekarz Weterynarii w Koroszczynie nakazuje
p. Adamowi S., zamieszkałemu na ul. Królewskiej 2 m. 82, 00-700 Warszawa, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PPHU Adamix, odesłanie przesyłki 2000 sztuk póltusz wieprzowych pochodzących z Federacji Rosyjskiej, zaopatrzonych w świadectwo zdrowia nr xyz, poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, do miejsca wysyłki, w terminie do dnia 15 czerwca 2005 r.
Uzasadnienie
W dniu 25 maja 2005 r., działając na podstawie pełnomocnictwa do reprezentowania p. Adama S. w zakresie czynności kontrolnych przewidzianych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej, p. Dymitr J., zam. na ul. Kazimierza Wielkiego 21 w Lublinie, przedstawił do weterynaryjnej kontroli granicznej przesyłkę 2000 sztuk półtusz wieprzowych pochodzących z Federacji Rosyjskiej. Przesyłka zaopatrzona była w świadectwo weterynaryjne nr xyz. W wyniku przeprowadzonej kontroli Graniczny Lekarz Weterynarii w Koroszczynie stwierdził, iż przesyłka produktów pochodzi z zakładu AAA. Zakład ten nie został zamieszczony na liście zakładów zatwierdzonych do wprowadzania produktów na terytorium Unii Europejskiej. W związku z tym należy stwierdzić, iż przesyłka produktów nie spełnia wymagania wynikającego z art. 10 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, zgodnie z którym przywóz przesyłek produktów jest dopuszczalny ze znajdujących się na listach ogłaszanych przez Komisję Europejską zakładów uprawnionych do wprowadzania produktów na terytorium Unii Europejskiej. Ponadto Graniczny Lekarz Weterynarii dokonując kontroli dokumentów stwierdził, że świadectwo weterynaryjne towarzyszące przesyłce sporządzone zostało tylko w języku rosyjskim i angielskim, co jest niezgodne z wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, zgodnie z którym świadectwo powinno być sporządzone również w języku urzędowym państwa granicznego posterunku kontroli. W związku powyższymi uchybieniami wobec wymagań przywozowych określonych w ustawie o weterynaryjnej kontroli granicznej wydanie decyzji nakazującej odesłanie przesyłki na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej jest uzasadnione. W piśmie z dnia 25 maja 2005 r. p. Dymitr J. stwierdził, iż powyższe uchybienia nie wpływają na jakość zdrowotną przywiezionych produktów i na terytorium Federacji Rosyjskiej będzie możliwe dopuszczenie ich do obrotu. Graniczny Lekarz Weterynarii przychylił się do argumentów strony i biorąc pod uwagę, iż przesyłka zgodnie z jego wiedzą nie stwarza zagrożenia dla zdrowia publicznego nakazał jej odesłanie na terytorium Federacji Rosyjskiej.
Pouczenie
Od niniejszej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Głównego Lekarza Weterynarii. Odwołanie należy wnieść za pośrednictwem Granicznego Lekarza Weterynarii w Koroszczynie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.
Ponadto decyzje administracyjne mogą zostać opatrzone dodatkową klauzulą rygoru natychmiastowej wykonalności. W myśl art. 108 Kodeksu klauzulę taką nadaje się gdy, jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej wydanej w toku weterynaryjnej kontroli granicznej będzie konieczne na przykład z uwagi na możliwość przeniesienia się na terytorium Unii Europejskiej zoonozy (ochrona zdrowia lub życia ludzkiego) lub pryszczycy (zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami), jak również z uwagi na uniknięcie lub ograniczenie cierpienia zwierząt (inny interes społeczny).
Klauzula dotycząca natychmiastowej wykonalności decyzji powinna być zawarta w rozstrzygnięciu decyzji. Przyczynę jej wprowadzenia należy zaś wskazać w uzasadnieniu decyzji. Istnieje jednak możliwość wprowadzenia rygoru natychmiastowej wykonalności także po wydaniu samej decyzji. Jeżeli zajdzie taka konieczność rygor taki nadaje w drodze późniejszego postanowienie, na które służy stronie zażalenie.
