Jakie są prawne możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez państwo-

we szkoły wyższe?

NIECH GOSPODARUJĄ

Wojciech J. Katner

Jesienią 2006 przygotowałem opinię w sprawie działalności gospodarczej uczelni. Stanowiła

ona odpowiedź na pismo z lipca 2006 skierowane przez sekretarza stanu w Ministerstwie Fi-

nansów do przewodniczącego KRASP, a poprzez niego do rektorów uczelni państwowych. Pi-

smo ministerstwa odnosiło się do zgłaszanych wątpliwości co do możliwości obejmowania lub

nabywania przez uczelnie akcji lub udziałów w spółkach handlowych. Było także nawiązaniem

do spotkania w powyższych sprawach w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów 3 lipca ub.r.

Treść pisma wywołała zaniepokojenie w środowisku akademickim oraz liczne pytania, czy rze-

czywiście uczelnie państwowe nie mogą prowadzić swobodnie działalności gospodarczej

wspomagającej ich cele ustawowe i statutowe. Tak odczytane bowiem zostało stanowisko w

sprawie ograniczonej możliwości posiadania akcji i udziałów w spółkach, które są podstawową

formą prawną prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce i w krajach gospodarki rynko-

wej.

Istotą stanowiska Ministerstwa Finansów jest porównanie przepisów ustawy Prawo o szkolnic-

twie wyższym (Pr.szk.w) i ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) oraz następująca ocena:

art. 86 Pr.szk.w. z 2005 r. przewiduje, że uczelnie mogą prowadzić akademickie inkubatory

przedsiębiorczości oraz centra transferu technologii w formie jednostki ogólnouczelnianej,

spółki handlowej lub fundacji, natomiast art. 37 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. zakazuje jednostkom

sektora finansów publicznych, do których zaliczają się państwowe szkoły wyższe, obejmowa-

nia albo nabywania udziałów lub akcji w spółkach handlowych (z zastrzeżeniami nie mającymi

tu znaczenia). Ze względu na zasadę lex specialis derogat legi generali, uznać należy pierw-

szeństwo Prawa o szkolnictwie wyższym i z tego powodu następuje wyłączenie zakazu z art.

37 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w stosunku do akademickich inkubatorów przedsię-

biorczości i centrów technologii.

Twierdzi się ponadto, że ze względu na nieprzewidzenie przez art. 86 Pr.szk.w. uprawnienia

do tworzenia spółek handlowych, poza wyjątkami odnoszącymi się do inkubatorów przedsię-

biorczości i centrów technologii, ma zastosowanie art. 37 ust. 1 u.f.p. i uczelnie państwowe

obowiązuje zakaz tworzenia spółek handlowych lub nabywania ich udziałów (akcji), posiadane

zaś udziały winny zostać zbyte do 2009 roku (art. 37 ust. 3 wym. ustawy).

Waga zagadnienia wymaga, w moim przekonaniu, upublicznienia i podjęcia szerszej dyskusji,

w szczególności dlatego, że za zasadną uważam całkiem odmienną opinię od przedstawionej

w piśmie Ministerstwa Finansów. Jestem zdania, że państwowe szkoły wyższe, podobnie jak

niepaństwowe, mogą prowadzić działalność gospodarczą z przeznaczeniem zysków na swoje

cele statutowe. Nie stoją temu wcale na przeszkodzie przepisy wskazane w piśmie Minister-

stwa Finansów (MF). Przepisy te staram się interpretować w duchu konstytucyjnych zasad

wolności działalności gospodarczej i równości wszystkich podmiotów prawa w możliwości po-

dejmowania takiej działalności (art. 20 i 22 konstytucji).

Ograniczenie tych zasad jest możliwe tylko poprzez ustawę i tylko wtedy, gdy wynika to z

ważnego interesu publicznego. Takiego interesu tu oczywiście brakuje, wręcz przeciwnie –

należy dążyć do rozwijania przedsiębiorczości, jeśli ma wspomagać finansowo uzasadnione

wydatki uczelni. Dalsze wywody służą udowodnieniu takiej właśnie tezy.

