Zasady techniki prawodawczej
Zasady techniki prawodawczej odnoszą się do projektu ustawy.
Prawo jest dobre, kiedy rozstrzygnięcia zawarte w aktach normatywnych są trafne, kiedy są powszechnie akceptowane, kiedy system jest spójny i przejrzysty. Kiedy przepisy są nieprecyzyjne, zawierają luki, system jest niespójny, prawo jest tylko pozornym pośrednikiem pomiędzy prawodawcą a odbiorcą. Tworząc prawo, prawodawca oscyluje pomiędzy dwoma właściwościami: precyzją pozwalającą na zawarcie zamysłów prawodawcy w aktach prawnych w sposób właściwy, a elastycznością, by nadawało się do stosowania w zmieniającej się rzeczywistości. Zmienia się układ stosunków społecznych, w których funkcjonujemy.
Zasady techniki prawodawczej skierowane są do wszystkich podmiotów tworzących prawo w Polsce po to, by akty prawne nie były wadliwe.
Technika prawodawcza to jest umiejętność tworzenia aktów prawnych normatywnych w sposób poprawny. Jest to zbiór zasad, reguł, dyrektyw dotyczących podmiotów tworzących prawo mówiących jak konstruować akt, dostosować nowe przepisy do istniejącego prawa, lub eliminować już niepotrzebne w sposób bezkolizyjny.
Reguły mówią jak formułować przepisy, jak je zmieniać i jak je eliminować z systemu.
Zasady techniki prawodawczej podpowiadają prawodawcy w jaki sposób prawodawca może zawrzeć w sposób adekwatny swoje rozstrzygnięcie w akcie normatywnym.
Zadania zasad techniki prawodawczej
Ich przestrzeganie niekoniecznie powoduje powstanie dobrego prawa w sensie dobrych rozstrzygnięć. Technika wpływa jedynie na poprawność formy aktów.
Udzielają wskazówek prawodawcy, jak sobie radzić z problemami legislacyjnymi,
Ujednolicają sposoby tworzenia aktów normatywnych.
Są standardem, na podstawie którego oceniamy, czy akt prawny jest wadliwy czy nie.
Zasady techniki prawodawczej są standardem na podstawie którego możemy ocenić dany akt, czy jest poprawny, czy nie.
W Polsce zasady techniki prawodawczej zawarte są w rozporządzeniu dostosowanym do konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Zasady te dotyczą tworzenia projektów ustaw, rozporządzeń, uchwał i zarządzeń, dotyczą aktów prawa miejscowego oraz tekstów jednolitych ustaw i jakimi zasadami powinien kierować się marszałek, kiedy prostuje błędy w aktach prawnych.
W zakresie tworzenia prawa obowiązują też inne reguły:
Reguły konstruowania ważnych czynności prawodawczych, ich nieprzestrzeganie powoduje nieważność prawa,
Reguły, normy, które skierowane są do podmiotów, które posiadają kompetencje prawodawcze,
Dyrektywy polityki państwa, podpowiadają jakimi środkami można osiągnąć cel w dziedzinie stosunków społecznych,
Zasady techniki prawodawczej. Trybunał konstytucyjny może orzec o niekonstytucyjności aktu w sytuacji, gdy akt ten jest niezgodny w sposób znaczny z zasadami techniki prawodawczej.
Zasady dotyczące konstruowania ustaw:
Zasady odnoszą się do metodyki prac legislacyjnych. Mówią, jak powinien postąpić podmiot, który zamierza opracować projekt ustawy:
Podmiot powinien opisać fragment rzeczywistości, stan stosunków społecznych, który zamierza zmienić,
Wskazuje na zjawiska niepokojące, które są przyczyną tej zmiany,
Analizuje za pomocą jakich środków można ten efekt uzyskać,
Ocenia każdy z tych środków pod względem skutków, jakie wywołują. Są to skutki społeczne, gospodarcze, prawne, finansowe i organizacyjne,
Zasięga opinii w środowiskach, które mogą być zainteresowane tymi zmianami, w celu zdobycia wstępnej akceptacji ze strony społeczeństwa, uzyskania wiedzy fachowej od środowisk najlepiej zorientowanych, sprawdzenia, czy te zmiany nie naruszają czyjegoś interesu,
Uzasadnienia jakie będą skutki ujemne niepodjęcia działań legislacyjnych,
Dokonuje analizy całego stanu prawnego, który odnosi się do dziedziny, którą zmienia, nie tylko prawa krajowego, ale też międzynarodowego i prawa wspólnotowego,
Wskazuje na niedostatki tego stanu prawnego, obowiązujących przepisów prawnych, np. kosztowność, nieefektywność,
Określa cel, który chce osiągnąć poprzez przeforsowanie swojego aktu prawnego, jeżeli jest ich kilka, wskazuje te ważniejsze od pozostałych w razie ewentualnych kolizji,
Przedstawia różne możliwe warianty, każdy z nich ocenić z punktu widzenia prawdopodobieństwa osiągnięcia zamierzonego rezultatu, trwałości efektu i skutków finansowych, zwłaszcza kosztów.
