mieszkania socjalne w europie

INSTYTUT ROZWOJU MIAST W KRAKOWIE
Zakład Mieszkalnictwa w Warszawie
MIESZKANIA SOCJALNE W WYBRANYCH KRAJACH EUROPEJSKICH
I MOŻLIWOŚCI ZASTOSOWANIA WYBRANYCH ROZWIZAC W POLSCE
Warszawa, wrzesień 2003
SPIS TREŚCI
WPROWADZENIE
Rozdział I. DEFINICJE I ZAKRES TERMINU: SOCJALNE MIESZKALNIC-
TWO .........................................................................................................5
1.1 Pojęcia społeczne i socjalne mieszkalnictwo w polskiej literaturze
..przedmiotu................................................................................................................5
1.2 Definicja i zakres pojęciowy socjalnego mieszkalnictwa w zachodniej literaturze dotyczącej
polityki mieszkaniowej................................................................................................6
1.3 Kategoria socjalnych mieszkań czynszowych w krajach Unii
Europejskiej...............................................................................................................9
1.4 Pojęcie socjalnego mieszkania i pomieszczenia mieszkalnego w polskim
ustawodawstwie.......................................................................................................15
Rozdział II. POZIOM I UDZIAA BUDOWNICTWA SOCJALNYCH MIESZKAC CZYN-
SZOWYCH...............................................................................................18
Rozdział III. UDZIAA MIESZKAC CZYNSZOWYCH, W TYM SOCJALNYCH, W ZASOBACH
MIESZKANIOWYCH OGÓAEM................................20
3.1 Rola sektora mieszkań czynszowych i tendencje zmian.......................20
3.2 Podsektor socjalnych mieszkań czynszowych......................................21
Rozdział IV. EKONOMICZNE I SPOAECZNO DEMOGRAFICZNE UWARUNKOWANIA ORAZ
CZYNNIKI KSZTAATUJCE ZAPOTRZEBOWANIE NA LOKALE
SOCJALNE................................................................................................24
4.1 Ekonomiczno społeczne czynniki kształtujące zapotrzebowanie na lokale
socjalne......................................................................................................24
4.2 Główne przyczyny obligujące samorządy do dostarczenia lokali
socjalnych..................................................................................................25
Rozdział V. PODMIOTY DOSTARCZAJCE LOKALE SOCJALNE..........................28
5.1 Odpowiedzialność samorządów lokalnych za dostarczenie lokali
socjalnych..................................................................................................28
5.2 Rola organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na zysk w zaspokajaniu
zapotrzebowania na mieszkania socjalne..................................................29
5.3 Średniookresowe programy i strategie mieszkaniowe.........................33
5.4 Listy oczekujących na mieszkania i pomieszczenia socjalne..............36
Rozdział VI. PODSTAWY PRAWNE I KRYTERIA PRZYZNAWANIA LOKALI
SOCJALNYCH.........................................................................................38
6.1 Lokale socjalne w świetle ustawodawstwa mieszkaniowego.............38
6.2 Kryteria lokalne priorytety w przydziale lokali socjalnych....................41
Rozdział VII. yRÓDAA I OGÓLNE ZASADY FINANSOWANIA BUDOWY MIESZKAC ORAZ
REMONTÓW I MODERNIZACJI ZASOBÓW
SOCJALNYCH.........................................................................................44
7.1 Subsydia kapitałowe na budowę lokali...............................................44
7.2 Subsydia na remonty i modernizację czynszowych mieszkań, budynków i zespołów
mieszkaniowych.......................................................................................48
Rozdział VIII. STANDARD I USYTUOWANIE LOKALI, BUDYNKÓW I ZESPOAÓW
MIESZKANIOWYCH................................................................................50
Rozdział IX. GOSPODAROWANIE ZASOBAMI MIESZKANIOWYMI ZASADY UŻYTKOWANIA LOKALI
SOCJALNYCH........................................................................................52
9.1 Właściciele i zarządcy zasobami czynszowymi.................................52
9.2 Czynsze i zasady użytkowania mieszkań..........................................54
9.3 Czynsze ekonomiczne i ich subsydiowanie.......................................54
9.4 Składniki opłat za lokale socjalne......................................................56
Rozdział X. SPOAECZNO DOCHODOWE ASPEKTY MIESZKALNICTWA ZE SZCZEGÓLNYM
UWZGLDNIENIEM SYSTEMU DODATKÓW
MIESZKANIOWYCH...............................................................................57
10.1 Uwagi ogólne...................................................................................57
10.2 Cele i podstawowe funkcje dodatków mieszkaniowych..................58
10.3 Formy własności i status użytkowania mieszkań oraz kryteria uprawniające do otrzymania
dodatku ..................................................................................................60
10.4 Udział gospodarstw domowych otrzymujących dodatek i przeciętna jego
wysokość................................................................................................62
10.5 yródła finansowania dochodów mieszkaniowych i refundacja
środków..................................................................................................65
10.6 Niektóre przykłady krajowej specyfiki dodatków mieszkaniowych ...66
PODSUMOWANIE I WNIOSKI..............................................................68
Wyniki porównawczych analiz i ocen.....................................................68
Wnioski dotyczące polityki państwa w zakresie wspomagania podsektora czynszowych
lokali socjalnych w Polsce .....................................................................69
yródła
UWAGI WPROWADZAJCE
1. Cel i zadania opracowania
Podstawowym celem opracowania jest przegląd, porównawcza analiza i ocena
organizacji oraz funkcjonowania podsektora socjalnych mieszkań czynszowych w krajach
europejskich, a także wskazanie na możliwości wykorzystania stosowanych rozwiązań i doświadczeń
w gospodarce i polityce mieszkaniowej w Polsce.
Zadaniem opracowania jest nie tyle statystyczna charakterystyka kategorii mieszkań
socjalnych, co wskazanie na czynniki kształtujące zapotrzebowanie na takie mieszkania oraz
podmioty i mechanizmy kreowania podaży mieszkań standardowych-rodzinnych, jak też
pomieszczeń mieszkalnych. Szczególnie ważnym i użytecznym
dla Polski celem podjętych studiów porównawczych wydają się mechanizmy wspomagania
dostępności mieszkań socjalnych na szczeblu centralnym - rządowym, lokalnym - samorządowym
oraz przez pozarządowe organizacje, zwłaszcza organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk.
2. Struktura opracowania
Opracowanie składa się z czterech zasadniczych części, różniących się charakterem
ujęcia oraz wagą i użytecznością prezentowanych problemów.
Część pierwsza (rozdział I), dotyczy definicji i zakresów pojęcia mieszkanie socjalne lub szerzej
mieszkalnictwo socjalne (budowa, dystrybucja oraz zarządzanie i utrzymanie zasobów).
W części drugiej (rozdziały II-III) przedstawiono-dla lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych-udział
socjalnych mieszkań czynszowych w budownictwie mieszkaniowym ogółem oraz w istniejących
zasobach, w tym w czynszowych zasobach mieszkaniowych razem.
Część trzecia (rozdziały IV-X) mająca zasadnicze znaczenie, koncentruje się na szczegółowej
charakterystyce podsektora mieszkań socjalnych w krajach europejskich, głównie w państwach
członkowskich Unii Europejskiej. Pogłębionej analizy dokonano w odniesieniu do kilku krajów unijnych
posiadających tradycyjnie stosunkowo najbardziej rozwinięty podsektor czynszowych mieszkań
socjalnych oraz szczególnie interesujące dla Polski rozwiązania i doświadczenia w tym zakresie.
Część czwarta stanowi podsumowanie oraz wnioski dotyczące potrzeby i możliwości wykorzystania
systemów (lub ich elementów) wspomagania podaży i dostępności mieszkań socjalnych w procesie
dalszego reformowania gospodarki i polityki mieszkaniowej w Polsce. Możliwości implementacji
rozwiązań stosowanych w badanych krajach dotyczą zarówno odpowiednich regulacji prawnych jak
też programów oraz zródeł i sposobów ich finansowania.
Jest warte podkreślenia że w stosunku do programu opracowania (załącznik 1). Porównawcza analiza
i ocena zostały rozszerzone o:
" Uwzględnienie wszystkich, a nie tylko wybranych, krajów Unii Europejskiej.
" Zwrócenie uwagi na programy i lokalne strategie w zakresie budowy i finansowania lokali
socjalnych,
" Pogłębioną i kompleksowo przedstawioną ocenę indywidualnej pomocy socjalnej na
mieszkanie w formie dodatków mieszkaniowych.
3. Wybór krajów, zródła informacji i metoda badań.
Badaniem objęte zostały w zasadzie wszystkie kraje - państwa członkowskie Unii
Europejskiej. W dostępnej literaturze przedmiotu w krajach europejskich, zwraca się uwagę na
występujące od lat znaczne luki w informacji dotyczącej mieszkalnictwa, w tym podsektora
czynszowych mieszkań socjalnych w takich krajach jak Grecja, Włochy, Portugalia, Luksemburg i w
znacznie mniejszym stopniu Hiszpania.
Zgodnie z przyjętym programem, pogłębioną analizą i oceną objęto kilka wybranych krajów takich jak:
Francja, Niemcy, Holandia, W. Brytania, Irlandia, Dania, Szwecja i Finlandia. Wymienione kraje mają
dużą tradycję interwencji państwa w sferze mieszkaniowej oraz różnorodne współczesne sposoby
oddziaływania na podsektor czynszowych mieszkań socjalnych.
Spośród krajów Europy Środkowo-Wschodniej, które staną się członkami Unii Europejskiej w 2004 r.
wybrano Czechy i Węgry - charakteryzujące się stosunkowo najgłębszymi przekształceniami
systemowymi w sektorze mieszkaniowym i najostrzej dostrzegające potrzebę podjęcia aktywnych
działań na rzecz wzrostu podaży i poszerzenia dostępności mieszkań socjalnych.
Prezentowane opracowanie oparto niemal wyłącznie na zródłach zagranicznych
dostępnych w kraju, jak też zródłach uzyskanych specjalnie dla przeprowadzenia podmiotowych analiz
i ocen.
Jednym z podstawowych zródeł materiałów wykorzystanych w pracy jest obszerna czteroczęściowa
publikacja Christiana Donnera pt. Polityki mieszkaniowe w Unii Europejskiej , wydana w Wiedniu w
2000 r. (Christian Donner: Housing Policies in the European Union. Theory and Practice. Published in
Vienna 2000). Publikacja ma charakter ujęcia systemowego obejmującego swą analizą porównawczą
cały okres powojenny, z wyraznym położeniem akcentu na problematykę współczesną dotyczącą lat
90-tych. Spośród bogatej problematyki związanej z mieszkalnictwem, przedmiotem porównań są także
sprawy dotyczące mieszkań o niskich kosztach i mieszkań subsydiowanych, w tym mieszkań
socjalnych.
Najbardziej aktualnym statystycznym zródłem wykorzystanym w opracowaniu jest publikacja z 2002 r.
pt. Statystyka mieszkaniowa w Unii Europejskiej wydana przez Międzynarodowe Centrum Badań i
Informacji na temat publicznej i spółdzielczej gospodarki ( Housing Statistics in the European Union
2002 . International Centre for Research and Information on the Public and Cooperative Economy.
University of Liege 2002 ).
Dla Czech najbardziej aktualnym i miarodajnym zródłem informacji jest publikacja z 2003 r. pt. Między
państwem a rynkiem: Samorząd lokalny i mieszkalnictwo w Republice Czeskiej (Sykora Ludek:
Between the State and Market: Local Government and Housing in the Czech Republic . [W:] Housing
Policy an End or New Beginning? . First published in 2003. by Local Government and Public Service
Reform Initiative, Open Society Institut Budapest ).
Ważnym zródłem informacji dotyczącym Węgier jest między innymi raport pt. Sytuacja mieszkaniowa
na Węgrzech w poprzednich dekadach i rządowe plany finansowania mieszkalnictwa opublikowany
przez Węgierskie Ministerstwo Gospodarki. ( The housing situation in Hungary in post decades and
the Government,s plans for housing finance . Hungarian Ministry of Economic Affairs. Budapest 2001).
W załączonym spisie zródeł ograniczono się do publikacji odnoszących się do wszystkich bądz wielu
krajów. Wyjątek uczyniono dla Czech i Węgier wskutek braku aktualnych opracowań zbiorczych
odnoszących się między innymi do problematyki stanowiącej temat opracowania.
Przyjęta w opracowaniu metoda porównawcza bazuje zatem na zagranicznych zródłach informacji
odnoszących się w zasadzie do okresu lat dziewięćdziesiątych, dotyczących rozwiązywania
problemów mieszkalnictwa socjalnego na szczeblu krajowym - rządowym, jak też lokalnym -
samorządowym (gminnym).
Dokonane oceny i sformułowane wnioski w oparciu o przyjętą metodę, wydają się wystarczające dla
realizacji celu poznawczego, jak też aplikacji najbardziej interesujących rozwiązań w warunkach
polskich.
Dodać należy, iż stosowane w tabelach znaki oznaczają:
+ występuje określona cecha lub wartość,
O nie występuje określona cecha lub wartość,
x podanie danych nie jest merytorycznie uzasadnione,
brak jest danych statystycznych lub innych informacji.
Rozdział I. DEFINICJE I ZAKRES TERMINU: SOCJALNE MIESZKALNICTWO
1.1 Pojęcia społeczne i socjalne mieszkalnictwo w polskiej literaturze przedmiotu.
W Dużym Angielsko-Polskim Słowniku pod red. J.Stanisławskiego na stronie 851
podaje się na trzecim miejscu znaczeniowym, iż polskim odpowiednikiem angielskiego słowa -
przymiotnika social jest termin: socjalny , społeczny . Wyraz socjalny poprzedza - nie przypadkowo
jak się wydaje - wyraz społeczny 1).
W literaturze polskiej, w tym w publikacjach i różnych dyskusjach dotyczących mieszkalnictwa, używa
się potocznie obu znaczeń, często w sposób zamienny bez próby rozgraniczenia zakresów
pojęciowych. Przez mieszkalnictwo społeczne rozumie się z reguły tę część sektora mieszkaniowego
(produkcji, dystrybucji i konsumpcji - użytkowania), która w różnej formie i zakresie korzysta ze
wsparcia ze środków budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub środków
bezzwrotnych innych podmiotów. Znacznie częściej wyraz społeczny odnoszony jest do polityki
państwa, w tym polityki mieszkaniowej. Polityka społeczna czy jej segment społeczna polityka
mieszkaniowa mają najczęściej oznaczać redystrybucję dochodów na rzecz wspomagania wzrostu
konsumpcji określonych dóbr i usług przez mniej zamożne grupy ludności.
Termin mieszkalnictwo (mieszkanie) socjalne używany jest w węższym znaczeniu i oznacza
najczęściej zespół przedsięwzięć rządowych i samorządowych mających na celu zaopatrzenie
gospodarstw domowych o niskich dochodach (lub nie posiadających dochodów) w mieszkania lub
pomieszczenia mieszkalne o skromnym standardzie i umiarkowanych cenach (względnie bezpłatnie).
Podkreślić należy, iż wspólną cechą terminów używanych w polskiej literaturze przedmiotu jest brak
jednoznacznych definicji i nieprzejrzystość kryteriów rozgraniczających lub wyodrębniających.
1.2. Definicja i zakres pojęciowy socjalnego mieszkalnictwa w zachodniej literaturze
dotyczącej polityki mieszkaniowej.
W zachodniej literaturze przedmiotu, ściślej dotyczącej gospodarki i polityki
mieszkaniowej, nie ma jednej powszechnie używanej definicji pojęcia socjalne mieszkalnictwo, czy w
węższym znaczeniu socjalne mieszkanie. Problem ten jest od lat przedmiotem dyskusji prowadzonej
jednak w szerszym kontekście, odnoszącym się do społeczno-gospodarczej zasadności i
efektywności interwencji państwa w sektorze mieszkaniowym.
Brak wspólnych, jasnych kryteriów wyodrębnienia podsektora mieszkalnictwa socjalnego stanowi
nadal poważne utrudnienie w podjęciu i prowadzeniu studiów porównawczych dotyczących krajów
członkowskich Unii Europejskiej.
Jedną z syntetycznie sformułowanych definicji socjalnego mieszkalnictwa jest definicja zamieszczona
w poświęconym mieszkalnictwu wydawnictwie Organizacji Narodów Zjednoczonych z 1998 r. pt.
Finansowanie mieszkalnictwa. Kluczowe pojęcia i terminy 2). W opracowaniu tym podkreśla się, iż
socjalne mieszkalnictwo jest częścią sektora mieszkaniowego, która otrzymuje od państwa (rządu
lub samorządu) określone korzyści w celu zmniejszenia finalnego kosztu pokrywanego przez
beneficjentów. Dodaje się, iż w odróżnieniu od mieszkalnictwa rynkowego inwestor (developer) jest
subsydiowany przez rząd w jednej lub w kilku formach pomocy, takich jak np. subsydia na kupno
terenów lub obniżona opłata z tytułu wieczystego użytkowania gruntu czy bezpłatna infrastruktura.
Podkreśla się jednak, iż inwestor (developer) - publiczny czy prywatny - może osiągać zysk w
socjalnym mieszkalnictwie tak jak w mieszkalnictwie rynkowym. Oznacza to, iż subsydia państwowe
winny się przekładać na ceny mieszkań oferowanych w podsektorze socjalnym.
1
Stanisławski J.: The Great English-Polish Dictionary. Państwowe Wydawnictwo Wiedza
Powszechna . Warszawa 1968 r.
2
Housing Finance. Key Concepts and Terms. United Nations. New York and Geneva, 1998, s. 50.
Przykładem rozwiniętej i jednocześnie skonkretyzowanej definicji socjalnego
mieszkalnictwa jest definicja zawarta w obszernej publikacji Ch.Donnera pt. Polityki mieszkaniowe w
Unii Europejskiej. Teoria i Praktyka, wydanej w 2000 r.1. Definicja ta ma nie tylko duże walory
teoretyczne lecz także pragmatyczne - implementacyjne. Autor studium zauważa, że termin socjalne
mieszkalnictwo - Social Housing , szeroko używany w literaturze dotyczącej polityki mieszkaniowej,
nie jest oparty na kryteriach ekonomicznych lecz na kryteriach związanych z polityką mieszkaniową.
Słabością pojęcia socjalne mieszkalnictwo jest zatem brak klarownej definicji. Kategoria ta obejmuje
zwykle mieszkalnictwo publiczne jak też mieszkalnictwo czynszowe o umiarkowanym zysku (ang.
Limited profit rental housing). Czasem odnoszona jest do całości subwencjonowanego
mieszkalnictwa.
W niektórych przypadkach za socjalne mieszkalnictwo jest uznawany także podsektor prywatnych
mieszkań czynszowych, jeśli publiczna interwencja na rynku powoduje obniżenie czynszów lub ich
utrzymanie na poziomie znacznie niższym od poziomu czynszów rynkowych. W takich przypadkach
właściciele mieszkań są obligowani do akceptacji niższych zysków a nawet strat netto aby
subsydiować swych lokatorów - najemców.
Nieprecyzyjna definicja pojęcia socjalne mieszkalnictwo jest przedmiotem dyskusji dotyczącej polityki
mieszkaniowej. Zasadniczo mieszkanie jako dobro materialne nie może być socjalne . Może być
natomiast serwowane - wykorzystywane jako instrument socjalnej polityki mieszkaniowej i szerzej
polityki uwzględniającej określone cele społeczne w ramach dokonywanej redystrybucji dochodów.