GENERALNE UPRAWNIENIE

Zacząć należy od przyznania racji stanowisku MF co do pierwszeństwa Prawa o szkolnictwie

wyższym jako aktu szczególnego wobec ustawy o finansach publicznych, odnoszącej się gene-

ralnie do wszystkich jednostek finansów publicznych i mającej charakter aktu ogólnego

(wspomniana zasada lex specialis derogat legi generali).

Między tymi ustawami jest jeszcze druga różnica o formalnym, ale bardzo ważnym znaczeniu,

niezauważona przez MF. Prawo o szkolnictwie wyższym jest aktem późniejszym (z 27 lipca

2005) w stosunku do ustawy o finansach publicznych (z 30 czerwca 2005). Tym bardziej za-

tem ustawa późniejsza ma pierwszeństwo przed ustawą wcześniejszą w zakresie unormowa-

nia tej samej problematyki – możliwości obejmowania udziałów w spółkach handlowych przez

państwowe szkoły wyższe (zasada lex posterior derogat legi priori).

Należy się zgodzić z poglądami MF co do potwierdzenia ustawowych uprawnień uczelni do

tworzenia inkubatorów przedsiębiorczości i centrów transferu technologii w formie spółki han-

dlowej lub fundacji. Wynika to z art. 86 Pr.szk.w., ale ten został tylko częściowo poprawnie

odczytany przez ministra finansów. Nie daje on bowiem uczelniom nowego uprawnienia, jak

mogłoby się wydawać, tylko ewentualnie ogranicza ogólne możliwości prawne tworzenia wy-

mienionych w nim jednostek (inkubatora i centrum technologii) do takich form prawnych, jak

spółka handlowa czy fundacja lub przez pozostawienie ich wewnątrz osoby prawnej, jaką jest

uczelnia państwowa.

Można jednak ten przepis odczytać również i tak, że treść art. 86 Pr.sz.w. nie zawiera żadnych

ograniczeń, wskazuje tylko na to, iż jeżeli akademicki inkubator przedsiębiorczości lub cen-

trum transferu technologii jest jednostką wewnątrzuczelnianą, to działa na podstawie we-

wnętrznego regulaminu, a gdy jest spółką handlową albo fundacją – na podstawie statutu

tych osób prawnych (ust. 3 i 5 art. 86). To wcale zatem nie oznacza, że nie można przyjąć dla

tej działalności innych form prawnych przedsiębiorczości przewidzianych ogólnie przez prawo.

Inne będą tylko formalne podstawy ich funkcjonowania (statut, regulamin).

Co do swojej istoty stanowisko MF jest nieporozumieniem. Stawiany na plan pierwszy art. 86

Pr.szk.w. stanowi przede wszystkim lex specialis wobec ogólnego przepisu, jakim jest art. 7

tego Prawa, a o którym MF w ogóle milczy. Tymczasem art. 7 Pr.szk.w. wyraża generalne

uprawnienie każdej uczelni do prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis ten jest wyni-

kiem wieloletnich starań uczelni państwowych o możliwość pozyskiwania środków finansowych

na swoją działalność także poprzez działalność gospodarczą. Zasługą nowej ustawy z 2005 r.

jest rozszerzenie uprawnień uczelni państwowych jako państwowych osób prawnych w sto-

sunku do dotychczasowych przepisów ustawy z 1990 r. i wyraźne przyznanie im prawa do

prowadzenia działalności gospodarczej w jednej z form, jakie przewiduje prawo dla ogółu

podmiotów, dla uczelni zaś konkretyzuje jej statut.

Według art. 7 Pr.szk.w., „uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną

organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art. 13 i 14, w zakresie i formach

określonych w statucie”. Przepis ten jest wzmocniony przez art. 4 ust. 4 tej ustawy, stanowią-

cy, że „uczelnie współpracują z otoczeniem gospodarczym, w szczególności przez sprzedaż lub

nieodpłatne przekazywanie wyników badań i prac rozwojowych przedsiębiorcom, oraz szerze-

nie idei przedsiębiorczości w środowisku akademickim, w formie działalności gospodarczej

[podkr. moje] wyodrębnionej organizacyjnie i finansowo od działalności, o której mowa w art.