Zasady stanowią, że podmiot, który przygotowuje projekt ustawy powinien jasno i wyraźnie określić dziedzinę, którą będzie normował, albo tradycyjnie, albo zgodnie ze wskazaniami nauki. Może unormować dziedzinę w jednym aspekcie, może tez w kilku różnych aspektach. Może uregulować ją w jednym akcie, może w kilku ustawach, które będą się uzupełniać wzajemnie. Ustawy te winny być opracowywane równolegle. Każda unormowana dziedzina musi być unormowana wyczerpująco.
Regulowanie różnych aspektów jednej dziedziny w kilku ustawach prowadzi do zbyt dużego rozczłonkowania prawa. System prawa mógłby stracić przejrzystość i byłby ciężki do zrozumienia i korzystania dla adresata.
W jednym akcie można normować dwie zbliżone dziedziny, w wypadku, gdy istnieje wspólna część norm między tymi dziedzinami. Normy, które w przeciwnym razie powtarzały by się.
Zasady dotyczące idei przewodnich ustawy
Podmiot opracowujący projekt ustawy powinien opracować zasady podstawowe, na których opiera się całe to unormowanie. Zasady te będą wyznaczały treść tym normom merytorycznym, będą wpływać na kształt instytucji powołanych w ustawie. W razie problemów z interpretacją ustawy, interpretujemy ją tak, by interpretacja była zgodna z duchem idei przewodnich. Podmiot powinien określić jasno zakres przedmiotowy i podmiotowy.
Zakres przedmiotowy (czego dotyczy ustawa), powinien być zamieszczony w tytule. Jeśli wymaga tego tytuł, rozwija się go w artykułach przepisów ogólnych.
Zakres podmiotowy:
Adresaci, czyli podmioty na które ustawa nakłada obowiązki,
Recypienci cudzych zachowań, czyli podmioty, które ustawa wyposaża w uprawnienia, przywileje czy immunitety,
Podmioty kompetencji, czyli podmioty, które normy ustawy wyposażają w jakieś komptencje.
Wskazówka dotycząca nowelizowania nowej ustawy inną ustawą
Nowa ustawą nowelizuje się tylko jeden akt prawny. Nie można nowelizować ustawą, która dotyczy jakiejś dziedziny ustawy, ustawy dotyczącej zupełnie innej dziedziny. Nie można nowelizować ustawą, która normuje wąski zakres zagadnień z danej dziedziny ustawy, która ma charakter fundamentalny dla danej dziedziny.
Wyjątek:
Nowelizacja jest niezbędna dla funkcjonowania tej pierwszej ustawy,
Dziedziny są ze sobą powiązane naturalne (np. sprawy dotyczące lasów i sprawy dotyczące wód śródlądowych), funkcjonalne, kulturowe.
Zasada dotycząca powtórzeń
O powtórzeniach przepisów mówimy wtedy, gdy powtarzane są w identycznym kształcie słownym.
Powtórzenia mogą mieć charakter powtórzeń zewnętrznych (przepisy z różnych ustaw) lub wewnętrznych (w ramach tej samej ustawy). Ustawa nie powinna też powtarzać przepisów z ratyfikowanych umów międzynarodowych nadających się do bezpośredniego stosowania, przepisów wydawanych przez organizacje międzynarodowe jeśli nadają się do bezpośredniego stosowania.