Społeczne mieszkalnictwo - zdaniem autora publikacji - powinno zatem spełniać szereg
następujących warunków:
a) produkcja i/lub koszty finansowania powinny obejmować ograniczony (ang. ruduced) zysk lub
powinny zostać częściowo pokryte publicznymi lub prywatnymi subsydiami,
b) płacona cena za mieszkanie lub czynsz najmu powinna się kształtować poniżej poziomu
rynkowego ale nie koniecznie poniżej kosztu,
c) efekt subsydiowania powinien stanowić pożytek dla gospodarstw domowych o niskich
dochodach.
W ujęciu syntetycznym socjalne mieszkalnictwo należałoby zdefiniować jako dobro subsydiowane,
udostępniane warstwom ludności o niskich dochodach.
Potrzeba i fakt subsydiowania mieszkalnictwa jest oczywisty. Stopień subsydiowania jest natomiast
często trudno wymierny. W zależności od przyjętego systemu subsydiowania udział subsydiów w
koszcie lub cenie mieszkania może się kształtować w granicach od 5% do 50%, w zależności od stopy
przyszłej inflacji. Cena mieszkania lub czynsz najmu mogą przekraczać nawet poziom rynkowy jeśli
nabywca lub lokator korzystają ze specyficznego transferu dochodu związanego z poszczególnym
mieszkaniem. Subsydiowanie nie może być powszechne lecz adresowane do określonej grupy
ludności.
Z subsydiowaniem wiąże się najczęściej szereg warunków i ograniczeń, a także uprawnień, spośród
których na podkreślenie zasługują:
" subsydia mogą wygasnąć lub zostać wcześniej cofnięte jeśli naruszony zostanie prawny
status socjalnego mieszkalnictwa ,
" regulacja cen mieszkań lub czynszów najmu może być traktowana alternatywnie,
" przewidziane są pewne ograniczenia w sposobie wykorzystania subsydiów
" subsydiowane mieszkanie może być sprzedane dotychczasowemu użytkownikowi-
lokatorowi przy spełnieniu określonych warunków-ograniczeń związanych z socjalnym
mieszkalnictwem ,
" po pewnym czasie rzeczywiście uprawnione gospodarstwo domowe może osiągać
wyższe dochody przekraczając pułap uprawniający do uzyskania socjalnego
mieszkania w początkowym okresie,
" publiczne podmioty mogą nabywać prywatne mieszkania czynszowe lub zawierać umowy
najmu z zamiarem potraktowania takich mieszkań jako socjalnego mieszkalnictwa ,
" prywatni właściciele mieszkań mogą przez określony czas pobierać opłaty czynszów
rynkowych bez zmiany statusu nie socjalnego na socjalne i odwrotnie.
Przytoczony pogląd, oparty na bogatej współczesnej literaturze przedmiotu jest próbą możliwie
szerokiego i elastycznego podejścia do pojęcia społecznego mieszkalnictwa z jednoczesnym
uściśleniem kryteriów i wskazaniem na ograniczenia i uwarunkowania.
1.3. Kategoria socjalnych mieszkań czynszowych w krajach Unii Europejskiej.
1
Donner Ch.: Housing Policies in the European Union. Theory and Practice. Austrian Federal
Ministry of Economic Affaires and Labour. Vienn 15 December 2000, s. 2-3
Mieszkalnictwo nie jest obszarem pozostającym w kompetencji Unii Europejskiej, a
zatem i przedmiotem regulacji prawa europejskiego.
W publikacjach i innych materiałach poświęconych różnym aspektom mieszkalnictwa w krajach
unijnych lub grupach tych krajów podkreśla się często, iż najbardziej zadowalająca jest statystyka
budowlano-mieszkaniowa i oparte na niej analizy i oceny porównawcze o charakterze ilościowym. Za
dalece niewystarczające uważa się natomiast wiedzę o systemach gospodarki i polityki
mieszkaniowej, w tym podsystemach publicznego wspomagania podaży i dostępności mieszkań i
pomieszczeń o charakterze socjalnym. Dotyczy to w szczególności krajów Europy Południowej takich
jak Grecja, Włochy, Portugalia a nawet Hiszpania2.
W określeniach kategorii socjalnych mieszkań czynszowych w poszczególnych
krajach unijnych występują elementy wspólne jak też niekiedy znaczne różnice. Nie sposób
wyodrębnić określonych grup tych krajów w oparciu o wyrazne organizacyjno-systemowe kryteria czy
też według geograficznego położenia. Bardziej zasadna wydaje się charakterystyka według kolejności
alfabetycznej krajów.
W Austrii za socjalne mieszkania czynszowe uważa się mieszkania budowane przez gminy lub przez
organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk.
Bardziej rozwinięte określenie używane jest w Belgii, gdzie socjalnymi mieszkaniami czynszowymi są
mieszkania, które zostały wybudowane lub nabyte przez publiczne instytucje wynajmujące te
mieszkania osobom o skromnych dochodach (ang. modest incomes) uprawionym do otrzymanie
socjalnej pomocy.
W Danii społeczne mieszkania czynszowe są wynajmowane przez niedochodowe stowarzyszenia
mieszkaniowe (ang. non-profit Housing Associations), które:
" muszą być zatwierdzone przez władze lokalne właściwe dla terenu działalności
stowarzyszeń,
" otrzymują publiczną pomoc finansową,
" są zobligowane do równoważenia ponoszonych kosztów z wpływami czynszów i ze
środkami publicznej pomocy finansowej.
Przy ubieganiu się o społeczne mieszkanie czynszowe nie stosuje się pułapów dochodowych.
Gospodarstwom domowym z dziećmi przysługuje priorytet najmu dużego socjalnego mieszkania
czynszowego. Podkreślenia wymaga, iż władze lokalne w Danii mają prawo dysponowania co
czwartym wolnym mieszkaniem dla rozwiązania pilnych potrzeb mieszkaniowych o charakterze
socjalnym.
We Francji różnice między socjalnymi mieszkaniami czynszowymi a mieszkaniami prywatnymi
wynikają głównie ze statusu właścicielskiego. Właścicielem socjalnych mieszkań czynszowych są
różne podmioty skupione w Organizacji Mieszkaniowej o Umiarkowanym Czynszu (HLM).
Pozostałe socjalne mieszkania korzystające z państwowych subsydiów pozostają we władaniu
podmiotów wchodzących w skład dwóch dużych organizacji3.
W Finlandii socjalne mieszkania czynszowe są finansowane ze środków subsydiowanych pożyczek
państwowych. Pożyczki takie udzielane są zarówno publicznym podmiotom jak też towarzystwom
mieszkaniowym nie nastawionym na zysk.
Należy podkreślić, iż najemcy takich mieszkań są badani i selekcjonowani w oparciu o socjalne
kryteria i testy dotyczące posiadanych środków - sytuacji materialnej.
Grecja stanowi na tle krajów Unii Europejskiej - wyjątek gdzie budowa mieszkań i istniejący zasób
mieszkaniowy należą wyłącznie do prywatnego sektora. Nie ma zatem socjalnych mieszkań
czynszowych ani w dyspozycji podmiotów na szczeblu centralnym ani też lokalnym. Trudno byłoby
potraktować jako rozwiązanie systemowe niewielką, symboliczną niemal działalność Organizacji
Mieszkaniowej Robotników (ang. Worker,s Housing Organization) polegającą na wynajmie lub
sprzedaży części mieszkań budującym je robotnikom w regionach cierpiących niedostatek
mieszkaniowy. Warunki wynajmu, wysokość czynszu i inne sprawy rozstrzygane są w tym przypadku
przez właściwe administracje.
W Hiszpanii różnica pomiędzy socjalnymi mieszkaniami czynszowymi czyli sponsorowanymi a
mieszkaniami prywatnymi dotyczy wysokości czynszu. W przypadku mieszkań socjalnych czynsz
stanowi określoną część ceny mieszkania. Administracyjnie ustalany czynsz jest corocznie
aktualizowany na podstawie wskaznika cen konsumpcyjnych.
2
Housing Statistics in the European Union 2002. International Centre Research and Information on
the Public and Cooperative Economy. University of Liege, 2002, s. 68-73
3
Societies d,Economie Mixte - SEM.
Societe Centrale Immobiliere de la Caisse des Depots et Consignation - CDC.
Wyróżnikiem socjalnych mieszkań czynszowych jest zatem ich subsydiowanie ze środków
publicznych.
W Holandii należącej do grupy krajów o rozwiniętym podsektorze mieszkań socjalnych, za socjalne
mieszkania czynszowe uważa się mieszkania subsydiowane, a zatem relatywnie tanie, wynajmowane
przez organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk lub przez gminy.
Krajem o rozbudowanym i sprawnie funkcjonującym systemie socjalnej pomocy na mieszkanie jest
Irlandia. Socjalne mieszkania czynszowe są dostarczane przez samorządy lokalne jak też
towarzystwa mieszkaniowe. Na szczeblu gmin prowadzone są listy przydziału mieszkań socjalnych
rodzinom najbardziej potrzebującym.
W Luksemburgu do socjalnego zasobu mieszkaniowego zalicza się zasób gminny oraz zasób
mieszkaniowy pozostający w gestii dwóch organizacji mieszkaniowych o umiarkowanym czynszu4.
Zasób socjalnych mieszkań czynszowych znacznie się skurczył w ostatnich latach w rezultacie
działania przepisów dotyczących:
" budowy takich mieszkań na mniej korzystnych warunkach finansowych,
" transferu części mieszkań na podstawie umowy dzierżawy (ang. leasehold tenure),
" przekształcenia statusu najmu w status właściciela - użytkownika mieszkania.
Do najmu socjalnych mieszkań czynszowych są uprawnione tylko te gospodarstwa domowe, które nie
posiadają mieszkań własnościowych i spełniają określone kryteria dochodowe.
W Niemczech wyraznego rozróżnienia pomiędzy socjalnymi mieszkaniami czynszowymi a
mieszkaniami prywatnymi dokonano pod koniec lat czterdziestych. Przez socjalne mieszkania
czynszowe rozumie się generalnie mieszkania, na które przeznaczana jest publiczna pomoc
finansowa.
W Portugalii, podobnie jak w Hiszpanii, socjalnymi mieszkaniami czynszowymi są mieszkania
popierane finansowo i zarządzane przez władze centralne i samorządy lokalne lub przez
stowarzyszenia mieszkaniowe nie nastawione na zysk. Czynsze za takie mieszkania kształtują się
poniżej poziomu rynkowego. Wysokość stawek za poszczególne mieszkania ustalana jest w
zależności od wielkość gospodarstwa domowego i poziomu jego dochodu.
W Szwecji nie ma socjalnych mieszkań czynszowych w znaczeniu nadawanym w przeważającej
części krajów Unii Europejskiej, a także wielu krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Stosowany jest
często termin publiczne mieszkalnictwo (ang. Public housing) dla mieszkań znajdujących się w
wielorodzinnych budynkach czynszowych będących własnością gminnych organizacji mieszkaniowych
nie nastawionych na zysk. Czynsz za najem takich mieszkań jest podobny do czynszu za
porównywalne standardowe mieszkanie prywatne. Nie stosuje się żadnych ograniczeń w wynajmie
takich mieszkań. Dla złagodzenia obciążeń budżetów gospodarstw domowych z tytułu czynszu najmu
przyznawane są dodatki mieszkaniowe uzależnione od sytuacji rodzinnej i dochodowej. Uprawnienia
do dodatków przysługują niezależnie od formy - statusu użytkownika mieszkania.
W Wielkiej Brytanii podział na socjalne mieszkania czynszowe i mieszkania prywatne nie opiera się
już od wielu lat na wyraznym oddzieleniu - wykluczeniu się tych kategorii. Najem mieszkań
stanowiących zasób stowarzyszeń mieszkaniowych nie nastawionych na zysk jest oparty zarówno na
zasadzie czynszu socjalnego (social rent) jak też prywatnego (private rent) zbliżonego do czynszu
rynkowego. Do zasobów socjalnych mieszkań czynszowych wchodzi także kurczący się od lat, zasób
mieszkań będących własnością i zarządzanych przez lokalne władze samorządowe.
We Włoszech socjalne mieszkania czynszowe pozostają we władaniu publicznych korporacji
mieszkaniowych. W odróżnieniu od właścicieli prywatnych mieszkań czynszowych, działających na
otwartym rynku, publiczne korporacje mieszkaniowe dokonują selekcji lokatorów w oparciu o
społeczne kryteria oraz sporządzane listy najemców.
* * *
W czeskiej literaturze przedmiotu podkreśla się, że pojęcie socjalnego mieszkalnictwa nie jest
zdefiniowane a rola gminnego mieszkalnictwa pozostaje mało klarowna5.Zapotrzebowanie na socjalne
mieszkania czynszowe oraz różne pomieszczenia mieszkalne jednak wzrasta przy kurczących się
finansowych możliwościach ich zaspokajania.
4
Fr.: Fonds pour le Legement a cout Modere.
Fr.: Sociele Nationale des Habitations a Bon Marche.
5
Sykora Ludek: Between the state and Market: Local Government and Housing in the Czech
Republic. /W:/ Housing Policy an End or New Beginning? First published in 20003 by Local
Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute - Budapest, s.69
Na Węgrzech zaspokajanie zapotrzebowanie na socjalne mieszkania czynszowe spoczywa wyłącznie
na władzach lokalnych. Podobnie jak w Czechach w wielu gminach prowadzone są listy uprawnionych
oczekujących na takie mieszkania.
* * *
Z dokonanego przeglądu definicji i zakresu terminu socjalne mieszkanie czynszowe , dla
przeważającej większości analizowanych krajów wspólnymi cechami takich mieszkań są głównie:
" subsydiowanie-ze środków budżetu państwa lub budżetów gmin-kosztów budowy mieszkań lub
utrzymania zasobów mieszkaniowych,
" budowa i zarządzanie zasobami przez różne wyspecjalizowane organizacje mieszkaniowe nie
nastawione na zysk lub przez samorządy lokalne,
" pobieranie czynszu najmu ustalanego poniżej poziomu rynkowego,
" wynajem mieszkań z reguły w oparciu o sytuację rodzinną i poziom dochodów gospodarstwa
domowego.
Specyficznymi wyjątkami od zasady charakterystycznej dla krajów Unii Europejskiej jest brak
podsektora socjalnych mieszkań czynszowych w Grecji czy łagodzenie obciążeń budżetów domowych
z tytułu najmu mieszkania czynszowego wyłącznie poprzez system dodatków mieszkaniowych-
przyznawanych niezależnie od formy własności i statusu użytkowania mieszkania, ściśle związanych
jednak ze strukturą demograficzną i poziomem dochodu gospodarstwa domowego - w Szwecji.
Zwieńczeniem wyżej przedstawionych rozważań i porównań może być art. 34 Karty Praw
Podstawowych Unii Europejskiej dotyczący zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej (ang.
Social security and social assistance).
W punkcie 2 wspomnianego artykułu stwierdza się generalnie, że każdy mieszkający i poruszający się
legalnie w obrębie Unii Europejskiej jest uprawniony do świadczeń ubezpieczenia społecznego i
korzyści społecznych zgodnie z prawem lokalnym, prawem krajowym oraz z praktyką.
W następnym punkcie 3 zawarte jest stwierdzenie, iż w celu zapobiegania społecznemu wykluczeniu i
ubóstwu, Unia uznaje i respektuje prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej dla zapewnienia
przyzwoitej egzystencji dla tych, którzy nie dysponują odpowiednimi środkami, zgodnie z zasadami
ustanowionymi przez prawo lokalne, prawo krajowe oraz z praktyką.
Bieżącą informacją, wymianą doświadczeń i koordynacją różnych działań w zakresie
socjalnego mieszkalnictwa zajmuje się Europejski Komitet Porozumiewawczy ds. Socjalnego
Mieszkalnictwa (ang. European Liaison Committee for Social Housing - CECODHAS).
1.4. Pojęcie socjalnego mieszkania i pomieszczenia mieszkalnego w polskim
ustawodawstwie
W polskim ustawodawstwie mieszkaniowym nie występuje kategoria socjalne
mieszkalnictwo . Przymiotnik socjalny występuje natomiast w kontekście rzeczownika budownictwo
oraz lokal (mieszkalny) względnie pomieszczenie (mieszkalne). Zgodnie z art. 75 Konstytucji RP
władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w
szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają
działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania . Przepis ten ma charakter
deklaratywny i wydaje się zbyt ogólnikowy, nawet jak na ustawę zasadniczą.
Problematyka socjalnego budownictwa czy socjalnych lokali dalece nieprecyzyjnie ujęta jest także w
ustawach szczegółowych, do których odsyła ustawa zasadnicza.
W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza się jedynie, iż zaspokojenie zbiorowych
potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne gminy obejmują
sprawy (...) gminnego budownictwa mieszkaniowego .
Z kolei w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie
Kodeksu cywilnego określa się, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach
przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby
mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach .
Zgodnie z przepisami wspomnianej ustawy lokalem socjalnym jest lokal nadający się do
zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca
na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku
jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym
standardzie.
Cytowana definicja związana ze sferą dystrybucji a ściślej przydziału lokalu socjalnego nie wydaje się
dostatecznie precyzyjna i nie ułatwia gminom podejmowania decyzji dotyczących wspomagania
rozwoju podsektora socjalnych mieszkań czynszowych. Odnosi się to między innymi do przyzwolenia
na obniżenie standardu lokalu socjalnego.
Z kategorią mieszkania lub lokalu (pomieszczenia) socjalnego dość luzno wiąże się pojęcie lokalu
zamiennego czy tymczasowego pomieszczenia traktowanego jako sposób wykonania eksmisji.
Dla uzupełnienia obowiązujących regulacji prawnych związanych z problematyką socjalnego
mieszkalnictwa wspomnieć należy o przepisie art. 10 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, według
którego do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym,
realizowanych przez gminy należy (...) udzielanie schronienia (...) osobom tego pozbawionym, w tym
osobom bezdomnym.
Dyskusyjne w kontekście przytoczonych regulacji prawnych, aczkolwiek spójne z europejską
koncepcją socjalnego mieszkalnictwa są przepisy wielokrotnie nowelizowanej ustawy o niektórych
formach popierania budownictwa mieszkaniowego i o zmianie niektórych ustaw. Określone w ustawie
jako społeczne (czyt. socjalne) budownictwo czynszowe realizowane przez Towarzystwa
Budownictwa Społecznego wpisuje się pod wieloma względami w podsektor socjalnych mieszkań
czynszowych, występujący w przeważającej liczbie krajów Unii Europejskiej.
* * *
Dla pełniejszej informacji należy wspomnieć o podjętych rządowych inicjatywach związanych z
socjalną pomocą mieszkaniową. W lipcu br. Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz
Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przygotowały Projekt programu budownictwa mieszkań dla
osób wymagających pomocy socjalnej . Zaproponowany program przyjęty został przez Radę
Ministrów 29 lipca 2003r.
Programowi budowy i utrzymania mieszkań socjalnych winny towarzyszyć ściśle przyporządkowane
środki budżetu centralnego, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów, w
tym organizacji pozarządowych.
Niezbędna jest wizja i długofalowa koncepcja wspomagania szeroko rozumianej dostępności lokali
socjalnych w warunkach działania praw rynku i niewydolności budżetów gospodarstw domowych
części ludności ostro odczuwającej niezaspokojone zapotrzebowanie na mieszkania lub
pomieszczenia mieszkalne.
Rozdział II. POZIOM I UDZIAA BUDOWNICTWA SOCJALNYCH MIESZKAC CZYNSZOWYCH
Socjalne budownictwo czynszowe zwane zamiennie budownictwem społecznym sięga swymi
początkami w Europie XIX w. Początkowo miało charakter budownictwa patronackiego, a dopiero na
przełomie XIX i XX w, stało się budownictwem realizowanym na szerszą skalę i wspomaganym
publicznymi środkami finansowymi. W okresie międzywojennym stosunkowo największy udział tego
budownictwa występował w takich krajach jak Belgia, Holandia, Niemcy i W. Brytania.
