Obywatel wodzony na pokuszenie

Korupcja w Polsce i jej pogromcy

Powołanie Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego to przejaw myślenia
magicznego: powołamy superurząd, poradzimy sobie z korupcją. Co też ważne,
inicjatywa wygląda bardzo spektakularnie. W przeciwieństwie np. do żmudnego
reformowania prokuratury, która z natury urzędu powinna walczyć z korupcją.
Od lat rozróżnia się dwa rodzaje korupcji: administracyjną i polityczną. Do pierwszej
dochodzi wówczas, gdy łapówkę bierze lekarz przed operacją, pracownik sądu, by
czekanie na wypis z ksiąg wieczystych nie przedłużało się nadmiernie, czy też urzędnik
samorządu dla wydania zezwolenia przed rozpoczęciem budowy. Z tą może mieć do
czynienia każdy z nas. A im gorzej państwo i jego służby wypełniają swoje funkcje, tym
większe przyzwolenie na to, by się do niej uciekać.

Dla świadomości społecznej o wiele bardziej demoralizująca jest jednak korupcja
polityczna, która de facto jest zawłaszczaniem państwa. To siła nieformalnych układów,
wpływających na kształt ustawy czy funkcjonowanie instytucji państwowych, która
okazuje się skuteczniejsza od prawa. Przykład z góry działa jak glejt przyzwalający na
posługiwanie się korupcją dla załatwienia drobnych spraw. Podtrzymuje też
przekonanie, że wręczona właściwej osobie łapówka albo posiadanie wpływowych
znajomych, są najlepszymi sposobami, by radzić sobie w życiu. Widać taki klimat i styl
rządzenia państwem...

Gdzie korupcji najwięcej

Grażyna Kopińska, szefowa Programu “Przeciw Korupcji” Fundacji im. Stefana
Batorego, cytuje badania socjologiczne, przeprowadzane każdego roku dla ustalenia, w
jakich dziedzinach najczęściej dochodzi do korupcji: 68 proc. pytanych zetknęło się z

1

nią w służbie zdrowia, 9 proc. w instytucjach samorządowych, na trzecim miejscu
znajduje się policja drogowa. Kopińska podchodzi jednak do danych z dużym
dystansem: – To naturalne, że badani częściej mówią o korupcji u lekarza, bo o wiele
częściej korzystają z usług służby zdrowia niż np. służb celnych czy choćby prokuratury.

Dlatego drugim źródłem wiedzy o korupcji, z jaką borykają się przeciętni obywatele, są
ich skargi i prośby o pomoc słane do Fundacji.
– Zwykli obywatele skarżą się przede wszystkim na nieprawidłowości w prowadzeniu
ich spraw w prokuraturze i sądach. Nie najlepsze notowania ma też policja, zwłaszcza
drogowa, no i lekarze. Pacjenci skarżą się jednak na nich nie tyle dlatego, że “biorą”, ale
że mimo “dodatkowej opłaty” źle wykonali zabieg czy w ogóle nie zrobili tego, do czego
się zobowiązali. Czołowe miejsca w rankingu miejsc skorumpowanych zajmują też
urzędy samorządowe, szczególnie te związane ze sprawami geodezyjnymi lub
budowlanymi.

Program “Przeciw Korupcji” zajmuje się z reguły przeciętnymi sprawami bardzo
zwyczajnych ludzi, którzy stracili wiarę, że pomoże im jakikolwiek urząd czy sąd. Wolą
zwrócić się do organizacji pozarządowej, uważając, że jest im bliższa. Przedsiębiorcy
pojawiają się tu z rzadka.

Kopińska: – Średniej wielkości przedsiębiorca, który np. zgłasza ofertę do przetargu i
przegrywa go, a później podejrzewa, że wszystko zostało “ustawione”, najpierw złoży
skargę do Urzędu Zamówień Publicznych, potem do prokuratury, zdesperowany będzie
szukał pomocy u dziennikarzy. Dopiero, gdy wie, że znikąd ratunku – kieruje się do nas
albo do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Transparency International.

Poza desperatami jest jeszcze jedna grupa (trudno oszacować, jak liczna) –
przedsiębiorców, którzy usiłują “odnaleźć się w układzie”: dogadać się, zorientować,
dlaczego innym się udało i czy nie byłoby warto pójść w ich ślady.

Coś za coś

Jak do tych zagrożeń, korupcji administracyjnej i politycznej, mają się uprawnienia
Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego?