W statutach i regulaminach należy dosłownie zamieszczać przepisy ustawy, gdyż to często jest jedyne źródło informacji dla adresata.
Zasady dopuszczają możliwość odsyłania przez ustawę do innych przepisów np. może odsyłać do przepisów tej samej ustawy, innej ustawy, przepisów RUM nadających się do bezpośredniego stosowania i wydawanych przez organizacje i ograny międzynarodowe nadające się do bezpośredniego stosowania.
Przepisy prawa powinny być zwięzłe (zdania proste), syntetyczne (przepisy niezbyt kazuistyczne, niezbyt szczegółowe, mające jak najmniej cech indywidualizujących), a sytuacje powinny być opisywane w sposób typowy (prawodawca powinien opisywać sytuacje tak, jak sa one opisywanie powszechnie przez większą część społeczeństwa posługującą się poprawnym językiem).
Przepisy powinny być adekwatne (rozstrzygnięcie zawarte w przepisie powinno być adekwatne do zamysłu tego, kto je zawarł, można to osiągnąć gdy prawodawca jest precyzyjny) i komunikatywne (tak interpretowany, że odbiorca odczytuje go zgodnie z intencją prawodawcy).
Przepisy powinny być budowane zgodnie ze składnią języka polskiego, natomiast pojęcia powinny być używane w takich formach, w jakich występują w słowniku języka polskiego. Zdania powinny składać się z podmiotu i orzeczenia. Podmiot to albo adresat, albo recypient, albo element charakterystyki. Orzeczenie to albo opis zachowania się adresata, albo zachowania się podmiotu kompetencji.
W pierwszej kolejności w zdaniu powinien wystąpić temat, (datum), czyli to, o czym była mowa w ustawie a następnie renat (novum).
Obojętne jest, czy zdanie jest wyrażone w stronie czynnej czy biernej.
Zasady mówią, że prawodawca nie powinien zawierać w tekście zdań złożonych ani wielokrotnie złożonych. Można je zawrzeć w trzech wypadkach:
Kiedy w zdaniu prostym nie można wyrazić wszystkiego (okoliczności, cech adresata),
Kiedy zbudowanie zdania prostego wymaga takiej samej liczby słów jak zdania złożonego,
Kiedy jedno zdanie złożone prościej wyraża jakąś myśl niż dwa proste.
Prawodawca nie powinien zawierać w tekście zdań wtrąconych ani zdań nawiasowych.
Pojęcia, wyrażenia powinny być używane przez prawodawcę w znaczeniu podstawowym. To znaczy, że jeżeli jakieś słowo ma kilka znaczeń, to powinno być użyte w tym znaczeniu podstawowym, czyli powszechnym. W takim znaczeniu, w jakim używa go większa część społeczeństwa mówiąca poprawnie w języku polskim.
Nie można używać w tekście żargonu, archaizmów, określeń środowiskowych, regionalizmów, nie może używać określeń specjalistycznych (profesjonalizmów). Profesjonalizmy mogą być zastąpione odpowiednikiem, o ile już funkcjonuje w języku polskim, dokładnie odzwierciedla język fachowy, kiedy odpowiednik jest zwarty, a nie opisowy. Profesjonalizmy można stosować, jeżeli ustawa skierowana jest do wąskiego kręgu adresatów.
Nie można używać zwrotów obcojęzycznych. Nie można używać wyrazów-cytatów, kiedy słowo obce skopiowane do naszego języka zarówno na brzmienie i pisownię i np. się nie odmienia.
Nie powinno się stosować zapożyczeń z innych języków, chyba, że zostały przyswojone i ugruntowane w języku polskim np. kościół, cegła, rynek, komputer.
Nie powinno się używać neologizmów znaczeniowych (stare słowo otrzymuje nowe znaczenie), frazeologicznych (prawodawca stosuje, żeby skrócić treść np. żłobek tygodniowy). Dozwolone są neologizmy słowotwórcze (nowy twór otrzymuje nowe znaczenie)i słowotwórcze sensu stricto (kiedy dodaje się do nowego wyrazu jakiś przedrostek albo przyrostek). Stosuje się je o ile są potrzebne, zgodne ze składnią języka, nie wzbudzają niepotrzebnych skojarzeń, ładnie brzmią i są przejrzyste znaczeniowo.