13 i 14 (dotyczą kształcenia oraz prowadzenia domów i stołówek studenckich). Ponadto w art.

62 ust. 2 pkt 4b Pr.szk.w. stanowi się też o potrzebie zgody senatu na utworzenie spółki,

przystąpienie do spółki, spółdzielni lub innej organizacji gospodarczej. Zatem takie formy

prowadzenia działalności gospodarczej są możliwe, skoro senat uczelni miałby wyrazić swoją

zgodę. Sądzę, że MF akcentuje w swym piśmie tę oczywistą dość sprawę, jako że art. 62 ust.

2 pkt 4b Pr.szk.w. ma ogólne znaczenie dla szerokiej możliwości prawnej prowadzenia działal-

ności gospodarczej przez uczelnie.

Z powyższego wynika, że wskazane przepisy realizują konstytucyjną zasadę wolności gospo-

darczej dotyczącą każdego podmiotu prawa. Według art. 20 i 22 konstytucji każdy ma prawo,

na zasadach równości, podejmować i wykonywać działalność gospodarczą, a ograniczyć ją

można tylko, jak już wspomniałem, ustawą i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nie ma żadnych przesłanek, które by przemawiały w Prawie o szkolnictwie wyższym oraz w

zasadniczej dla prowadzenia działalności gospodarczej ustawie z 2004 r. o swobodzie działal-

ności gospodarczej za generalnym ograniczeniem tej działalności i aby jakiś interes publiczny

– w dodatku konstytucja wymaga, aby był on „ważny” – uniemożliwiał uczelniom państwo-

wym zarabianie dodatkowych pieniędzy na działalność określoną ustawowo i statutowo, po-

przez prowadzenie działalności gospodarczej.

GRANICE STATUTOWE

Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym jednomyślnym stanowiskiem nauki prawa i

orzecznictwa, wypracowanym w Polsce, krajach Unii Europejskiej i innych krajach gospodarki

rynkowej, samo obejmowanie albo nabywanie udziałów lub akcji w spółkach handlowych nie

stanowi jeszcze o prowadzeniu działalności gospodarczej. Dopiero podjęcie działalności w

przedmiocie określonym w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (podobnie jak

w ustawach ją poprzedzających) stanowi działalność gospodarczą. Jeżeli zostaną ponadto

spełnione, określone w art. 2 i 4 tej ustawy, przesłanki podmiotowe przedsiębiorcy, podmiot

staje się przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą.

Sądzę więc, że zasadne mogłoby być stwierdzenie, iż MF swoim pismem skierowanym do

KRASP w ogóle nie zamierza ingerować w prawo uczelni wyższej do prowadzenia działalności

gospodarczej, a zajmuje się tylko węższą kwestią nabywania i posiadania udziałów lub akcji.

Wtedy jednak rodzi się pytanie, po co MF zajęło takie stanowisko, jak ukazane na początku,

skoro nabywanie udziałów lub akcji samych w sobie nie jest, jak zostało wspomniane, prowa-

dzeniem działalności gospodarczej?

Trzeba zatem wskazać na argumenty przeciwne, gdyby przyjąć, że celem stanowiska MF jest

jednak narzucenie państwowym szkołom wyższym ograniczenia prowadzenia działalności go-

spodarczej do przedmiotu i form zawartych w art. 86 Pr.szk.w. Poza tezami już wyrażanymi, o

charakterze systemowym, należy wskazać na następujące dalsze kwestie prawne.