Wstępny projekt ustawy o CUA (ostateczny ma opracować powołany dopiero co
pełnomocnik rządu ds. przygotowania programu zwalczania nadużyć w administracji;
ma on też podać inne pomysły na walkę z korupcją w rządzie i samorządzie) wylicza
niemało zadań: walka z korupcją, płatną protekcją, fałszowaniem dokumentów,
przestępstwami przeciwko wyborom, niegospodarnością, przestępstwami
gospodarczymi. Będzie też tropił przypadki łamania ustawy antykorupcyjnej i
fałszowania oświadczeń majątkowych. Tak rozbudowany pakiet zadań wymaga
niebagatelnych uprawnień. Stąd funkcjonariusze CUA będą mogli legitymować,

2

zatrzymywać, dokonywać rewizji i kontroli osobistej, używać broni palnej, dokonywać
prowokacji (np. kupować i sprzedawać przedmioty pochodzące z przestępstwa czy
wręczać łapówki osobom podejrzanym o korupcję). Za zgodą sądu możliwe będzie
kontrolowanie korespondencji i podsłuchiwanie rozmów telefonicznych. W grę
wchodziłoby nawet pozyskiwanie tajnych informatorów. Banki, firmy ubezpieczeniowe i
wszelkie inne instytucje gromadzące o nas dane będą miały obowiązek udostępniać je
funkcjonariuszom nowego urzędu.

Sporo? Jeśli projekt stałby się ustawą, CUA połączy uprawnienia Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, policji, Najwyższej Izby Kontroli i policji skarbowej.
Szerokie uprawnienia nadaje mu się po to, by “zwalczał nadużycia w instytucjach
państwowych i samorządzie terytorialnym oraz działalność godzącą w istotne interesy
gospodarcze państwa”.

Dr hab. Włodzimierz Wróbel, specjalista prawa karnego z UJ, uważa, że powoływanie
kolejnego urzędu do walki z korupcją nie jest w Polsce potrzebne: – Nie podważam
konieczności ścigania i karania za korupcję. Przecież nic tak nie demoralizuje, jak
bezkarność po popełnieniu czynu zabronionego. Tyle że mieliśmy już kilka urzędów...
Jeśli ich instrumenty działania okazały się nieskuteczne, a nowy nie będzie miał, jak
zapewniano, nowych, skąd wiara, że ten właśnie okaże się skuteczny? Dotychczasowe
antykorupcyjne zamierzenia rządu wydają się ignorować jedną prawidłowość: im mniej
urzędnicy będą mieli możliwości podejmowania decyzji uznaniowych, tym większa
będzie przejrzystość działania instytucji, w których pracują; im mniej będzie na rynku
dóbr deficytowych, tym mniej korupcji.

Takim “dobrem deficytowym” może być pozwolenie, koncesja, licencja i szereg innych
“zezwoleń”, które wydawane są właśnie w postaci decyzji administracyjnej. W zamyśle
ustawodawcy miały kontrolować zgodność prowadzonej działalności z prawem, a czym
się w wielu przypadkach stały, przekonują doświadczenia m.in. z branży paliwowej.

– Zawsze ktoś otrzyma koncesję jako pierwszy, inny jako ostatni, a jeszcze inny w ogóle
jej nie dostanie. To właśnie u tych trzecich pojawia się pokusa “zmiany reguł gry” –
opowiada dr Robert Gwiazdowski, prezes Centrum im. Adama Smitha (fundacji
zajmującej się m.in. badaniami nad polską gospodarką). – Pokusa nie wzięła się jednak
z niczego, tylko z działania państwa. Przykładem niech będzie mafia paliwowa, która
powstała i działa dzięki wprowadzeniu przepisów o akcyzie. To państwo wydało
koncesje firmom, co do których są teraz poważne podejrzenia, że rządzą nimi układy
mafijne. A przecież – przez możliwość sprawdzenia przed przyznaniem koncesji, kto kim
jest w danej firmie – miały nam one zapewnić bezpieczeństwo.
Dodaje: – Mafią nie jest firma oszukująca na podatkach czy osoba przepalająca w
czajniku olej opałowy, by go sprzedać jako paliwowy. Układy mafijne tworzy specjalna
nić porozumień łącząca np. zorganizowaną przestępczość z urzędnikami Ministerstwa
Finansów, którzy nadają przepisom korzystną dla mafiosów postać. Zresztą urzędnicy

3

niekoniecznie musieli otrzymać “kopertę”, być może zawarli “tylko” pewien układ...

Włodzimierz Wróbel przypomina, że podobnie może być w wymiarze sprawiedliwości: –
Korupcją może być układ towarzyski, ale też myślenie: “Jeśli moje orzeczenie będzie
takie, zwiększą się moje szanse na awans”. Na szczęście, zapatrzenie w politykę nie
jest w wymiarze sprawiedliwości duże, może poza wyższymi szczeblami prokuratury.
Choć i tutaj bardziej jest to klientelizm niż korupcja. Za każdym razem chodzi jednak o
to samo: zamiast być niezawisłym, bierze się pod uwagę pozaprawne kryteria.

Wodzenie przez państwo obywateli na pokuszenie nie byłoby tak skuteczne, gdyby
państwo nie miało ambicji ingerowania w gospodarkę.