Zasada dotycząca kodeksu
Kodeks winien być wzorcem treściowym, formalnym, pojęciowym, terminologicznym dla wszystkich pozostałych aktów z danej dziedziny stosunków społecznych.
Dla takich samych pojęć, które występują w różnych przypadkach, używa się takich samych terminów.
W akcie prawnym mogą być zawarte tylko wypowiedzi normatywne. Tylko takie wypowiedzi, które zawierają normy prawne. Apele, upomnienia, postulaty są niedopuszczalne.
Zasada dotycząca uzasadnienia do projektu
Uzasadnienie powinno zawierać:
Cel, który zamierza osiągnąć tym aktem,
Zakres przedmiotowy i podmiotowy,
Środki oddziaływania prawnego,
Uzasadnienie, dlaczego aktualny stan prawny jest niewłaściwy,
Wskazanie różnic pomiędzy stanem obowiązującym a stanem projektowanym,
Wskazanie dlaczego nowy stan prawny ma być bardziej efektywny i trwały,
Przestawienie przebiegu prac nad projektem,
Przedstawienie kosztów rzeczowych i organizacyjnych wprowadzenia w życie tego aktu,
Zestawienie korzyści i kosztów, wynikających z aktu,
Wskazanie zgodności przepisów z prawem UE,
Uzasadnienie niektórych rozwiązań.
Zasada która mówi, co powinna ustawa zawierać jeżeli chodzi o minimum
Tytuł,
Przepisy merytoryczne, dotyczą albo zachowań adresatów, określają prawa i obowiązki albo na ich podstawie dokonuje się jakiś czynności konwencjonalnych np. tworzenie instytucji,
Przepisy dotyczące wejścia w życie ustawy, od kiedy jej unormowania można stosować.
Jeżeli ustawa normuje jakąś dziedzinę poprzednio unormowaną, prawodawca powinien zawrzeć przepisy intertemporalne : uchylające, przejściowe i dostosowujące.
Kolejność przepisów w ustawie, tak, żeby była ona przejrzysta
Tytuł,
Przepisy merytoryczne: ogólne i szczegółowe,
Przepisy zmieniające,
Przepisy dostosowujące i przejściowe,
Przepisy końcowe: uchylające, o wejściu ustawy w życie, o utracie mocy obowiązującej.
Wskazówka dotycząca tytułu aktu:
rodzaj aktu,
data,
przedmiot,
twórca,
pozycja aktu w systemie prawnym
Aktom można nadawać tylko takie nazwy, które przewidziane są w konstytucji.
Nazwa pełni funkcję tylko i wyłącznie informacyjną, nie wynika z niej, że jest to akt danego rodzaju, czy jest to akt powszechnie obowiązujący, czy jest to akt normatywny czy nienormatywny. Jedynie analiza wszystkich cech aktu pozwala stwierdzić, czy jest to akt danego rodzaju. Poprawna nazwa aktu powoduje niewprowadzanie w błąd adresatów aktu.
Określenie twórcy jest koniecznie tylko wtedy, kiedy akt może być wydawany przez kilka podmiotów.
Data – data uchwalenia ustawy w kształcie ostatecznym. Dzień i rok określa się cyframi arabskimi, miesiąc tylko słownie.
Przedmiot ustawy - jest informacją o treści norm zawartych w akcie. Powinien być określony w tytule, natomiast poszerzony w art 1. przepisów ogólnych. Powinien być określony zwięźle, prosto, w sposób zrozumiały i łatwy do zapamiętania dla odbiorcy.
Ustawa NIE POWINNA powoływać się na inne ustawy. Sugeruje to, że to ten właśnie akt jest właściwy w kwestii regulacji danych spraw. Wyjątek: ustawy nowelizujące dotychczasowe ustawy.
Przedmiot może być określony rzeczownikowo (kodeks, prawo, ordynacja) lub opisowo (przyimek „o”).
Ustawa może nazywać się kodeksem, kiedy dana ustawa normuje wyodrębnioną gałąź prawa w sposób wyczerpujący i jednorodny.
Ordynacja może dotyczyć wyborów lub dziedzin ważnych społecznie np. podatków.