Po pierwsze – przypomnieć trzeba, że uczelnia państwowa jest samodzielną osobą prawną,

odrębną od skarbu państwa i innych państwowych osób prawnych (art. 34, 40 kodeksu cywil-

nego w zw. z art. 12 Pr.szk.w). Po drugie – jako osoba prawna państwowa szkoła wyższa jest

właścicielem swojego majątku i nie stanowi stationes fisci skarbu państwa, a tylko jest finan-

sowana (już zresztą tylko częściowo) ze środków budżetowych; finansowanie to nie ogranicza

prawnej samodzielności uczelni. Po trzecie – uczelnia ma konstytucyjnie równe prawa z inny-

mi osobami prawnymi, w szczególności z uczelniami niepaństwowymi (działającymi w różnych

formach prawnych i prowadzącymi z istoty swojej działalność gospodarczą jako przedsiębior-

cy) i zgodnie z zasadą równości prawnej nie może ich mieć ustawowo ograniczonych, wzglę-

dem mających takie same zadania uczelni, tyle że prywatnych (art. 4 ust. 2, 3, art. 13

Pr.szk.w.). Po czwarte – ingerowanie w ustrój, funkcjonowanie i zarządzanie państwową szko-

łą wyższą może wynikać tylko z ustawy (art. 4 ust. 1 i 5, art. 33 i nast. Pr.szk.w.). Po piąte –

uczelnia państwowa sama ponosi odpowiedzialność za zobowiązania swoim majątkiem, a od-

powiedzialności za nią nie ponosi skarb państwa, jeśli to nie wynika z ustawy (art. 40 k.c.). Po

szóste – zakaz wskazany w art. 37 u.f.p. (lex generalis) nie może w ogóle dotyczyć szkół wyż-

szych, ponieważ z powodów podanych wcześniej nie może znosić obowiązywania normy za-

wartej w art. 7 Pr.szk.w. (lex specialis). Po siódme – bezpośrednie porównywanie art. 86

Pr.szk.w. i art. 37 u.f.p, co czyni MF, jest bezprzedmiotowe i obarczone wadą, dlatego że

przepisy te nie pozostają ze sobą w związku inaczej, jak tylko poprzez art. 7 Pr.szk.w. (z do-

datkowym wzmocnieniem przez art. 4 ust. 4 tej ustawy); wnioskowanie z takiego porównania

przepisów prawa przez MF jest obarczone wadą.

Jest oczywiste, że w razie podjęcia dyskusji z powyższymi tezami, każda z nich zostałaby roz-

winięta, mając znane dla każdego prawnika uzasadnienie prawne, poparte orzecznictwem i

stanowiskiem doktryny prawa.

Z przedstawionych argumentów wynika, w moim przekonaniu w sposób udowodniony, że

państwowa szkoła wyższa może prowadzić działalność gospodarczą w formie wybranej przez

siebie: spółki handlowej osobowej lub kapitałowej, spółdzielni (co wynika z art. 62 ust. 2 pkt

4b Pr.szk.w.), a także na warunkach przewidzianych przez przepisy szczególne – poprzez fun-

dację, a nawet stowarzyszenie (art. 7 tego Prawa). Ograniczenie, ale tylko co do formy praw-

nej [podkr. moje], może dotyczyć wyłącznie akademickiego inkubatora przedsiębiorczości i

centrum transferu technologii (art. 86 ust. 1, 3 i 5, art. 62 ust. 2 pkt 8 Pr.szk.w.). Ogranicze-

nie to budzi zresztą zastrzeżenia, jak już wspomniałem, ponieważ art. 86 w ust. 1 i 2 ogólnie

stanowi o możliwości utworzenia akademickiego inkubatora przedsiębiorczości i centrum

transferu technologii, ust. 3 i 5 tego artykułu odnosi się do dokumentów, które regulują ustrój

formy prawnej spółki i fundacji, podobnie jak zgody senatu (art. 62 ust. 1 pkt 8). Inne formy

prawne niż spółka lub fundacja wydają się zatem dopuszczalne na podst. art. 62 ust. 2 pkt 4b

Pr.szk.w.

Podsumowując, jestem przekonany, że interes gospodarczy naszego kraju przemawia za tym,

aby wszystkim podmiotom, które tego chcą, potrzebują i mogą, a więc i państwowym szkołom

wyższym, stwarzać warunki prawne do jak najszerszego prowadzenia działalności gospodar-

czej, a nie szukać pretekstów taką działalność uniemożliwiających.

