Padrak Rafał

komentarz

LEX/el. 2006

Komentarz do art. 37-42 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Stan prawny: 2006.10.01

Dział II

Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego

Rozdział 4

Przetargi na zbycie nieruchomości

Art. 37.

Art. 37.

Zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego (nieruchomości publicznych) następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, co wynika już z art. 28 ust. 1 u.g.n. Zasada przetargowego zbywania nieruchomości (zasada przetargu) jest niekwestionowana zarówno w orzecznictwie¹, jak i literaturze prawniczej². Zasada przetargu została skodyfikowana w art. 37 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n. Wprawdzie także inne przepisy ustawy (np. art. 204, art. 208) stanowią o bezprzetargowym trybie zbywania nieruchomości publicznych³, jak również w innych ustawach można doszukać się przepisów, które z istoty mogą prowadzić do bezprzetargowego przeniesienia własności nieruchomości publicznych (np. art. 231 § 1 k.c.), to jednak z przepisów tych wynika roszczenie o nabycie nieruchomości, stąd wyczerpują one dyspozycję art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. odsyłającego do art. 34 (tu: ust. 1 pkt 1) u.g.n.

Wyjątki od zasady przetargu, wymienione w art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., dotyczą również innych form zbycia nieruchomości publicznych, czyli, w myśl art. 4 pkt 3b u.g.n., zdarzeń, w wyniku których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W dalszej części zostały omówione wyjątki od zasady przetargu, co do których istnieją wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie i doktrynie, a także zmiany do art. 37 ust. 2 u.g.n., wprowadzone w wyniku wejścia w życie w dniu 22 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (zwanej dalej nowelą z 28 listopada 2003 r.) ⁴.

Pierwszeństwo nabycia nieruchomości publicznej

Według art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomości publiczne są zbywane w drodze bezprzetargowej na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu wynikające z art. 34 u.g.n. Stosownie do art. 34 ust. 1 u.g.n., w razie zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności do tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu⁵;

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Przepis art. 34 ust. 2 u.g.n. rozstrzyga, że w razie zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1. Jak stanowi przepis art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Osoby wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 są w gorszym położeniu, ponieważ właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania ich o zamiarze zbycia nieruchomości, w stosunku do której przysługuje im pierwszeństwo. Osoby te są informowane przez wywieszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, a w tym wykazie, jak stanowi art. 34 ust. 2 pkt 12, jest wyznaczany termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2.

Z przepisów art. 34 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 6 u.g.n. nie wynika, by osobom uprawnionym do korzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przysługiwało roszczenie do Skarbu Państwa albo j.s.t. o zawarcie umowy. Stosownie do art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n. w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży albo do oddania w użytkowanie wieczyste podaje się termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Złożenie takiego wniosku nie powoduje po stronie właściwego organu powstania obowiązku zbycia nieruchomości. Zawiadomienie (pisemne, poprzez upublicznienie wykazu) o zamiarze zbycia nieruchomości jest sui generis ofertą, której przyjęcie nie powoduje zawarcia umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego), lecz otwiera następny etap - rokowań, a nieosiągnięcie zgody w trakcie ich prowadzenia niweczy dokonanie zbycia⁶. Stosownie do art. 34 ust. 5 u.g.n. osoby, o których mowa w ust. 1, oraz najemcy albo dzierżawcy, którym pierwszeństwo do nabycia lokali zostało przyznane przez wojewodę albo organ stanowiący j.s.t. (ust. 6), korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Wielce kontrowersyjny jest problem naruszenia pierwszeństwa przy zbywaniu nieruchomości publicznych. Prezentowane są odmienne poglądy na temat ważności umowy zawartej z pominięciem pierwszeństwa, tj. wtedy, gdy nie zawiadomiono najemców lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony lub nie podjęto z nimi rokowań albo w wykazie nieruchomości nie poinformowano o terminie złożenia wniosku osób wymienionych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W niektórych orzeczeniach Sąd Najwyższy (wyrok SN z dnia 26 lipca 2000 r., II CKN 1181/00; wyrok SN z dnia 20 stycznia 1998 r., I CKN 368/97, OSNC 1998, nr 9, poz. 143; uchwała SN z dnia 5 października 1990 r., III CZP 50/90, OSNCP 1991, nr 4, poz. 47) sformułował tezę, że naruszenie przez zbywającego przysługującego określonym w ustawie osobom prawa pierwszeństwa i dokonanie sprzedaży nieruchomości w trybie przetargu powoduje bezwzględną nieważność dokonanej czynności prawnej na podstawie art. 58 § 1 k.c. Natomiast w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. Sąd Najwyższy orzekł, że umowa zbycia lokalu mieszkalnego zawarta z naruszeniem pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest nieważna⁷.

Konstrukcja jurydyczna pierwszeństwa polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak sformułowane prawo pierwszeństwa oznacza normę o charakterze iuris cogentis. W uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95⁸ Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił na tle art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców jest wyrazem ustawodawczych tendencji reprywatyzacyjnych i znajduje również uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności. Z tej przyczyny pierwszeństwo należy traktować jako jedną z istotnych zasad określonego w tej ustawie systemu dysponowania nieruchomościami będącymi w gestii publicznej, mającą przede wszystkim wymiar moralny. Przepis ten opiera się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, jest obecnie w tych zasobach zbędna i zostaje przeznaczona do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, przy korzystaniu zaś z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie może być stosowany przetargowy tryb zbycia. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, że zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma nie mniejsze znaczenie niż zasada przetargu. Jak się wydaje, konsekwencją poglądu prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny jest zakaz sprzedaży przetargowej nieruchomości, którego naruszenie powoduje skutek w postaci bezwzględnej nieważności czynności prawnej, wynikający z art. 58 § 1 k.c. (ewentualnie ze względu na wspomniany przez Trybunał wymiar moralny - art. 58 § 2 k.c., to jest sprzeczność czynności z zasadami współżycia społecznego), jeżeli poprzedni właściciel tej nieruchomości lub jego spadkobiercy bezskutecznie zamierzali skorzystać z pierwszeństwa, dając temu wyraz przez zamiar podjęcia rokowań w sprawie nabycia nieruchomości. Takie same konsekwencje prawne są ponoszone wtedy, gdy uprawnieni zostaną pozbawieni możliwości skorzystania z pierwszeństwa.

W literaturze prawniczej był podnoszony argument, że sens normatywny art. 36 u.g.n. (który stanowi, że w razie naruszenia przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-5 i 7 Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność na zasadach ogólnych) należy rozumieć tak, że w przepisie tym odrębnie, bez potrzeby odwoływania się do innych przepisów, są uregulowane wszelkie skutki naruszenia pierwszeństwa określonego w art. 34 u.g.n. W rezultacie wyłącza on inne - poza odpowiedzialnością odszkodowawczą - skutki naruszenia pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości⁹. Należy jednak zauważyć, że treść art. 36 u.g.n. nie przesądza o ważności lub nieważności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem postanowień art. 34 u.g.n.¹⁰. Oprócz sankcji nieważności czynności prawnej może wejść w grę odpowiedzialność odszkodowawcza za wyrządzoną szkodę, gdy będą spełnione przesłanki z Kodeksu cywilnego, dotyczące odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego¹¹.

Roszczenie o wykup (231 § 1 k.c.)

Wśród przepisów dotyczących roszczeń o nabycie nieruchomości przysługujących na mocy odrębnych ustaw jako podstawy pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., na uwagę zasługuje przepis art. 231 § 1 k.c. ustanawiający roszczenie o wykup. Według art. 231 § 1 k.c. samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub zainstalował inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Przepis § 2 art. 231 k.c. stanowi natomiast, że właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub zainstalowano inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Do zwolnienia z przetargu w wyniku skorzystania z pierwszeństwa uprawnia roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości na mocy odrębnych przepisów (art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Roszczenia o nabycie nieruchomości na mocy tego przepisu przysługuje samoistnemu posiadaczowi realizującemu swoje żądanie na podstawie § 1 art. 231 k.c. Tylko wtedy tryb przetargowy nie wchodzi w grę. Natomiast na podstawie przepisu § 2 art. 231 k.c. nie przyznaje się roszczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n., ponieważ roszczenie nie przysługuje posiadaczowi nieruchomości lub innej osobie będącej potencjalnym nabywcą, a jedynie właścicielowi zabudowanej nieruchomości. Realizacja roszczenia właściciela o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej na podstawie art. 231 § 2 k.c. nie wyłącza trybu przetargu przy zbywaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub j.s.t. Oznacza to, że przetarg jest obowiązkowy, a naruszenie trybu zawarcia umowy o przeniesienie własności nieruchomości skutkuje bezwzględną nieważnością czynności prawnej (art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Posiadacz nieruchomości mający zamiar nabycia zabudowanej działki powinien zgłosić swój udział w przetargu w celu zawarcia umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego) i z ustalonej ceny potrącić poniesione na budowę koszty (zrealizować roszczenie o zwrot nakładów), według ogólnych zasad prawa cywilnego¹².

Sprzedaż nieruchomości na rzecz osób prowadzących działalność społeczną (art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n.)

Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na zasadach, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym zostało uściślone, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tj. osób, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego)¹³.

Zbywanie nieruchomości na polepszenie warunków zagospodarowania (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.)

Według art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia są części nieruchomości niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza te części nabyć, jeżeli nie mogą być zbyte jako odrębne nieruchomości. Nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. został zmieniony przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Różnica między obowiązującym dotychczas przepisem a zmienionym polega na:

1) umożliwieniu zbycia w drodze bezprzetargowej - po spełnieniu innych przesłanek, o których mowa w tym przepisie - nieruchomości, a nie tylko jej części, co rozszerza katalog wyjątków od zasady przetargu;

2) zawężeniu stosowania omawianego przepisu przez dodanie zastrzeżenia, że zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej nastąpi w sytuacji, gdy jest niemożliwe nie tylko zbycie, ale o wiele szerzej rozumiane zagospodarowanie tej nieruchomości lub jej części. Formami zagospodarowania nieruchomości publicznych, oprócz umów zbycia, są na przykład umowy o ich udostępnienie do korzystania, wymienione w art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n., wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości. W oderwaniu od danego stanu faktycznego trudno wyobrazić sobie sytuacje, w których nieruchomość, mająca być np. przedmiotem sprzedaży na podstawie omawianego przepisu, nie może być co do zasady zagospodarowana poprzez jej udostępnienie choćby na rzecz osoby, która zamierza nieruchomość (część) nabyć, bez potrzeby wyzbywania się prawa własności. Konieczność nadania treści normatywnej przepisowi art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prowadzi do interpretacji, że źródłem niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części w inny sposób niż przez bezprzetargową sprzedaż (ustanowienia użytkowania wieczystego) na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej może być brak chętnych do zawarcia umowy udostępnienia danej nieruchomości. Pojawia się problem, jak właściwy organ powinien wykazać istnienie tej przesłanki umożliwiającej zbycie nieruchomości (części) w trybie bezprzetargowym. Wydaje się, że w odniesieniu do całej nieruchomości dowodem braku możliwości zagospodarowania może być np. przeprowadzony z wynikiem negatywnym przetarg na jej sprzedaż albo wydzierżawienie na okres ponad 3 lat¹⁴.

Zbywanie udziału w nieruchomości na rzecz współwłaścicieli (art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n.)

Jak wynika z art. 198 k.c., Skarb Państwa albo j.s.t. jako współwłaściciele nieruchomości publicznej mogą rozporządzać udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Według art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. zbycie nieruchomości publicznej następuje w drodze bezprzetargowej, jeżeli jego przedmiotem jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. W dotychczasowej praktyce, wtedy, gdy zbyciu podlegał udział Skarbu Państwa bądź j.s.t. w nieruchomości, organizowany był przetarg ograniczony do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości albo przetarg nieograniczony. Zgodnie z obecnym stanem prawnym zbycie udziału w nieruchomości na rzecz współwłaścicieli odbywa się w drodze bezprzetargowej, co powoduje szereg komplikacji.

Cytowany przepis art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. nie będzie sprawiał trudności interpretacyjnych tylko wtedy, gdy będzie dwóch współwłaścicieli zbywanej nieruchomości: Skarb Państwa bądź j.s.t. oraz osoba fizyczna lub prawna. Problemy w stosowaniu tego przepisu mogą pojawić się wówczas, gdy istnieje więcej niż dwóch współwłaścicieli. Po pierwsze, wykładnia językowa przepisu art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. wskazuje, że nie ma nakazu zbywania udziału na rzecz wszystkich współwłaścicieli, stosownie do posiadanych przez nich udziałów; możliwe jest więc zbycie na rzecz jednego lub niektórych z nich, z pominięciem innych. Po drugie, na mocy art. 28 ust. 2 u.g.n. warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej są ustalane w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Nie oznacza to jednak, że właściwy organ będzie w tym wypadku zobowiązany do podjęcia rokowań ze wszystkimi zainteresowanymi nabyciem udziału współwłaścicielami, gdyż żaden przepis nie nakłada nań takiego obowiązku. Ponadto w przepisach dotyczących zbywania nieruchomości publicznych nie uregulowano trybu postępowania w razie zamiaru nabycia udziału w nieruchomości przez kilku współwłaścicieli, jakkolwiek w odniesieniu do nieruchomości komunalnych możliwe wydaje się uregulowanie tej kwestii w stosownych uchwałach organów stanowiących j.s.t. w sprawie zasad zbywania nieruchomości. Po trzecie, nie ma obowiązku sporządzania protokołu z rokowań prowadzonych z zainteresowanymi osobami (tu: współwłaścicielami), które nie zostały nabywcami nieruchomości¹⁵. Jest to zatem potencjalny obszar występowania nie tylko konfliktów pomiędzy współwłaścicielami, ale również niegospodarności oraz korupcji.