Największe programy socjalnego budownictwa czynszowego realizowane były w okresie
bezpośrednio powojennym, a następnie w latach 50-tych i 60-tych. Do wymienionej już grupy krajów
dołączyły następne takie jak Austria, Francja i kraje nordyckie. Zainteresowanie rządów i samorządów
lokalnych, a także partii politycznych i związków zawodowych tanimi mieszkaniami czynszowymi
związane było z utrzymującym się stosunkowo dużym ilościowym deficytem mieszkań, poziomem i
tempem wzrostu płac i dochodów gospodarstw domowych oraz potrzebą zwiększenia poziomej i
pionowej mobilności siły roboczej w ramach szerszych programów wykorzystania budownictwa
mieszkaniowego jako jednego z głównych katalizatorów wzrostu społeczno-gospodarczego. W latach
70-tych i 80-tych strategię taką stosowały Hiszpania oraz Grecja (wyłącznie budownictwo prywatne) i
ze znacznie skromniejszymi efektami Portugalia.
Stosunkowo najwyższy udział socjalnych mieszkań czynszowych w liczbie mieszkań oddawanych do
użytku posiadają nadal takie kraje jak Dania, Finlandia, Holandia, Austria, W.Brytania i Niemcy. W
grupie tej należałoby wymienić także Szwecję, w której tzw. budownictwo publiczne realizowane jest
przez gminne organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk - tabela 1.
Charakterystyczną i wspólną zarazem cechą dla większości krajów unijnych jest kurczenie się
udziału mieszkań budowanych bezpośrednio przez samorządy lokalne - gminy, wzrost natomiast-w
podaży socjalnych mieszkań czynszowych-udziału różnych stowarzyszeń mieszkaniowych nie
nastawionych na zysk. W ostatnich latach udział socjalnych mieszkań czynszowych realizowanych
przez gminy kształtował się w wielu krajach w granicach 0,5-5% ogólnej liczby wybudowanych
mieszkań, podczas gdy takie mieszkania oddawane do użytku przez organizacje mieszkaniowe nie
nastawione na zysk stanowiły od kilkunastu do kilkudziesięciu procent.
Tabela 1
Udział w % mieszkań socjalnych w liczbie mieszkań
ogółem oddanych do użytku
Kraje 1980 1985 1990 1995 2000 2001
Austria 19 23 17 25 . .
Belgia . . 3 4 7 8
Dania 26 30 51 59 44 47
Francja 15 22 15 22 12 15
Finlandia 24 17 21 49 25 22
Grecja 0 0 0 0 0 0
Hiszpania . . . . . .
Holandia 34 38 31 26 14 13
Irlandia 22 28 8 13 6 9
Luksemburg . . . . 3 .
Niemcy 11 12 16 12 . .
Portugalia . . 2 . . .
Szwecja 22 28 25 26 12 14
W.Brytania 45 21 17 21 14 .
Włochy . . . . . .
Czechy x x 19 13 12 11
Węgry x x . . . .
yródła: Zestawienie własne na podstawie danych zawartych w:
Housing Statistics in the European Union 20002. International Centre for Research and
Information on the Public and Cooperative Economy (CIRIEC). University of Liege. Liege,
2002. s. 41 ta. 311.
Balletin of Housing and Building Statistics for Europe and North America. United Nations. New
York and Geneva, 2000.
Statistics on Housing in the European Community 1992.The Netherlands Ministry of Housing,
Spatial Planning and Environment and Finnish Ministry of Environment, Haque, 1994.
Rozdział III.UDZIAA MIESZKAC CZYNSZOWYCH, W TYM SOCJALNYCH, W ZASOBACH
MIESZKANIOWYCH OGÓAEM
3.1. Rola sektora mieszkań czynszowych i tendencje zmian.
Sektor mieszkań czynszowych składa się zasadniczo z dwóch podsektorów: z podsektora
prywatnych mieszkań czynszowych funkcjonującego generalnie w oparciu o działanie mechanizmu
rynkowego, gdzie cena mieszkania w postaci czynszu kształtuje się w wyniku popytu i podaży na
lokalnym rynku mieszkaniowym oraz z podsektora socjalnych mieszkań czynszowych pozostających
we władaniu samorządów lokalnych - gmin, rzadziej agencji rządowych oraz w coraz większej mierze
w posiadaniu różnych organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na zysk - aktywnie wspieranych
publicznymi środkami finansowymi.
Właścicielami prywatnych mieszkań czynszowych są osoby fizyczne jak też prawne, natomiast
właścicielami socjalnych mieszkań czynszowych niemal wyłącznie są osoby prawne stosujące różne
formy zarządu.
W dłuższym okresie czasu występuje tendencja spadku udziału mieszkań czynszowych w zasobach
mieszkaniowych ogółem, prawie we wszystkich analizowanych krajach. U podłoża tego zjawiska leży
szereg przyczyn, spośród których co najmniej trzy wydają się zasadnicze:
" wysoki poziom dochodów przekłada się na preferencje i efektywny popyt na prywatne mieszkania
(domy i apartamenty) przeznaczone na użytek własny,
" sprzedaż w niektórych krajach znacznej części komunalnych mieszkań czynszowych
dotychczasowym użytkownikom - najemcom,
" traktowanie prywatnego mieszkania jako sprawdzonej i pewnej lokaty kapitału.
Z danych zamieszczonych w tabeli 2 wynika, iż udział mieszkań czynszowych jest w większości
krajów unijnych nadal znaczący i w 2000 r. wynosił kilkadziesiąt procent. Stosunkowo największą rolę
sektor mieszkań czynszowych odgrywa nadal w takich krajach jak Niemcy, Holandia, Dania, a także
Austria, Francja i Finlandia.
Jest charakterystyczne, iż w krajach o dużym udziale i znaczeniu sektora mieszkań czynszowych jest
jednocześnie dobrze rozwinięty i funkcjonujący podsektor socjalnych mieszkań czynszowych i vice
versa.
Tabela 2
Udział w % mieszkań czynszowych - razem w zasobach mieszkaniowych ogółem
Kraje 1970 1980 1990 2000
Austria 47 43 41 41x)
Belgia 42 38 33 23x)
Dania 47 41 42 45
Francja 43 41 39 38x)
Finlandia 38 29 25 31
Grecja . 25 24 20x)
Hiszpania 27 21 15 11x)
Holandia 65 58 55 47
Irlandia 29 24 18 16
Luksemburg . 39 30 26
Niemcy 64 55 . 57x)
Portugalia 46 39 28 28x)
Szwecja 52 42 44 .
W.Brytania 51 42 35 31
Włochy 44 36 25 .
Czechy x x x 29
Węgry x x x 11xx)
xx)
Dane dla 1996 r.
x)
Dane dla 1999 r.
yródła: Zestawienie własne na podstawie danych zawartych w:
Housing Statistics in the European Union 20002. International Centre for Research and
Information on the Public and Cooperative Economy (CIRIEC). University of Liege. Liege,
2002. s. 41 ta. 311.
Balletin of Housing and Building Statistics for Europe and North America. United Nations. New
York and Geneva, 2000.
Statistics on Housing in the European Community 1992.The Netherlands Ministry of
Housing, Spatial Planning and Environment and Finnish Ministry of Environment, Haque,
1994.
3.2. Podsektor socjalnych mieszkań czynszowych
Jak podkreślono wcześniej do podsektora socjalnych mieszkań czynszowych zalicza
się w zasadzie mieszkania dotowane na etapie budowy lub utrzymania, będące własnością
samorządów lokalnych - głównie gmin oraz posiadających różne nazwy własne organizacji
mieszkaniowych nie nastawionych na zysk. Występowały i nadal występują duże trudności w
porównawczej statystyce dotyczącej mieszkań czynszowych traktowanych jako socjalne. Liczne luki
występujące w statystycznych publikacjach krajowych i międzynarodowych wynikają najczęściej z
nieprzystawalnych kryteriów grupowania danych i mało ostrych rozgraniczeń pod względem formy i
stopnia subsydiowania.
Dane przytoczone w tabeli 3 odnoszą się do socjalnych mieszkań czynszowych łącznie czyli mieszkań
stanowiących zasób samorządów lokalnych - gmin przy bardzo niewielkim w niektórych krajach
udziale agencji rządowych oraz zasób organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na zysk. Zwraca
uwagę wysoki w wielu krajach udział socjalnych mieszkań czynszowych w zasobach mieszkaniowych
ogółem. W rankingu krajów Unii Europejskiej na czołowym miejscu znajdują się takie kraje jak
Holandia, Niemcy, W.Brytania, Austria, Dania i Francja. Mieszkań takich nie posiada Grecja, a w
takich krajach jak Hiszpania i zapewne Portugalia oraz Belgia i Luksemburg udział mieszkań
socjalnych nie przekracza kilku procent. Według szacunków odnoszących się do wszystkich piętnastu
krajów Unii Europejskiej udział socjalnych mieszkań czynszowych w zasobach mieszkaniowych
ogółem kształtował się na koniec 2000 r. na poziomie około 18%.
Dostępne dla wielu krajów dane pozwalają na odniesienie liczby socjalnych mieszkań
czynszowych do zasobu czynszowego razem obejmującego podsektor prywatnych mieszkań
czynszowych.
Tabela 3
Udział w % mieszkań socjalnych w zasobach mieszkaniowych ogółem
Kraje 1980 1990 2000 2001
Austria . . . 20
Belgia . 7 . .
Dania 14 17 19 19
Francja 15 17 16 15
Finlandia . . 16 .
Grecja 0 0 0 0
Hiszpania . 2 . 3
Holandia 34 38 36 35
Irlandia 12 10 9 9
Luksemburg . . . 2
Niemcy . . . 26
Portugalia . . . .
Szwecja 20 22 . 20
W.Brytania 31 25 21 21
Włochy 5 6 6 .
Czechy x x 43 .
Węgry x x 5 .
yródła: Jak pod tabelą 2
Tabela 4
Udział w % mieszkań socjalnych w czynszowych zasobach mieszkaniowych - razem
Kraje 1980 1990 2000 2001
Austria 40 48 . .
Belgia 18 19 24 .
Dania 35 40 43 43
Francja 33 37 41 .
Finlandia 39 56 52 .
Grecja 0 0 0 0
Hiszpania . 21 . .
Holandia 58 70 75 75
Irlandia 53 55 49 48
Luksemburg . . . 9
Niemcy . 41 . .
Portugalia 10 10 . .
Szwecja 48 50 . .
W.Brytania 74 73 69 68
Włochy 13 23 25 .
Czechy x x
Węgry x x . .
yródła: Jak pod tabelą 2
Z danych zawartych w tabeli 4 wynika, iż mieszkania o charakterze socjalnym dominują w
sektorze mieszkań czynszowych w takich krajach jak Holandia, W.Brytania, Finlandia czy do
niedawna Irlandia. W pozostałych krajach, dla których są dostępne wiarygodne dane, udział takich
mieszkań jest także wysoki wynosząc od 25 do 45%.
Z przytoczonych danych wyliczonych i zestawionych w oparciu o aktualne publikacje statystyczne
dotyczące krajów europejskich można sformułować generalną konkluzję, iż w przeważającej
większości krajów o rozwiniętej gospodarce rynkowej utrzymywany jest nadal znaczący podsektor
socjalnych mieszkań czynszowych czyli mieszkań subsydiowanych z różnych zródeł, w różnych
formach i w różnym zakresie.
Rozdział IV. EKONOMICZNE I SPOAECZNO DEMOGRAFICZNE UWARUNKOWANIA ORAZ
CZYNNIKI KSZTAATUJCE ZAPOTRZEBO- WANIE NA LOKALE SOCJALNE
4.1 Ekonomiczno społeczne czynniki kształtujące zapotrzebowanie na lokale socjalne.
W zachodniej literaturze przedmiotu wyróżnia się kilka, a nawet kilkanaście czynników
wpływających na utrzymujące się od lat, z tendencją wzrostową w niektórych krajach,
zapotrzebowanie na tanie mieszkania czynszowe oraz na różne formy pomieszczeń socjalnych.
Wymienia się najczęściej kilka następujących czynników:
" zbyt niskie dochody części gospodarstw domowych, które mimo stosownych systemów
bezpośrednich przedmiotowych i podmiotowych subsydiów oraz ulg podatkowych nie są
nadal w stanie udzwignąć obniżonego kosztu budowy lub ceny mieszkania i wymagają
dodatkowej, głębszej pomocy finansowej,
" występująca prawie we wszystkich krajach prawidłowość polegająca na znacznie szybszym
wzroście kosztów budowy i ceny oferowanych mieszkań w stosunku do cen towarów
konsumpcyjnych i usług oraz tempa wzrostu płac i dochodów gospodarstw domowych,
" duży, kształtujący się w granicach 20 30 %, udział wydatków na mieszkanie w wydatkach
budżetów gospodarstw domowych, zagrażający wielu rodzinom i osobom samotnym
nieakceptowane społecznie ograniczenie konsumpcji innych podstawowych dóbr i usług,
" znaczące w niektórych krajach ( Wielka Brytania, Czechy, Węgry ) uszczuplenie bazy
socjalnych mieszkań czynszowych w wyniku masowej sprzedaży mieszkań tanich z
komunalnego zasobu mieszkaniowego,
" dekapitalizacja i potrzeba wyburzeń części czynszowych budynków i zespołów
mieszkaniowych,
" wysoki i wzrastający w wielu krajach udział niepełnych rodzin wychowujących dzieci oraz osób
starszych (15 18 % z całej populacji), dla których podstawę egzystencji stanowi emerytura,
względnie renta.
4.2 Główne przyczyny obligujące samorządy do dostarczenia lokali socjalnych.
Istotne wydaje się stwierdzenie, że w przeważającej większości krajów Unii Europejskiej,
podobnie jak innych krajów zachodnich, problemy lokali socjalnych rozwiązywane są przez
władze lokalne w ramach szerszych rządowych i samorządowych programów wspomagania
budowy i modernizacji oraz adaptacji mieszkań, budynków i zespołów mieszkaniowych,
umożliwiających dostęp do mieszkań słabszym ekonomicznie grupom ludności. Słabe
angażowanie się państwa w realizację takich programów i niewielka skala podejmowanych
przedsięwzięć skutkują rozszerzaniem się obszaru niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych
określanych jako potrzeby ściśle socjalne, wymagające specjalnego trybu ich zaspokojenia.
W analizowanych i porównywanych krajach przyczyny dostarczania socjalnych lokali
mieszkalnych są różne. Różnice pomiędzy poszczególnymi krajami dotyczą głównie natężenia ich
występowania oraz podejmowania procedur.
Jedną z głównych przyczyn obligujących samorządy lokalne do dostarczenia lokalu socjalnego
są eksmisje na mocy wyroków wydanych przez sądy powszechne lub specjalne sądy mieszkaniowe
funkcjonujące np. w krajach nordyckich. Jest respektowana powszechna zasada, że konsekwencji
orzeczeń sądowych nie ponosi prywatny właściciel nieruchomości.
Tabela 5
Przyczyny dostarczania lokali socjalnych.
Kraje Mieszkania dostarczane przez samorządy wskutek:
Sądowych Orzeczeń właściwych Ubóstwa Bezdomności lub
Innych
wyroków organów lub decyzji wyludnienia przyczyn
władz samorządowych
Austria " + + +
Belgia " + + + +1)
Dania0, + + + + +1)
Francja + + + + +1)
Finlandia " + + +
Grecja +
Hiszpania " + + + +1)
Holandia + + + +1)
Irlandia + + + +
Luksemburg " " " " "
Niemcy + + + + +1)
Portugalia " " + +
Szwecja + + + + +1)
Wielka Brytania + + + +
Włochy " " + + +1)
Czechy + + + + "
Węgry + + + + +1)
+1) imigranci, mniejszości narodowe Cyganie (Węgry).yródła: Donner Ch.: Housing Policies in The
European Union. Op. cit. Oxley M.: Financing Social Housing in Europe. [E:] Housing Finance-
International. Vol. VIII, No 3, March 1993r.
Z naciskiem należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z cytowaną wcześniej Kartą Praw
Podstawowych Unii Europejskiej i standardami przestrzeganymi przez kraje członkowskie, nie stosuje
się eksmisji do nikąd, inaczej na bruk. Parlament Europejski przyjął na początku lat
dziewięćdziesiątych rezolucję, w której wzywa rządy, aby w ramach prawa obywatelskiego do
mieszkania, nikt nie był eksmitowany bez zapewnienia innego lokalu.
Przydział lokalu mieszkalnego zwanego często lokalem opiekuńczym następuje w trybie
administracyjnym w ramach socjalnych zasobów czynszowych gminy.
W przypadku gdy gmina nie dysponuje lokalem socjalnym, najczęściej o niższym standardzie, to może
wybrać jedno z co najmniej dwóch następujących rozwiązań:
" dostarczyć zainteresowanemu gospodarstwu domowemu mieszkanie normalne - pełno
standardowe,
" zwrócić się do działającego na jej terenie towarzystwa mieszkaniowego nie nastawionego na
zysk o wynajem lokalu socjalnego albo innego lokalu mieszkalnego na zasadach ustalonych w
umowie przez obie strony.
Zwyczajowo lub na mocy prawa lokalnego (orzeczenia lub decyzji władz lokalnych) z lepszych
(większych i lepiej wyposażonych) lokali socjalnych korzystają z reguły rodziny z dziećmi. Lokale o
niższym standardzie przydziela się najczęściej osobom samotnym i rodzinom bezdzietnym.
W W. Brytanii podobnie jak w większości innych krajów, gminy i za ich pośrednictwem lub samorzutnie
towarzystwa mieszkaniowe nie nastawione na zysk przydzielają lokale socjalne w pierwszej
kolejności:
" samotnym kobietom w ciąży,
" osobom o niskich dochodach z dziećmi na utrzymaniu,
" osobom ułomnym fizycznie lub psychicznie,
" osobom starszym o niskich emeryturach i rentach,
" osobom bezdomnym
Podkreślenia wymaga, iż wbrew obiegowym opiniom sądowe wyroki nie są najważniejszym
zródłem i przyczyną kreowania zapotrzebowania na lokale socjalne. Główną przyczyną jest
status społeczno-dochodowy i możliwości płatnicze części lokalnej społeczności. Problem
podaży i dostępności lokali socjalnych jest postrzegany szerzej i rozwiązywany przede
wszystkim z pominięciem stosowania środków administracyjnych.
Rozdział V PODMIOTY DOSTARCZAJCE LOKALE SOCJALNE.
5.1 Odpowiedzialność samorządów lokalnych za dostarczenie lokali socjalnych.
We wszystkich badanych krajach za dostarczenie mieszkań i pomieszczeń socjalnych są
odpowiedzialne gminy na podstawie ustaw mieszkaniowych lub ustaw o samorządzie terytorialnym
bądz o zabezpieczeniu społecznym. Zgodnie z powszechnie uznawaną i stosowaną zasadą
subsydiarności ( Podmioty publiczne nie powinny robić tego co mogą zrobić lepiej i taniej inne
podmioty np. organizacje pozarządowe ).
W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, a więc w okresie utrzymującego się jeszcze
ilościowego deficytu mieszkaniowego, w wielu krajach (Holandii, Wielkiej Brytanii czy w Szwecji)
gminy były znaczącym inwestorem budownictwa mieszkaniowego, realizującym socjalne mieszkania
czynszowe stanowiące od kilku do kilkunastu procent budownictwa mieszkaniowego ogółem i od
kilkunastu do kilkudziesięciu procent mieszkań czynszowych razem oddawanych do użytku.
W ostatnich latach wskutek dalszych korzystnych zmian zachodzących na rynku
mieszkaniowym, w tym w podsektorze socjalnych mieszkań czynszowych, udział budownictwa
mieszkaniowego gmin w budownictwie mieszkaniowym ogółem kształtuje się z reguły w granicach 1
3 %, rzadziej 4 5 %.
