Czas na zmiany w prawie budowlanym
Rafał Zboch 16-07-2010, ostatnia aktualizacja 16-07-2010 03:20
Polska zajmuje 163. miejsce, na 183 państwa, w kategorii łatwość uzyskiwania pozwoleń budowlanych wyodrębnionej w aktualnym rankingu wolności gospodarczej Banku Światowego - zwraca uwagę radca prawny z kancelarii Linklaters
W 2004 r. sąd nakazał wstrzymać będącą w toku budowę centrum handlowego Złote Tarasy w Warszawie. Wydarzenie to zrobiło ogromne wrażenie na inwestorach, przerażonych choćby teoretyczną możliwością wystąpienia podobnej sytuacji w ich projektach. W prasie opublikowano apele o poprawienie prawa, a jeden z ówczesnych urzędników miejskich wysokiej rangi stwierdził, że ma nadzieję dożyć czasów bez takich wyroków.
Niestety, lepsze czasy nie nadeszły. Co prawda w wypadku Złotych Tarasów mieliśmy happy end, jednakże prawo pozostało niezmienione, a w ostatnim czasie znów doszło do spektakularnego trzęsienia ziemi na rynku wielkich inwestycji nieruchomościowych: uchylono pozwolenie na budowę będącego w trakcie realizacji apartamentowca projektu Daniela Libeskinda w Warszawie. Prawnicy, którzy na co dzień pracują z zagranicznymi inwestorami, znów mają trudne zadanie wyjaśnienia klientom, jak to jest w ogóle możliwe, żeby system prawny państwa, któremu ponoć zależy na szybkim rozwoju, zawierał tego typu pułapki.
Dlaczego pozwolenie nie daje gwarancji
Pozwolenie na budowę wydane w pierwszej instancji z reguły nie może stanowić podstawy rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi jeszcze stać się ostateczna, a takiego charakteru nabiera dopiero wtedy, gdy żaden uprawniony podmiot nie złoży odwołania (przy dużych i budzących zainteresowanie projektach to rzadkość) albo jeśli organ administracyjny II instancji utrzyma pozwolenie w mocy po rozpoznaniu odwołania.
I tutaj dochodzimy do sedna problemu. W niektórych, szczególnie demokratycznych, państwach procedury administracyjne są (podobnie jak w Polsce) skomplikowanym procesem, co wiąże się z koniecznością zabezpieczenia praw osób trzecich. Różnica jakościowa polega jednak na tym, że gdy pozwolenie zostanie wydane, a ewentualne protesty ostatecznie rozpatrzone, inwestor może spokojnie rozpocząć realizację budowy w zaufaniu do ostatecznej decyzji organów władzy.
W Polsce takiej gwarancji nie ma. Po wyczerpaniu wcale niekrótkiej drogi administracyjnej przed protestującymi otwiera się kolejna ścieżka dwuinstancyjnego postępowania sądowego, w ramach której może dojść do wstrzymania budowy czy nawet uchylenia pozwolenia na budowę bez względu na stan zaawansowania prac.
Sąd może wstrzymać
Uprawniony podmiot, np. właściciel sąsiedniej nieruchomości, po wyczerpaniu administracyjnej ścieżki odwoławczej może złożyć skargę na pozwolenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Inwestor może w takim wypadku rozpocząć roboty budowlane, co - jak pokazuje praktyka - może się stać dla niego źródłem poważnych kłopotów.
Po pierwsze, sąd ma generalną kompetencję do wstrzymania zaskarżonej decyzji administracyjnej i zasada ta dotyczy także pozwolenia na budowę. Co prawda, zgodnie z art. 35a prawa budowlanego, sąd może uzależnić uwzględnienie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonalności od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora wynikających z wstrzymania wykonania, jednakże ten instrument prawny jest rzadko stosowany i daleko niewystarczający.
Po drugie, sąd po rozpoznaniu skargi i zbadaniu sprawy może uchylić pozwolenie, co może się wydarzyć, zanim budowa będzie ukończona. Bardzo poważną bolączką inwestorów jest to, że sąd nie tylko bada zarzuty naruszenia prawa podniesione w skardze, lecz też z urzędu sprawdza legalność całości procesu uzyskiwania pozwolenia. Oznacza to, że zastrzeżenia skarżących mogą być całkowicie nieuzasadnione i nie będą uwzględnione, ale sąd i tak uchyli pozwolenie z innych przyczyn zidentyfikowanych samodzielnie, a inwestor dowie się o nich dopiero w uzasadnieniu wyroku.