Niezbędne będzie w praktyce stosowania omawianego przepisu udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: czy możliwe jest - mimo brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. - zorganizowanie przetargu na zbycie udziału w nieruchomości? Należy odpowiedzieć twierdząco, ponieważ z treści art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. nie wynika bezwarunkowy nakaz zbywania udziału na rzecz współwłaścicieli nieruchomości; nieruchomość podlega zbyciu bezprzetargowemu, o ile nabywcą jest współwłaściciel nieruchomości. Z przepisu tego nie można więc wywodzić istnienia po stronie współwłaścicieli roszczenia o nabycie udziału w nieruchomości¹⁶. Mogą także wystąpić sytuacje braku zainteresowania nabyciem udziału ze strony współwłaścicieli, co nie powinno w świetle art. 198 k.c. być przeszkodą do rozporządzania udziałem w nieruchomości.

Mimo zgłoszonych problemów należałoby zaproponować następujące rozwiązanie: jeżeli choćby jeden ze współwłaścicieli nieruchomości zgłosi zamiar nabycia udziału (nawet po opublikowaniu ogłoszenia o przetargu), właściwy organ powinien, po przeprowadzeniu rokowań, zawrzeć z nim umowę w drodze bezprzetargowej¹⁷. Zawarcie umowy zbycia udziału w drodze bezprzetargowej ze współwłaścicielem będzie jednym z ważnych powodów odwołania przetargu, o którym mowa w art. 38 ust. 4 u.g.n. (zob. rozdział 3 pkt 9). W razie zgłoszenia zamiaru nabycia udziału przez dwóch lub więcej współwłaścicieli należałoby analogicznie stosować tryb postępowania przewidziany dla rokowań prowadzonych po drugim przetargu, tj. przeprowadzić rokowania ze wszystkimi zainteresowanymi współwłaścicielami (por. § 28 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w dniu 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości¹⁸), ewentualnie zorganizować przetarg ograniczony do współwłaścicieli¹⁹.

Powyższe rozważania skłaniają do wniosku, że unormowanie zawarte w art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n., w powiązaniu z brakiem szczegółowych uregulowań sposobu prowadzenia rokowań na podstawie art. 37 ust. 2 u.g.n., dalekie jest od doskonałości. Z uzasadnienia rządowego projektu zmian do ustawy wynika, że celem zmian do art. 37 u.g.n. było poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W dokumencie tym stwierdzono, że "poszerzenie dotyczyło tych podmiotów, które z różnych powodów, najczęściej wynikających z przepisów prawa lub ustaleń planów miejscowych, mogą być wyłącznymi nabywcami nieruchomości lub ich części, co oznacza, że organizowanie przetargu traci sens". Cel rozszerzenia katalogu wyjątków od zasady przetargu w treści art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. nie został osiągnięty ze względu na potencjalne występowanie wielu współwłaścicieli. Niezbędne jest de lege ferenda doprecyzowanie ustanowionej normy z jednoczesnym uregulowaniem sposobu prowadzenia rokowań na podstawie art. 37 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 2 u.g.n. Inna propozycja zmian legislacyjnych zmierza do zamieszczenia przepisu stanowiącego, że wtedy, gdy współwłaścicielami nieruchomości są dwie osoby prawne lub fizyczne lub więcej tych osób, właściwy organ organizuje przetarg na zbycie udziału w nieruchomości ograniczony do współwłaścicieli²⁰.

Zbywanie nieruchomości na rzecz kościołów i związków wyznaniowych (art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n.)

Dodany nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 37 ust. 2 pkt 10 stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej. Z treści cytowanego przepisu wynika, że będzie miał on zastosowanie do wszystkich kościołów i związków wyznaniowych mających uregulowane stosunki z państwem, pod warunkiem że nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego będzie przeznaczona na cele działalności sakralnej, a nabywca zobowiąże się do jej wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem.

Przepis art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n. koresponduje z treścią przepisów ustaw o stosunku państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych (m.in. art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej²¹), według których grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub j.s.t., a przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne na rzecz danego kościoła oraz cmentarze wyznaniowe, są oddawane w użytkowanie wieczyste albo podlegają sprzedaży kościelnym osobom prawnym na ich wniosek. Należy jednak zauważyć, że spośród 15 kościołów lub związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, nie wszystkie mają zagwarantowaną ustawowo możliwość nabywania na wniosek kościelnej osoby prawnej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub j.s.t., przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne oraz cmentarze wyznaniowe²². Ponadto większość kościołów i związków wyznaniowych może w postępowaniu regulacyjnym nieodpłatnie nabywać na własność nieruchomości lub ich części, będące uprzednio ich własnością, w celu przywrócenia w nich sprawowania kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej i opiekuńczo-wychowawczej (np. art. 61 i n. ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego²³, art. 40-41 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej²⁴, art. 36a ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego²⁵). Kościoły (związki wyznaniowe) mogą również nabywać, na wniosek kościelnych osób prawnych, nieodpłatnie na własność nieruchomości publiczne lub ich części, w szczególności jeżeli są one niezbędne do sprawowania kultu religijnego lub działalności kościelnych osób prawnych w zakresie charytatywno-opiekuńczym lub oświatowo-wychowawczym²⁶. W tych wypadkach dochodzi niewątpliwie do nieodpłatnego, a więc z istoty bezprzetargowego, nabycia nieruchomości publicznych, gdyż przetarg organizuje się w celu uzyskania najwyższej ceny albo wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 40 ust. 2 u.g.n.). Przy założeniu, że w noweli z dnia 28 listopada 2003 r. jedynie doprecyzowano katalog wyjątków od zasady przetargu, bezprzetargowa sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznych na cele sakralne i kościelne następowałaby tylko na rzecz tych kościołów, którym przepisy ustaw o stosunkach z państwem umożliwiają taki sposób ich nabywania.

Z powyższych rozważań wynika, że nie jest łatwo udzielić odpowiedzi na pytanie, czy art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n. jedynie porządkuje dotychczasowy stan prawny w celu zgromadzenia w art. 37 u.g.n. wszystkich wyjątków od zasady przetargu²⁷, czy też rozszerza ich katalog, dopuszczając odpłatne zbywanie nieruchomości publicznych w drodze bezprzetargowej na rzecz wszystkich kościołów lub związków wyznaniowych o uregulowanym stosunku do państwa. Biorąc jednak pod uwagę powołane wyżej uzasadnienie rządowego projektu zmian do ustawy, celem zmian do art. 37 u.g.n. było poszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Istotnym argumentem za tezą o rozszerzeniu katalogu wyjątków od zasady przetargu jest art. 25 ust. 1 Konstytucji, stosownie do którego kościoły i inne związki wyznaniowe są równouprawnione. Umożliwienie odpłatnego, bezprzetargowego nabycia nieruchomości publicznej przeznaczonej w planach zagospodarowania na cele sakralne wszystkim kościołom i związkom wyznaniowym mającym uregulowane stosunki z państwem niewątpliwie zmierza w tym kierunku.

Trudności w ocenie celu nowej regulacji zamieszczonej w art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n. (doprecyzowanie bądź rozszerzenie katalogu wyjątków od zasady przetargu) zostaną omówione na tle unormowań w zakresie nabywania nieruchomości publicznych przez Kościół katolicki, ze względu na rozbieżności interpretacyjne wzajemnych relacji art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego oraz art. 37 u.g.n. Zagadnieniem tym zajmował się NSA w Lublinie, wydając odmienne orzeczenia (wyrok z dnia 18 lipca 2003 r., z którego tezy wynika, że w art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n. doprecyzowano katalog wyjątków od zasady przetargu w odniesieniu do nabywania nieruchomości publicznych przez Kościół katolicki, oraz wyrok z dnia 10 września 2002 r., z którego tezy należy wnioskować, że nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. doszło do rozszerzenia katalogu wyjątków od zasady przetargu).

W wyroku z dnia 18 lipca 2003 r. NSA w Lublinie orzekł, że "Przepis art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (...) w stosunku do przepisów tej ostatniej ustawy [u.g.n.] stanowi on normę prawną szczególną (lex specialis), która w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, podlegających zbywaniu na rzecz katolickiej osoby prawnej pod inwestycje sakralne lub kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe, zgodnie z przeznaczeniem ich na te cele w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyłączną podstawę prawną uzasadniającą podjęcie uchwały (...) w przedmiocie sprzedaży w trybie bezprzetargowym takiej nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz ubiegającej się o jej nabycie katolickiej kościelnej osoby prawne"²⁸. Natomiast w wyroku z dnia 10 września 2002 r. NSA w Lublinie zaprezentował tezę, że "W art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjęto, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady oraz prawne formy zbycia nieruchomości, które ze względu na ich szczególny charakter są zbywane w drodze bezprzetargowej, zostały wyczerpująco wymienione w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W wyliczeniu tym nie mieści się zbycie nieruchomości pod budowę kościoła"²⁹.

Wydaje się, że punktem wyjścia przy interpretacji wzajemnych relacji między art. 37 u.g.n. i art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego powinna być zasada przetargowego zbywania nieruchomości publicznych³⁰ i wynikająca z niej reguła exceptiones non sunt extendendae. Według art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II. Oznacza to, że o trybie zawierania umowy, której przedmiotem jest nieruchomość publiczna, decyduje wyłącznie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 37 u.g.n. (jak również - gdy dwa przetargi zakończyły się wynikiem negatywnym - art. 39 ust. 2 u.g.n.). Tylko przy założeniu, że istnieje jeden podmiot, na którego rzecz możliwe jest zbycie nieruchomości publicznej, należałoby przyjąć, że z istoty organizowanie przetargu jest bezcelowe, w wyniku tego zbycie nieruchomości następuje w drodze bezprzetargowej. Jednakże w art. 6-10 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego ustawodawca przesądził o istnieniu wielu katolickich osób prawnych, którymi są m.in.: Konferencja Episkopatu Polski, metropolie, administratury apostolskie, parafie, kościoły rektoralne, Caritas Polska, Caritas diecezji, a także Katolicki Uniwersytet Lubelski, kościelne instytuty naukowe i dydaktyczno-naukowe kanonicznie erygowane³¹. Żaden przepis obowiązującego prawa nie rozstrzygał i nie rozstrzyga, na której katolickiej osoby prawnej rzecz można zbyć nieruchomość publiczną przeznaczoną na cele sakralne, nie ustanawia również zasady przyznawania takich nieruchomości na rzecz podmiotu, który pierwszy zgłosił wniosek o ich nabycie na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego³².

Nie wydaje się również trafna teza wyroku NSA z dnia 18 lipca 2003 r., że cytowany przepis ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego to lex specialis w stosunku do art. 37 u.g.n., ponieważ zakresy stosowania tych norm nie krzyżują się, gdyż w art. 42 wyżej wymienionej ustawy nie określono trybu zbywania nieruchomości publicznych na rzecz kościelnej osoby prawnej. Stąd też późniejsze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły uchylić obowiązywania normy, która nie istniała. Z powyższych rozważań wynika wniosek, że zbywanie przeznaczonych na cele sakralne nieruchomości publicznych na rzecz Kościoła katolickiego, w obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. stanie prawnym, powinno następować w trybie przetargu ograniczonego do kościelnych osób prawnych, które mogą osiągać cele sakralne na zbywanej nieruchomości. Impulsem do organizowania takiego przetargu powinien być wniosek jednego z podmiotów wymienionych w art. 6-10 cyt. ustawy. W powiązaniu z cytowanym wyżej uzasadnieniem rządowego projektu zmian do ustawy oznacza to, że celem nowej regulacji art. 37 ust. 2 pkt 10 u.g.n. było rozszerzenie katalogu wyjątków od zasady przetargu.

Warto zwrócić uwagę na fragment w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 lipca 2003 r., w którym znalazło się m.in. stwierdzenie, że "Przepis ten [art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego] nie zawiera określenia, że oddawanie takich nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub ich sprzedaż jest dokonywane w drodze przetargu lub bezprzetargowo, ale jego konstrukcja wskazuje, iż powinno to być czynione wyłącznie bezprzetargowo, skoro - gdy zaistnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste - to właściwy organ ma obowiązek dokonania tego na rzecz składającego wniosek. Przepis ten nie reguluje zagadnienia, jak ma postąpić organ, gdy o nieruchomość ubiegają się dwie lub więcej jednostek mających jednakowe uprawnienia. W stanie faktycznym sprawy niniejszej problem nie występuje i Sąd tym samym jest zwolniony od jego rozwiązywania". Trudno zgodzić się z argumentacją Sądu i wynikającą stąd tezą, że jeżeli jakiś stan faktyczny nie wystąpił w danej sprawie, to sąd jest zwolniony z brania pod uwagę możliwości jego występowania przy interpretacji przepisów prawa i odkodowywaniu treści obowiązującej normy prawnej. Prawdziwe jest natomiast twierdzenie, że przepisy art. 42 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego nie ustanawiają bezprzetargowego trybu nabycia nieruchomości publicznej przez Kościół katolicki. Należy również dodać, że z treści art. 23 i 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską³³ nie wynika, że kościelne osoby prawne nabywają nieruchomości publiczne na cele sakralne lub kościelne w drodze bezprzetargowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że cel rozszerzenia katalogu wyjątków od zasady przetargu (tj. brak racjonalnego uzasadnienia dla organizowania przetargu w sytuacji, gdy nabywcą może być tylko jeden podmiot), podobnie jak w wypadku bezprzetargowego zbywania udziału w nieruchomości na rzecz współwłaścicieli, nie zostanie osiągnięty. Istnieje bowiem wiele podmiotów - nie tylko w Kościele katolickim - które potencjalnie mogą być nabywcami nieruchomości przeznaczonej na cele sakralne. Dlatego też niezbędna wydaje się nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami i uregulowanie zbywania nieruchomości publicznych na rzecz kościołów i związków wyznaniowych mających uregulowane stosunki z państwem w drodze przetargu ograniczonego lub unormowanie odpowiednika art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego odnośnie do wszystkich kościołów i związków wyznaniowych, z jednoczesnym ustaleniem trybu wyznaczania nabywcy (tj. kościelnej osoby prawnej) w drodze bezprzetargowej³⁴.