Sugestywnym, choć nie jedynym przykładem zachodzących tendencji w dłuższym okresem
czasu jest Holandia, w której udział mieszkań wybudowanych przez gminy wynosił w latach 1950
1960 ponad 32 %, a w latach 1990 2000 tylko 3 %.
W wielu krajach, zwłaszcza prowadzących aktywną politykę mieszkaniową państwa,
obserwuje się od wielu lat tendencję coraz szerszego włączania w proces ludowy i
dostarczania mieszkań socjalnych różnych organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na
zysk. Udział takich organizacji w udostępnianiu mieszkań socjalnych, a więc znacznie tańszych
od mieszkań oferowanych po cenach rynkowych, oparty jest na wielu zachętach
ekonomicznych finansowych lub fiskalnych, rzadko na regulacjach administracyjno
prawnych.
Obok wpływu na rozdział subsydiów budowlanych dla organizacji mieszkaniowych,
oddziaływania za pomocą udostępniania i uzbrajania terenów budowlanych oraz wnoszenia różnych
form aportu, władze samorządowe mają możliwości bezpośredniego uczestniczenia w podejmowaniu
strategicznych decyzji przez organizacje mieszkaniowe poprzez uczestniczenie przedstawicieli władzy
lokalnej lub regionalnej w posiedzeniach zarządu stowarzyszeń, spółdzielni czy fundacji
mieszkaniowych. W wielu krajach np. w Wielkiej Brytanii jest to istotne przy podziale mieszkań
budowanych i oferowanych przez stowarzyszenia mieszkaniowe na mieszkania czynszowe o
charakterze socjalnym i mieszkania pozostałe.
5.2 Rola organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na zysk w zaspokajaniu
zapotrzebowania na mieszkania socjalne.
Organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk działają od wielu lat prawie we
wszystkich krajach Unii Europejskiej.
Tabela 6
Podmioty dostarczające socjalne lokale mieszkaniowe.
Kraje Podmioty zobligowane do zapewnienia lokalu socjalnego
Samorządy lokalne Org. Mieszk. Nie Inne organizacje
nastawione na zysk pozarządowe
Austria + + "
Belgia + + "
Dania O + "
Francja O + "
Finlandia + + "
Grecja O O O
Hiszpania + + +1)
Holandia + + +1)
Irlandia + + "
Luksemburg " " "
Niemcy + + "
Portugalia + " +1)
Szwecja + + "
Wielka Brytania + + "
Włochy + + "
Czechy + " "
Węgry + " "
1) Organizacje charytatywne, kościoły i związki wyznaniowe.
yródła: Housing Finance. Op. Cit.
Donner Ch: Housing Policies in The European Union. Op. Cit.
Zamiennie używany przymiotnik niedochodowe czy niezorientowane na zysk nie oznacza, iż nie
osiągają one żadnego zysku ze swej działalności, zwłaszcza inwestycyjnej. Nie jest to jednak
zysk w potocznym znaczeniu rynkowym lecz zysk zwyczajowo określony w statusie organizacji,
rzadziej w przepisach prawnych odnoszących się do stowarzyszeń i innych organizacji
mieszkaniowych. W latach dziewięćdziesiątych osiągany zysk kształtował się z reguły w
wysokości 2 3 % wartości ponoszonych nakładów inwestycyjnych w skali rocznej lub 1 2 %
nakładów poniesionych na gospodarkę zasobami mieszkaniowymi. Podstawowym warunkiem
osiągnięcia zysku jest jego przeznaczenie na działalność statutową organizacji, a ściślej na
rozwój budownictwa mieszkaniowego i poprawę standardu posiadanego zasobu
mieszkaniowego.6
Do podstawowej działalności statutowej organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na zysk
należy:
" budowa socjalnych mieszkań czynszowych lub mieszkań oferowanych na zasadzie własności.
" gospodarowanie posiadanym zasobem mieszkaniowym,
" kupno starych domów mieszkalnych lub obiektów niemieszkalnych (pomieszczeń
magazynowych, hal fabrycznych czy kościołów) celem ich remontu i adaptacji do potrzeb
rodzin biednych poszukujących tanich mieszkań względnie pomieszczeń mieszkalnych,
" prowadzenie działalności opiekuńczo-medycznej w budynkach i zespołach mieszkaniowych
zamieszkałych przez osoby wymagające specjalnej troski.
Stosunkowo zawężony profil działalności mają organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk
w Austrii, występujące w formie towarzystw spółdzielczych lub towarzystw korzystających z
dogodnych ulg podatkowych. Na mocy odpowiednich przepisów są zobligowane do spożytkowania
kapitału tylko na cele niedochodowe, w tym na finansowanie dalszej działalności budowlano-
mieszkaniowej.
W Danii, na powstanie i działalność organizacji mieszkaniowej nie nastawionej na zysk musi być
wyrażona zgoda władz samorządowych, na terenie których organizacje zamierzają prowadzić
działalność gospodarczą. Na budowę socjalnych mieszkań czynszowych organizacje otrzymują
rządowe subsydia w formie specjalnych grantów zwanych powszechnie publicznymi grantami (ang.:
public grants). Właściwe spożytkowanie budowlanych subsydiów jest przedmiotem kontroli lokalnych
władz.
W zakresie gospodarki zasobami mieszkaniowymi wpływy z czynszów i publiczna pomoc
finansowa muszą się bilansować z poniesionymi kosztami.
Francja jest jednym z nielicznych, a pod pewnymi względami jednym krajem o silnie scentralizowanej
organizacji mieszkaniowej nie nastawionej na zysk, zajmującej się budową mieszkań o
umiarkowanych kosztach, adresowanych do grup ludności o niskich i średnich dochodach.
Pod względem organizacyjno-instytucjonalnym Mieszkalnictwo o Niskich Kosztach
realizowane pod powszechnie znaną w Europie nazwą HLM(Habitation ą Loyer Mode�r�) składa
się z trzech segmentów grup organizacji:
" komunalnych biur mieszkaniowych,
" towarzystw mieszkaniowych nie nastawionych na zysk,
" spółdzielni i spółek mieszkaniowych.
8
Dominiak W. : Niedochodowe organizacje mieszkaniowe w wybranych krajach o gospodarce
rynkowej. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Warszawa 1995r.
Komunalne biura mieszkaniowe HLM są instytucjami publicznymi o charakterze
administracyjnym, powstającymi na wniosek społeczności lokalnej jako biura gminne, między gminne,
miejskie i okręgowe. Ich celem jest budowa i zarządzanie mieszkaniami czynszowymi przeznaczonymi
dla osób o niskich dochodach.
Po uzyskaniu odpowiednich kompetencji zajmują się one także modernizacją budynków i zespołów
mieszkaniowych a także planowaniem przestrzennym i innymi usługami z dziedziny urbanistyki i
gospodarki przestrzennej.
Gminy nie posiadają bezpośrednich kompetencji w zakresie polityki mieszkaniowej. Odgrywają jednak
ważną rolę w podsektorze socjalnych mieszkań czynszowych za pośrednictwem różnych instytucji, w
tym HLM, nad którymi sprawują kontrolę. Socjalne mieszkania czynszowe są przyznawane
bezpośrednio przez instytucje HLM. Samorządy terytorialne są jednak uprawnione do zarezerwowania
mieszkań na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb socjalnych.
W Grecji, co już podkreślono wcześniej, nie funkcjonują stowarzyszenia mieszkaniowe nie
nastawione na zysk w znaczeniu nadawanym w innych krajach. Za socjalne organizacje
mieszkaniowe uważane są te organizacje, które dysponują własnymi funduszami wykorzystywanymi
na budowę domów o niskich kosztach względnie w formie udzielanych pożyczek mieszkaniowych.
Niewielka pod względem skali pomoc oparta jest na kryteriach społeczno-dochodowych.
W Hiszpanii subsydia mieszkaniowe są przyznawane organizacjom mieszkaniowym, które
budują i oferują mieszkania socjalne na szczeblu centralnym, regionalnym lub gminnym, na podstawie
specjalnych przepisów mieszkaniowych. Na szczeblu centralnym do prowadzenia państwowej polityki
mieszkaniowej w zakresie dostępności mieszkań socjalnych, jest upoważnione ministerstwo rozwoju,
działające za pośrednictwem Generalnego Zarządu ds. Mieszkalnictwa, Architektury i Planowania.
Regiony autonomiczne mające od wielu lat wyłączną władzę w dziedzinie mieszkalnictwa mogą
opracowywać i realizować programy i inne przedsięwzięcia mieszkaniowe, które są niezależne albo
komplementarne w stosunku do programów i różnych przedsięwzięć mieszkaniowych szczebla
centralnego.
W Holandii stowarzyszenia mieszkaniowe są prywatnymi podmiotami utworzonymi do budowy
i zarządzania socjalnymi mieszkaniami czynszowymi. W zarządzie stowarzyszeń pozostaje
przeważająca część mieszkań socjalnych. Resztą zarządzają gminy.
Wydaje się interesujące, iż Holandia jest jedynym krajem w którym udział mieszkań o limitowanym
czynszu w czynszowych zasobach razem jest wysoki i cechuje się dynamicznym wzrostem, na co
zwracają uwagę następujące dane:
1947r 17% 1980r 62%
1960r 38% 1990r 74%
1970r 47% 2000r 75%
W Niemczech stowarzyszenia mieszkaniowe i społeczność lokalna są traktowane w świetle ustawy o
mieszkalnictwie nie opartym na zysku jako podmioty nie kierujące się w swej działalności motywem
zysku w potocznym rynkowym znaczeniu. Wymieniona grupa inwestorów budownictwa
mieszkaniowego i zarządców zasobów mieszkaniowych znajduje się w orbicie szczególnych
zainteresowań państwa, zwłaszcza krajów związkowych.
Wszystkie inne korporacje mieszkaniowe nie są traktowane jako stowarzyszenia mieszkaniowe nie
nastawiające na zysk, nawet jeśli są one połączone lub zachowują określone związki z takimi
stowarzyszeniami.
W W. Brytanii i Północnej Irlandii jednym z głównych celów powoływania i działalności stowarzyszeń
mieszkaniowych jest dostarczenie mieszkań i pomieszczeń mieszkalnych (Accomodation) po kosztach
własnych pomniejszonych o uzyskane subsydia. W połowie lat dziewięćdziesiątych stowarzyszenia
mieszkaniowe w W. Brytanii budowały 21% ogólnej liczby mieszkań oddanych rocznie do użytku,
podczas gdy gminy niecały 1%.
W Irlandii stowarzyszenia są zarejestrowane w Ministerstwie Środowiska i budują
socjalne mieszkania czynszowe w oparciu o zapotrzebowanie na mieszkania i pomieszczenia
socjalne określane przez Północno Irlandzki Zarząd Mieszkaniowy. Zarząd jest poza
ministerialnym publicznym podmiotem podległym bezpośrednio premierowi. Jest on zarazem
pełną regionalną władzą mieszkaniowa dysponującą odpowiednimi środkami budżetowymi.
Zarząd zajmuje się nie tylko budową mieszkań lecz także ich utrzymaniem.
5.3 Średniookresowe programy i strategie mieszkaniowe.
W niektórych krajach ważnym narzędziem średniookresowej strategii oddziaływania na
podsektor socjalnych mieszkań czynszowych są 3-4 letnie programy budowy mieszkań i pomieszczeń
mieszkalnych o charakterze socjalnym. Spośród grupy krajów Unii Europejskiej przykładem może być
W. Brytania i Irlandia oraz Hiszpania, a z krajów oczekujących na członkostwo w Unii-Czechy i Węgry.
W Irlandii Północnej Jednolity (zunifikowany) program mieszkalnictwa socjalnego na lata
1998-2001 (Unified Socjal Housing Programme 1998-2001-USHP) jest już drugim
średniookresowym programem budowy mieszkań i pomieszczeń mieszkalnych dla:
" biednych, wielodzietnych rodzin,
" osób fizycznie lub psychicznie ułomnych,
" osób bezdomnych
programy zostały przygotowane i są realizowane przez stowarzyszenia mieszkaniowe przy ścisłej
współpracy z zarządem mieszkaniowym.
W Hiszpanii co zostało już wspomniane, średnio-okresowe programy budownictwa wspomaganego ze
środków publicznych przygotowane są przez władze autonomicznych regionów w konsultacji z
Generalnym Zarządem ds. Mieszkalnictwa, Architektury i Planowania. Programy te są najczęściej
komplementarne w stosunku do programów konstruowanych i zatwierdzanych na szczeblu
centralnym.
Na szczeblu rządowym polityka mieszkaniowa państwa ogniskuje się na trzech zasadniczych
obszarach:
" mieszkalnictwie regulowanym,
" mieszkalnictwie po określonych cenach,
" rehabilitacji zasobów.
Dwa pierwsze obszary oddziaływania rządu na popyt i dostępność mieszkań były przedmiotem
ustaleń zawartych w kolejnych średnioterminowych planach popierania rozwoju
mieszkalnictwa. Obszar trzeci po raz pierwszy uwzględniony został w planie na lata 1988-1991.
Na lata 1992-1994 rząd, przy współdziałaniu autonomicznych regionów, przyjął następny
trzyletni plan rozwoju mieszkalnictwa, w tym popierania dostępności tanich mieszkań
socjalnych.
W Czechach programy i strategie mieszkaniowe usytuowane są wyłącznie na szczeblu
lokalnym. Cechuje je duży stopień rozdrobnienia celów i środków realizacji. Badania ankietowe
przeprowadzone w 2000 roku wykazały, że 31,5% gmin posiada własną strategię mieszkaniową,
a dalsze 9% przygotowało taką strategię, ale jej nie zatwierdziło. 58,4% badanych miast nie
posiadało strategii mieszkaniowej. W 1997 roku podobne badania wykazały, ze tylko 24% gmin
posiadało strategie mieszkaniowe.
Gminne strategie polityki mieszkaniowej (ang. Municipal Housing Policy Strategy) miały w
świetle wyników badań następujący stan zaawansowania:
" Strategia zatwierdzona przez radę gminy - 31,5%
" Strategia przygotowana lecz nie zatwierdzona - 9,0%
" Brak strategii - 58,4%
" Brak polityki mieszkaniowej - 1,1%
___________
100 %
Połowa miast powyżej 25 tysięcy mieszkańców realizuje politykę mieszkaniową jako program
zatwierdzony przez polityczną reprezentację.
Prawie � miast poniżej 25 tysięcy ludności nie prowadzi tak rozumianej polityki mieszkaniowej.
Spośród siedmiu różnych programów mieszkaniowych, które mogą być realizowane przez gminy z
finansowym wsparciem budżetu państwa znaczące miejsce (73% badanych miast) zajmuje: Program
wspomagania budowy mieszkań z udziałem pomocy z opieki społecznej (ang. Program For The
Support of Construction of Housing with Social Care Support)7
Pozostałe programy to:
" Program popierania budowy czynszowych mieszkań komunalnych i towarzyszącej
infrastruktury technicznej (95,5% badanych miast)
" Program modernizacji zasobów mieszkaniowych (pożyczki zasilające gminne fundusze
mieszkaniowe) 77,5% miast.
" Program remontów zasobu mieszkaniowego (usuwanie efektów powstałych z
zastosowania prefabrykatów) 28,1%
" Program remontów pofabrykowanych budynków (modernizacji i rekonstrukcji) 28,2%
9
Svkora Ludęk: Between the state and the Market: Local Government and Housing in the Czech
Republic. [W:I] Housing Policy an End or New Beginning? First published in 2003 by Local
Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute-Budapest.
" Program rewitalizacji osiedli zespołów mieszkaniowych (36%)
" Subsydia procentowe na spłaty kredytów hipotecznych zaciągniętych przez gminę na
budowę mieszkań 28,1%
Na Węgrzech w latach dziewięćdziesiątych, w ramach tzw. Planu Szechenyiego ,
realizowany był program budowy mieszkań . Program ten składał się z kilku podprogramów
mieszkaniowych adresowanych do określonych grup ludności. Wskazywał jednocześnie na zródła i
zasady wspomagania budowy mieszkań z publicznych środków finansowych.
Jednym z ważnych składników programu był rozwój podsektora socjalnych mieszkaniowych. Jako
cele realizacji programu określono m. in.:
" wzrost liczby i udziału mieszkań czynszowych, głównie socjalnych,
" poszerzenie dostępności mieszkań (w uzyskaniu i użytkowaniu) dla grup ludności o
najniższych dochodach,
" pomoc w dostępie do mieszkań i pomieszczeń mieszkalnych osobom posiadającym
specyficzne potrzeby mieszkaniowe.8
5.4 Listy oczekujących na mieszkania i pomieszczenia socjalne.
W niektórych badanych krajach, takich jak: Austria, Irlandia, Holandia, Czechy i Węgry
na szczeblu lokalnym sporządzane są listy osób najbardziej potrzebujących socjalnych lokali
mieszkalnych. Listy podlegają corocznej weryfikacji z określeniem kolejności przydziału
socjalnego mieszkania czynszowego lub innego pomieszczenia.
Listy oczekujących na lokale socjalne (ang. waiting list) są sporządzane i okresowo weryfikowane nie
tylko przez gminy lecz także przez towarzystwa mieszkaniowe nie nastawione na zysk i w nielicznych
przypadkach przez właściwe agendy rządowe.
W Wielkiej Brytanii na podstawie wielokrotnie nowelizowanej Ustawy mieszkaniowej z 1977 r.
Samorządy lokalne są zobligowane do prowadzenia listy potrzebujących i oczekujących na tanie
mieszkania czynszowe. Samorządy w zależności od lokalnej sytuacji mieszkaniowej i potrzeb
mieszkaniowych, są uprawnione do ustalania własnych priorytetów podziału lokali socjalnych osobom
określonym w ustawie.
Do wpisu na listę uprawnionych do taniego mieszkania czynszowego i na takie
mieszkanie oczekujących nie jest jednak wymagane zamieszkanie na terenie gminy, powiatu
czy regionu. Rozwiązanie takie ułatwia przestrzenne-poziome przemieszczanie się ludności do
regionów i miejscowości oferujących miejsca pracy i atrakcyjniejsze zarobki.
W Irlandii listy oczekujących na mieszkania socjalne (Executives waiting list). Prowadzi także
Zarząd Budownictwa Mieszkaniowego. Połowę oczekujących na socjalne mieszkania czynszowe
stanowiły w 2000 r. rodziny posiadające potrzeby do rozwiązania w pilnym trybie.
We Włoszech socjalne mieszkania czynszowe pozostają we władaniu publicznych korporacji
mieszkaniowych. W odróżnieniu od właścicieli prywatnych mieszkań czynszowych, działających na
otwartym rynku, publiczne korporacje mieszkaniowe dokonują selekcji lokatorów w oparciu o kryteria
społeczne oraz sporządzane listy.
W Czechach gminy prowadzą listy przydziału mieszkań tym osobom i rodzinom, które nie
wykazują inicjatywy partycypacji ani w kosztach budowy ani też w kosztach utrzymania mieszkań.
Spośród takiej społeczności znaczną część stanowią Cyganie.
Na Węgrzech, podobnie jak w Czechach, zaspokojenie zapotrzebowania na lokale socjalne
spoczywa na gminach, spośród których znaczną część (gminy miejskie) sporządza i monitoruje listy
uprawnionych i oczekujących na takie lokale9.
Podkreślenia wymaga, iż poza Irlandią brak jest w dostępnej zagranicznej literaturze
przedmiotu bardziej szczegółowych informacji dotyczących przygotowywania, zatwierdzania i
praktycznego funkcjonowania list przydziału socjalnych lokali mieszkalnych.