Kwestia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości wyegzekwowania decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, iż co do zasady wykonaniu podlegają decyzje ostateczne, to jest decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jednakże decyzje, którym graniczny lekarz weterynarii nadał rygor natychmiastowej wykonalności podlegają wykonaniu niezależnie od tego, czy adresat takiej decyzji złoży od niej odwołanie i czy w związku z tym sprawa jest rozpatrywana przez Głównego Lekarza Weterynarii jako organ drugiej instancji. Ponadto w przypadku niewykonania takiej decyzji przez stronę dobrowolnie, graniczny lekarz weterynarii może podjąć kroki mające na celu wykonanie decyzji w trybie egzekucji administracyjnej, nie czekając na ewentualne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Na gruncie weterynaryjnej kontroli granicznej decyzje administracyjne mogą występować pod różnymi nazwami. Oprócz rozstrzygnięć nazwanych w przepisach weterynaryjnych wprost decyzjami możemy wyróżnić również wspomniane powyżej świadectwa przekroczenia granicy - CVED, które przy przewozie pełnią dodatkowo rolę pozwolenia granicznego lekarza weterynarii. Szczególna nazwa nadana rozstrzygnięciu, które zapada w ramach postępowania administracyjnego nie zmienia jednak samej istoty tego rozstrzygnięcia, polegającej na władczym i jednostronnym załatwieniu sprawy.
Poza rozstrzygnięciem decyzja może także w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji. W myśl dyspozycji art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy, postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W postępowaniu mającym na celu przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej sytuacja taka będzie miała miejsce np. w przypadku kiedy, przesyłka ulegnie zniszczeniu w pożarze ciężarówki lub jeżeli podmiot zwróci się z wnioskiem o przeprowadzenie weterynaryjnej kontroli granicznej produktów nie podlegających takiej kontroli, zgodnie z decyzją Komisji 2002/349/WE ustanawiającą listę produktów podlegających kontroli w granicznych posterunkach kontroli na podstawie dyrektywą Rady 97/78/WE. Umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie prowadzone postępowanie, a jednocześnie nie zapadnie w niej żadne rozstrzygnięcie merytoryczne.
Ponadto stosownie do art. 105 § 2 Kodeksu organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten dotyczy tylko postępowania wszczętego na wniosek strony, co jest jednak raczej regułą w postępowaniu w zakresie weterynaryjnej kontroli granicznej.
Decyzji administracyjnej nie wydaje natomiast Główny Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym może on udzielić zgody na ubój zwierząt z przeznaczeniem do spożycia przez ludzi w przypadku, gdy odesłanie przesyłki zwierząt jest niemożliwe. W takim przypadku zastosowanie będzie miał art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę (w tym przypadku graniczny lekarz weterynarii), zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska(Główny Lekarz Weterynarii), obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia.
Ze szczególną formą rozstrzygnięcia granicznego lekarza weterynarii mamy do czynienia w przypadku obowiązku potwierdzenia, że przesyłka spełnia wszystkie kryteria przywozowe lub przewozowe Potwierdzeniem takim jest wydanie świadectwa weterynaryjnego dla wwozu i przewozu (CVED). W tym względzie należy podkreślić, iż ustalone na poziomie wspólnotowym wzory świadectw CVED nie odpowiadają w pełni treści i formie decyzji administracyjnej wskazanymi w polskim Kodeksie postępowania administracyjnego. Może to budzić wątpliwości i rodzić pytanie czy w przypadku pozytywnego wyniku weterynaryjnej kontroli granicznej, w ogóle możemy mówić o obowiązku wydania decyzji administracyjnej przez organ administracji weterynaryjnej.
Nie wchodząc w tym miejscu w spory doktrynalne należy zająć stanowisko, iż świadectwo CVED jest uproszczoną formą decyzji administracyjnej. Jego wydanie przez urzędowego lekarza weterynarii stanowi bowiem akt władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego adresata. W świadectwie tym graniczny lekarz weterynarii ustala warunki wprowadzenia przesyłki zwierząt lub produktów na terytorium Unii Europejskiej i choćby w tym zakresie władczo rozstrzyga sprawę co do istoty. Wystawienie świadectwa przekroczenia granicy potwierdza ponadto spełnianie przez przesyłkę wymagań weterynaryjnych i oznacza podjęcie przez granicznego lekarza weterynarii pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia co do możliwości przywozu lub przewozu przesyłki.
Jednocześnie należy zauważyć, iż świadectwo CVED jest wiążące nie tylko dla organu wystawiającego oraz adresata, który powinien dokonać przywozu albo przewozu przesyłki zgodnie z nadanym jej przeznaczeniem celnym, ale również dla właściwego organu celnego, który zgodnie z art. 5 ust. 2 nadaje przesyłce przeznaczenie celne zgodnie z warunkami ustalonymi w tym świadectwie.