Sprzedaż na rzecz partnera prywatnego lub spółki kapitałowej zawiązanej przez podmiot publiczny i partnera prywatnego (art. 37 ust. 2 pkt 11 u.g.n.)

Na mocy art. 35 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym³⁵ rozszerzony został katalog wyjątków od zasady przetargu przy zbywaniu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do dodanego art. 37 ust. 2 pkt 11 u.g.n. nieruchomości publiczne mogą być sprzedawane w drodze bezprzetargowej na rzecz partnera prywatnego lub zawiązanej przez podmiot publiczny i partnera prywatnego spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Inną możliwością bezprzetargowego zbycia nieruchomości na rzecz partnera prywatnego lub utworzonej z nim spółki jest, przewidziane w dodanym na mocy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym art. 13 ust. 1a u.g.n., nieodpłatne przekazanie nieruchomości w drodze umowy, w tym również darowizny na rzecz partnera prywatnego albo utworzonej z nim spółki (w tym przypadku również stosuje się art. 25 tej ustawy).

Przed omówieniem cytowanego przepisu niezbędne wydaje się przybliżenie, na czym polega partnerstwo publiczno-prywatne. W rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, obowiązującej w tym zakresie po upływie 30 dni od daty publikacji, tj. od dnia 7 października 2005 r. (art. 45 cyt. ustawy), partnerstwo publiczno-prywatne to oparta na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, służąca realizacji zadania publicznego (art. 1 ust. 2). Stosownie do art. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym jest realizacja przez partnera prywatnego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publicznego. Partner prywatny poniesie w całości albo w części nakłady na realizację tego przedsięwzięcia lub zapewni ich poniesienie przez inne podmioty. Podmiotami publicznymi mogą być m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 3 cyt. ustawy).

Bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 11 u.g.n. może nastąpić na rzecz partnera prywatnego albo spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Partnerami prywatnymi mogą być następujące podmioty (art. 4 pkt 2 cyt. ustawy):

a) przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

b) organizacje pozarządowe,

c) kościoły lub związki wyznaniowe,

d) podmioty zagraniczne, jeżeli są przedsiębiorcami w rozumieniu prawa kraju rejestracji i spełniają warunki do wykonywania w Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej. Natomiast spółką, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, jest spółka kapitałowa zawiązana przez podmiot publiczny i partnera prywatny na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i w celu jej wykonania.

Z przepisu art. 37 ust. 2 pkt 11 u.g.n. wynika, że nieruchomość Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego może być wnoszona jako wkład własny poprzez sprzedaż bezprzetargową takiej nieruchomości. Nieruchomość wnoszona jako wkład własny podmiotu publicznego jest składnikiem majątkowym będącym przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (por. art. 4 pkt 5, pkt 6 lit. a, art. 18 pkt 4 cyt. ustawy). Stosownie do art. 25 ust. 1 cyt. ustawy, który został przywołany w dodanym przepisie art. 37 ust. 2 pkt 11 u.g.n., po zakończeniu wykonywania umowy partner prywatny lub spółka, o której mowa w art. 19 ust. 1, jest obowiązana przekazać podmiotowi publicznemu składnik majątkowy będący przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (tu: nieruchomość) w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem jego zużycia wskutek prawidłowego używania, chyba że umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym stanowi inaczej.

Wyniki interpretacji przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. i art. 25 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym prowadzą do wniosku, że zasadą jest tymczasowe wyzbycie się własności nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na rzecz partnera prywatnego albo utworzonej wspólnie z nim spółki. Strony umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mogą jednak postanowić inaczej. W art. 25 ust. 2 cyt. ustawy ustawodawca wskazał w sposób wyraźny, że umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym może stanowić, że przekazanie składnika majątkowego po zakończeniu wykonywania umowy nastąpi nie na rzecz podmiotu publicznego będącego stroną umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a zarazem zbywcą nieruchomości, lecz na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej utworzonej na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, lub spółki handlowej z większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Jak się wydaje, w treści umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym można również zastrzec, że pozostanie ona własnością partnera prywatnego lub zawiązanej z nim spółki.

Do ustawy o gospodarce nieruchomościami został również dodany przepis art. 68a. Stosownie do art. 68a ust. 1 właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. (tu: od ceny nieruchomości ustalonej w wysokości nie niższej niż jej wartość), jeżeli nieruchomość jest sprzedawana partnerowi prywatnemu lub utworzonej spółce w ramach przekazania wkładu własnego podmiotu publicznego, w celu wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. W takim przypadku sprzedaż nieruchomości następuje z zastrzeżeniem prawa odkupu. Wykonanie prawa odkupu następuje najpóźniej w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego przez partnera prywatnego lub utworzoną spółkę (art. 68a ust. 2 u.g.n.).

Wykonanie prawa odkupu powinno nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli drugiej stronie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. W związku z tym, że zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości wymagało zachowania szczególnej formy aktu notarialnego, oświadczenie o wykonaniu prawa odkupu powinno być złożone w tej samej formie (art. 593 § 2 k.c.). Według art. 68a ust. 3 u.g.n. z chwilą wykonania prawa odkupu (tj. z chwilą dojścia oświadczenia woli do wiadomości odbiorcy, a precyzyjniej, gdy dojście oświadczenia woli o wykonaniu prawa odkupu stało się możliwe) partner prywatny lub utworzona wspólnie z nim spółka są obowiązani przenieść na rzecz podmiotu publicznego własność nieruchomości za zwrotem ceny z uwzględnieniem ustalonej bonifikaty. W umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym można zawrzeć odmienne postanowienia. Oznacza to, jak się wydaje, że dopuszczalne będzie zobowiązanie partnera prywatnego lub utworzonej z nim spółki do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz innego podmiotu aniżeli podmiot publiczny, tj. na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej utworzonej na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, lub spółki handlowej z większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Taka możliwość wynika bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Nie stoi temu na przeszkodzie niezbywalność prawa odkupu (art. 595 § 1 k.c.), ponieważ wykonawcą tego prawa będzie zawsze zbywający nieruchomość partner publiczny, działający w takim wypadku na rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej, utworzonej na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, lub spółki handlowej z większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter art. 68a ust. 1 u.g.n., obligujący do zastrzegania prawa odkupu, przy sprzedaży nieruchomości partnerowi prywatnemu (utworzonej z nim spółce) z bonifikatą nie istnieje możliwość zachowania prawa własności przez ten podmiot. Poza możliwością wskazania w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym innego podmiotu, na którego rzecz nastąpi przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu prawa odkupu, w umowie tej można zawrzeć postanowienia odnoszące się do sposobu ustalenia i wysokości zwracanej podmiotowi prywatnemu (albo zawiązanej z nim spółce) ceny odkupu.

Dodany przepis art. 68a ust. 4 u.g.n. stanowi, że do prawa odkupu, o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów art. 593 § 1 oraz art. 594 k.c. Oznacza to, że zastrzeżenie prawa odkupu nie jest ograniczone terminem 5-letnim, co jest słusznym rozwiązaniem, ponieważ umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mogą być zawierane na dłuższy okres. Ponadto nie stosuje się regulacji Kodeksu cywilnego dotyczących zwrotu nakładów oraz możliwości obniżenia ceny odkupu do wartości nieruchomości w chwili wykonywania prawa odkupu. Wobec brzmienia art. 68a ust. 3 u.g.n., dopuszczającego w umowie inne uregulowanie w przedmiocie ceny odkupu aniżeli obowiązek zwrotu ceny ustalonej zgodnie z art. 68a ust. 1 u.g.n., kwestia wysokości ceny odkupu może być jednak uregulowana w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Natomiast ustawodawca wyłączył w art. 68a ust. 4 u.g.n. możliwość zgłaszania przez podmiot prywatny (lub zawiązaną z nim spółkę) roszczeń o zwrot poczynionych nakładów na nieruchomość. Wynika to z istoty partnerstwa publiczno-prywatnego, w którym zasadą jest, że to partner prywatny jest zobowiązany do ponoszenia nakładów na realizację przedsięwzięcia lub zapewnienia poniesienia tych nakładów przez osoby trzecie (art. 2 ust. 2 i art. 18 pkt 3 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym).

Zwolnienie od przetargu (art. 37 ust. 3 u.g.n.)

Ustawodawca wyposażył wojewodę oraz organy stanowiące j.s.t. w kompetencje do zwolnienia ze stosowania trybu przetargowego przy sprzedaży poprzez wydanie stosownego zarządzenia wojewody albo uchwały organu stanowiącego j.s.t. Na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. zwolnienie może nastąpić w dwóch przypadkach, tj. gdy:

1) nieruchomość stanowiąca przedmiot sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, o ile cele te są realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową;

2) zbycie nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Zwolnienia z przetargu nie stosuje się, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W takich sytuacjach właściwy organ zainteresowany zbyciem nieruchomości może zorganizować przetarg ograniczony do tych osób albo przeprowadzić przetarg nieograniczony.

Ustawowa definicja celów publicznych została przez ustawodawcę określona w art. 6 u.g.n. Przepis ten w punktach 1-9b wskazuje, co jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Z pkt 10 art. 6 ustawy wynika, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są też inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Nie istnieje zatem swoboda uznania, że podmiot, na którego rzecz należy zbyć w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiące publiczną własność, jest realizatorem zadań wynikających z innych celów publicznych, niezdefiniowanych w tej ustawie. O tym bowiem, co należy rozumieć przez cel publiczny, zdecydował w sposób wyraźny i jednoznaczny ustawodawca³⁶. W art. 6 określono m.in., że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wątpliwości dotyczą w szczególności zbywania zakładom energetycznym, działającym w formie spółek kapitałowych, nieruchomości publicznych pod budowę stacji trafo na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. Wprawdzie takie spółki prowadzą działalność statutową polegającą m.in. na przesyłaniu i dystrybucji energii elektrycznej, jednakże zastrzeżenia w stosunku do tych spółek dotyczą spełniania innej przesłanki, tj. przeznaczania dochodów w całości na swoją działalność statutową. Kwestia ta powinna być ustalona każdorazowo przed zbyciem nieruchomości w omawianym trybie.

W przypadku zbycia nieruchomości, o której mowa powyżej w pkt 2, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek:

1) zbycie następuje na rzecz dzierżawcy nieruchomości, tj. osoby, która legitymuje się tytułem prawnym do władania nieruchomością w postaci obowiązującej umowy dzierżawy;

2) umowa dzierżawy co do zasady została zawarta na czas oznaczony, nie krótszy niż 10 lat. Należy jednak przyjąć, że jeżeli umowa dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony, lecz obowiązuje już przez okres co najmniej 10 lat, wymieniona przesłanka została również spełniona. Warto dodać, że umowa dzierżawy zawarta na czas oznaczony nie musi obowiązywać przez 10 lat, wystarczy jeżeli w jej postanowieniach określono czas trwania umowy na ten okres;

3) nieruchomość została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

W art. 37 ust. 3 u.g.n. nie sprecyzowano, kiedy nieruchomość miała zostać zabudowana oraz przez kogo. Z treści omawianego przepisu nie wynika wprost, że zabudowa miała zostać dokonana w okresie obowiązywania umowy z aktualnym dzierżawcą nieruchomości. Mogą wystąpić stany faktyczne, w których w dzierżawę jest oddawana nieruchomość zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, oraz sytuacje, w których w prawa i obowiązki dzierżawcy wszedł inny podmiot aniżeli ten, który był dzierżawcą w okresie zabudowy danej nieruchomości. Przy interpretacji art. 37 ust. 3 u.g.n. należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną oraz mieć na uwadze regułę, że wyjątków od zasady (przetargu) nie należy interpretować rozszerzająco. Wydaje się, że ratio legis tego przepisu polega na umożliwieniu dzierżawcy nieruchomości, na której w trakcie trwania umowy dzierżawy wybudowano ze środków dzierżawcy obiekt budowlany lub zrealizowano inne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę (zob. art. 28 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane³⁷). W takich stanach faktycznych nie jest możliwe skorzystanie przez dzierżawcę z roszczenia o wykup (art. 231 § 1 k.c.), ponieważ dzierżawca nie jest posiadaczem samoistnym, lecz posiadaczem zależnym nieruchomości publicznej. Dlatego też należałoby wykluczyć bezprzetargowe zbycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy w dzierżawę została oddana nieruchomość już zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Natomiast w razie zmiany osoby dzierżawcy w trakcie trwania umowy dzierżawy i wejścia aktualnego dzierżawcy w ogół praw i obowiązków poprzednika, niezależnie od tytułu takiej zmiany, aktualny dzierżawca będzie mógł stać się nabywcą nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 3 u.g.n.

Art. 38.

Art. 38.

Przed przeprowadzeniem przetargu na zbycie nieruchomości publicznych należy dopełnić czynności przygotowawczych, tj.: uchwalić zasady zbywania nieruchomości przez organ stanowiący j.s.t. albo uzyskać zgodę wojewody na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa, sporządzić plan wykorzystania zasobu nieruchomości, dokonać oszacowania wartości nieruchomości przed jej zbyciem, a także sporządzić i opublikować wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste. Według art. 35 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W przypadku zamiaru sprzedaży nieruchomości - w wykazie określa się:

1) oznaczenie nieruchomości według księgi wieczystej oraz katastru nieruchomości;

2) powierzchnię nieruchomości;

3) opis nieruchomości;

4) przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania;

5) cenę nieruchomości;

6) informacje o przeznaczeniu do sprzedaży;

7) termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2.

Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. termin złożenia wniosku w obu przypadkach nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia (art. 34 ust. 4 u.g.n.).

W przypadku zgłoszenia się osób wymienionych w art. 34 ust. 1 u.g.n. rozpatruje się wnioski osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku informacji o nieruchomości, której ten wniosek dotyczy, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu (ust. 3). Ogłoszenie o przetargu na zbycie danej nieruchomości może być opublikowane dopiero po upływie terminów wynikających z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.g.n.

Ogłoszenie o przetargu

Ogłoszenie o przetargu jako oświadczenie woli wszczyna przewidziany tok czynności mających doprowadzić do zawarcia umowy w trybie przetargu³⁸. W przepisach ustawy nie uregulowano, od kiedy organizator przetargu i oferent są związani postanowieniami ogłoszenia i wynikających z niego warunków przetargowych. Rozwiązania tej kwestii należy więc poszukiwać w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 70¹§ 4 k.c., organizator od chwili udostępnienia warunków, a oferent od chwili złożenia oferty, zgodnie z ogłoszeniem aukcji albo przetargu, są obowiązani postępować zgodnie z postanowieniami ogłoszenia, a także warunków przetargu ustnego albo pisemnego.

W ogłoszeniu o przetargu obwieszcza się warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Według art. 38 ust. 1 u.g.n. przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ. Stosownie do art. 4 pkt 9 u.g.n. właściwym organem w rozumieniu ustawy (z zastrzeżeniem art. 60) jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Właściwy organ jest również zwany organizatorem przetargu w art. 40 ust. 3 u.g.n., gdyż to właściwy organ decyduje o formie przetargu.

Jak stanowi art. 38 ust. 2 zdanie ostatnie u.g.n., ogłoszenie o przetargu wywiesza się w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o ogłoszeniu przetargu podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W § 6 rozporządzenia skonkretyzowano sposób, miejsce i termin publikacji ogłoszeń o przetargach:

- ogłoszenie o przetargu powinno być podawane do publicznej wiadomości co najmniej na 30 dni przed wyznaczonym terminem przetargu (§ 6 ust. 1),

- jeżeli cena wywoławcza podana w ogłoszeniu o przetargu jest wyższa niż równowartość 10.000 euro³⁹ i nie przekracza 100.000 euro, ogłoszenie zamieszcza się w prasie o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na którego terenie jest położona nieruchomość, ukazującej się nie rzadziej niż raz w tygodniu (§ 6 ust. 4),

- jeżeli cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 100.000 euro, ogłoszenie zamieszcza się co najmniej 2 miesiące przed wyznaczonym terminem przetargu w prasie codziennej ogólnokrajowej. W odniesieniu do nieruchomości, których cena wywoławcza jest wyższa niż równowartość 10.000.000 euro, ogłoszenie zamieszcza się co najmniej dwukrotnie (§ 6 ust. 5),

- w każdym wypadku ogłoszenie o przetargu należy opublikować także na stronach internetowych właściwego organu (§ 6 ust. 7). Ujęcie redakcyjne tego przepisu poprzez zamieszczenie słowa "także" powoduje, że niezbędne jest w każdym wypadku publikowanie ogłoszeń w inny, niejako podstawowy sposób. Jest to istotne zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości, których cena wywoławcza nie przekracza 10.000 euro, ponieważ nie ma przepisu w rozporządzeniu odnoszącego się do ogłaszania o przetargu, dotyczącego takich nieruchomości. W przetargach na zbycie nieruchomości o cenie wywoławczej do 10.000 euro publikacja ogłoszenia o przetargu będzie odbywać się na podstawie art. 38 ust. 2 u.g.n. poprzez wywieszenie ogłoszenia w siedzibie właściwego urzędu oraz przez opublikowanie na stronie internetowej, ewentualnie w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

W § 6 rozporządzenia określono publikatory, w których należy zamieszczać ogłoszenia o przetargach, odwołując się do zasięgu ich rozpowszechniania oraz częstotliwości ukazywania się. Obowiązujący do dnia 22 września 2004 r. przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy⁴⁰ stanowił, że ogłoszenia o przetargach, w których cena wywoławcza przekracza 50 tys. zł, zamieszcza się dodatkowo (oprócz zwyczajowego podania do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu) w prasie lokalnej. Pojęcie prasy lokalnej nie zostało zdefiniowane nie tylko w przepisach dotyczących gospodarowania nieruchomościami, lecz również w prawie prasowym⁴¹. W praktyce występowały wypadki publikowania ogłoszeń o przetargach w czasopismach rozpowszechnianych na niewielkim obszarze (np. w "Informatorze Tygodniowym Skierniewic", "Powiatowym Życiu Kutna"). Określenie wymaganego zasięgu rozpowszechniania czasopisma, w którym można publikować ogłoszenia o przetargach (lub rokowaniach), jest gwarancją zasad jawności i równego dostępu do informacji o zbywanych nieruchomościach. Dbałość o zachowanie wspomnianych zasad wyraża się także w obowiązku publikowania ogłoszeń w Internecie⁴².

Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia w ogłoszeniu o przetargu nie można zamieszczać terminów kolejnych przetargów lub rokowań na zbycie tej samej nieruchomości. Ogłoszenie o przeprowadzeniu drugiego (kolejnego) przetargu lub rokowań powinno nastąpić dopiero po niedojściu do skutku pierwszego i z zachowaniem określonego w przepisach prawa trybu⁴³.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 zdanie drugie u.g.n. w ogłoszeniu o przetargu podaje się informacje zamieszczone w wykazie oraz czas, miejsce i warunki przetargu.

Według § 16 rozporządzenia ogłoszenie o przetargu pisemnym nieograniczonym na zbycie nieruchomości powinno zawierać następujące informacje dotyczące:

a) danych wymienionych w art. 35 ust. 2 u.g.n. oraz cenę wywoławczą,

b) obciążeń nieruchomości,

c) zobowiązań, których przedmiotem jest nieruchomość

d) możliwości, terminu i miejsca składania pisemnych ofert,

e) terminu i miejsca, w którym można zapoznać się z dodatkowymi warunkami przetargu,

f) terminu i miejsca części jawnej przetargu,

g) wysokości wadium, form, terminu i miejsca jego wniesienia,

h) skutków uchylenia się od zawarcia umowy,

i) zastrzeżenia, że właściwemu organowi przysługuje prawo zamknięcia przetargu bez wybrania którejkolwiek z ofert.

Ogłoszenie o przetargu ustnym nie zawiera niektórych z wyżej wymienionych elementów (lit. d, e, częściowo f) jako wynikających ze specyfiki przetargu pisemnego. Zwraca uwagę również brak odpowiednika lit. i, co oznacza, że w przetargu ustnym nie przysługuje właściwemu organowi prawo zamknięcia przetargu bez wybrania oferty. Przyjęte w § 14 ust. 6 rozporządzenia rozwiązanie polega na tym, że złożenie oferty, czyli dokonanie postąpienia odpowiadającego wymaganiom przewidzianym w § 14 ust. 3 choćby przez jedną osobę, skutkuje tym, że przewodniczący komisji zamyka przetarg ustny i ogłasza dane osoby, która przetarg wygrała⁴⁴.

W odniesieniu do przetargów ograniczonych na podstawie § 15 ust. 1 i 4 (przetarg ustny) oraz § 24 ust. 1 i 4 (przetarg pisemny) dodatkowo należy zawrzeć informację o tym, że organizowany przetarg jest przetargiem ograniczonym wraz z uzasadnieniem wyboru tej formy przetargu oraz wyznaczyć termin zgłoszenia uczestnictwa w przetargu.

Odwołanie ogłoszonego przetargu (art. 38 ust. 4 u.g.n.)

Nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis stanowiący o odwołaniu ogłoszonego przetargu. Nowelizacja polegała zasadniczo na przeniesieniu do ustawy przepisu § 2 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r., zezwalającego na odwołanie ogłoszonego przetargu z uzasadnionej przyczyny i nakazującego poinformowanie o tym w formie właściwej dla ogłoszenia o przetargu. Przyczyna nowej regulacji może wynikać stąd, że przykładowo na mocy art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Ponadto ogłoszenie o przetargu, mające źródło w ustawie, jest oświadczeniem woli wszczynającym procedurę przetargu⁴⁵. Organizator przetargu jest związany treścią ogłoszenia o przetargu, określającego warunki przyjęcia oferty. Słusznie zatem został ustanowiony w ustawie przepis regulujący dopuszczalność odwoływania przetargu⁴⁶. Według art. 38 ust. 4 u.g.n. właściwy organ może odwołać ogłoszony przetarg jedynie z ważnych powodów, a dodatkowo w podawanej do publicznej wiadomości informacji o odwołaniu przetargu należy wskazać przyczynę odwołania. W omawianym przepisie uregulowano również termin (o odwołaniu ogłoszenia należy poinformować "niezwłocznie") i sposób podawania informacji o odwołaniu przetargu do publicznej wiadomości. Poprzez odesłanie do ust. 2 został ustanowiony obowiązek wywieszania ogłoszeń o odwołaniu przetargu w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto podawania do publicznej wiadomości informacji o odwołaniu przetargu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie zostało to wprawdzie wprost uregulowane w rozporządzeniu, jednakże należałoby przyjąć jako zasadę, że ogłoszenie o odwołaniu przetargu powinno być podawane do publicznej wiadomości w ten sam sposób, co ogłoszenie o przetargu, kierując się § 6 cytowanego rozporządzenia (tj. w prasie o takim zasięgu jak przy zamieszczeniu ogłoszenia o przetargu, a także na stronie internetowej)⁴⁷.

Art. 39.

Art. 39.

W związku z negatywnym wynikiem pierwszego przetargu właściwy organ może:

1) zorganizować drugi przetarg albo

2) zrezygnować ze zbycia nieruchomości.

W art. 39 u.g.n. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. został określony termin, w ciągu którego należy przeprowadzić drugi przetarg, a w razie negatywnego rezultatu przetargów - termin, w ciągu którego można przeprowadzić rokowania lub kolejne przetargi. I tak stosownie do art. 39 ust. 1 u.g.n., jeżeli pierwszy przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, przeprowadza się drugi przetarg, w którym właściwy organ może obniżyć cenę wywoławczą nieruchomości ustaloną przy ogłoszeniu pierwszego przetargu, stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 2⁴⁸. Według art. 39 ust. 2 u.g.n., jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi⁴⁹. Przy ustalaniu warunków kolejnych przetargów stosuje się zasady obowiązujące przy organizowaniu drugiego przetargu.

Dotychczasowe unormowanie - zawarte w rozporządzeniu RM z dnia 13 stycznia 1998 r., a nie w ustawie - nie było wystarczające, ponieważ regulowało jedynie kwestię okresu, w ciągu którego powinien zostać przeprowadzony drugi przetarg (po upływie jednego miesiąca, lecz nie później niż w terminie do 6 miesięcy od dnia zamknięcia pierwszego przetargu - § 2 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r.). Nie było limitów czasowych na zbywanie nieruchomości po dwóch przetargach zakończonych wynikiem negatywnym.

W przepisach dotyczących zbywania nieruchomości publicznych nie było również wyraźnego określenia skutków przekroczenia terminu do przeprowadzenia drugiego przetargu. Dlatego też istotna jest zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na dodaniu ust. 3 art. 39 u.g.n. Przepis art. 39 ust. 3 u.g.n. stanowi, że w razie zachowania terminów, o których mowa w ust. 1 i 2, właściwy organ nie ma obowiązku ponownego sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Z cytowanego przepisu wynikałoby a contrario, że przekroczenie powyższych terminów, w razie trwania przy zamiarze zbycia nieruchomości, skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia procedury zbycia nieruchomości od początku, w tym obowiązkiem sporządzenia nowego wykazu nieruchomości. Sprawę komplikuje przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że jeżeli w terminach, o których mowa w art. 39 u.g.n., właściwy organ nie zorganizuje kolejnego przetargu lub nie przeprowadzi rokowań, jest on obowiązany, w celu zbycia nieruchomości, zorganizować ponownie pierwszy przetarg. Należałoby, jak się wydaje, przyjąć, że w razie przekroczenia terminów powołanych w ust. 1 i 2 u.g.n. i kontynuowania zamiaru zbycia nieruchomości, zasadą powinno być ponowne sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia. Jednakże w sytuacji, gdy żadna z danych zawartych w poprzednim wykazie nie ulega zmianie (w szczególności nie zmieni się cena wywoławcza ustalona na podstawie wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego), można pominąć tę czynność i przystąpić od razu do organizacji pierwszego przetargu. Przeszkodą dla takiego uproszczenia może być konieczność skorygowania ceny wywoławczej wynikająca z obowiązku sporządzenia nowego operatu szacunkowego lub jego aktualizacji. Treść art. 156 u.g.n. w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. przesądza, że zasadą w wypadku przeprowadzenia procedury zbycia nieruchomości od początku będzie obowiązek sporządzania nowego operatu szacunkowego z wyceny przeznaczonej do zbycia nieruchomości, ponieważ w myśl art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzedni operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W ust. 4 art. 156 u.g.n. dopuszczono wykorzystanie operatu szacunkowego po upływie roku od daty sporządzenia, jednakże pod warunkiem potwierdzenia aktualności operatu przez rzeczoznawcę, który go sporządził⁵⁰. Przyjmując, że przepisy regulujące tryb zbywania nieruchomości oraz normujące aktualność wycen nieruchomości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, oznacza to, że nieważne będą na podstawie art. 58 § 1 k.c. umowy zawierane z naruszeniem dyspozycji art. 39, art. 67 ust. 1 i art. 156 u.g.n.⁵¹.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym stanie prawnym nie było przepisu, który wprost stanowiłby o okresie "aktualności" wycen nieruchomości. Na mocy art. 7, 67 ust. 1, 151 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. nałożono na Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego obowiązek oszacowania i ustalenia aktualnej wartości nieruchomości przed zbyciem, nie określając terminu aktualności takiej wyceny. Prowadziło to niekiedy do sytuacji, w których cena wywoławcza w przetargach była ustalana na podstawie oszacowania wartości nieruchomości wykonanego nawet na 3 lata przed datą przetargu. W razie negatywnego rezultatu takiego przetargu, odniesieniem w zakresie poziomu ustalenia ceny nieruchomości zbywanej w rokowaniach na podstawie art. 39 ust. 2 u.g.n. była nieaktualizowana od dawna wartość nieruchomości⁵².