Rozdział VI: PODSTAWY PRAWNE I KRYTERIA PRZYZNAWANIA LOKALI SOCJALNYCH.
6.1. Lokale socjalne w świetle ustawodawstwa mieszkaniowego.
Przegląd zagranicznej literatury przedmiotu, w tym odnoszącej się do obowiązującej regulacji
prawnej, nie potwierdza występowania oddzielnych ustaw czy innych podobnych aktów prawnych ( np.
8
The housing situation in the Hungary in post decades and the Government s plans for housing
Finance. Hungarian Ministry of Economic Affairs. Budapest, 2001
9
The housing situation in The Hungary in post decades and The Government`s plans for housing
finance. op cit.
dekretów królewskich) poświęconych wyłącznie lokalom socjalnym lub szerzej podsektorom
socjalnych mieszkań czynszowych. Problematyka ta traktowana jest zazwyczaj jako element szerszej
regulacji odnoszącej się np. do budownictwa wspomaganego lub do mieszkań o umiarkowanych
kosztach.
W większości krajów lokale mieszkalne o charakterze socjalnym są w szerszym, względnie
węższym zakresie, ujęte w trzech rodzajach ustaw:
" ustawach lub dekretach mieszkaniowych,
" o samorządzie terytorialnym,
" o zabezpieczeniu społecznym.
W Danii problematyka dostępności tanich mieszkań dla specjalnych grup ludności jest
przedmiotem regulacji co najmniej trzech ustaw: ustawy mieszkaniowej z 1996 r. wielokrotnie
nowelizowanej ustawy czynszowej z 1980 r. i ustawy o budowie mieszkań dla osób starszych z 1987
r.
We Francji pierwsza ustawa o tanim budownictwie mieszkaniowym została uchwalona w 1894 r.
Historyczną ramową-ustawą, zawierającą podstawowe systemowe regulacje odnoszące się do
sektora mieszkaniowego i polityki mieszkaniowej państwa, jest ustawa o mieszkaniach po
umiarkowanych kosztach (HLM). Towarzyszy jej szereg bardziej szczegółowych przedmiotowych
ustaw odnoszących się do mieszkalnictwa na szczeblu krajowym i regionalnym departamentalnym,
w mniejszym zaś stopniu na szczeblu lokalnym-gminnym.
W Hiszpanii polityka pobudzania przez państwo popytu mieszkaniowego sięga do początku XX
wieku, a ściślej do 1908 r., w którym wydany został odpowiedni dekret królewski. Rozwój
ustawodawstwa mieszkaniowego nastąpiło po II wojnie światowej, głównie po 1976 r.
Obecnie prawna regulacja dotycząca mieszkalnictwa, w tym publicznego oddziaływania na
dostępność mieszkań dla niezamożnych grup ludności zawarta jest w dwóch królewskich dekretach
wydanych w 1991 r.
W Holandii ustawa o budownictwie mieszkaniowym z 1965 r., parokrotnie zmieniana, zawiera
regulacje odnoszące się do dwóch segmentów subwencjonowanego budownictwa mieszkaniowego,
oferującego mieszkania po cenach ( i czynszach) kształtujących się znacznie poniżej cen rynkowych:
" segment czynszowych mieszkań subwencjonowanych realizowanych na podstawie przepisów
ustawy szczegółowych jej regulacji,
" segment innych mieszkań subwencjonowanych.
Lokale socjalne są przedmiotem przepisów odnoszących się do segmentu czynszowych
mieszkań stosunkowo najgłębiej subsydiowanych adresowanych do grup ludności o najniższych i
niskich dochodach.
Podobnie jak Francja, Niemcy czy Holandia bogate ustawodawstwo mieszkaniowe
posiada Wielka Brytania i charakteryzująca się dużym podobieństwem regulacji prawnych
Irlandia.
Podstawą prawną brytyjskiej polityki mieszkaniowej, w tym polityki odnoszącej się do
podsektora socjalnych mieszkań czynszowych są trzy zasadnicze ustawy:
" ustawa mieszkaniowa z 1983 r. (Housing Act 1983) a wcześniej ustawa o finansowaniu
mieszkalnictwa z 1977 r. (Housing Financing Act of 1977),
" ustawa o samorządzie lokalnym z 1987 r. (Local Government Act of 1987)
" ustawa czynszowa z 1987 r. (Housing Rent Act of1987)
Głównymi celami ustawy mieszkaniowej z 1983 r., podobnie jak ustawy o finansowaniu
mieszkalnictwa 1977r., jest:
" stworzenie prawnych gwarancji subsydiowania określonych ustawą segmentów
budownictwa mieszkaniowego oraz społeczno-dochodowych grup ludności,
" kształtowanie sprawiedliwych czynszów mieszkaniowych w drodze przyznawania
najemcom odpowiednich zniżek w opłatach bądz dodatków mieszkaniowych,
" stworzenie finansowych i fiskalnych zachęt dla stowarzyszeń mieszkaniowych nie
nastawionych na zysk celem ich włączenia w proces budowy i przydziału mieszkań i
pomieszczeń socjalnych.
Ustawa składa się z sześciu rozdziałów zatytułowanych między innymi:
" subsydia mieszkaniowe,
" obniżki czynszów i dodatki mieszkaniowe,
" oddziaływanie na stowarzyszenia mieszkaniowe.
Ustawa nakłada ponadto na władze lokalne odpowiedzialność za dostarczenie mieszkań
rodzinom i osobom, które utraciły lokale bez swej woli, osobom zagrożonym przez choroby, starszym i
upośledzonym oraz bezdomnym.
Ustawa nakłada także na gminy obowiązek monitorowania sytuacji mieszkaniowej i
zapotrzebowania na mieszkania socjalne, w tym obliguje do sporządzania i weryfikacji list
przydziału lokali socjalnych. Ustawa daje jednocześnie gminom dużą swobodę w ustaleniu i
realizacji priorytetów lokalnej polityki i strategii mieszkaniowej.
W Irlandii prawną podstawę polityki mieszkaniowej rządu i samorządów lokalnych stanowi
ustawa mieszkaniowa z 1988 r. (Houssing Act of 1988).
Ustawa określa między innymi:
" zasady oceny potrzeb mieszkaniowych na terenach administrowanych przez
poszczególne władze lokalne,
" zasady przydzielania socjalnych mieszkań czynszowych.
Każdy projekt komunalnego budownictwa mieszkaniowego wymaga zatwierdzenia przez
Ministerstwo Środowiska, które dysponuje środkami budżetowymi na cele mieszkaniowe.
Ustawa określa między innymi, iż zadaniem władz lokalnych jest:
" budowa socjalnych mieszkań czynszowych i ich wynajem,
" utrzymanie socjalnych zasobów mieszkaniowych wraz z remontem i modernizacją,
" badanie sytuacji mieszkaniowej, zwłaszcza wśród grup ludności najbardziej
odczuwających potrzeby mieszkaniowe lub na obszarach charakteryzujących się
szczególnie trudną sytuacją mieszkaniową,
" prowadzenie list przydziału mieszkań socjalnych,
" ścisła współpraca z organizacjami mieszkaniowymi nie nastawionymi na zysk.
Część 6 znowelizowanej ustawy 1992r. dotyczy popierania- Dobrowolnych i nie nastawionych na
zysk organizacji mieszkaniowych (Voluntary and Non-Profit Housing Organization), spośród
których najważniejszą rolę odgrywają podobnie jak w Wielkiej Brytanii stowarzyszenia
mieszkaniowe.
W Niemczech podstawową ustawą regulującą sferę socjalnych mieszkań czynszowych jest
Ustawa o mieszkalnictwie nie tworzącym zysku (ang. Non-Profit-Making Housing act of 1965).
Poszczególne kraje związkowe-landy posiadają szeroką autonomię w sprawach gospodarki I polityki
mieszkaniowej z własnymi regulacjami prawnymi obowiązującymi wyłącznie na ich obszarze.
W Czechach i na Węgrzech przedmiotem regulacji prawnych odnoszących się do szczebla
centralnego-ogólnokrajowego jest finansowanie budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotem
natomiast prawa lokalnego są stawki czynszów regulowanych w granicach zakreślonych ustawą
oraz dostarczanie lokali socjalnych potrzebującym grupom ludności.
6.2. Kryteria i lokalne priorytety w przydziale lokali socjalnych.
Przepisy ustaw mieszkaniowych albo innych aktów prawnych w sposób generalny określają
formy budownictwa socjalnego, grupy ludności do której jest ono adresowane oraz zródła i
zasady finansowania przedsięwzięć lub szerszych programów budowlanych względnie
remontowo-modernizacyjnych. Do ustalania szczegółowych kryteriów oraz określania
priorytetów przydziału lokali socjalnych uprawnione są gminy a w krajach federalnych czasem i
władze regionalne.
W Belgii wyłącznym stosowanym kryterium jest określony przez władze lokalne poziom
dochodu na osobę, ściśle związany z wiekiem i statusem społecznym jednostki i rodziny oraz
okresem pobytu w kraju w przypadku cudzoziemców.
W Luksemburgu do najmu socjalnych mieszkań czynszowych uprawnione są tylko
gospodarstwa domowe, które nie posiadają mieszkań na własność i nie przekraczają
ustalonego poziomu dochodu.
W Danii, podobnie jak w Szwecji, w innym modelu mieszkalnictwa socjalnego, przy przydziale
socjalnych mieszkań nie stosuje się pułapów dochodowych. Poziom dochodów jest natomiast
jednym z podstawowych kryteriów określających uprawnienia do pobierania dodatku
mieszkaniowego. Jak podkreślono wcześniej z priorytetu w dostępie do tańszych mieszkań
socjalnych korzystają rodziny i samotne osoby (matki, ojcowie i inne osoby) posiadające dzieci
na utrzymaniu. Podobnie jak w Holandii władze lokalne zobligowane są do wyszukiwania osób
(starszych i chorych, bezdomnych lub odrzuconych) pilnie potrzebujących socjalnych mieszkań
lub specjalnych pomieszczeń. Szpitale także aktywnie uczestniczą w zapewnianiu schronienia
takim osobom.
Interesujący wydaje się charakter i struktura lokali socjalnych (mieszkań i pomieszczeń) dla starszych
osób:
" Pomieszczenia w konwencjonalnych domach opieki -40%
" Publiczne mieszkania czynszowe odpowiadające
potrzebom starszych osób -39%
" Mieszkania w nowych budynkach dla starszych osób -15%
" Wspólne mieszkania-specjalne przystosowane - 6%
Zasadą naczelną polityki mieszkaniowej państwa realizowana na szczeblu centralnym i lokalnym jest
tworzenie warunków do pozostawania starszej osoby we własnym mieszkaniu tak długo jak jest
to możliwe ( Zasada nie przesadzania starych drzew ).
W Finlandii, inaczej niż w Danii, rodziny i osoby pretendujące do lokali socjalnych są badane i
selekcjonowane w oparciu o powszechnie obowiązujące kryteria oraz specjalne testy dotyczące
sytuacji materialnej posiadanych zasobów finansowych i rzeczowych poza bieżącymi
dochodami.
W Wielkiej Brytanii i Irlandii z socjalnych lokali komunalnych a w ostatnich latach także
stowarzyszeń mieszkaniowych nie nastawionych na zysk korzystają w pierwszej kolejności:
" Osoby bezdomne
" Osoby w podeszłym wieku zamieszkałe w przeludnionych, substandardowych zasobach,
" Osoby, które utraciły lokal w skutek decyzji sądowej lub klęski żywiołowej.
Osobną dużą grupę usytuowaną w hierarchii celów na dalszym miejscu są osoby, których nie stać na
kupno mieszkania.
W Czechach wyniki przeprowadzonych badań wykazały, że ograniczenie a w przyszłości
likwidacja bezdomności jest stawiana przez gminy na pierwszym miejscu w hierarchii
dostarczania lokali socjalnych. Na drugim miejscu sytuuje się dostarczenie lokali specjalnym
grupom ludności, do których zalicza się:
" rodziny młode,
" osoby starsze i ułomne,
" gospodarstwa o niskich dochodach, w tym Cyganów (Romów).
" osoby eksmitowane.
Gminy zobligowane są także do zaopatrzenia w socjalne mieszkania:
" młodych rodzin,
" osób o niskich dochodach i społecznie wyobcowanych,
" osób starszych,
" osób przekwaterowanych (ang. replacement shelter) wskutek zaległości czynszowych i
zachowania sprzecznego z przyjętym zwyczajem,
" osób bezdomnych. (zapewnienie schronienia)
Na Węgrzech z zebranych danych w 2000r. w samorządach lokalnych-dysponujących co
najmniej 10 czynszowymi mieszkaniami komunalnymi-wynika, że na mieszkania socjalne
oczekiwało przeszło 27 tys. rodzin. Nieoficjalnie szacuje się, że zapotrzebowanie na lokale
socjalne jest znacznie większe sięgając około 15% istniejących mieszkań ogółem.
W skutek dużej wyprzedaży mieszkań komunalnych i zaniedbań w budowie nowych lokali
socjalnych większość gmin prowadzi pasywną politykę dotyczącą podsektora socjalnych
mieszkań czynszowych, w sytuacji narastającego, niezaspokojonego zapotrzebowanie na
lokale socjalne, zwłaszcza w Budapeszcie.
Rozdział VII. yRÓDAA I OGÓLNE ZASADY FINANSOWANIA BUDOWY MIESZKAC ORAZ
REMONTÓW I MODERNIZACJI ZASOBÓW SOCJALNYCH.
7.1 Subsydia kapitałowe na budowę lokali.
Subsydiowanie określonych segmentów budownictwa mieszkaniowego adresowanego go
grup ludności o niskich i średnich dochodach jest trwałym i jednym z najważniejszych instrumentów
powojennej i współczesnej polityki mieszkaniowej rządów w krajach Europy zachodniej, w tym w
krajach wchodzących obecnie w skład Unii Europejskiej.
Przez subsydia kapitałowe lub budowlane rozumie się środki bezzwrotne pochodzące z budżetu
państwa, budżetów regionów (o szerokiej autonomii) i budżetów gmin, przeznaczane w różnych
formach na budowę mieszkań względnie na remonty i modernizację starych zasobów, zwłaszcza
czynszowych zasobów komunalnych.
Z najczęściej stosowanych form kapitałowych subsydiów wymienić należy:
" subsydia w postaci grantów odnoszone do wartości przedsięwzięcia inwestycyjnego
względnie jednostkowej ceny z określonym jej pułapem,
" tzw. subsydia procentowe czyli subsydia pokrywające różnicę (albo jej część) pomiędzy
rynkową stopą oprocentowania hipotecznych kredytów mieszkaniowych a stopą normatywnie
ustaloną, uważaną za stopę zachęcającą inwestorów do angażowania środków własnych w
budowę mieszkań i nieobciążającą nadmiernie budżetów gospodarstw domowych spłatami rat
hipotecznych kredytów.
" subsydia pośrednie w postaci podatkowych ulg mieszkaniowych przyznawane osobom
fizycznym jak też prawnym.
" subsydia w formie rzeczowej, polegające na udostępnianiu przez gminy inwestorowi lokali
socjalnych, z reguły towarzystwom mieszkaniowym nie nastawionym na zysk, terenów
budowlanych lub urządzeń infrastrukturalnych.
Inwestorzy lokali socjalnych najczęściej korzystają z dwóch nadal powszechnie stosowanych form
subsydiowania kosztów budowy: subsydiów w formie grantów przyznawanych ze środków budżetu
państwa lub budżetów regionów oraz z subsydiów rzeczowych często w postaci określonych aportów
gminy.
Subsydia procentowe udzielane także organizacjom mieszkaniowym nie nastawianym na zysk
stosowane były głównie w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych, kiedy rynkowa stopa
oprocentowania hipotecznych kredytów mieszkaniowych kształtowała się w granicach 8-14 procent.
Subsydia pośrednie w formie ulg podatkowych są zazwyczaj związane z własnością budowanych lub
kupowanych mieszkań. Tabela 7
Subsydia kapitałowe na budowę mieszkań czynszowych i szczeble ich przyznawania
Kraje Stosowanie Z tego na szczeblu:
subsydiów
krajowym gminnym regionalnym
Austria + + +
Belgia + " + +
Dania + + + "
Francja + + " "
Finlandia + + " "
Grecja O O O O
Hiszpania + + + +
Holandia + + + "
Irlandia + + + "
Luksemburg + + + "
Niemcy + + + +
Portugalia + + + "
Szwecja + + + "
Wielka Brytania + + + "
Włochy + + + "
Czechy + + + "
Węgry + + + "
yródła: Statistics on Housing in the European Community. Op. cit.
Donner Ch.: Housing policies in the European Union. Op. cit.
Z danych zamieszczonych w tabeli charakterystycznych dla lat dziewięćdziesiątych wynika, że
subsydia kapitałowe są nadal główną i powszechnie stosowaną formą wspomagania budowy
socjalnych mieszkań czynszowych realizowanych przez gminy a w ostatnich latach w coraz większym
stopniu przez różne organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk.
Istnieje dość bogata literatura i dokumentacja dotycząca subsydiowania budowy mieszkań
czynszowych o obniżonych kosztach budowy i w rezultacie o niższych czynszach. Niesposób
przedstawić nawet krótkiej charakterystyki dla wszystkich czy większości porównywanych krajów.
Niezbędne jest ograniczenie się do kilku z nich.
W Niemczech występują nadal trzy główne rodzaje bezpośrednich subsydiów kapitałowych,
zróżnicowanych w zależności od poziomu dochodów gospodarstw domowych reflektujących na
mieszkania czynszowe. Ważącą rolę w budowie i podaży społecznych mieszkań czynszowych
odgrywali i spełniają nadal inwestorzy prywatni. Podstawą uzyskania subsydiów kapitałowych na
budowę mieszkań jest umowa zawarta pomiędzy inwestorem prywatnym a władzami kraju
związkowego (landu). Subsydia kapitałowe posiadają formę niskooprocentowanej pożyczki udzielanej
przez publiczne banki regionalne do określonej kwoty subsydium. W przypadku mieszkań
udostępnianych grupom ludności o najniższych dochodach umowa jest z reguły zawierana na okres
spłaty niskooprocentowanej pożyczki-wynoszący średnio 35 lat. W przypadku zaś mieszkań
adresowanych do warstw średnich okres obowiązania umowy jest znacznie krótszy i wynosi 7-10 lat.
Po wygaśnięciu umowy właściciel mieszkania czynszowego może stosować wynajem mieszkań po
cenach rynkowych. Mieszkanie traci zatem charakter mieszkania socjalnego. Lokatorzy, jeśli są
uprawnieni korzystać mogą jedynie z pomocy w postaci dodatków mieszkaniowych.
Subsydia kapitałowe spełniają, zatem w Niemczech i w innych stosujących je krajach trzy podstawowe
funkcje:
" zachęcają do budowy i wzrostu podaży mieszkań czynszowych przez inwestorów prywatnych,
" angażują w budowę mieszkań prywatne kapitały inwestorów i pożyczki prywatnych banków i
instytucji finansowych,
" pozwalają na obniżenie poziomu czynszu ekonomicznego w pierwszym okresie użytkowania
mieszkań czynszowych, trwającym od kilku do kilkunastu lat, a w przypadkach skrajnych
nawet kilkadziesiąt lat.
W Irlandii programy komunalnego budownictwa czynszowego przygotowywane i zatwierdzane
przez Ministerstwo Środowiska ( Generalny Zarząd ds. Mieszkalnictwa, Architektury i
Planowania) w całości są finansowane z subsydiów kapitałowych pochodzących z budżetu
państwa.
Cytowane wielokrotnie wyniki badań na terenie gmin w Czechach wykazały, że nie było gminy,
która budowałaby lokale socjalne wyłącznie ze środków własnych. W latach 1996-2000 tylko
niecałe 11% gmin wybudowało takie lokale bez środków budżetu państwa.