Granicą podejmowania działalności gospodarczej przez szkoły wyższe powinno być tylko za-

chowanie wykonywania szeroko rozumianych ustawowych i statutowych zadań, których wy-

łącznie finansowym wsparciem ma być ta działalność. Uczelnia państwowa nie staje się przez

to przedsiębiorcą, tak jak z istoty swojej nie jest przedsiębiorcą fundacja, mimo że jej statut

może przewidywać prowadzenie działalności gospodarczej w celu finansowania celów fundacji.

Oczywiście, powstaje wątpliwość, czy jednak w zakresie działalności gospodarczej, jako pro-

wadzonej not for profit, uczelnia nie ma cech przedsiębiorcy. Jest to zagadnienie wykraczające

poza granice tego opracowania i nie dotyczące samej kwestii możliwości podejmowania i pro-

wadzenia działalności gospodarczej. Jeszcze raz należy podkreślić – sprzeciwianie się przed-

siębiorczości służącej dobru państwowych szkół wyższych jest szkodnictwem gospodarczym i

społecznym.

Prof. dr hab. Wojciech J. Katner, specjalista w dziedzinie nauk prawnych, były wiceprezes NIK

i wiceminister gospodarki, kieruje Katedrą Prawa Gospodarczego i Handlowego UŁ, pełni też

funkcję prorektora Uniwersytetu Łódzkiego.

PRAWO O SZKOLNICTWIE WYŻSZYM:

Art. 86. 1. W celu lepszego wykorzystania potencjału intelektualnego i technicznego uczelni oraz transferu wy-

ników prac naukowych do gospodarki, uczelnie mogą prowadzić akademickie inkubatory przedsiębiorczości oraz

centra transferu technologii.

2. Akademicki inkubator przedsiębiorczości tworzy się w celu wsparcia działalności gospodarczej środowiska

akademickiego lub pracowników uczelni i studentów będących przedsiębiorcami.

3. Akademicki inkubator przedsiębiorczości utworzony:

w formie jednostki ogólnouczelnianej działa na podstawie regulaminu zatwierdzonego przez senat uczelni;

w formie spółki handlowej lub fundacji działa w oparciu o odpowiednie dokumenty ustrojowe.

4. Centrum transferu technologii tworzy się w celu sprzedaży lub nieodpłatnego przekazywania wyników badań i

prac rozwojowych do gospodarki.

5. Centrum transferu technologii utworzone:

w formie jednostki ogólnouczelnianej działa w oparciu o regulamin zatwierdzony przez senat uczelni;

w formie spółki handlowej lub fundacji działa w oparciu o odpowiednie dokumenty ustrojowe.

6. W akademickim inkubatorze przedsiębiorczości lub centrum transferu technologii, utworzonych w formie

ogólnouczelnianych jednostek organizacyjnych, tworzy się rady nadzorujące, których skład i kompetencje okre-

ślone są odpowiednio w ich regulaminach.

7. Dyrektora akademickiego inkubatora przedsiębiorczości lub centrum transferu technologii, działających w

formie ogólnouczelnianych jednostek organizacyjnych, powołuje rektor po zasięgnięciu opinii senatu, spośród

kandydatów przedstawionych przez rady nadzorujące tych jednostek.

USTAWA O FINANSACH PUBLICZNYCH:

Art. 37. 1. Jednostki sektora finansów publicznych, z wyłączeniem jednostek, o których mowa w art. 4 ust. 1

pkt 1 i 2, nie mogą obejmować lub nabywać udziałów lub akcji w spółkach oraz nabywać obligacji emitowanych

przez podmioty inne niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy objęcia lub nabycia akcji i udziałów lub nabycia obligacji okre-

ślonych w ust. 1, w celu zaspokojenia roszczeń, zabezpieczenia wierzytelności lub zabezpieczenia należytego

wykonania umowy o zamówienie publiczne, z zastrzeżeniem ust. 3.

3. Jednostka sektora finansów publicznych zbywa – w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu

Państwa – akcje, udziały lub obligacje, przeznaczone na cele określone w ust. 2, w okresie 3 lat od ich nabycia.

4. Wpływy ze zbycia akcji, udziałów i obligacji stanowią przychody budżetu państwa.