Rokowania po drugim przetargu

Podstawa prawna prowadzenia rokowań po dwóch przetargach znajduje się w ustawie. Stosownie do art. 39 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ w okresie nie krótszym niż 2 tygodnie, ale nie dłuższym niż 6 miesięcy, licząc od dnia jego zamknięcia, może zbyć nieruchomość w drodze rokowań albo organizować kolejne przetargi. Powyższe oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono swobodę wyboru dalszego postępowania w przedmiocie zbywania nieruchomości publicznej, tj.:

- zorganizowanie kolejnego przetargu,

- prowadzenie rokowań albo, co wynika z istoty uprawnień właścicielskich: odstąpienie od zamiaru zbycia nieruchomości, na którą nie znaleziono nabywców w dwóch przetargach.

Tryb prowadzenia rokowań organizowanych po drugim przetargu został uregulowany w rozdziale 6 rozporządzenia, zatytułowanym Rokowania po drugim przetargu. Ponadto, na mocy § 30 rozporządzenia, w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, w odniesieniu do komisji przeprowadzającej rokowania, a także w zakresie sposobu i trybu przeprowadzania rokowań, stosuje się przepisy rozdziału 1 rozporządzenia (Przepisy ogólne). Cel prowadzenia rokowań nie został uregulowany analogicznie, jak ma to miejsce w przypadku organizowanych przetargów (zob. art. 40 ust. 2 u.g.n.). Jednakże biorąc pod uwagę treść zgłoszeń do rokowań, w szczególności obowiązek zawierania w nim oprócz proponowanej ceny innych, dodatkowych warunków rokowań (§ 26 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia), celem rokowań jest wybór jako nabywcy tego uczestnika rokowań, którego propozycje są najkorzystniejsze. Oddzielną kwestią jest znaczenie (waga, hierarchia) poszczególnych warunków rokowań przy wyborze nabywcy nieruchomości. Brak regulacji w tej materii oznacza, że ustawodawca pozostawił właściwemu organowi swobodę decydowania. Nie mogło być inaczej choćby ze względu na różnorodność stanów faktycznych, z tym zastrzeżeniem, że znaczenie warunków rokowań dla wyboru nabywcy powinno być jawne dla uczestników rokowań⁵³.

Rokowania po drugim przetargu, podobnie jak przetargi, są prowadzane kolegialnie. Stosownie do § 28 rozporządzenia właściwy organ może powierzyć prowadzenie rokowań komisji przetargowej, która przeprowadzała ostatni przetarg, lub powołać nową komisję do przeprowadzenia rokowań. W związku z tym, że w rozdziale 6 rozporządzenia nie zawarto przepisu regulującego skład komisji, kwalifikacje jej członków, sposób podejmowania rozstrzygnięć, powołując komisję do przeprowadzania rokowań właściwy organ powinien mieć na uwadze przepisy § 8 i § 9 w zw. z § 30 rozporządzenia. Oznacza to w szczególności, że:

- na przewodniczącego oraz członków komisji mogą zostać wyznaczone osoby dające rękojmię rzetelnego przeprowadzenia i rozstrzygnięcia przetargu⁵⁴ (§ 8 ust. 2),

- komisja podejmuje rozstrzygnięcia w drodze głosowania. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji (§ 8 ust. 3 i 4),

- z uczestnictwa w rokowaniach wyłączone są osoby wchodzące w skład komisji przetargowej (lub komisji przeprowadzającej rokowania) oraz osoby bliskie tym osobom, oraz osoby, które pozostają z członkami komisji w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności komisji (§ 9)⁵⁵.

Rokowania po drugim przetargu składają się z 4 faz:

- ogłoszenie o rokowaniach (§ 25 rozporządzenia),

- zgłaszanie się uczestników do rokowań (§ 26 rozporządzenia),

- rokowania: część jawna i niejawna część ustna (§ 28 ust. 2 - § 29 ust. 4 rozporządzenia),

- informowanie o wynikach rokowań (§ 29 ust. 5 rozporządzenia).

Art. 40.

Art. 40.

Przetarg jest zasadniczym trybem zbywania nieruchomości publicznych, który dochodzi do skutku w sytuacji, gdy żaden przepis nie obliguje właściwego organu do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami uregulowano cztery rodzaje przetargów, zwane formami, na których podstawie dochodzi do sprzedaży (oddania w użytkowanie wieczyste) nieruchomości publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.g.n. przetarg przeprowadza się w formie:

1) przetargu ustnego nieograniczonego;

2) przetargu ustnego ograniczonego;

3) przetargu pisemnego nieograniczonego;

4) przetargu pisemnego ograniczonego.

Przepis art. 40 ust. 3 u.g.n. stanowi, że o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia "organizator przetargu", a z art. 70¹§ 4 k.c. i następnych wynika, że organizator jest stroną umowy sprzedaży (sprzedającym) zawieranej w trybie przetargu. Organizatorem przetargu jest właściwy organ, tj. starosta⁵⁶ w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Przetarg jest sumą kolejnych, po sobie podejmowanych i dokonywanych, czynności przewidzianych w obowiązujących przepisach, w szczególności w rozporządzeniu. Procedurę wszczyna ogłoszenie o przetargu. W odpowiedzi na ogłoszenie zainteresowane osoby składają oferty.

Z treści art. 40 ust. 2 u.g.n. wynika zasada najkorzystniejszego wyniku przetargu. Przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny, przetarg pisemny zaś - wybór najkorzystniejszej oferty. Przejawem tej zasady są przepisy normujące obowiązek zbywania nieruchomości na podstawie aktualnych wycen (art. 7, art. 67, art. 156 u.g.n.), jak również przepisy § 22 rozporządzenia nakazujące organizowanie w trakcie przetargu pisemnego dodatkowego przetargu ustnego wtedy, gdy niektórzy lub wszyscy uczestnicy przetargu złożyli równorzędne oferty. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.g.n. przetarg pisemny ma na celu wybór najkorzystniejszej oferty, co oznacza, że cena nie jest jedynym czynnikiem, który komisja przetargowa powinna brać pod uwagę przy wyborze nabywcy. Dlatego też przepis § 21 rozporządzenia stanowi, że przy wyborze oferty komisja przetargowa bierze pod uwagę zaoferowaną cenę oraz inne kryteria wpływające na wybór najkorzystniejszej ceny, ustalone w warunkach przetargu. Z cytowanych przepisów wynika, że inne niż cena kryteria powinny być jawne dla uczestników przetargu. Brak wyszczególnienia tych kryteriów jest zrozumiały ze względu na możliwą różnorodność stanów faktycznych i oczekiwań zbywających nieruchomości publiczne, np. co do sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Przetargi ustne powinny być zasadniczo organizowane w nieskomplikowanych stanach faktycznych i przy braku chęci osiągnięcia innych celów niż maksymalizacja zysku⁵⁷. W przetargu ustnym, jak stanowi § 14 ust. 4 rozporządzenia, uczestnicy zgłaszają ustnie kolejne postąpienia (oferty) odnośnie do ceny, dopóki, mimo trzykrotnego wywołania, nikt nie zgłosi dalszych postąpień. Wtedy przewodniczący komisji zamyka przetarg i ogłasza dane osoby, która przetarg wygrała (§ 14 ust. 6). O wysokości postąpień decydują uczestnicy przetargu z tym zastrzeżeniem, że postąpienie nie może być niższe niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem do pełnych dziesiątek złotych. Stosownie do § 10 ust. 5 przetarg jest ważny⁵⁸ bez względu na liczbę uczestników przetargu, jeżeli przynajmniej jeden uczestnik zaoferował co najmniej jedno postąpienie powyżej ceny wywoławczej. W przepisie tym nie zostało wprost określone, kto może zgłaszać postąpienia, jednakże z § 14 ust. 1 rozporządzenia wynika, że uczestnikiem przetargu zgłaszającym postąpienia może być tylko osoba dopuszczona do przetargu po otwarciu przetargu.

Przetarg ograniczony

W obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. stanie prawnym przetarg ograniczony był unormowany w ustawie poprzez wskazanie jako jednej z czterech form przetargu (art. 40 ust. 1 u.g.n.). W § 14 ust. 1 i § 25 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 07 lutego 2003 r., określono, że przetarg ograniczony (ustny, pisemny) przeprowadza się, jeżeli warunki przetargowe mogły być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób.

Ustawodawca w noweli z dnia 28 listopada 2003 r. przeniósł do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis dotyczący organizowania przetargów ograniczonych, tym samym zrezygnował z możliwości taksatywnego określenia przypadków, w których dopuszczalne jest organizowanie takich przetargów. Przepis art. 40 ust. 2a u.g.n. stanowi, że przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób. Dotychczasowa praktyka stosowania przetargów ograniczonych przez niektóre gminy⁵⁹ przemawia za koniecznością wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu ustanawiającego jako zasadę organizowanie przetargów nieograniczonych, z precyzyjnym unormowaniem w ustawie katalogu przypadków, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie przetargu ograniczonego. Takie rozwiązanie wprowadziłoby przejrzystość podejmowania decyzji o organizacji przetargu ograniczonego zamiast nieograniczonego. Zarówno w obecnym, jak i poprzednim stanie prawnym, ze względu na treść art. 40 ust. 3 u.g.n. (według którego o wyborze jednej z 4 form przetargu decyduje organizator), prawodawca pozostawił organizatorowi przetargu swobodę decydowania o formie ograniczonego bądź nieograniczonego przetargu, realizowaną poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych. Przepis ustawy powinien wskazywać organizatorowi przetargu konkretne źródła ograniczenia powszechności przetargu (np. możliwość nabycia tej samej nieruchomości przez kilka podmiotów, uprawnionych do nabycia bezprzetargowego na mocy art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., wielość zgłoszeń do rokowań jako alternatywa dla ich prowadzenia)⁶⁰. Istotną wskazówką postępowania dla organizatorów przetargów ograniczonych powinno być przestrzeganie zasady, iż zawężenie kręgu potencjalnych oferentów nie może prowadzić do tego, by warunki przetargowe spełniał tylko jeden podmiot. Nie będą wystarczającą ochroną przed ww. działaniami organizatora przetargu przepisy rozporządzenia, zgodnie z którymi w ogłoszeniu o przetargu ograniczonym należy podawać uzasadnienie wyboru formy przetargu (§ 15 ust. 1 i § 24 ust. 1), dopóki w ustawie nie zostaną wymienione konkretne warunki organizowania takich przetargów⁶¹.

Przetarg zakończony wynikiem negatywnym

Według dodanego nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. do art. 40 u.g.n. ustępu 4, przetarg uważa się za zakończony wynikiem negatywnym, jeżeli nikt nie przystąpił do przetargu ustnego lub żaden z uczestników nie zaoferował postąpienia ponad cenę wywoławczą albo jeżeli w przetargu pisemnym nie wpłynęła ani jedna oferta lub żaden z uczestników nie zaoferował ceny wyższej od wywoławczej, a także jeżeli komisja przetargowa stwierdziła, że żadna oferta nie spełnia warunków przetargu. Potrzeba jednoznacznego określenia treści tego pojęcia wynikała z faktu, że na podstawie art. 39 u.g.n. zakończenie pierwszego przetargu wynikiem negatywnym było (i jest) przesłanką dopuszczalności organizowania drugiego przetargu (w którym istnieje możliwość obniżenia ceny wywoławczej ogłoszonej w pierwszym przetargu), a następnie organizowania kolejnych przetargów albo prowadzenia rokowań. W doktrynie była podejmowana próba zdefiniowania negatywnego rozstrzygnięcia przetargu, które miało oznaczać zamknięcie przetargu bez wyłonienia nabywcy⁶². Niestety, ustawodawca nie zdecydował się na taką treść definicji przetargu zakończonego wynikiem negatywnym, niepotrzebnie ją komplikując przez egzemplifikację. Wprawdzie § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. zawierał regulację, że przetarg uważa się za zakończony wynikiem negatywnym, jeżeli żaden z uczestników przetargu ustnego nie zaoferował postąpienia ponad cenę wywoławczą lub żaden z uczestników przetargu pisemnego nie zaoferował ceny wyższej od wywoławczej, jednakże nie sposób uznać cytowanego przepisu za definicję legalną, wyczerpującą wszystkie przypadki negatywnego rezultatu przetargu, przede wszystkim ze względu na to, że nie została ona zamieszczona w ustawie. Stosownie do § 149 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"⁶³ w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Delegacja ustawowa zamieszczona w art. 42 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. dotyczyła określenia przez Radę Ministrów szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na nieruchomości, nie zaś ustalania treści pojęć znajdujących się w ustawie. Przepis § 10 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. mógł być zatem traktowany wyłącznie jako wskazówka interpretacyjna nakazująca - w razie wystąpienia hipotez wyszczególnionych w tym przepisie - uznawanie takiego przetargu za zakończony wynikiem negatywnym⁶⁴.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że zakres definicji przetargu zakończonego wynikiem negatywnym nie obejmuje sytuacji, gdy w wyniku wniesionej skargi na czynności przetargowe do wojewody lub organu wykonawczego j.s.t. na podstawie art. 40 ust. 5 u.g.n. zapadnie rozstrzygnięcie o unieważnieniu przetargu. W powołanym stanie faktycznym właściwy organ powinien powtórzyć unieważniony przetarg, nie będzie zatem możliwe przeprowadzenie - w zależności od stadium postępowania przetargowego - drugiego przetargu albo rokowań. Ujmując rzecz ogólniej, przetargiem zakończonym wynikiem negatywnym nie będzie przetarg, w którym wyłoniono wprawdzie nabywcę, lecz nie zawarto umowy zbycia nieruchomości (np. ze względu na nieusprawiedliwione niestawiennictwo tej osoby we wskazanym miejscu i terminie w celu sporządzenia aktu notarialnego).