Programy budowy komunalnych lokali nie opierają się na zakładanym z góry poziomie dochodów
przyszłych najemców. Kryterium dochodowego nie egzekwują też gminy przy przydziale nowego
lokalu, żądając jedynie zwrotu lokalu starego użytkowanego przez najemcę.
Środki z budżetu państwa są głównie przyporządkowane budowie czynszowych mieszkań
komunalnych, w szczególności lokali dla osób starszych i ułomnych.
W ostatnich latach zwraca się coraz więcej uwagi na budowę małych apartamentów objętych
specjalnymi wymogami standardowymi i społeczną kontrolą wydatkowania środków.
Na Węgrzech budowa społecznych mieszkań czynszowych jest także subwencjonowana ze
środków budżetu państwa. Samorządy lokalne gminy realizujące takie mieszkania mogą się
ubiegać o dofinansowanie po spełnieniu kilku następujących warunków:
" posiadają środki na sfinansowanie własnego udziału w kosztach budowy,
" zadeklarują, iż oddane do użytku mieszkania czynszowe, w tym socjalne, nie zamienią swego
statusu przez okres co najmniej 20 lat,
" Ogłoszą w formie zarządzenia warunki dostępności mieszkań dla lokalnej społeczności,
" zobowiążą się do pokrywania kosztów remontu mieszkań czynszowych,
" corocznie przedkładać będą Ministerstwu Gospodarki sprawozdania finansowe dotyczące
wpływów i wydatków gospodarki czynszowymi zasobami mieszkaniowymi.
W latach 1991-2001 w nakładach poniesionych na budowę mieszkań czynszowych udział
środków własnych samorządów lokalnych stanowił 35%. Pozostała część nakładów, czyli 65% pokryta
została środkami budżetu państwa.
Wspomnieć w tym kontekście należy, iż rozdział dotacji na budowę mieszkań socjalnych dla
społeczności cygańskiej charakteryzującej się w swej większości szczególnie niskimi dochodami
jest dokonywana przy współudziale Krajowego Samorządu Cygańskiego.
Samorządy lokalne otrzymują z budżetu państwa dotacje nie tylko na budowę lub kupno
mieszkań socjalnych, lecz także na ich remont i przystosowanie zajmowanego mieszkania
(maksymalnie 150 tys. HUF).
Dzięki rządowym dotacjom corocznie z poprawy warunków mieszkaniowych korzysta około 10
tys. niepełnosprawnych osób.
Charakterystyczną dla Węgier formą pomocy socjalnej na mieszkanie jest możliwość
scedowania na rzecz gminy mieszkania, którego właściciel - użytkownik wskutek gwałtownego
obniżenia się dochodów nie jest w stanie spłacać kredytu bankowego wraz z należnymi
odsetkami. Sprzedaż mieszkania samorządowi daje uprawnienia do dalszego jego zajmowania
jednak na warunkach najmu.
7.2. Subsydia na remonty i modernizację czynszowych mieszkań, budynków i zespołów
mieszkaniowych.
Podobnie jak w przypadku subsydiowania budowy socjalnych lokali czynszowych,
powszechnie stosowane są także systemy subsydiowania remontów, modernizacji i adaptacji
czynszowych mieszkań, budynków i zespołów mieszkaniowych.
W większości krajów występuje trwała tendencja polegająca na wzroście udziału środków
kierowanych na realizację programów i przedsięwzięć związanych z poprawą jakości istniejących
mieszkań, budynków i środowiska zamieszkania w całości subsydiów mieszkaniowych wypłacanych z
budżetu państwa i budżetów gmin.
Badania przeprowadzone w wielu krajach wykazały, że stare, zdegradowane zasoby
mieszkaniowe są użytkowane najczęściej przez grupy ludności o niskich dochodach, zwłaszcza przez
osoby starsze, wymagające głębszej i skutecznej pomocy socjalnej.
Tabela 8
Systemy subsydiowania remontów i modernizacji mieszkań i budynków stanowiących
czynszowy zasób socjalny.
Kraje Subsydiowanie
czynszowych zasobów
Austria +
Belgia +
Dania +
Francja +
Finlandia +
Grecja O
Hiszpania +
Holandia +
Irlandia +
Luksemburg
Niemcy +
Portugalia +
Szwecja +
Wielka Brytania +
Włochy
Czechy +
Węgry +
yródła: Statistics on Housing in the European Community. Op. cit.
Donner Ch.: Housing policies in the European Union. Op. cit.
Rozdział VIII: STANDARD I USYTUOWANIE LOKALI, BUDYNKÓW I ZESPOAÓW
MIESZKANIOWYCH.
W porównaniu z wieloma innymi aspektami socjalnych lokali mieszkalnych, problem
standardów projektowych, normatywów zasiedlania lokali i lokalizacji budynków lub zespołów
mieszkaniowych jest najsłabiej wyeksponowany w zagranicznej literaturze przedmiotu. Nie
wydaje się to przypadkowe zważywszy na osiągnięty w większości badanych krajów
stosunkowo wysoki ogólny poziom warunków życia, w tym standard warunków
mieszkaniowych.
Oddziaływanie na sektor mieszkaniowy, w tym podsektor socjalnych mieszkań
czynszowych, odbywa się przede wszystkim przy zastosowaniu instrumentów ekonomicznych
z ograniczeniem do niezbędnego minimum ingerencji typu administracyjnego.
W przypadku budowy socjalnych mieszkań czynszowych stosowane są zazwyczaj górne
normatywy powierzchniowe mieszkań w zabudowie wielorodzinnej nie przekraczające 70-90 m� p.u.
lokali. W mieszkaniach socjalnych nie przewiduje się zazwyczaj pomieszczeń na drugą czy trzecią
łazienkę.
W przypadku specjalnych lokali i pomieszczeń mieszkalnych, obok górnych ograniczeń
powierzchniowych, przestrzegane są wymogi w zakresie wyposażenia lokali i budynków w urządzenia
przystosowane do specyficznych potrzeb użytkowników. Dotyczy to także swobody poruszania się i
komunikowania w obrębie lokalu, budynku i osiedla.
Przy budowie i zasiedlaniu lokali socjalnych, których użytkownikami są gospodarstwa o
niskich dochodach i często niskim statusie społeczno-zawodowym, respektowana jest generalna
zasada dekoncentracji zabudowy a także zasiedleń istniejących zasobów-celem przeciwdziałania
zjawisku dezintegracji społecznej, której jednym z najostrzejszych przejawów są tzw. getta
mieszkaniowe .
W Holandii mieszkania socjalne realizowane w ramach ustawy mieszkaniowej czyli najgłębiej
subsydiowane są nie tylko mniejsze od innych mieszkań, lecz także w większym stopniu wyposażone
w prysznic zamiast łazienki. Potwierdzają to także dane kolejnych spisów powszechnych dotyczące
wyposażenia lokali mieszkalnych w zależności od formy własności zasobów i statusu użytkowania
mieszkań.
Przy przydziale lokali socjalnych w istniejących, często starszych zasobach mieszkaniowych,
stosowana jest w wielu krajach zasada udostępniania stosunkowo lepszych mieszkań rodzinom z
dziećmi na utrzymaniu oraz osobom samotnie wychowującym dzieci, przydzielania natomiast
mniejszych i gorzej wyposażonych lokali osobom przekwaterowanym wskutek sądowych orzeczeń
oraz innych decyzji a także osobom samotnym nie wykazującym starań o najem względnie kupno
mieszkania na ogólnie przyjętych warunkach.
Dodać należy, iż w warunkach zachodnich termin mieszkanie gorzej wyposażone nie oznacza
mieszkania bez dostępu do podstawowych urządzeń. Lokal taki może nie posiadać ujęcia wody w
mieszkaniu lecz w budynku, być usytuowany na wyższych kondygnacjach w budynku bez windy lub w
budynku zlokalizowanym z dala od głównych ciągów komunikacyjnych i obiektów usługowych.
W raportach i innych dokumentach dotyczących niektórych krajów podkreśla się, iż ze
względu na wysokie ceny gruntów budowlanych w obrębie głównych obszarów miast budownictwo
czynszowe o charakterze socjalnym, które musi być budownictwem tanim, lokalizowane jest na
obrzeżach miast a nawet obszarów podmiejskich.
Nietypową być może ilustracją lokalizacji lokali socjalnych realizowanych przez Irlandzki Urząd
ds. Budownictwa w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych są następujące dane:
" obszar miasta Belfast - 39%
" miasta powiatowe - 37%
" małe miejscowości - 18%
" odizolowane wiejskie posiadłości - 2%
" inna lokalizacja -6%
przedstawiona lokalizacja jest w głównej mierze zdeterminowana zapewne przez skalę i stopień
nasilenia zapotrzebowania na lokale socjalne.
Rozdział IX: GOSPODAROWANIE ZASOBAMI MIESZKANIOWYMI I ZASADY
UŻYTKOWANIA LOKALI SOCJALNYCH.
9.1. Właściciele i zarządcy zasobami czynszowymi.
W zdecydowanej większości krajów właścicielami czynszowych zasobów mieszkaniowych o
charakterze socjalnym i zarazem zarządcami tymi zasobami są dwa zasadnicze podmioty: gminy oraz
organizacje mieszkaniowe nie nastawione na zysk, najczęściej stowarzyszenia-tabela 9. W niektórych
tylko krajach niewielka część takich zasobów należy do podmiotów szczebla centralnego lub
regionalnego.
W wielu krajach występuje tendencja przekazywania przez samorządy lokalne zarządu i
utrzymania komunalnych zasobów czynszowych stowarzyszeniom mieszkaniowym nie nastawionym
na zysk lub innym podmiotom będącym osobami prawnymi.
Skrajnym przykładem ścisłego połączenia i koncentracji funkcji właścicielskich z funkcjami
zarządczymi jest Francja, gdzie całokształt spraw związanych z procesem budowy lokali socjalnych
oraz zarządzania i utrzymywania zasobów czynszowych skupiają organizacje podmioty
mieszkaniowe HLM, będące właścicielami przeważającej części tych zasobów.
Przykładem biegunowych rozwiązań może być Szwecja, w której właścicielami socjalnych
mieszkań czynszowych są gminy a zarządcami tych zasobów komunalne spółki powołane przez
gminy lub przy ich udziale.
Wypośrodkowany system właścicielski i zarządczy posiada Wielka Brytania. Właścicielami
czynszowych zasobów i zarazem zarządcami tych zasobów są:
" gminy,
" stowarzyszenia mieszkaniowe korzystające z rządowych subsydiów,
" niektóre organizacje specjalistyczne i podmioty szczebla centralnego.
Specyficzny model udostępniania socjalnych lokali czynszowych i zarządzania nimi występuję
w Niemczech. W przeciwieństwie do większości państw członkowskich Unii Europejskiej
sektor mieszkań czynszowych-socjalnych odpowiada jedynie sposobowi uprzywilejowanego
finansowania, a nie specjalnej kategorii podmiotów zarządzających.
Tabela 9
Właściciele i zarządcy socjalnymi zasobami mieszkaniowymi.
Kraje Gminy Pomioty szczebla Stowarzyszenia
centralnego lub mieszkaniowe
regionalnego
Austria + " +
Belgia + " +
Dania + " +
Francja O + +
Finlandia + " +
Grecja O O O
Hiszpania + + +
Holandia + + +
Irlandia + + +
Luksemburg + O +
Niemcy + " +
Portugalia + + +
Szwecja + O +
Wielka Brytania + + +
Włochy " " "
Czechy + " +
Węgry + " "
yródla: Donner Ch.: Housing Policies in the European Union. Op.cif.
Harloe M.: Social Housing Past, Present and Future. Housing Studies. Oxfort, 1994.
Zasada zawierania umów z państwem pozwala inwestorowi oddającemu mieszkania w najem
dysponować zasobami mieszkań czynszowych, które są mieszkaniami socjalnymi jedynie
czasowo, nie dłużej niż trwa okres spłaty długu. Zasoby mieszkań czynszowych socjalnych są
podzielone: w jednej trzeciej pozostają w dyspozycji inwestorów prywatnych, w dwóch trzecich
w dyspozycji spółek mieszkaniowych.
W Czechach, a zapewne i na Węgrzech, występuje duża różnorodność form i sposobów
zarządzania komunalnymi zasobami czynszowymi, na co zwraca uwagą następujące zestawienie:
" firmy prywatne - 67,0%
" gminne zarządy - 14,1%
" organizacje publiczne utworzone przez gminy - 7,8%
" firmy prywatne zarządzające całością lub częścią zasobów gmin - 7,5%
" inne podmioty - 3,6%
Przytoczone przykłady dotyczące praw właścicielskich a zwłaszcza sposobów
zarządzania zasobami socjalnych lokali czynszowych wskazują na dużą różnorodność
stosowanych rozwiązań, często nawet skrajnych. Stanowią one jednak spójny element szerzej
postrzeganego systemu gospodarki i polityki mieszkaniowej przyjętych w każdym
porównywanym kraju.
9.2. Czynsze i zasady użytkowania mieszkań.
Istotne jest w tym miejscu powtórzenie, iż w krajach Europy zachodniej, w tym we wszystkich
krajach Unii Europejskiej stosowana jest podstawowa zasada czynszu ekonomicznego, czyli pełnego
bilansowania się kosztu gospodarki zasobami mieszkaniowymi z wpływami pochodzącymi z czynszu
najmu płaconego przez lokatorów oraz z różnych form dopłat do czynszów pochodzących z
publicznych środków finansowych lub z innych zródeł.
System czynszów ekonomicznych pozwala na prowadzenie racjonalnej gospodarki zasobami
mieszkaniowymi oraz sprzyja budowie i podejmowaniu przedsięwzięć remontowo-modernizacyjnych.
Subsydiowanie gospodarki czynszowymi zasobami mieszkaniowymi a ściślej subsydiowanie
części czynszu ekonomicznego ułatwia dostęp do mieszkań czynszowych, przeciwdziała
segregacji społecznej najemców i odczuwalnie zmniejsza ciężar obciążeń budżetów
gospodarstw domowych wydatkami na mieszkanie.
W przeważającej większości krajów w podsektorze socjalnych mieszkań czynszowych
stosowane są czynsze subsydiowane w postaci przedmiotowej lub podmiotowej-
indywidualnej-osobowej. Subsydiowanie dotyczy mieszkań najmowanych w zasobach
publicznych, w tym komunalnych, zasobach organizacji mieszkaniowych nie nastawionych na
zysk i czasem w prywatnych zasobach czynszowych.
Tabela 10
Subsydiowanie czynszów za lokale w latach dziewięćdziesiątych.
Kraje Czynsze subsydiowane za lokale w zasobach:
Publicznych Organizacji Prywatnych
mieszkaniowych
Austria + +
Belgia + O O
Dania + + +
Francja + + +
Finlandia + + +
Grecja O O O
Hiszpania + + +
Holandia + + +
Irlandia + +
Luksemburg + O O
Niemcy + + +
Portugalia + O
Szwecja + + +
Wielka Brytania + + O
Włochy + + O
Czechy + +
Węgry + +
yródła: Statistics on Housing in the European Community. 1992. op.cit.
Housing Policies in the European Union. op. cit.
Harloe M.: Social Housing-Past, Present and Future. op. cit.
Donner Ch.: Housing Policies in the European Union. op. cit.
9.3. Czynsze ekonomiczne i ich subsydiowanie.
Od lat występuje wyrazne przesunięcie z przedmiotowego dotowania czynszów najmu
lokali socjalnych na dotowanie podmiotowe zindywidualizowane, z którego skorzystanie jest
uzależnione od poziomu dochodu gospodarstwa domowego najemcy oraz spełnienia innych
określonych prawem kryteriów. Problem dodatków mieszkaniowych szerzej potraktowany jest
w następnym rozdziale.
W krajach Europy środkowo-wschodniej, utrzymujących nadal system czynszów
deficytowych, wpływy z czynszów nie pokrywają ponoszonych czy niezbędnych nakładów.
Różnica w postaci brakujących środków pokrywana jest częściowo i nie regularnie że środków
budżetów gmin. Rozszerza się tzw. luka remontowa i dokonuje się proces przyspieszonej
dekapitalizacji zasobów komunalnych. Negatywne zjawiska związane że stosowaniem systemu
czynszów deficytowych uległy zaostrzeniu w wyniku dużej sprzedaży mieszkań o lepszym
standardzie za najem których pobierane były stosunkowo wyższe stawki czynszów.
Interesujące mogą być w tym kontekście ogólne zasady kształtowania czynszów za
lokale przez gminy w Czechach. Samorządy lokalne mogą określać czynsze na następujących
czterech warunkach:
" stosować czynsz maksymalny ustalony centralnie, którym jest objęta większość lokali,
" ustalać czynsz na poziomie trzykrotnie wyższym od maksymalnego czynszu
podstawowego,
" pobierać dwukrotnie wyższy czynsz za wynajem mieszkań zmodernizowanych,
" ustalić dowolny rynkowy czynsz za tzw. mieszkania wolne lub wybudowane bez
udziału subsydiów państwowych.
9.4. Składniki opłat za lokale socjalne.
We wszystkich krajach opłaty za najem lokalu czynszowego obejmują czynsz
podstawowy oraz opłaty za korzystanie z mediów immanentnie związane ze strukturą lokalu i
budynku oraz z możliwością użytkowania najmowanego lokalu. Są to zatem opłaty za
dostarczenie zimnej i ciepłej wody, usuwanie nieczystości, oraz za windę. Czynsz sensu largo
czyli czynsz wraz z opłatami ściśle z nim związanymi kształtuje się w granicach 15-25%
wydatków budżetów gospodarstw domowych najemców socjalnych mieszkań czynszowych. W
wyniku stosowanych subsydiów przedmiotowych lub podmiotowych czynsz ulega obniżeniu
do poziomu 12-18% czynszu ekonomicznego. W relacji do czynszu rynkowego poziom czynszu
za najem lokalu socjalnego jest często niższy o 35-50%. We Francji np. czynsze za najem lokali
socjalnych w podsektorze HLM są o połowę niższe od czynszów za najem porównywalnych
lokali w podsektorze prywatnym.
Rozdział X: SPOAECZNO DOCHODOWE ASPEKTY MIESZKALNICTWA ZE SZCZEGÓLNYM
UWZGLDNIENIEM SYSTEMU DODATKÓW MIESZKA- NIOWYCH.
10.1 Uwagi ogólne.
Budowa mieszkań na wynajem lub kupno na użytek własny wspomagana jest nadal w krajach
unijnych różnymi formami subsydiów bezpośrednich jak też pośrednich w postaci podatkowych ulg
mieszkaniowych. Subsydiowane koszty budowy przekładają się niewątpliwie na poziom kosztów
utrzymania zasobów i poziom czynszów. Dla wielu gospodarstw domowych o niskich dochodach
poziom czynszu (ekonomicznego) za mieszkania, których, budowa była subsydiowana, jest nadal
trudny do zaakceptowania.
Dostępność mieszkań dla tych grup ludności jest warunkowana następną fazą i zarazem formą
publicznej pomocy finansowej w postaci dodatków mieszkaniowych związanych z okresem
użytkowania mieszkań. Dodatki mieszkaniowe na dużą skalę poszerzają dostępność mieszkań
zwłaszcza czynszowych i jednocześnie powodują ograniczanie marginesu wymagającego
bezpośredniej administracyjnej ingerencji państwa (dostarczenie mieszkań ściśle socjalnych).
W wielu krajach dodatki mieszkaniowe pochłaniają połowę i więcej wydatków mieszkaniowych ogółem
z budżetu państwa i budżetu samorządów lokalnych. Ich wyeksponowanie w prezentowanym
opracowaniu wydaje się zatem uzasadnione.