Ponadto także w świetle orzecznictwa polskich sądów administracyjnych oraz poglądów doktryny świadectwo CVED można uznać za formę decyzji administracyjnej. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r. o decyzji administracyjnej możemy mówić w sytuacji gdy, oznaczony został organ administracji publicznej wydający dany akt administracyjny, wskazano adresata tego aktu, dokonano rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a pod wszystkim podpisała się osoba reprezentującej organ. Wszystkie te elementy zostały uwzględnione w świadectwach CVED, które wskazują ponadto datę wystawienia świadectwa oraz pewne ustalenia stanu faktycznego, które były podstawą rozstrzygnięcia sprawy.
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
Dz. U. Nr 165, poz. 1590 z późn. zm.
Zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995, s. 23.
Nie oznacza to jednak, iż organy administracji weterynaryjnej, właściwe w kwestii kontroli granicznej, nie mogą podejmować odpowiednich czynności sprawdzających z urzędu. W tym względzie wystarczy wskazać art. 5 rozporządzenia Nr 282/2004 lub art. 6 rozporządzenia Nr 136/2004. Stosownie do tych przepisów w celu zagwarantowania że wszystkie zwierzęta i produkty pochodzenia zwierzęcego wwożone na terytorium Unii Europejskiej będą poddawane kontrolom weterynaryjnym, właściwy organ i urzędowi lekarze weterynarii każdego państwa członkowskiego koordynują z innymi służbami gromadzenie istotnych informacji dotyczących wwozu produktów zwierzęcych, a w szczególności informacji dostępnych służbom celnym, informacji na temat manifestów statków, łodzi, kolei i samolotów oraz innych źródeł informacji dostępnych podmiotom gospodarczym związanych z transportem drogowym, kolejowym, morskim lub lotniczym.
Dz. Urz. UE. L 049 , 19/02/2004 s. 0011 - 0024.
Dz. Urz. UE. L 021 , 28/01/2004 s. 0011 - 0023.
Opracowanie ujednoliconego dokumentu dotyczącego zgłoszenia i kontroli przesyłki zwierząt oraz przesyłki produktów związane było z wdrożeniem zintegrowanego systemu weterynaryjnego „Traces”, ustanowionego na podstawie decyzji Komisji (WE) Nr 2003/623 z dnia 19 sierpnia 2003 r. dotyczącej opracowania zintegrowanego skumputeryzowanego systemu weterynaryjnego pod nazwą Traces (Dz. Urz. UE. L 216, 28/08/2003 s. 0058-0059), który to system obejmuje standaryzację dokumentów związanych z przeprowadzeniem weterynaryjnej kontroli granicznej tak, by zebrane dane mogły być właściwie zarządzane i przetwarzane w celu poprawy bezpieczeństwa zdrowotnego w Unii Europejskiej.
Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm.
Dz.Urz. UE. L 302 , 19/10/1992 s. 0001 - 0050 z późn. zm..
Wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 686/97.
L. Żukowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1999, s. 352.
Dz. Urz. UE. L 323 , 26/11/1997 s. 0031 - 0036.
Dz. U. Nr 31, poz. 270.
Zob M. Rudy, Postępowanie administracyjne w weterynarii. Część II. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Życie Wet. 2003, 78, 492- 494.
B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003, s. 359.
Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z orzeczeniem NSA protokół nie odpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (Wyrok NSA z 26 stycznia 2000 r., S.A./Rz 2134/98 nie publ., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2003, s. 361.) W praktyce oznacza to, że informacje zawarte w tak sporządzonym protokole nie powinny być podstawą wydanej decyzji administracyjnej.
Wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I S.A. 258/82, ONSA, nr. 1, poz. 54.
W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji państwowej w świetle orzecznictwa NSA, PiP Nr 10/1984, s. 6.
W polskim porządku prawnym przepisy te zostały implementowane ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm. ).
Pojęcie przepisów z zakresu ochrony zdrowia publicznego należy rozumieć szeroko. W przypadku wskazanym w art. 35 ust. 3 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej chodzi zarówno o przepisy regulujące wymagania sanitarne, jak i weterynaryjne, które regulują zasady pozyskiwania środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego. Zastosowanie w tym względzie znajdą również normy rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia związany jest z zasadą ogólną postępowania administracyjnego zawartą w art. 11 Kodeksu, w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Na marginesie powyższych rozważań, należy zgłosić postulat nowelizacji art. 35 ust. 3 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej. Rozwiązanie polegające na tym, iż zgody na ubój zwierząt udziela organ administracji publicznej , który jest jednocześnie organem właściwym do rozpoznania sprawy w II instancji, należy bowiem ocenić jako sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169.