Zaskarżanie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu (art. 40 ust. 5 u.g.n.)

W obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. stanie prawnym możliwość wniesienia skargi na czynności przetargowe istniała na mocy w § 11 rozporządzenia RM z dnia 13 stycznia 1998 r. W literaturze prawniczej wskazywano na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego na podstawie art. 42 u.g.n. Podnoszono, że regulacja dotycząca możliwości zaskarżania czynności przetargowych wykracza poza pojęcie zasad i trybu przeprowadzania przetargu⁶⁵. Dlatego też nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. został dodany do art. 40 u.g.n. przepis ust. 5, w myśl którego uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego lub doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do wojewody, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa, albo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. Rozwinięcie tego unormowania zostało zawarte w § 11 rozporządzenia, w którym w szczególności określono, że wniesienie skargi skutkuje obowiązkiem wstrzymania przez właściwy organ czynności związanych ze zbyciem nieruchomości. Jednakże w dalszym ciągu w obowiązujących przepisach nie uregulowano podstaw zaskarżenia czynności przetargowych⁶⁶. Oznacza to, że każdy uczestnik przetargu jest uprawniony do wniesienia skargi, której podstawą może być jakiekolwiek naruszenie przepisów dotyczących zbywania nieruchomości publicznych. Nie zostały określone również kryteria prowadzące do rozstrzygnięcia skargi (tj. powtórzenie czynności przetargowych, unieważnienie przetargu, uznanie skargi za niezasadną). Wydaje się, że podstawowym kryterium rozstrzygania skarg powinna być ocena, czy wada czynności przetargowej może mieć wpływ na wynik przetargu⁶⁷, co wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu przetargowym zagwarantowano przestrzeganie zasad: przetargu (art. 37 ust. 1 u.g.n.), jawności i jednolitości postępowania oraz równego dostępu do udziału w przetargu (wynikających z art. 42 ust. 1 u.g.n.)⁶⁸. W przypadku innych, mniej istotnych uchybień czynności przetargowych ich powtarzanie bądź unieważnianie przetargu nie mogłoby być racjonalnie uzasadnione.

Legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie uczestnik przetargu, w tym również wyłoniony w przetargu nabywca nieruchomości. Jeżeli zostały naruszone prawa osoby, która nie brała udziału w przetargu, właściwym do rozpoznania sporów jest sąd. Wprawdzie nie zostało to wprost unormowane, jednakże z komentowanego przepisu wynika, że uczestnik przetargu powinien wnieść skargę na piśmie. Terminem początkowym do wniesienia skargi jest data ogłoszenia wyniku przetargu ustnego albo doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego. Termin końcowy mija z upływem 7. dnia od jednej z powyższych dat. Ponadto skarga przysługuje w sytuacji, gdy nie została jeszcze zawarta umowa sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego). Gwarancją, że nie zostanie zawarta przed upływem terminu do wniesienia skargi, jest art. 41 ust. 1 ustawy, nakazujący wyznaczanie co najmniej 7-dniowego terminu od dnia doręczenia zwycięzcy przetargu zawiadomienia o miejscu i terminie zawarcia umowy (jak się wydaje, odpowiednio w przetargu ustnym, od dnia ogłoszenia wyniku przetargu). Ponadto z § 11 ust. 2 rozporządzenia wynika zakaz zbywania nieruchomości przed rozstrzygnięciem skargi (właściwy organ wstrzymuje czynności związane ze zbyciem nieruchomości). Jednakże zawarcie umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego) z uchybieniem art. 41 ust. 1 ustawy i § 11 ust. 2 rozporządzenia spowoduje niemożność wniesienia skargi i jej rozpatrzenia przez wojewodę lub organ wykonawczy j.s.t., ponieważ nieruchomość nie będzie już własnością Skarbu Państwa lub j.s.t. Właściwym do oceny zgodności postępowania przetargowego z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia będzie wyłącznie sąd.

Na mocy § 11 ust. 4 rozporządzenia wojewoda albo organ wykonawczy j.s.t. może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną. Warto zauważyć, że rozstrzygnięcie w postaci powtórzenia czynności przetargowych powinno zapadać, gdy zasadna skarga jest wnoszona przed zakończeniem przetargu (np. do treści ogłoszenia o przetargu), natomiast unieważnienie przetargu powinno następować po dokonaniu wyboru nabywcy i zamknięciu przetargu. Tymczasem w świetle art. 40 ust. 5 u.g.n. uczestnikowi przetargu przysługuje prawo wniesienia skargi dopiero po ogłoszeniu wyniku przetargu ustnego lub doręczeniu zawiadomienia o wyniku przetargu pisemnego (§ 23 ust. 2 rozporządzenia). Zatem brak jest regulacji przesądzających, w jakich stanach faktycznych powinno nastąpić powtórzenie czynności przetargowych, a w jakich unieważnienie przetargu. Zarówno rozstrzygnięcie o powtórzeniu czynności przetargowych, jak i o unieważnieniu przetargu prowadzi w istocie do jednego skutku - zakazu zbycia nieruchomości wyłonionemu w przetargu nabywcy. Różnica w aspekcie proceduralnym sprowadza się do etapu postępowania, do którego następuje powrót. W przypadku unieważnienia przetargu należy rozpoczynać postępowanie od początku, tj. od publikacji ogłoszenia o przetargu. Rozstrzygnięcie o powtórzeniu czynności przetargowych powinno wskazywać w sentencji, które czynności przetargowe należy powtórzyć, tj. do którego etapu postępowania należy się cofnąć. Natomiast różnica w aspekcie merytorycznym odnosi się do wagi uchybienia stwierdzonego w przetargu i możliwości utrzymania w mocy czynności przetargowych poprzedzających to uchybienie, bez naruszenia zasad obowiązujących przy zbywaniu nieruchomości publicznych.

Od rozstrzygnięcia o uznaniu skargi za niezasadną nie przysługuje odwołanie. Niezadowolony z rozstrzygnięcia skargi uczestnik przetargu (w tym wyłoniony nabywca nieruchomości, jeżeli wojewoda albo organ wykonawczy j.s.t. unieważnili przetarg) może jednak wnieść do sądu np. powództwo o stwierdzenie nieważności zawartej umowy (art. 58 § 1 k.c.) albo - po wyłonieniu nabywcy, a przed zawarciem z nim umowy - o ustalenie nieistnienia obowiązku zawarcia umowy⁶⁹. Ustanowiony w art. 40 ust. 5 u.g.n. oraz w § 11 rozporządzenia tryb zaskarżania czynności przetargowych jest wewnętrznym trybem postępowania, uprawnieniem wykonywanym w zakresie dominium przez wojewodę lub organy wykonawcze j.s.t., umożliwiającym wyłącznie wstępną kontrolę przetargu w celu skorygowania popełnionych błędów⁷⁰.

Art. 41.

Art. 41.

W ustawie nie określono daty rozstrzygnięcia przetargu, należy zatem posiłkować się przepisami rozporządzenia, w którym mowa o chwili (dacie) zamknięcia przetargu. Dniem zamknięcia przetargu pisemnego jest dzień, w którym podpisany został protokół przeprowadzonego przetargu przez przewodniczącego, członków komisji przetargowej i wyłonionego nabywcę protokół z przetargu (§ 10 ust. 3 i § 23 ust. 1 rozporządzenia). W przetargach ustnych dniem zamknięcia przetargu jest na podstawie § 14 ust. 6 rozporządzenia dzień przeprowadzenia przetargu, w którym doszło wyboru nabywcy nieruchomości w wyniku trzykrotnego wywołania ostatniej, najwyższej ceny przez przewodniczącego komisji przetargowej.

Przeciwieństwem przetargu zakończonego wynikiem negatywnym jest przetarg, w którym dochodzi do wyłonienia nabywcy nieruchomości i złożenia podpisów przez członków komisji przetargowej oraz nabywcę w protokole z przeprowadzonego przetargu⁷¹, stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia. Pomimo normy wynikającej z art. 28 ust. 3 u.g.n., w § 10 ust. 4 rozporządzenia w odniesieniu do przetargów (zakończonych wynikiem pozytywnym) wprost określono, że protokół z przeprowadzonego przetargu stanowi podstawę zawarcia aktu notarialnego, a precyzyjniej - podstawę zawarcia umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego) nieruchomości w formie aktu notarialnego. Chociaż protokół z przeprowadzonego przetargu stanowi według art. 28 ust. 3 u.g.n. podstawę zawarcia umowy zbycia w trybie przetargowym, jednakże warto zauważyć, że protokół z przetargu sporządza się również w sytuacji przetargu zakończonego wynikiem negatywnym.

Podpisanie protokołu z przeprowadzonego przetargu wywołuje istotne skutki prawne. Protokół stanowi potwierdzenie dopełnienia przez kompetentne organy i osoby uczestniczące w przetargu trybu i zasad jego przeprowadzenia, potwierdza prawidłowość przebiegu samego przetargu. W orzecznictwie i doktrynie panuje pogląd, że wyłonionemu w przetargu nabywcy przysługuje - w razie odmowy zawarcia umowy - roszczenie o zobowiązanie właściciela tej nieruchomości do złożenia stosownego oświadczenia woli, co pozwala uzyskać na podstawie art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. orzeczenie sądu zastępujące tę umowę⁷². Niezależnie od opowiedzenia się za jakimkolwiek z poglądów na temat charakteru prawnego umowy wynikającej z podpisania protokołu z przeprowadzonego przetargu (tj. czy z tą chwilą dochodzi do zawarcia zmodyfikowanej umowy przedwstępnej, czy też umowy sui generis), obowiązek zawarcia umowy płynie z uzgodnionych oświadczeń woli stron, co wobec odmiennej regulacji prawnej (lex specialis w stosunku do Kodeksu cywilnego) umożliwia dochodzenie roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego) mimo niedochowania formy aktu notarialnego⁷³.

W protokole z przeprowadzonego przetargu nie określa się terminu zawarcia umowy z nabywcą. Dlatego też organizator przetargu, stosownie do art. 41 ust. 1 u.g.n., jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywcę nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Ponadto właściwy organ podaje do publicznej wiadomości informację o wyniku przetargu (rokowań) poprzez wywieszenie tej informacji w siedzibie urzędu na okres 7 dni (§ 12 rozporządzenia). Dniem, od którego biegnie 21-dniowy termin do zawiadomienia nabywcy, jest data rozstrzygnięcia przetargu, tj. data podpisania protokołu z przeprowadzonego przetargu pisemnego albo data przetargu ustnego, w którym doszło do wyboru i ogłoszenia danych osoby, która przetarg wygrała. Na mocy § 23 ust. 2 rozporządzenia w przetargu pisemnym przewodniczący komisji przetargowej zawiadamia na piśmie wszystkich, którzy złożyli oferty, o wyniku przetargu w terminie nie dłuższym niż 3 dni od dnia zamknięcia przetargu. W przetargu ustnym nie ma obowiązku pisemnego zawiadamiania o jego wyniku, gdyż przewodniczący komisji po trzykrotnym wywołaniu najwyższej ceny zamyka przetarg i ogłasza dane nabywcy (§ 14 ust. 6). Wyznaczony termin zawarcia umowy nie może być krótszy niż 7 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, a w przypadku przetargu ustnego, krótszy niż 7 dni od daty ogłoszenia o wyniku przetargu. Wynika to z możliwości wniesienia skargi na czynności przetargowe w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu ustnego albo doręczenia zawiadomienia o wyniku przetargu (art. 40 ust. 5 u.g.n.)

Z art. 41 ust. 2 u.g.n. wynika, że obowiązek zawarcia umowy przez wyłonionego w przetargu nabywcę nieruchomości jest zabezpieczony przez wniesienie wadium. Wniesienie i utrzymywanie wadium przez cały czas trwania postępowania jest warunkiem dopuszczenia do udziału oferentów w przetargu na zbycie nieruchomości publicznych. W przepisach ustawy nie sformułowano definicji wadium. W związku z tym należy posiłkować się definicją wynikającą z przepisu zamieszczonego w podstawowym akcie prawnym regulującym stosunki cywilnoprawne, tj. do art. 70⁴§ 1 k.c. Stosownie do tego przepisu wadium jest określoną sumą pieniędzy lub odpowiednim zabezpieczeniem zapłaty tej sumy, od których wniesienia organizator przetargu (właściwy organ) uzależnia dopuszczenie oferenta (uczestnika przetargu) do udziału w postępowaniu przetargowym⁷⁴.

Wniesienie wadium modyfikuje nawiązany w wyniku złożenia oferty stosunek cywilnoprawny, jest dodatkowym warunkowym zastrzeżeniem umownym umieszczanym w treści ogłoszeń przetargowych uzasadniającym przekazanie organizatorowi przetargu odpowiedniej sumy pieniężnej, należnej na wypadek, gdyby wyłoniony nabywca nieruchomości nie stawił się bez usprawiedliwienia i nie zawarł umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego).