*
W wielu krajach stosunkowo mniej zamożnych (Grecja, Portugalia, Hiszpania i Włochy)zakres
subsydiowania socjalnych mieszkań czynszowych jest dość wąski a dodatki mieszkaniowe
występują w szczątkowej postaci lub nie ma ich wcale np. w Grecji. W krajach tych występuje
największa społeczno-dochodowa polaryzacja w warunkach zamieszkania. Jednym z
najistotniejszych jej przejawów jest duża skala bezdomności i utrzymywanie się rozległych
enklaw biedy mieszkaniowej (obszarów slumsów). Ze szczególnym natężeniem zjawiska te
występują w Portugalii.
Liczbę osób bezdomnych w Europie szacowano w 2000r. na około 2,5mln. (na świecie około 1mld).
Liczba ta nie obejmuje osób które skorzystały z czasowej pomocy mieszkaniowej np. krótkiego pobytu
w schronisku. Pomimo wielu sukcesów europejskiego modelu socjalnego, ubóstwo i społeczna
marginalizacja, w tym mieszkaniowa, pozostają poważnym problemem dla poszczególnych krajów i
dla Unii Europejskiej jako całości.
Społeczno-dochodowa segregacja warunków mieszkaniowych i skuteczność rządów w jej usuwaniu
bądz łagodzeniu wymaga oddzielnego potraktowania i zastosowania innej metody porównawczych
badań.
10.2 Cele i podstawowe funkcje dodatków mieszkaniowych.
Pierwszymi krajami które zaczęły wprowadzać system dodatków mieszkaniowych (ang.
Housing allowances) lub zasiłków mieszkaniowych (ang. Housing benefits) były: Francja-1948r,
Niemcy-1965r, W. Brytania-1972r I kraje nordyckie. W latach siedemdziesiątych dodatki mieszkaniowe
stosowane były już w większości krajów Europy zachodniej. Ich upowszechnienie wiązało się z
ograniczeniem przedmiotowych subsydiów dla budownictwa, uważanych za mało efektywne
ekonomicznie, i dyskusyjne społecznie a przede wszystkim ze stopniowym odchodzeniem od
koncepcji czynszów administracyjnie regulowanych na rzecz rozwoju i umocnienia systemu tzw.
czynszów ekonomicznych.
W krajach Europy środkowo-wschodniej takich jak Czechy, Węgry czy Polska systemy dodatków
mieszkaniowych zostały wdrożone w latach dziewięćdziesiątych w związku z głębokimi reformami
sektora mieszkaniowego, zapoczątkowaniem procesu tzw. urealnienia czynszów oraz ogólnym
wzrostem cen uzyskania i użytkowania mieszkań.
Wprowadzenie dodatków mieszkaniowych wynikało przede wszystkim z dostrzeganej potrzeby
stosowania bardziej selektywnej polityki subsydiowania mieszkalnictwa, nakierowanej na określone
segmenty budownictwa mieszkaniowego i określone grupy ludności użytkujące mieszkania.
Celem subsydiów wypłacanych w postaci dodatków mieszkaniowych jest zatem:
" poszerzenie dostępności mieszkań o umiarkowanym standardzie i kosztach,
" łagodzenie obciążeń budżetów gospodarstw domowych słabszych ekonomicznie grup
ludności wydatkami związanymi z użytkowaniem mieszkania,
" popieranie konsumpcji mieszkaniowej mniej i średniozamożnych grup ludności poprzez
pokrywanie przez państwo części obciążeń związanych z poprawą posiadanych
warunków mieszkaniowych,
" łagodzenie zbyt dużych różnic w sytuacji mieszkaniowej poszczególnych grup ludności i
pośrednio przeciwdziałanie społecznej dezintegracji.
W większości krajów dodatki mieszkaniowe przyznawane są użytkownikom mieszkań czynszowych
jak też właścicielom. Tym ostatnim dodatki przyznawane są na pokrycie części kosztów utrzymania
mieszkań a w niektórych krajach takich jak W. Brytania, Irlandia i Hiszpania na spłatę części raty
hipotecznych kredytów mieszkaniowych zaciągniętych na budowę względnie kupno domu czy
mieszkania.10
Celem większości subsydiów mieszkaniowych wypłacanych przez rządy w okresie powojennym było-
od strony podaży-obniżenie kosztów budowy i w rezultacie ceny oferowanych mieszkań.
Dodatki mieszkaniowe, w odróżnieniu od wielu innych subsydiów, są subsydiami wypłacanymi (z
budżetu państwa lub z budżetu jednostek samorządów terytorialnych) bezpośrednio gospodarstwom
domowym celem zwiększenia ich możliwości płatniczych (ang. Affordability to pay). Ich celem jest
zatem zwiększenie popytu i zarazem dostępności mieszkań czynszowych względnie zmniejszenie
wydatków z tytułu utrzymania mieszkań właścicieli-użytkowników. Dodatki przyznawane są
gospodarstwom domowy o niskich lub średnich dochodach i skromnej ogólnej sytuacji materialnej.
Z informacji zamieszczonej w tabeli nr 11 wynika, że systemy dodatków mieszkaniowych są w
przeważającej większości krajów ważnymi i trwałymi komponentem polityki aktywnego wspomagania
dostępności mieszkań i zapewnienia społecznie akceptowanego standardu mieszkaniowego tym
grupom ludności, które nie byłyby w stanie tego osiągnąć w oparciu o dochody własne i rynkowe ceny
mieszkań.
10
Housing Finance. Key Concepts and Terms. United Nations. New York and Geneva 1998 str. 25-26
i 48.
Tabela 11
Zmiany w udziale gospodarstw domowych otrzymujących dodatki mieszkaniowe w latach 1980
2000.
Kraje 1980 1985 1990 1995 2000
" " " "
Austria 3,2
Belgia " " " " "
Dania 12,7 15,2 18,5 19,0 21,4
Francja 28,6 21,7 21,3 23,5 26,0
Finlandia 17,1
" " " "
Grecja O O O O O
Hiszpania " " " " "
Holandia 8,0 13,0 16,0 15,5 15,0
Irlandia " " " " 4,5
Luksemburg O O O O O
Niemcy 6,0 5,7 8,5 8,4
"
Portugalia 3,3 " " "
16,0
Szwecja 30,0 25,0 18,0
" "
Wielka Brytania 16,0 21,0 17,0 17,2 16,3
Włochy O O O " "
Czechy x x x "
8,9
Węgry x x x " "
yródła: Statistics on Housing in the European Community 1992. op.eit.
European Union. Statistics on Housing in European Union 1994. op.eit.
10.3 Formy własności i status użytkowania mieszkań oraz kryteria uprawniające do
otrzymania dodatku.
W większości krajów posiadających system dodatków mieszkaniowych, z pomocy w tej
formie korzystają najemcy mieszkań czynszowych jak też właściciele-użytkownicy mieszkań lub
domów jednorodzinnych. W takich krajach jak Dania, Holandia, Niemcy, Włochy a także
Hiszpania i Portugalia z dodatków mieszkaniowych mogą korzystać tylko lokatorzy mieszkań
czynszowych tabela 12.
W nielicznych krajach (W. Brytania, Irlandia) z dodatków mieszkaniowych na spłatę części
należności kredytowych wobec banków mogą korzystać kredytobiorcy o niskich dochodach,
którzy nabyli mieszkanie lub dom w drodze budowy względnie kupna. Dotyczy to najczęściej
tych osób, których dochody uległy znacznemu obniżeniu wskutek czasowej utraty pracy bądz
podjęcia zatrudnienia w niepełnym wymiarze.
W większości krajów systemy dodatków mieszkaniowych stanowią oddzielne rozwiązanie
organizacyjno-prawne i finansowe, dość luzno powiązane z ogólnymi systemami pomocy społecznej.
Jedynie we Francji i w dużo mniejszym stopniu w Szwecji a od 1996r w Czechach system dodatków
mieszkaniowych jest traktowany jako integralny składnik pakietu pomocy społecznej.
Francja w odróżnieniu od innych krajów posiada dość skomplikowany system dodatków
mieszkaniowych, podobnie jak system finansowania mieszkalnictwa.
Obok rodzinnego dodatku mieszkaniowego (Allocation de Logement Familiale-ALF)przysługującego
rodzinom, występuje socjalny dodatek mieszkaniowy (Allocation de Logement Socjale-ALS)
przeznaczony dla osób w podeszłym wieku oraz dla młodych pracowników.
W Szwecji wyodrębnienie dodatków mieszkaniowych pobieranych przez osoby starsze-emerytów i
rencistów-wiąże się głównie ze stopniem refundacji z budżetu państwa wydatków ponoszonych przez
gminy na dodatki mieszkaniowe dla tej populacji.
W Czechach dodatki mieszkaniowe zostały wprowadzone w 1993r. Były przyznawane tylko
użytkownikom mieszkań czynszowych-na okres 2 lat, w czasie którego najemca pobierający dodatek
powinien zamienić mieszkanie na tańsze.
Od 1996r. obowiązuje w Czechach nowy system dodatków, który stanowi składową część ogólnego
systemu pomocy społecznej.
We wszystkich krajach uprawnienia do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość zależą od spełnienia
co najmniej dwóch kryteriów:
" poziomu płaconego czynszu względnie ponoszonych wydatków przez właściciela-
użytkownika mieszkania lub domu,
" poziomu dochodu przypadającego na osobę w gospodarstwie domowym.
W niektórych krajach takich jak Austria, Dania, Francja, Finlandia i Szwecja stosowane jest dodatkowe
kryterium związane że strukturą demograficzną (rodzinną) gospodarstwa domowego.
W nielicznych krajach (Holandia, Irlandia, W. Brytania) obok poziomu dochodu gospodarstwa
domowego jest badana i brana pod uwagę wartość posiadanego majątku, w tym stan bankowych lub
innych kont (W. Brytanii np. wartość oszczędności nie mogła przekraczać w 2000r.-16tys. A).
Warto zauważyć w tym miejscu, iż w krajach nordyckich, zwłaszcza w Szwecji funkcja dodatku
mieszkaniowego jest także zachętą do użytkowania mieszkania o standardzie uważanym za
społecznie pożądany. W Szwecji np. dodatku mieszkaniowego nie może otrzymać gospodarstwo
spełniające wymagane kryterium dochodowe lecz najmujące mieszkanie rażąco małe w stosunku do
liczby osób i składu rodziny bądz mieszkanie o zbyt niskim standardzie.
10.4 Udział gospodarstw domowych otrzymujących dodatek i przeciętna jego wysokość.
Udział gospodarstw domowych otrzymujących dodatki mieszkaniowe w liczbie gospodarstw
domowych ogółem kształtował się w 2000r. w granicach od 3-5 % w Austrii i Irlandii do 20-26% w
Danii i Francji. Stosunkowo wysoki kilkunastoprocentowy udział gospodarstw domowych
otrzymujących tę formę indywidualnej pomocy o charakterze ściśle socjalnym występuje także w
takich krajach jak: Szwecja, Finlandia, W. Brytania czy Holandia.
Dane zamieszczone w tabeli 12 charakterystyczne dla dwudziestoletniego okresu czasu wskazują na
dużą wagę i stabilność dodatków mieszkaniowych jako ważnej formy pomocy socjalnej na mieszkanie,
a ściśle na jego użytkowanie. Na stosunkowo wysoki, a w niektórych krajach wzrastający, udział
gospodarstw domowych korzystających z dodatków oraz na wysokość otrzymanej pomocy wpływają
między innymi takie czynniki jak wzrost bezrobocia oraz wzrost czynszów w wyniku dalszej deregulacji
podsektora mieszkań czynszowych.
W Niemczech z dodatków mieszkaniowych korzysta ponad 8% ogółu gospodarstw i ponad 50%
gospodarstw rencistów i emerytów. W Szwecji dodatki mieszkaniowe otrzymuje 18% liczby
gospodarstw ogółem, natomiast spośród gospodarstw rencistów i emerytów dodatek taki jest prawie
dwukrotnie wyższy.
Przeważającą część wypłaconych dodatków mieszkaniowych otrzymują lokatorzy mieszkań
czynszowych np.: we Francji w 2000r 90% kwoty wypłat ogółem przeznaczonej na ten cel. Dla wielu
krajów odsetek ten jest niższy i kształtuje się w granicach 50-70% w zależności od struktury własności
i statusu użytkowania mieszkań oraz różnic w wysokości dochodów pomiędzy gospodarstwami
właścicieli-użytkowników mieszkań a gospodarstwami najemców mieszkań czynszowych, zwłaszcza
mieszkań socjalnych.
Przeciętny roczny dodatek kształtuje się w krajach Unii Europejskiej w granicach od około 1,5 tys.
euro do ponad 4 tys. euro. Kilkakrotnie jest on niższy w Czechach a zapewne i na Węgrzech co w
znacznej mierze wynika z kilkakrotnie niższego poziomu PKB na mieszkańca jak też z utrzymywanego
nadal stosunkowo niskiego poziomu czynszów regulowanych, nie pokrywających kosztów utrzymania
zasobu mieszkaniowego i różniących się znacznie od czynszów ekonomicznych stanowiących zasadę
w krajach Europy zachodniej.
We wszystkich krajach stosowana jest generalna zasada, iż dodatek mieszkaniowy nie może
pokrywać pełnego należnego czynszu. Część czynszu winna być pokrywana przez użytkownika
mieszkania z własnych dochodów, nawet jeśli są one bardzo niskie.
Dodatek mieszkaniowy stanowi najczęściej kilkadziesiąt procent płaconego czynszu, w Dani 45%
płaconego czynszu a w Niemczech 30-40%. W Szwecji tzw. rządowo-gminny dodatek mieszkaniowy
może w uzasadnionych przypadkach pokryć 80% czynszu. W Holandii dodatek mieszkaniowy
pokrywa 60-90% różnicy pomiędzy należnym czynszem a tzw. standardowym czynszem.
Przyjęta jest ogólna zasada zgodnie z którą udział wydatków na mieszkanie w wydatkach ogółem
budżetów gospodarstw domowych nie powinien przekraczać 20-25% rzadziej 30%.
W Niemczech stosowana jest zasada, że czynsz mieszkalny płacony przez gospodarstwo
domowe otrzymujące dodatek nie może przekroczyć 27% dochodu do dyspozycji danego
gospodarstwa.
Tabela 12 Dodatki mieszniowe i zasady ich udzielania-stan na koniec 2001r.
Węgry Czechy Włochy W. Szwecja Portugalia Niemcy Luksemburg Irlandia Holandia
Brytan
ia
+ + + + + + + O + +
+ + + + + + + O + +
+ + + + O + O + O
+ + + + + + + O + +
+ + + + + + + O + +
+ + O O + O O O + O
O + O O O O + +
8,9 16,3 18,0 8,4 O 4,5 15,0
0,3 4,1 2,2 1,2 O 3,2 1,5
10.5 yródła finansowania dodatków mieszkaniowych i refundacja środków.
y
ródła: Statistics on Housing in the European Community 1992. Op. cit.
Housing Policies in the European Union. Op. ci
t.
European Union. Statistics on Housing in European Union 1994 Op. cit.
Dodatki mieszkaniowe w krajach Unii Europejskiej a także w innych krajach są wypłacane w ramach
ogólnego transferu środków publicznych.
Środki pochodzą głównie z budżetu państwa rzadziej i w mniejszym stopniu z budżetów samorządów
lokalnych-gmin. W krajach o rozwiniętej autonomii regionów (Austria, Niemcy, Hiszpania)dodatki
mieszkaniowe pokrywane są także względnie wyłącznie(Hiszpania)z budżetów regionów tabela 13.
W Dani z budżetu państwa refundowanych jest 40% wydatków ponoszonych przez gminy na dodatki
mieszkaniowe w Niemczech 50% a w Szwecji w zależności od rodzaju dodatku mieszkaniowego
(rządowe, rządowo-gminne, gminne) od 20% do 100%.
Warto wspomnieć iż w wielu krajach wyrażany jest nadal krytycyzm dotyczący zbyt skromnych
środków budżetu przeznaczanych w formie subsydiów bezpośrednich na dodatki mieszkaniowe w
relacji do subsydiów pośrednich w formie ulg podatkowych dla właścicieli-użytkowników mieszkań.
Tabela 13
yródła finansowania dodatków mieszkaniowych stan na koniec 2001 r.
Kraje Dodatki finansowane ze środków budżetów:
gmin państwa regionów
Austria O + +
Belgia
" " "
Dania + + O
Francja O +
"
Finlandia O + O
Grecja O O O
Hiszpania O O +
Holandia + O
"
Irlandia O + O
Luksemburg O O O
Niemcy O + +
Portugalia
" " "
Szwecja + + O
Wielka Brytania + O
"
Włochy + O
"
Czechy + + O
Węgry + + O
yródła: European Union. Statistics on Housing in European Union 1994.Op-cit.
Housing Finance. Key Concepts and Terms. Op.cit.
10.6 Niektóre przykłady krajowej specyfiki dodatków mieszkaniowych.
W systemach organizacji i funkcjonowaniu dodatków mieszkaniowych w badanych
krajach występuje wiele podobieństw. Różnice często interesujące, mają jednak znaczenie
drugorzędne.
W Austrii system dodatków mieszkaniowych dotyczy wyłącznie mieszkań których budowa lub
remont wspomagane były ze środków publicznych. Wysokość dodatku zależy od wysokości
czynszu, który z kolei zależy od zródeł i sposobów sfinansowania kosztów budowy mieszkania.
Stosowana jest ogólna zasada, według której dodatek mieszkaniowy nie może być wyższy od
tej części, która przypada na zwrot kredytu zaciągniętego na sfinansowanie inwestycji.
Francuski system dodatków mieszkaniowych składa się z trzech różnych typów dodatków
powstałych w różnych okresach czasu.
Ujmując skrótowo są to następujące dodatki:
" mieszkaniowy dodatek rodzinny (Allocation de Logement Familiale-ALF), który jak wynika
z nazwy otrzymują rodziny posiadające dzieci a także młode małżeństwa nie mające praw
do innej pomocy (do utworzonej w 1997r mieszkaniowej pomocy osobowej),
" mieszkaniowa pomoc osobowa (Aidee Personnalis�� au Logement: APL) przyznawana
użytkownikom mieszkań wybudowanych przy udziale preferencyjnych kredytów
(najemcom i właścicielom użytkownikom mieszkań),
" mieszkaniowy dodatek socjalny (Allocations de Logement Sociale ALS) adresowany do
osób nie posiadających uprawnień do korzystania z dwóch pierwszych typów dodatków,
znajdujących się w podeszłym wieku, niepełnosprawnych i od 1980 roku - bezrobotnych
W ogólnej kwocie dodatków wypłaconej w 2000 roku połowę stanowi a mieszkaniowa pomoc
osobowa, 30% mieszkaniowe dodatki socjalne i 20% mieszkaniowy dodatek rodzinny.
W Wielkiej Brytanii Irlandii, podobnie jak we Francji, występują także trzy rodzaje dodatków
mieszkaniowych (Housing benefits):
" dodatek dla najemców prywatnych mieszkań czynszowych i mieszkań wynajmowanych
przez stowarzyszenia mieszkaniowe nie nastawione na zysk: (Rent allowances),
pokrywany z budżetu Ministerstwa Polityki Społecznej,
" dodatek adresowany do lokatorów czynszowych mieszkań komunalnych (Rent rebates)
wpłacany z budżetu Ministerstwa Środowiska odpowiedzialnego za politykę
mieszkaniową,
" dodatek dla osób o niskich dochodach lub pracujących w niepełnym wymiarze czasu na
spłatę kredytów na własne mieszkanie (Income support).
W krajach nordyckich obok klasycznych dodatków mieszkaniowych dla rodzin, występuje specjalna
kategoria dodatków dla osób w podeszłym wieku obejmująca także właścicieli - użytkowników
mieszkań lub domów.