Co gorsza, uchylenie ostatecznego pozwolenia niekoniecznie musi mieć podstawę w rażącym czy też innym bardzo istotnym naruszeniu prawa. Czasem zwykłe naruszenia proceduralne, z którymi nie wiąże się zagrożenie dla ludzi czy też złamanie norm technicznych, mogą prowadzić do utraty pozwolenia w czasie budowy. Znana mi jest osobiście sprawa, w której sąd administracyjny uchylił pozwolenie, gdyż nie odwoływało się ono jednoznacznie do wymaganych w tym wypadku warunków zabudowy - poprzez wskazanie organu wydającego, daty i numeru decyzji. Dla sądu administracyjnego niewystarczająca do uratowania pozwolenia była okoliczność, że taka decyzja o warunkach zabudowy w rzeczywistości istniała i znajdowała się w aktach sprawy. O przyczynie uchylenia pozwolenia inwestor został poinformowany, ku swojemu przerażeniu, dopiero podczas odczytywania ustnego uzasadnienia wyroku.
W prasie można ostatnio przeczytać opinie prawników, że inwestor jest niejako sam sobie winien, jeśli rozpoczyna budowę przed zakończeniem wszystkich procedur sądowych. Taki pogląd, choć zapewne słuszny merytorycznie, oderwany jest od realiów gospodarczych dużych inwestycji. W Polsce procesy sądowe są przewlekłe, a wstrzymywanie rozpoczęcia budowy np. o dwa lata w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu I i II instancji może spowodować, że inwestor w tym czasie utraci finansowanie z kredytu bankowego albo nastąpi zmiana warunków rynkowych, dezaktualizująca założenia biznesowe projektu. A wszystko to po wydaniu milionów czy nawet - w przypadku największych projektów - dziesiątków milionów złotych na prace projektowe.
Jak poprawić bezpieczeństwo inwestorów
Potrzebne są zmiany prawa. Proponuję wprowadzenie zasady, że wstrzymanie wykonania ostatecznego pozwolenia na budowę przez sąd na czas rozstrzygnięcia skargi może mieć miejsce tylko w razie uprawdopodobnienia naruszenia prawa mogącego skutkować zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi albo zagrożeniem dla środowiska naturalnego.
Należy ograniczyć możliwość uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę przez sąd wyłącznie do przypadków stwierdzenia bardzo poważnych naruszeń prawa, w których utrzymanie takiej decyzji w mocy byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Na przykład można by w tym zakresie sięgnąć do gotowego katalogu naruszeń prawa stanowiących podstawę wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie administracyjnym: art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania) oraz art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności). Przepisy te zawierają wyczerpujący katalog najpoważniejszych naruszeń, np. uzyskanie pozwolenia w wyniku korupcji czy też z rażącym naruszeniem prawa. Takie sformułowanie podstaw uchylenia decyzji bez wątpienia ograniczyłoby ryzyko wystąpienia sytuacji, w których inwestor traci ostateczne pozwolenie z relatywnie błahych powodów.
W przypadku innych, mniej poważnych, naruszeń prawa sąd ograniczałby się do potwierdzenia, że do nich doszło, a jeśli wiązałoby się to ze szkodą dla skarżących, mogliby oni na tej podstawie dochodzić odszkodowania od władz, które wydały pozwolenie. Sama inwestycja jednak toczyłaby się bez zakłóceń.
Nie zaimponujemy
Polska zajmuje 163. miejsce (na 183 państwa) w kategorii łatwość uzyskiwania pozwoleń budowlanych wyodrębnionej w aktualnym rankingu wolności gospodarczej Banku Światowego, którą to pozycją nikomu nie zaimponujemy w globalnym wyścigu o atencję międzynarodowych inwestorów.
To zrozumiałe, że reforma niektórych procesów musi być długotrwała, jednakże pewne zmiany w systemie prawnym, proste do wprowadzenia, a poprawiające jakość życia gospodarczego w Polsce, mogłyby szybko wyeliminować najgorsze zagrożenia dla inwestorów i zapobiec szkodom dla wizerunku naszego kraju. To oczywiste, że uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę może spowodować poważne szkody, przy największych inwestycjach sięgające nawet setek milionów złotych. W konkretnych sytuacjach nie jest wykluczone, że inwestor wystąpi o pokrycie tych szkód do odpowiednich władz, które wydały pozwolenie z naruszeniem prawa. Miejmy nadzieję, że nasz prawodawca nie dostrzeże konieczności wprowadzenia zmian w prawie dopiero wtedy, gdy dojdzie do wypłaty pierwszego tak potężnego odszkodowania na rzecz prywatnego inwestora ze środków publicznych.
Autor ma ponad dziesięć lat doświadczenia w doradzaniu polskim i zagranicznym inwestorom w sektorze inwestycji nieruchomościowych. Od 2007 r. jest doradcą prawnym przy projekcie budowy Stadionu Narodowego w Warszawie
Rzeczpospolita