Do wniesienia wadium pieniężnego niezbędne jest oprócz uzgodnienia wadium dokonanie przez oferenta wpłaty kwoty pieniężnej na rzecz organizatora przetargu, czyli przekazanie przedmiotu świadczenia wynikającego z wadium. Na realny charakter zastrzeżenia wadialnego wskazuje już samo używanie przez prawodawcę w rozporządzeniu sformułowania "wniesienie wadium". W przypadku niepieniężnych form wadium sytuacja jest analogiczna, niezbędne jest przekazanie organizatorowi przetargu w szczególności dokumentu, w którym inkorporowane są prawa majątkowe oferenta. Potwierdzeniem tej tezy jest § 4 ust. 9 rozporządzenia, z którego wynika obowiązek dokonania fizycznego zwrotu wadium uczestnikowi przetargu, który przetarg wygrał, niezwłocznie po wpłaceniu kwoty równej cenie nabycia nieruchomości.

Niewniesienie wymaganego wadium przez podmiot przystępujący do przetargu stanowi niedopuszczalną zmianę warunków przetargowych, co powinno skutkować nieważnością umowy zawartej z takim uczestnikiem przetargu ze względu na naruszenie zasady równego dostępu do udziału w przetargu⁷⁵.

W art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n. określono kiedy właściwy organ jest uprawniony do zatrzymania wadium. Omawiany przepis stanowi, że jeżeli osoba ustalona jako nabywca nieruchomości nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i w terminie podanym w stosownym zawiadomieniu, organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy, a wpłacone wadium nie podlega zwrotowi. W rozporządzeniu nie zawarto regulacji odnoszących się do zatrzymania wadium, cytowany przepis ustawy jest wyłączną podstawą prawną upoważniającą do zatrzymania wadium. Przesłanką zatrzymania wadium jest zachowanie wyłonionego w przetargu nabywcy nieruchomości, polegające na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w wyznaczonym miejscu celu zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, które można określić jako uchylanie się od zawarcia umowy. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo w miejscu i czasie podanym w zawiadomieniu kierowanym do wyłonionego w przetargu nabywcy stwarza domniemanie istnienia "złej woli" polegającej na zamiarze niewywiązania się z ustaleń wynikających ze złożonej i wybranej oferty i zniweczenia wyniku przetargu. Natomiast usprawiedliwione niestawiennictwo powinno skutkować ustaleniem innego terminu zawarcia umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego).

W art. 41 ust. 2 u.g.n. wskazano tylko jedną przesłankę zatrzymania wadium, tj. nieusprawiedliwione niestawiennictwo w celu zawarcia umowy. Pominięte zostały inne okoliczności, np. powodujące, że zawarcie umowy jest niemożliwe z przyczyn zawinionych bądź zależnych od oferenta. Taka sytuacja może wystąpić, jeżeli np. wyłoniony w przetargu nabywca nieruchomości ma zamiar wywiązania się z ustaleń przetargu wyrażony stawiennictwem w wyznaczonym terminie w celu zawarcia umowy, jednakże nie dysponuje w tym dniu kwotą pozwalającą na zapłatę ceny albo gdy zawarcie umowy sprzedaży (ustanowienia użytkowania wieczystego) powodowałoby jej bezwzględną nieważność, zawinioną przez tego oferenta⁷⁶.

Skutki prawne zatrzymania wadium pieniężnego sprowadzają się do upadku obowiązku zwrotu wadium. Z literalnego brzmienia art. 41 ust. 2 u.g.n. wynika, że dozwolone jest zatrzymanie wadium wpłaconego, a więc wadium pieniężnego. Nie oznacza to jednak, że organizator przetargu jest zobowiązany do zwrotu dokumentu będącego podstawą zabezpieczenia obowiązku zapłaty kwoty wadium oferentowi uchylającemu się od zawarcia umowy. Taka interpretacja byłaby oczywiście sprzeczna z celem wnoszenia wadium, pozbawiałaby sensu normatywnego przepisu § 4 ust. 9 rozporządzenia. Jeżeli wadium jest instytucją prawną mającą na celu zabezpieczenie obowiązku zawarcia umowy, to wierzycielowi powinny przysługiwać instrumenty prawne pozwalające na realizację roszczenia. Należałoby zatem uznać, że sposób realizacji roszczeń i zaspokojenia wierzytelności organizatora przetargu z przedmiotu zabezpieczenia nie został uregulowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, tak więc w tej materii powinny obowiązywać przede wszystkim postanowienia uzgodnione pomiędzy stronami przetargu, o ile nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami.

Istotnym zagadnieniem jest kwestia, czy organizator przetargu może zamiast zaspokojenia się z wadium dochodzić na drodze sądowej zawarcia umowy w trybie art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. przez wydanie przez sąd orzeczenia zastępującego oświadczenie woli ustalonego w protokole z przetargu nabywcy. Wydaje się, że treść art. 41 ust. 2 u.g.n. pozwala na stwierdzenie, że organizator przetargu jest uprawniony do wyboru pomiędzy odstąpieniem od umowy z jednoczesnym zatrzymaniem wadium a dochodzeniem zawarcia umowy zbycia na drodze sądowej⁷⁷. Jeżeli bowiem z wymienionego przepisu wynika nakaz zatrzymania wadium i odstąpienia od umowy przetargowej, to nieprawidłowe byłoby użyte w tym przepisie sformułowanie, że organizator przetargu może odstąpić od tej umowy. Gdyby zaś przyjąć, że alternatywą dla organizatora przetargu jest możliwość wyznaczania kolejnych terminów w celu doprowadzenia do zawarcia umowy, wówczas pozbawienie organizatora przetargu możliwości dochodzenia na drodze sądowej roszczenia o złożenie stosownego oświadczenia woli przez wyłonionego w przetargu nabywcę nie mogłoby być racjonalnie uzasadnione.

Art. 42.

Art. 42.

Szczegółowy sposób i tryb zbywania nieruchomości był dotychczas uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. W wykonaniu delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 42 u.g.n. (po zmianie) Rada Ministrów w dniu 14 września 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, zastępujące dotychczas obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r., na mocy § 32, weszło w życie w dniu 22 września 2004 r. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie również w dniu 22 września 2004 r.

W komentowanym przepisie ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. zostały wymienione wprost zasady:

1) jawności i jednolitości postępowania,

2) równego dostępu do udziału w przetargu oraz

3) najkorzystniejszego wyniku przetargu,

określone jako wytyczne przy wydawaniu rozporządzenia wykonawczego w przedmiocie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości publicznych oraz przeprowadzania rokowań po drugim przetargu. Najtrafniejsze uzasadnienie dla istnienia tych zasad zawiera się we fragmencie tezy orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 1998 r.⁷⁸: "Tryb postępowania przetargowego przy sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa i gmin wprowadzono po to, aby było uczciwie, decyzje zapadały według jasnych reguł gry i miały na względzie korzyści społeczności lokalnej stanowiącej samorząd terytorialny".

Wyrazem zasady jawności i jednolitości postępowania są przykładowo przepisy nakazujące publikowanie wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste (art. 35 u.g.n.)⁷⁹, ogłoszeń o przetargu (np. art. 38 ust. 2 i 4 u.g.n., § 6 rozporządzenia), zaproszeń do rokowań (§ 25 rozporządzenia), wyników przetargu i rokowań (§ 12, § 30 rozporządzenia), ponadto przepisy normujące przebieg przetargów i rokowań. W konsekwencji ustanowienia tych przepisów wszystkie podmioty ubiegające się o nabycie nieruchomości są jednakowo traktowane. Należy zauważyć, że już w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd Apelacyjny wskazywał na istnienie zasady równych szans jako podstawy postępowania przetargowego. Wypada dla porządku dodać, że z analizy przepisów rozdziału 6 rozporządzenia wynika, że zasada jawności i jednolitości obowiązuje również w razie zbywania nieruchomości w trybie rokowań po drugim przetargu.

Zasada równego dostępu do udziału w przetargu stanowi dyrektywę interpretacyjną zakazującą dyskryminacji jakiegokolwiek podmiotu w postępowaniu przetargowym i jest konsekwencją zasady jawności i jednolitości postępowania. Wydaje się, że wyłomem w tej zasadzie są przepisy umożliwiające organizowanie przetargów ograniczonych przy braku określenia w ustawie podstaw uprawniających do ograniczenia kręgu uczestników przetargu (zob. rozdział 3 pkt 9).

Zasada najkorzystniejszego wyniku przetargu wynika z treści art. 40 ust. 2 u.g.n. i została przedstawiona powyżej.

Rada Ministrów została zobowiązana do ustalenia w rozporządzeniu wykonawczym m.in. warunków organizowania przetargów ograniczonych, które nie zostały określone w rozporządzeniu. Wydaje się, że na przeszkodzie stanął art. 92 ust. 1 Konstytucji, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Po pierwsze, wydaje się, że określenie warunków organizowania przetargów ograniczonych, a więc przetargów, w których zawęża się krąg potencjalnych nabywców nieruchomości publicznych, stanowi materię ustawową i nie powinno być przekazywane do uregulowania w akcie niższego rzędu. Po drugie, delegacja ustawowa zawarta w art. 42 ust. 1 u.g.n. dotyczy określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu przeprowadzania przetargów. W przepisie tym ustalono zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu, nie wymieniając warunków organizowania przetargów ograniczonych. Ustalenie tych warunków nie mieści się w ramach sposobu lub trybu ich przeprowadzania, a więc materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Należy zauważyć, że wzmianka o obowiązku ustalenia w rozporządzeniu warunków organizowania przetargów ograniczonych znajduje się w ust. 2, zawierającym wytyczne do treści rozporządzenia, przy czym nie określono w ustawie jakichkolwiek wskazówek, na podstawie których Rada Ministrów ma ustalać warunki organizowania przetargów ograniczonych. Zatem jeżeli nawet przyjąć, iż warunki organizowania przetargów ograniczonych mogły być stanowione w rozporządzeniu, to nie zostały one prawidłowo przekazane do uregulowania. W obu przypadkach jest to sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak się wydaje, z tych powodów Rada Ministrów nie mogła i nie określiła w rozporządzeniu warunków organizowania przetargów ograniczonych.

Przypisy:

¹Zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 172/94, OSNC 1995, nr 4, poz. 65; postanowienie SN z dnia 11 września 2003 r., III CZP 49/03, Prokuratura i Prawo 2004, nr 5, s. 37; wyrok NSA w Lublinie z dnia 10 września 2002 r., II SA/Lu 905/02, OSS 2003, nr 3, poz. 71.

²Zob. G. Bieniek (w:) G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Bzyk i R. Zróbek, Komentarz do ustawy ogospodarce nieruchomościami, Wydanie II - Zachodnie Centrum Organizacji, tom I, s. 278.

³Wobec zamieszczenia ich w przepisach Działu VII rozdziału 1 Przepisy przejściowe i upływu terminów realizacji roszczeń zasadniczo nie mają one obecnie praktycznego znaczenia.

⁴Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492. Ponadto nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. został wprowadzony do ustawy przepis art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym tryb przetargu stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wydaje się, że przepis ten został umiejscowiony niewłaściwie w rozdziale 4 działu II ustawy, dotyczącym zbywania nieruchomości, a nie ich udostępniania. Należałoby rozważyć przeniesienie jego treści do rozdziału 1 "Przepisy ogólne" znajdującego się w dziale II.

⁵Według art. 34 ust. 7 u.g.n. zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem przysługującego najemcom lokali mieszkalnych położonych w tym budynku pierwszeństwa w nabyciu tych lokali. Przepisów ust. 1 i 7 nie stosuje się, jeżeli zbycie następuje między Skarbem Państwa a j.s.t. albo między tymi jednostkami dla realizacji celów publicznych (art. 34 ust. 8 u.g.n.).

⁶Zob. wyrok SN z dnia 10 stycznia 2003 r., V CKN 1604/00, LEX nr 77072.

⁷IV CKN 1842/00, OSNC 2004, nr 5, poz. 84.

⁸Dz. U. Nr 91, poz. 414.

⁹Zob. K. Świderski, Charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, Rejent 2000, nr 11, s. 105; M. Nazar, Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, Rejent 1998, nr 12, s. 144-146; E. Gniewek, Obrót nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, Kraków 1999, s. 199-201.

¹⁰Zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, pod red. S. Rudnickiego, wyd. 4, Warszawa 2001, s. 504, gdzie autorzy rozważają także inną możliwość, tj. bezskuteczność względną czynności na podstawie art. 59 k.c., oraz W. Nalaskowski, Sankcja za naruszenie przepisów regulujących pierwszeństwo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Przegląd Sądowy 2002, nr 5, s. 51-52.

¹¹Zob. E. Kremer, Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości w trybie bezprzetargowym - na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Rejent 2000, nr 7-8, s. 101-103.

¹²Zob. A. Oleszko, Pytania i odpowiedzi - wyjaśnienia, Rejent 2002, nr 4, s. 172; A. Oleszko, Kognicja sądu wieczystoksięgowego w postępowaniu o wpis prawa na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w trybie art. 231 kodeksu cywilnego, cz. II, Rejent 2002, nr 4, s. 41; E. Drozd (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczenie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 60.

¹³Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 37.

¹⁴Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 37-38.

¹⁵W tej sytuacji może w praktyce być niemożliwe ustalenie, czy np. nieruchomość publiczna (udział w nieruchomości) została sprzedana osobie, która zaoferowała zbywającemu najwyższą cenę bądź zaproponowała najkorzystniejsze warunki. zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 39.

¹⁶Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 39-40.

¹⁷O ile strony uzgodnią w rokowaniach wszystkie postanowienia umowy, które były objęte rokowaniami. Zbywający nieruchomość publiczną nie ma bowiem w tym wypadku obowiązku sprzedaży nieruchomości za cenę minimalną przy sprzedaży bezprzetargowej, tj. równą wartości nieruchomości (art. 67 ust. 3 u.g.n.). Nie można wykluczyć, że nie dojdzie do uzgodnienia warunków umowy w rokowaniach ze współwłaścicielem. W takiej sytuacji będzie możliwe organizowanie (kontynuowanie) procedury przetargowej. Czynnikiem hamującym zaś oczekiwania właściwego organu odnośnie do wysokości ceny możliwej do wynegocjowania ze współwłaścicielem powinien być brak gwarancji, że do przetargu zgłosi się choćby jeden oferent, co powoduje, że koszty organizacji przetargu nie znajdą pokrycia w uzyskanej cenie.