W Danii z dodatków mieszkaniowych korzystają dwie grupy ludności:
" osoby otrzymujące socjalne renty (ang. Social pension) czyli renciści, subsydiowani w
formie dodatków czynszowych ( ang. Rent allowance)
" osoby nie będące rencistami otrzymujące subsydia czynszowe (ang. Rent subsidy).
Dla obu wymienionych grup stosowane są trzy wspólne kryteria uprawniające do dodatku
mieszkaniowego: dochód gospodarstwa domowego na osobę, wysokość płaconego czynszu
oraz wielkość użytkowanego mieszkania. Rodziny posiadające dzieci są uprawnione do
użytkowania większych mieszkań, za które płacony czynsz jest wyższy. Jednoosobowe
gospodarstwo jest uprawnione do dodatku mieszkaniowego jeśli użytkuje mieszkanie o
powierzchni nie przekraczającej 65m2. Na każdą dodatkową osobę dopuszczalna powierzchnia
wzrasta o 20m2.
W przypadku rencistów udział dodatku w pokryciu czynszu jest stosunkowo wyższy w
porównaniu z innymi najemcami lub właścicielami-użytkownikami mieszkań.
PODSUMOWANIA I WNIOSKI
Wyniki porównawczych analiz i ocen.
1. Wynik porównań-obejmujących wszystkie kraje Unii Europejskiej oraz Czechy i Węgry- wskazują na
aktywną rolę rządów i samorządów lokalnych oraz organizacji mieszkaniowych nie nastawionych
na zysk w odniesieniu do podsektora czynszowych mieszkań socjalnych.
2. W krajach Unii Europejskiej nie ma jednego wspólnie używanego pojęcia mieszkanie socjalne czy
szerzej mieszkalnictwo socjalne . Występuje duża różnorodność pojęć i ich zakresów. W
zagranicznej literaturze przedmiotu dominuje jednak pogląd oparty na opiniach wyrażanych w
większości badanych krajów, iż czynszowym mieszkaniem (lokalem) socjalnym jest mieszkanie na
którego budowę lub utrzymanie udzielona została indywidualna publiczna pomoc finansowa lub
rzeczowa (aport) celem obniżenia rynkowej ceny mieszkania-poziomu płaconego czynszu.
Niewielką, niemal śladową część takich lokali stanowią lokale i pomieszczenia mieszkalne
udostępniane bezpłatnie.
3. Samorządy lokalne budują bezpośrednio niewielką część mieszkań socjalnych cedując działalność
inwestycyjną na różne organizacje, w tym stowarzyszenia mieszkaniowe nie nastawione na zysk.
W wielu krajach pozostaje nadal znaczący udział czynszowych lokali socjalnych w zasobach
mieszkaniowych ogółem i w zasobach czynszowych razem.
4. Właścicielami i zarządcami przeważającej części czynszowych zasobów socjalnych są gminy i
stowarzyszenia mieszkaniowe, którym samorządy lokalne przekazują w zarząd część
posiadanych zasobów.
5. Generalne zasady finansowania budowy, przydziału i utrzymaniu lokali socjalnych są regulowane
przepisami ustaw mieszkaniowych. Samorządy lokalne i stowarzyszenia mieszkaniowe w
zależności od sytuacji na lokalnym rynku mieszkaniowym mają pełną swobodę ustalania
kryteriów i priorytetów przydziału lokali socjalnych określonym grupom ludności.
6. Z lokali socjalnych w pierwszej kolejności korzystają rodziny i samotne osoby wychowujące dzieci,
starsze osoby ułomne fizycznie lub psychicznie, osoby bezdomne oraz osoby pozbawione
mieszkań na mocy wyroków sądowych lub decyzji administracyjnej.
Do większych i lepiej wyposażonych lokali pierwszeństwo mają rodziny i osoby wychowujące dzieci.
7. W niektórych krajach są przygotowywane i zatwierdzane przez odpowiednie władze
średnioterminowe (3-4 letnie) programy wspomagania budowy lokali socjalnych stanowiące
segment szerszych programów rozwoju subsydiowanego budownictwa mieszkaniowego.
8. Tylko w nielicznych krajach prowadzone są listy przydziału lokali socjalnych przygotowywane,
corocznie weryfikowane i zatwierdzane przez władze lokalne. Listy i ustalone priorytety przydziału
lokali oparte są na pogłębionym badaniu i odpowiedniej dokumentacji dotyczącej sytuacji
materialnej, rodzinnej i mieszkaniowej osoby składającej wniosek o umieszczenie na liście
przydziału lokalu socjalnego.
W wielu krajach odpowiednie agendy gmin mają obowiązek wyszukiwania i umieszczenia na listach
przydziału osób o pilnym niezaspokojonym zapotrzebowaniu na lokal socjalny.
9. W większości krajów kontynuowane są działania na rzecz marginalizacji zapotrzebowania na tzw.
lokale ściśle socjalne, do dostarczenia których zobligowane są samorządy lokalne. Zawężanie
marginesu takiego zapotrzebowania opiera się na stosowaniu środków ekonomicznych przy
oszczędnym posługiwaniu się narzędziami administracyjnymi.
10. Wartym odnotowania jest szerokie i skuteczne wykorzystanie w popieraniu dostępu do
czynszowych lokali socjalnych subsydiów w formie dodatków mieszkaniowych,
refundowanych gminom w zdecydowanej większości z budżetu państwa lub budżetów
samorządów regionalnych.
Wnioski dotyczące polityki państwa w zakresie wspomagania podsektora czynszowych lokali
socjalnych w Polsce.
1. Skuteczne zaspokajanie wzrastającego zapotrzebowania na lokale socjalne w Polsce nie jest
możliwe bez zdynamizowania rozwoju całego sektora mieszkaniowego, zwłaszcza podsektora
czynszowych mieszkań o umiarkowanych cenach adresowanych do grup ludności o średnich i
niskich dochodach.
2. Wzorem wielu krajów unijnych a także Czech i Węgier gminy powinny być zasilane środkami
budżetu państwa przeznaczonymi na budowę lokali socjalnych, na remonty i modernizację
podupadłych komunalnych zasobów czynszowych oraz na refundację części wydatków na dodatki
mieszkaniowe.
3. Niezbędne jest scedowanie większej odpowiedzialności za zaspokajanie zapotrzebowania na lokale
socjalne na Krajowy Fundusz Mieszkaniowy i Towarzystwa Budownictwa Społecznego.
Na rozważenie zasługuje przygotowanie nowego kształtu (i zmiany tytułu) ustawy o niektórych
formach popierania budownictwa mieszkaniowego i o zmianie niektórych ustaw lub ustawy o
wspomaganiu budowy i dostępności czynszowych mieszkań socjalnych. Nowe rozwiązania prawno-
organizacyjne i finansowe winny dopuszczać różne formy budowy i warunki udostępniania
czynszowych lokali socjalnych.
4. Z perspektywy długofalowego kształtowania podsektora czynszowych
mieszkań socjalnych najbardziej interesujący, gdyż racjonalny ekonomicznie i zasadny
społecznie, jest system szwedzki. Opiera się on na takich elementach nośnych jak: komunalna
własność czynszowych lokali socjalnych, zarządzanie zasobami przez wyspecjalizowane spółki,
głównie komunalne, zasada czynszu ekonomicznego pokrywającego pełne koszty oraz
rozbudowany system dodatków mieszkaniowych, obejmujący pokazną część gospodarstw
domowych, w ramach którego pokrywana jest znaczna część wydatków z tytułu użytkowania
lokali. System dodatków mieszkaniowych opiera się na refundacji znacznej ich części z budżetu
państwa.
5. W krótszym okresie czasu, w warunkach polskich, bardziej użyteczna
wydaje się ewentualna implementacja niektórych rozwiązań stosowanych od lat w takich krajach
jak W. Brytania i Irlandia, Holandia czy Finlandia. Nośnikami podsektora czynszowych mieszkań
socjalnych w tych krajach są miedzy innymi: znaczny udział subsydiowanych a więc tańszych
mieszkań czynszowych w budownictwie ogółem i w istniejących zasobach, aktywna rola
towarzystw mieszkaniowych nie nastawionych na zysk w oferowaniu różnych form lokali
socjalnych, zatwierdzone i realizowane średnioterminowe programy budownictwa socjalnego i
prowadzenie przez gminy we współpracy z towarzystwami mieszkaniowymi list przydziału lokali
socjalnych.
6. Na rozważenie zasługuje podjęcie prac nad programem przeciwdziałania
społecznej dezintegracji spowodowanej głębokim rozwarstwianiem warunków mieszkaniowych.
Jednym z zadań takiego programu byłoby ograniczenie narastającego zjawiska bezdomności i
społecznego wykluczenia. Pierwszym krokiem w tym kierunku jest program budownictwa
mieszkań dla osób wymagających pomocy socjalnej przyjęty przez Rząd w lipcu 2003r.
7. Wzorem krajów Unii Europejskiej, z polskiego ustawodawstwa raz na
zawsze powinien zniknąć przepis dopuszczający eksmisję na bruk bez zapewnienia godziwego
lokalu socjalnego. Należałoby przyjąć zasadę, zgodnie z którą rodziny i osoby samotne
wychowujące dzieci a także osoby starsze, zwłaszcza ułomne, powinny mieć-na mocy prawa-
uprawnienie do lokalu wyposażonego we wszystkie podstawowe urządzenia występujące w danej
miejscowości.
8. Należałoby dążyć aby jednym z najważniejszych nośników strategii
mieszkaniowych gmin stało się szeroko udokumentowane zapotrzebowanie na lokale socjalne
wraz z precyzyjnym określeniem środków kreowania i dostarczania takich lokali.
9. Z budżetu państwa (z budżetów wojewodów) niezbędne jest
wyasygnowanie znaczących środków na dofinansowanie kosztów budowy lokali socjalnych
realizowanych przez gminy.
Równolegle należałoby radykalnie odwrócić wysoce niekorzystną tendencję gwałtownego
zmniejszania się (a od 2004r. zakładanej likwidacji) udziału środków budżetu państwa w refundacji
dodatków mieszkaniowych ponoszonych przez gminy. Bez conajmniej dwukrotnego wzrostu udziału
gospodarstw domowych uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego i bez znacznego
zwiększenia jego wysokości nie jest możliwa nie tylko racjonalizacja systemu opłat za najem
komunalnych lokali czynszowych lecz także odczuwalne poszerzenie dostępności lokali socjalnych
także poza systemem czynszowych mieszkań komunalnych.
10. Uwolnienie od 2004r. na mocy istniejącego prawa-czynszów za lokale w prywatnych
budynkach czynszowych będzie silnym wezwaniem pod adresem gmin w zakresie dostarczania
mieszkań zastępczych lub lokali socjalnych. Niezbędne jest zatem podjęcie co najmniej pięciu
następujących działań:
" przygotowania nowej ustawy o wspomaganiu budowy i dostępności czynszowych
mieszkań socjalnych,
" zaawansowania prac nad ustawą o modernizacji budynków i rewitalizacji zespołów
zabudowy mieszkaniowej,
" uruchomienie systemu subsydiów z budżetu państwa na dofinansowanie programów
budowy lokali socjalnych i różnych pomieszczeń na ten cel,
" nadania większej rangi systemowi dodatków mieszkaniowych z jednoczesnym
przywróceniem istniejących wcześniej racjonalnych proporcji środków budżetu państwa i
budżetów gmin w finansowaniu dodatków.
" Pilnego podjęcia studiów nad możliwościami pośredniego wykorzystania funduszów
pomocowych Unii Europejskiej w montażu zródeł finansowania programów i pojedynczych
przedsięwzięć związanych z marginalizacją zjawiska bezdomności i ubóstwa mieszkaniowego,
poprawą jakości zasobów socjalnych oraz szeroko rozumianego środowiska zamieszkania.
yRÓDAA
I. KRAJE UNII EUROPEJSKIEJ
1. Bulletin of Housing and Building Statistics for Europe and North America. Economic
Commission for Europe. United Nations. New York and Geneva, 2000.
2. Bączyk M.: Finansowanie budownictwa mieszkaniowego w wybranych państwach Unii
Europejskiej. Ewolucja polityki mieszkaniowej. Inwestor Nr 4 (16) 2002 r.
3. Dominiak W.: Pomoc socjalna na mieszkanie w wybranych krajach europejskich o gospodarce
rynkowej. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Maszynopis powielony. Warszawa, 1992 r.
4. Dominiak W.: Interwencjonizm w sektorze mieszkaniowym w krajach zachodniej Europy.
Sprawy Mieszkaniowe 1993 r. z. 4.
5. Dominiak W.: Systemy wspomagania dostępności mieszkań najmowanych i nabywanych na
własność przez grupę ludności o różnych dochodach w krajach Europy zachodniej. Instytut
Gospodarki Mieszkaniowej. Maszynopis powielony. Warszawa 1995 r.
6. Dominiak W.: Niedochodowe organizacje mieszkaniowe w wybranych krajach o gospodarce
rynkowej. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Warszawa, 1995.
7. Dominiak W.: Czynsze i polityka opłat za mieszkanie w krajach Unii Europejskiej. Instytut
Gospodarki Mieszkaniowej. Maszynopis powielony. Warszawa,1996 r.
8. Dominiak W.: Polityka mieszkaniowa w krajach Unii Europejskiej na szczeblu centralnym,
regionalnym i lokalnym. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Maszynopis powielony.
Warszawa,1996 r.
9. Dominiak W.: Pomoc finansowa na mieszkanie w Polsce na tle rozwiązań stosowanych w
krajach Unii Europejskiej. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Maszynopis powielony.
Warszawa,1999 r.
10. Dominiak W.: Rola rządu i samorządu w popieraniu mieszkalnictwa w Polsce i w wybranych
krajach Unii Europejskiej. Referat na X Jubileuszową Konferencję Spalską nt. Budowa i
utrzymanie domów mieszkalnych. Zadania państwa i samorządów w dziedzinie
mieszkalnictwa w nowym układzie administracyjnym kraju. Spała 21-23 pazdziernik 1999 r.
11. Dominiak W.: Czynsze i dodatki mieszkaniowe w wybranych krajach Unii Europejskiej w
latach dziewięćdziesiątych. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Warszawa, 2000 r.
12. Dominiak W.: Organizacja, funkcjonowanie i problemy społecznego budownictwa
czynszowego w wybranych krajach Unii Europejskiej. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej.
Maszynopis powielony. Warszawa, 2000 r.
13. Dominiak W.: Polityki mieszkaniowe w krajach Unii Europejskiej. Sprawy Mieszkaniowe
2001 r. z. 1-2.
14. Domer Ch.: Housing Policies in the European Union Theory and Practice. Austrian Federal
Ministry of Economic Affairs and Labour. Vienna 15 December 2000.
15. Evolution des Politiques Nationales du Logement des Etats Membres de la Communaute
Europeenne. Reunion des Ministres Europeens du Logement. Contributions des Ministeres
Nationaux du Logement. 1993.
16. European Union. Statistics on Housing in the European Union 1994. European Commission.
Brussels, 1995.
17. Harloe M.: Social Housing Past, Present and Future. Housing Studies. Vol. 9, No 3 Oxford,
1994.
18. Housing Finance. Key Concepts and Terms. United Nations. New York and Geneva, 1998.
19. Housing Statistics in the European Union 2002. International Centre for Research and
Information on the Public and Cooperative Economy. University of Liege 2002.
20. Local Solutions to Global Problems: The future of Human Settlements. A Discussion
Document for Submission to the World Assembly of Cities and Local Authorities Habitat II.
Istanbul, 30-31 May 1996.
21. Aadyga S.: Program Unii Europejskiej w dziedzinie polityki socjalnej na lata 1998-2000.
Wspólnoty Europejskie 1999 r. Nr 3(91).
22. Ogonowska J, Zaniewska H.: Ochrona lokatorów w Republice Federalnej Niemiec i we
Francji. Instytut Gospodarki Mieszkaniowej. Warszawa, 1996r.
23. Ogonowska J.: Bezdomność w krajach Wspólnoty Europejskiej. Instytut Gospodarki
Mieszkaniowej. Warszawa, 1999r.
24. Oxley M., Smith J.: Financing Social Housing in Europe. [W:] Housing Finance International.
Vol. VIII, No 3, March 1993.
25. Priemus H.: A. Comparative View on European Housing Policies in the Nineties. [W:]
Scandinavian Housing and Planning Research 1993, No 4.
26. Statistics on Housing in the European Community 1992. The Netherlands Ministry of Housing,
Spatial Planning and Environment and Finnish Ministry of Environment. Hague,1994.
27. Social Housing in the European Union Which Public Policies Up To the Year 2000 ?
Introductive Report of CECODHAS Seminar. Hague 1994.
28. Social Action Programme 1995-1997. European Commission, Directorate General for
Employment, Industrial Relations and Social Affairs. May 1995.
29. Social Action Pragramme 1998-2000. European Commission, Directorate General for
Employment, Industrial Relations and Social Affairs. April 1998.
30. Towards More Sustainable Household Consumption Patterns Indicators to Measure Progress.
Report. OECD 1999.
II. KRAJE CZAONKOWSKIE UNII EUROPEJSKIEJ Z DNIEM 1 MAJA 2004 R.
(Czechy, Węgry)
1. Dominiak W.: Polityka mieszkaniowa w wybranych krajach Europy Środkowo-Wschodniej.
Sprawy Mieszkaniowe 1996 r.
2. Dominiak W.: Influence of the European Market System on Building and Housing Reforms
in Central European Countries. Results and Prospects. [W:] Trends in Northern Europe s
Building and Housing Sector. Report from a Conference in Copenhagen, November 1996.
3. Dominiak W.: Some Aspect of Sustainable Development of the Housing and Real Housing
Policy in Selected Countries of East-Centro Europe. Conference documentation for the
Second European Minister Conference on Sustainable Housing Policies. Amsterdam 24-
25 September 1997.
4. Diamond, Douglas B.: The Transition in Housing Finance in Central Europe and Russia:
1989-1999. The Urban Institute Consortium for USAID/Warsaw 1999.
5. Housing Policy an End or a New Beginning? First published 2003 by Local Government
and Public Service Reform Initiative Open Society Institute Budapest.
6. Musil J.: The Czech housing system in the middle of transition. Urban Studies 1995, N 32.
7. Program budowy mieszkań w ramach Planu Szechenyiego. Materiał przekazany przez
Ambasadę Rzeczpospolitej Polskiej w Budapeszcie. Biuletyn Informacyjny UM i RM, nr
9/2001 r.
8. Program budownictwa mieszkań dla osób wymagających pomocy socjalnej (Projekt).
Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast. Warszawa, lipiec 2003 r.
9. Projekt zarządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Międzyresortowego Zespołu do
przygotowania oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie wyboru inwestycji
mieszkaniowych dla osób wymagających pomocy socjalnej. Ministerstwo Infrastruktury.
Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Warszawa, sierpień 2003 r.
10. Sykora Ludek: Between the state and the Market: Local Government and Housing in the
Czech Republic. [W:] Housing Policy an End or New Beginning? First published in 2003
by Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute
Budapest.
11. The housing situation in Hungary in past decades and the Government s plans for housing
finance. Hungarian Ministry of Economic Affairs. Budapest, 2001.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Ceny mieszkan w Europie 2014 EUROSTAT
czytanie o szukaniu mieszkania
rola rosji w europie
Temperatura w mieszkaniach jaka powinna byc(1)
MEDIA w procesie socjalizacji
wentylacja grawitacyjna w budynkach mieszkalnych
09 wspolczesne instalacje mieszkanioweid?41
Prezentacja praca socjalna z rodziną niepełną i wielodzietną
2 nowe potegi w europie pdf
3 Standardy urbanistyczne dla terenow mieszkaniowych wybrane zagadnienia

więcej podobnych podstron