Potwierdza to też opracowanie Narodowego Banku Polskiego, jakie Grażyna Kopińska
niedawno otrzymała: – Pocieszające jest to, że zmniejsza się liczba licencji i tzw.
twardych zezwoleń, które otrzymuje się po spełnieniu dość rygorystycznych warunków,
na rzecz “miękkich”. Nadal jednak trzeba o nie prosić. Unia też nie będzie spolegliwa:
liczba wymaganych tam regulacji i norm jest o wiele większa niż w Polsce.

Urząd to za mało

Z badań Transparency International wynika, że jesteśmy krajem “średnio
skorumpowanym”: zajmujemy 63. pozycję w rankingu 160 państw. Od 1996 r., kiedy TI
zaczęło uwzględniać Polskę w badaniach, nasza pozycja stopniowa się obniża, co
znaczy, że korupcja ma się u nas coraz lepiej. A właściwie tak dobrze, że w 2002 r.
wszystkie państwa wchodzące z nami do UE były mniej skorumpowane niż my (dane
podaję za kwartalnikiem “Kultura i Społeczeństwo”, nr 2/04).

Grażyna Kopińska wie o korupcji w Polsce sporo. Dlatego właśnie, choć na powołanie
CUA czeka z dużymi nadziejami, uważa, że urząd to za mało: – To działanie śledcze. By
ograniczyć korupcję, potrzeba jeszcze prewencji, np. stanowienia takiego prawa, które
dawałoby jak najmniej możliwości korumpowania czy wchodzenia w układy.
Nieodzowna jest też edukacja urzędników i obywateli; ciągłe przypominanie, że
funkcjonariusza państwowego obowiązuje etyka. Premier co prawda zapowiedział w
exposé zmniejszanie liczby agencji, a także sytuacji, w których konieczne będzie
uzyskanie jakiegoś zezwolenia, szkoda jednak, że nie zebrano pojawiających się tu i
ówdzie pomysłów na prewencję antykorupcyjną w jeden program. To byłoby dobre
dopełnienie powoływanego urzędu.

“Dopełnienie” oddaliło się niepokojąco daleko, gdy z projektu ustawy o prywatyzacji i
komercjalizacji przedsiębiorstw, jaki rząd przesłał do Sejmu, zniknęły ważne przepisy
antykorupcyjne, właśnie o charakterze prewencyjnym: wyłanianie prezesów w
konkursach, kontrola umów o sponsoring i darowiznę, jawność informacji o
prywatyzacji.

4

Walka z korupcją nie obejdzie się bez zmian w wymiarze sprawiedliwości. I to mimo
wszystkiego, co już udało się lepiej zorganizować. Prof. Zbigniew Hołda, członek
zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w tekście “Małe kroki, ale w dobrą stronę”
(“TP” nr 3/05) wymienił ich całkiem sporo. Z reguły miały one charakter organizacyjno-
techniczny, np. komputerowe protokołowanie rozpraw i redagowanie orzeczeń,
przydzielenie każdemu sędziemu sekretarza i asystenta (zwłaszcza w sądach
rejonowych, gdzie jest najwięcej spraw), last but not least: pilnowanie etyczności
zachowań sędziów. Według Hołdy, dzięki dobrej organizacji pracy, sądy bez trudu
poradziłyby sobie z dziewięcioma milionami spraw, jakie każdego roku do nich spływają.

– Przekonalibyśmy się wówczas namacalnie, że bez sprzyjających warunków
jakiekolwiek zabiegi korupcyjne nie mają szans powodzenia – podkreśla Włodzimierz
Wróbel.
Robert Gwiazdowski przypomina, w jaki sposób politycy uporali się z problemem
przewlekłości postępowań: – Uchwalili spec-ustawę, w myśl której w czasie wyborczym,
kiedy sprawność rozstrzygnięcia jest im najbardziej potrzebna, sąd musi podjąć decyzję
w ciągu 48 godzin. Obywatel, chcąc na drodze sądowej odzyskać swoją należność,
czeka tysiąc dni. Jego bardziej boli właśnie to niż przestępstwa, z reguły o charakterze
politycznym, popełniane przy prywatyzacji. Zresztą do ich ścigania powołano kolejny
urząd, obywatelom zaś pozostawiono te same, nie zawsze wydolne struktury.

Powołanie nowego urzędu to dowód niewiary w możliwość przeprowadzenia gruntownej
reformy prokuratury, CBŚ i ABW, dzięki którym walka z korupcją mogłaby być równie
skuteczna. A przede wszystkim dokonywałaby się w interesie zarówno tego obywatela,
który czeka kilka miesięcy na wypis z księgi wieczystej czy wyznaczenie terminu
rozprawy sądowej, jak biznesmena bezprawnie zatrzymanego przez prokuraturę.

Na koniec warto przypomnieć jeszcze jedną “starą prawdę”, powtarzaną od lat:
ministrowie są kolegami z rządu, nierzadko też z partii. W jaki sposób minister
sprawiedliwości-prokurator generalny ma kontrolować ministra skarbu czy gospodarki?
Rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego rząd jednak nie
zapowiada.

5