¹⁸Dz. U. Nr 207, poz. 2108, zwane dalej rozporządzeniem.

¹⁹Byłoby to rozwiązanie analogiczne do unormowanego w art. 37 ust. 3 u.g.n., w którym zawarto zastrzeżenie, że zwolnienia z przetargu nie stosuje się, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki do zwolnienia z przetargu przewidziane w tym przepisie.

²⁰Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 40-41.

²¹Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.

²²Kwestii tej nie uregulowano odnośnie do Wschodniego Kościoła Staroobrzędowego nieposiadającego hierarchii duchownej, Karaimskiego Związku Religijnego, Muzułmańskiego Związku Religijnego i gmin wyznaniowych żydowskich, którym jednakże zagwarantowano możliwość nabywania nieruchomości.

²³Dz. U Nr 66, poz. 287 z późn. zm.

²⁴Dz. U. Nr 73, poz. 323 z późn. zm.

²⁵Dz. U. Nr 97, poz. 479 z późn. zm.

²⁶Zob. np. art. 48e ustawy z dnia 04 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, art. 45a ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 37 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej.

²⁷Por. G. Bieniek (w:) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydanie II - Zachodnie Centrum Organizacji, tom I, s. 278.

²⁸Wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 lipca 2003 r., II SA/Lu 819/03, OSS 2003, nr 4, poz. 97.

²⁹Wyrok NSA w Lublinie z dnia 10 września 2002 r., II SA/Lu 905/02, OSS 2003, nr 3, poz. 71.

³⁰Zob. G. Bieniek (w:) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydanie II - Zachodnie Centrum Organizacji, tom I, s. 278.

³¹W ramach innych kościołów i związków wyznaniowych działa również wiele kościelnych osób prawnych, por. np. art. 25-27 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 23 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej.

³²Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 44-45. Wprawdzie według art. 42 ust. 4 ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego biskupi diecezjalni lub wyżsi przełożeni zakonni uzgadniają kolejność realizacji inwestycji sakralnych i kościelnych, jednakże w szczególności wobec niewydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 5, które miało określać tryb i zakres uzgadniania kolejności realizacji inwestycji, nie wydaje się oczywiste, by z treści cytowanego przepisu wynikało, że biskupi (wyżsi przełożeni zakonni), uzgadniając kolejność realizacji inwestycji, dokonują jednocześnie wiążącego właściwy organ wyboru katolickiej osoby prawnej, która wystąpi z wnioskiem np. o sprzedaż nieruchomości j.s.t., zamykającym drogę innym kościelnym osobom prawnym do wystąpienia z podobnym wnioskiem, dotyczącym tej samej nieruchomości. Wypada zauważyć, że w innych ustawach, np. w ustawie o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, nie ma odpowiednika art. 42 ust. 4 i 5 ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego.

³³Dz. U. Nr 51, poz. 318. Według art. 23 kościelne osoby prawne mogą zgodnie z przepisami prawa polskiego nabywać, posiadać, użytkować i zbywać mienie nieruchome i ruchome oraz nabywać i zbywać prawa majątkowe. Stosownie do art. 24 Konkordatu Kościół ma prawo do budowy, rozbudowy i konserwacji obiektów sakralnych i kościelnych oraz cmentarzy - zgodnie z prawem polskim. O potrzebie budowy świątyni i o założeniu cmentarza decyduje biskup diecezjalny lub inny właściwy ordynariusz. Budowę obiektów sakralnych i kościelnych oraz założenie cmentarza inicjują właściwe władze kościelne po uzgodnieniu miejsca z kompetentnymi władzami i po uzyskaniu wymaganych decyzji administracyjnych.

³⁴Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 46-47.

³⁵Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1420. Na podstawie art. 45 cyt. ustawy wchodzi ona w życie (co do zasady) po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

³⁶Zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 19 maja 1999 r., II SA/Wr 1499/98, OSS 1999, nr 4, poz. 116.

³⁷Tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.

³⁸Zob. uzasadnienie do uchwały SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 11.

³⁹Przeliczenia ceny wywoławczej na równowartość euro dokonuje się nie wcześniej niż na 7 dni przed terminem pierwszego ogłoszenia o przetargu, według średniego kursu NBP obowiązującego w tym dniu - § 6 ust. 6 rozp.

⁴⁰Dz. U. Nr 9, poz. 30 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem z dnia 13 stycznia 1998 r.

⁴¹Zob. ustawę z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.

⁴²Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 67-68.

⁴³Tak orzekł NSA w Lublinie w wyroku z dnia 2 marca 1993 r., SA/Lu 1314/92, OSP 1995, nr 2, poz. 27, wydanym na tle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) i zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (M.P. Nr 21, poz. 148).

⁴⁴Por. K. Stefaniuk, Zawarcie umowy w drodze przetargu według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999, nr 11, s. 93-94.

⁴⁵Zob. G. Bieniek (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, pod red. S. Rudnickiego, wyd. 4, Warszawa 2001, s. 282 oraz cytowane tam na s. 286 uzasadnienie uchwały SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNIC 1995, nr 1, poz. 11; A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 218 i przywołana tam literatura.

⁴⁶Zob. K. Stefaniuk, Wybór formy przetargu i jego ogłoszenie oraz wniesienie wadium w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999, nr 10, s. 98, według którego nieprawidłowe odwołanie przetargu należy oceniać w kategoriach culpae in contrahendo.

⁴⁷Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 69-70.

⁴⁸Natomiast według art. 67 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu cenę wywoławczą w drugim przetargu ustala się w wysokości niższej niż wartość nieruchomości, jednak nie niższej niż 50% tej wartości. Zatem w jednym akcie prawnym nakazano w cytowanym przepisie obniżenie ceny wywoławczej w drugim przetargu, w przepisie art. 39 ust. 1 u.g.n. zaś dopuszczono fakultatywne obniżenie ceny wywoławczej. Przedstawiona usterka powinna być niezwłocznie usunięta przy najbliższej nowelizacji ustawy. Do tego czasu nie można traktować nakazu obniżenia ceny wywoławczej wynikającego z art. 67 ust. 2 pkt 2 u.g.n. za obligatoryjny.

⁴⁹Wydaje się, że przepis ust. 2 art. 39 u.g.n. jest nieprecyzyjny, ponieważ istotne jest, by w terminie określonym w cytowanym przepisie przeprowadzono kolejne przetargi, a nie je organizowano - zob. ust. 1 art. 39. Por. też art. 38 ust. 1 u.g.n., w którym wyodrębniono organizowanie i przeprowadzanie przetargów.

⁵⁰Przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. mogą oznaczać w praktyce, że już przed przeprowadzeniem rokowań po drugim przetargu albo kolejnego przetargu będzie konieczna aktualizacja oszacowania wartości nieruchomości ze względu na prawdopodobieństwo upływu rocznego okresu jej aktualności.

⁵¹Zob. A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 228-230 i przywołana tam literatura; W. Jaślan, Glosa do wyroku SN z dnia 15 lutego 1991 r., IV CR 551/90, OSP 1992, nr 4, poz. 99.

⁵²Zob. pkt 3.2. Informacji o wynikach kontroli NIK P/03/149 "Zbywanie nieruchomości komunalnych przez gminy", z grudnia 2003 r., opublikowana w kwietniu 2004 r. na stronie internetowej www.nik.gov.pl., nr ewid. 174/2003.

⁵³Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 48-49.

⁵⁴Podobnie jak w przypadku komisji przetargowej, członkiem komisji przeprowadzającej rokowania może być nie tylko pracownik danego urzędu.

⁵⁵W obowiązującym do dnia 22 września 2004 r. stanie prawnym w sytuacji prowadzenia rokowań na podstawie art. 39 ust. 2 u.g.n. brak było analogicznego przepisu.

⁵⁶Przez starostę według art. 4 pkt 9b¹ u.g.n. należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

⁵⁷Por. S. Rudnicki (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, Warszawa 1998, s. 179.

⁵⁸Zwrot "przetarg jest ważny" został użyty w znaczeniu potocznym, gdyż nie można mówić o sankcji nieważności wtedy, gdy żaden uczestnik nie został dopuszczony do udziału w przetargu albo jeżeli nikt nie przystąpił do przetargu ustnego lub żaden z uczestników nie zaoferował postąpienia ponad cenę wywoławczą, tylko o przetargu zakończonym wynikiem negatywnym (art. 40 ust. 4 u.g.n.).

⁵⁹Zob. pkt 3.4. ww. Informacji o wynikach kontroli P/03/149 Zbywanie nieruchomości komunalnych przez gminy.

⁶⁰Definicja zawarta w art. 40 ust. 2a u.g.n. jest przykładem ustalania treści nieznanego pojęcia przy pomocy nieostrych, nieznanych i nieokreślonych pojęć (definicja ignotum per ignotum).

⁶¹Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 80-81.

⁶²Zob. G. Bieniek (w:) G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Bzyk i R. Zróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydanie II - Zachodnie Centrum Organizacji, tom I, s. 285.

⁶³Dz. U. Nr 100, poz. 908.

⁶⁴Zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 82-83.

⁶⁵Zob. A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 224-225; odmiennie K. Stefaniuk, Zawarcie umowy w drodze przetargu według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999, nr 11, Rejent 1999, nr 11, s. 111.

⁶⁶Zob. A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 221.

⁶⁷Zob. K. Stefaniuk, Zawarcie umowy w drodze przetargu według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999, nr 11, s. 111. Zdaniem Autora ww. unormowanie dotyczy mniej istotnych uchybień warunkom przetargu, które nie powodują nieważności bezwzględnej, jednakże miały wpływ na wynik przetargu.

⁶⁸Nazywanej też zasadą równych szans - por. uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie, I ACa 60/98, OSA 1998, nr 11-12, poz. 52.

⁶⁹Zob. A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 226-227, 229-230. Nabywca nieruchomości w przetargu, który został następnie np. unieważniony, może jednak wystąpić do sądu z powództwem o zobowiązanie Skarbu Państwa albo danej j.s.t. do złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy (art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c.), co powoduje wątpliwości co do celowości istnienia trybu zaskarżania czynności przetargowych na podstawie art. 40 ust. 5 u.g.n.

⁷⁰Zob. A. Łuszpak-Zając, Wpływ wadliwego przeprowadzenia przetargu organizowanego dla rozporządzenia nieruchomością na skuteczność zawartej umowy, Rejent 1999, nr 2, s. 223, 227.

⁷¹Zob. G. Bieniek (w:) G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Bzyk i R. Zróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydanie II - Zachodnie Centrum Organizacji, tom I, s. 284-285.

⁷²Por. uchwałę SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 11. W uzasadnieniu SN stwierdził m.in., że podzielenie odmiennego zapatrywania byłoby równoznaczne z rezygnacją poszukiwania środków zapobiegających jednostronnemu podważaniu dokonanych czynności, bez rozważenia i wysłuchania racji drugiej strony, pomimo że wiele spośród dokonanych czynności mogło dojść do skutku tylko w wyniku zgodnego współdziałania lub oświadczenia woli stron. Nastąpiłoby zatem "zwichnięcie" zasady równości na rzecz strony dominującej.

⁷³Zob. G. Bieniek. S. Rudnicki (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, pod red. S. Rudnickiego, wyd. 4, Warszawa 2001, s. 506; K. Stefaniuk, Zawarcie umowy w drodze przetargu według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent 1999, nr 11, s. 106-108; E. Gniewek, Glosa do uchwały SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, Rejent 1995, nr 4, s. 151. Za uznaniem wyłonienia nabywcy w przetargu jako zawarcia zmodyfikowanej umowy przedwstępnej opowiadają się ww. autorzy. Za uznaniem, że jest to umowa sui generis, opowiada się S. Rudnicki (w:) S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, Warszawa 1998, s. 183.

⁷⁴Por. T. Kwieciński (w:) J. Baehr, T. Czajkowski, W. Dzierżanowski, T. Kwieciński, W. Łysakowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2004, s. 147.

⁷⁵Odnośnie zasad postępowania przy sprzedaży nieruchomości publicznych zob. R. Padrak, Sprzedaż nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 11 i n.

⁷⁶Np. ze względu na naruszenie przez członków organu zarządzającego wyłonionego nabywcy zakazów pełnienia funkcji we władzach spółki - nabywcy nieruchomości, wynikających z przepisów art. 4 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z późn. zm.). Taki stan rzeczy oznacza na podstawie art. 9 cyt. ustawy, że nabywca nie posiada organu uprawnionego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości publicznej.

⁷⁷Roszczenie to powstaje w przetargu ustnym z chwilą trzykrotnego wywołania ostatniej, najwyższej ceny i zamknięciu przetargu, a następnie ogłoszeniu danych oferenta, który przetarg wygrał (§ 14 ust. 6 rozporządzenia), natomiast w przetargu pisemnym z chwilą pisemnego zawiadomienia przez przewodniczącego komisji oferenta wybranego na nabywcę o wyniku przetargu (co powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 3 dni od dnia zamknięcia przetargu - § 23 ust. 2 rozporządzenia), a jeżeli wcześniej podpisany został przez wyłonionego nabywcę protokół z przeprowadzonego przetargu (§ 10 ust. 3 rozporządzenia), z tą chwilą.

⁷⁸Wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 1998, I ACa 60/98, OSA 1998, nr 11-12, poz. 52.

⁷⁹Zob. G. Bieniek, S. Rudnicki (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, pod red. S. Rudnickiego, wyd. 4, Warszawa 2001, s. 504-505.