Prawodawca może, ale nie musi wydzielać w ustawie przepisy ogólne i przepisy szczegółowe, ale to, czy je wydzieli zależy od obszerności aktu, jego treści, tego, czy przepisy będą się powtarzać
W sensie materialnym: prawodawca uznaje, że wydzielenie jest konieczne.
W sensie formalnym: prawodawca wydziela części celem nadania przejrzystości ustawie, cel redakcyjny.
Przepisy mogą być wydzielone na poziomie rozdziałów, działów i tytułów, w zależności od charakteru aktu.
Przepisy ogólne:
zakres przedmiotowy – mówi o tym, co ustawa reguluje, powinien być zamanifestowany w tytule a rozszerzony w art 1. przepisów ogólnych
zakres podmiotowy – adresaci, recypienci, podmioty upoważnione, podmioty podlegające cudzym upoważnieniom, podmioty, od których zależy czyjeś działanie.
Podmiot może być określony bezpośrednio (wprost) lub pośrednio (wskazany jest przy okazji przepisu, w którym ustawodawca opisuje zachowanie innego podmiotu).
Podmiot może być określony abstrakcyjnie („ustawa określa organy właściwe do...”), albo konkretnie („organami właściwymi do... są”).
Przepisy ogólne mogą zawierać przepisy rozszerzające zakres stosowania ustawy (np. Ustawę o fundacjach stosuje się również do stowarzyszeń). Rozszerzenie może być bezwarunkowe lub warunkowe.
Rozszerzenie pośrednie - ustawa upoważnia organ do rozszerzenia ustawy.
Przepisy ogólne mogą zawierać definicje,czyli objaśnienia określeń.
Ustawodawca może wykorzystywać także skróty terminologiczne. Jeżeli w dużej liczbie przepisów powtarzają się podmioty, których te przepisy dotyczą, w celu uniknięcia powtarzania za każdym razem, stosuje się te skróty. Np, pod pojęciem wójta należy rozumieć wójta lub burmistrza lub prezydenta.
Przepisy mogą odsyłać do innych aktów, kiedy przepis odmiennie reguluje jakąś kwestię bądź jeżeli uzupełnia daną ustawę. Odesłanie musi być szczegółowe. Musi określać do którego aktu, dla jakiego zakresu spraw zostało dodane do ustawy.
Przepisy szczegółowe
Przepisy szczegółowe nie powtarzają przepisów ogólnych,
Nie powinno się powtarzać pewnych elementów w przepisach szczegółowych, jeżeli powtarzają się wiele razy, należy je wydzielić w jeden przepis ogólny. Jeżeli tylko kilka,należy je umieścić w przepisach szczegółowych.
Jeżeli ustawodawca wprowadza wyjątki od zasad, to powinien umieszczać wyjątki bezpośrednio po zasadzie.
Mogą występować takie pojęcia, które wymagają uściślenia, czyli dokładnego wyjaśnienia. Jeżeli taki element występuje w dużej liczbie przepisów, to ustawodawca to uściślenie powinien zawrzeć w części ogólnej. Jeżeli w kilku, uściślenie powinno znajdować się w części szczegółowej bezpośrednio po tej grupie przepisów. Jeśli w jednym, bezpośrednio po tym przepisie.
Przepisy zawierające wyjątki lub uściślenia są to przepisy modyfikujące.
Wskazówka dotycząca dzielenia przepisów szczegółowych i ich miejsca w ustawie
Przepisy materialne, zawierają informacje na temat zachowania nakazanego lub nakazanego podmiotu, mówią o okolicznościach stosowania normy, wskazują na adresata. Musi być to wyrażone w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości, wyraźny. Przepis może pominąć adresata i okoliczność, kiedy okoliczność lub adresat został określony w przepisach ogólnych, kiedy adresat i okoliczności zostały wskazane w innej ustawie, kiedy oczywista jest ich powszechność.
przepisy ustrojowe, powinny zawierać informacje o tym jak kreowany jest organ, jeżeli jest to organ o charakterze kolegialnym, kto jest uprawniony do reprezentowania, powinny mówić o zadaniach (kierunkach działania organów) i kompetencjach (możliwość ważnego podjęcia danej czynności realizowana w ramach zadań) organów. Kompetencje mogą być normodawcze lub decyzyjne. Organ nie będący organem decyzyjnym jest bezinstancyjny.
przepisy proceduralne, powinny zawierać strony postępowania, inne podmioty niż strony, które uczestniczą w postępowaniu, prawa w stosunku do innych uczestników postępowania, organów i instytucji i obowiązki stron i podmiotów
przepisy karne, zawiera się je w ustawie jeśli czyn jest nietypowy, nie jest objęty żadną z typowych ustaw karnistycznych, dotyczy stosunków społecznych regulowanych przez ustawę, ma swoisty charakter.
Czasami zasady techniki mówią, żeby te przepisy wyodrębniać w odrębnych ustawach. Taka wskazówka dotyczy np. zagadnień z prawa karnego.
Przepisy szczegółowe mogą odsyłać do załączników. Załączniki mogą zawierać wykresy, wykazy, opisy, tabele, definicje ikonograficzne.
Problemy intertemporalne
Kiedy prawodawca zmienia prawo, nowelizuje ustawę, powstają sytuacje intertemporalne. O metodach postępowania w wypadku sytuacji prawnych, które miały miejsce pod rządami starego prawa prawodawca powinien poinformować w przepisach przejściowych. Zawierają one informacje na temat tego, jak rozstrzygnąć problemy intertemporalne.
Który organ, według jakich procedur, które czynności mogą być zachowane, a które należy powtórzyć.
Prawa i obowiązki podmiotu zmieniły się. Jeżeli prawodawca tak nie mówi, prawa zachowujemy dawne, ale obowiązki nie muszą być zachowane obowiązki.
Kiedy znosi się jakąś instytucję prawną, prawodawca powinien rozstrzygnąć, do kiedy ta instytucja pozostaje w mocy.
Zmiana kompetencji prawotwórczych organu, w wyniku której na czas nie zostały wydane akty wykonawcze do ustawy.
Rozstrzygnięcie:
prawodawca przedłuża obowiązywanie dotychczasowego prawa,
kiedy prawodawca decyduje się na wprowadzenie zasady bezpośredniego obowiązywania prawa nowego,
prawodawca daje wybór podmiotowi, czy w jego sytuacji należy stosować dawne prawo czy nowe.
Jeżeli nie ma reguł, w prawie publicznym jest umowna zasada, że obowiązuje prawo nowe.
Przepisy przejściowe nie mają charakteru trwałego i w pewnym momencie wygasają. Ustawodawca może określić moment, do którego te dawne przepisy obowiązują. Nie można tego czynić w zakresie prawa karnego.
Wskazówka dotycząca rozporządzeń
Akty wykonawcze do ustaw nie obowiązują w trzech przypadkach:
kiedy uchylona zostaje cała ustawa, która zawierała upoważnienie do ich wydania, traci moc od momentu wejścia w życie ustawy uchylającej.
Kiedy uchylono tylko przepis zawierający upoważnienie, od momentu wejścia w życia ustawy uchylającej.
Zmieniona została treść przepisów, który zawierał upoważnienie. Rodzaj, albo zakres spraw regulowanych przez rozporządzenie, uchylone od momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej przepis.
Ustawodawca nie może zmienić ani uchylić aktów wykonawczych do ustaw. Może jedynie stworzyć sytuację, kiedy akt wykonawczy traci moc obowiązującą (wymienione 3 przypadki). Akt może zmienić lub uchylić JEDYNIE organ, który go wydał.
Jeżeli zmienia się organ upoważniony do wydania aktu, nie powoduje to utraty mocy obowiązującej.
Ustawodawca może utrzymać w mocy dotychczasowy akt wykonawczy wyjątkowo, na czas określony i to jak najkrótszy, powinien to jednoznacznie wyrazić, może to zrobić jednorazowo. Warunkiem jest to, że akt wykonawczy nie może być niezgodny z ustawą nową albo znowelizowaną. Taki akt powinien być jak najszybciej zastąpiony przez nowy akt wykonawczy.
Ustawodawca może wskazać termin, po upływie którego akt zachowany w mocy traci moc obowiązującą. Upływ terminu można określić przez upływ czasu lub kalendarzowo. Ustawodawca może wskazać termin, do którego organ jest zobowiązany wydać akt.