TRAKTAT RZYMSKI I PODSTAWY WPR
Po wejściu w \
ycie Traktatu Rzymskiego krajowe mechanizmy w dziedzinie polityki
rolnej zastąpiono mechanizmami interwencji na szczeblu wspólnotowym. Artykuły
38 46 Traktatu WE stworzyły podstawy wspólnej polityki rolnej, którą od tamtego
czasu poddano licznym reformom.
PODSTAWA PRAWNA
Artykuły 38 44 TFUE (4.2.9)
CELE
A. Przyczyny wprowadzenia WPR: kontekst historyczny oraz specyfika popytu
i poda\
y w rolnictwie
Kiedy w 1958 r. na mocy Traktatu Rzymskiego ustanowiono wspólny rynek,
rolnictwo sześciu zało\
ycielskich państw członkowskich znajdowało się pod silnym
wpływem interwencjonizmu państwowego, zwłaszcza w zakresie profilu produkcji
i kontroli poda\
y, ustalania cen gwarancyjnych, bezpośredniego wspierania
dochodów rolników, wprowadzania produktów na rynek oraz struktur rolnictwa. By
włączyć produkcję rolną do swobodnego przepływu towarów, utrzymując
jednocześnie interwencjonizm publiczny w sektorze rolnym, nale\
ało zlikwidować
krajowe mechanizmy interwencji niezgodne ze wspólnym rynkiem i przenieść je na
szczebel wspólnotowy: taka jest podstawowa przyczyna ustanowienia wspólnej
polityki rolnej (WPR).
Nale\
y uściślić, \
e niektóre państwa członkowskie oraz wszystkie bran\
owe
organizacje rolnicze chciały utrzymania silnego interwencjonizmu publicznego
w rolnictwie. Dodatkowo interwencjonizm w tym obszarze opierał się na bardzo
rozpowszechnionej w owych czasach opinii o specyfice sektora, silnie uzale\
nionego
od nieprzewidywalnych warunków pogodowych i od ograniczeń geograficznych,
podlegającego systemowym zachwianiom równowagi między poda\
ą a popytem,
a w konsekwencji charakteryzującego się du\
ą niestabilnością cen i dochodów.
Cechą charakterystyczną sektora rolnictwa jest istotnie jego powiązanie z zasobami
naturalnymi. Bez nich nie byłoby świe\
ych produktów, tworzących łańcuch prze\
ycia
i zaspokajających podstawową potrzebę człowieka: potrzebę wy\
ywienia się.
Rolnictwo jako działalność gospodarcza sytuuje się zatem w samym sercu środowiska
naturalnego, utrzymuje i uprawia dany obszar, ale te\
cierpi z powodu utrudnień
terytorialnych i bardzo zró\
nicowanych warunków klimatycznych.
Rolnictwo musi ponadto zmagać się z niestabilnością rynków: z jednej strony popyt
na produkty spo\
ywcze jest nieelastyczny, co oznacza, \
e w małym stopniu reaguje
na zmiany cen, a z drugiej długość cyklu produkcyjnego i sztywność środków
produkcji powodują, \
e poda\
produktów rolnych na świecie jest bardzo mało
elastyczna; w związku z tym bardzo du\
a poda\
będzie powodować spadek cen, zaś
zbyt niska poda\
będzie prowadzić do nagłego ich wzrostu. Wszystkie te elementy
składają się na ciągłą niestabilność rynków. W tej sytuacji władze publiczne zawsze
wyraz
nie dą\
yły do regulacji rynków rolnych i wspierania dochodów producentów,
a WPR jest kontynuacją tych tendencji.
Chocia\
rolnictwo stanowi obecnie niewielką część gospodarki krajów rozwiniętych,
w tym UE (4.2.10, tabela II), to interwencje publiczne nasiliły się ostatnio wraz
z rozwojem polityki w dziedzinie rolnictwa i obszarów wiejskich, która nie tylko
wspiera tradycyjną funkcję podstawowej działalności, jaką jest wytwarzanie
produktów spo\
ywczych, ale tak\
e uwzględnia takie aspekty, jak trwały rozwój,
zagospodarowanie przestrzenne i kształtowanie krajobrazu, zró\
nicowanie
i o\
ywienie gospodarki obszarów wiejskich oraz produkcja energii i biomateriałów.
Wspieranie dóbr publicznych lub niekomercyjnych funkcji działalności rolnej, czyli
takich, których nie wynagradza rynek, stało się w konsekwencji priorytetowym
elementem ostatnich działań politycznych w dziedzinie rolnictwa i obszarów
wiejskich, w tym tak\
e WPR.
B. Cele
Artykuł 39 TFUE określa cele szczególne WPR:
 zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego oraz
optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;
 zapewnienie rolnikom godnego poziomu \
ycia;
 stabilizacja rynków;
 zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;
 zapewnienie konsumentom rozsądnych cen.
Są to zarówno cele gospodarcze [art. 39 pkt a), c) i d)], jak i społeczne [art. 39 pkt b)
i e)], mające chronić interesy producentów i konsumentów. Cele WPR praktycznie
nie zmieniły się od chwili podpisania traktatu rzymskiego, poniewa\
ich
sformułowanie okazało się bardzo pojemne i dawało się dopasować do licznych,
prowadzonych od lat 80. reform WPR (4.2.2). Nale\
y zaznaczyć, \
e zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem nie wszystkie cele WPR muszą być osiągnięte w całości
i równocześnie. W konsekwencji prawodawca Unii dysponuje szerokim marginesem
uznania w zakresie wyboru instrumentów i zasięgu reform, stosownie do zmian na
rynku i priorytetów ustalonych w danej chwili przez instytucje europejskie.
Poza celami szczególnymi WPR, zapisanymi w art. 39, wiele postanowień Traktatu
przewiduje dodatkowe cele mające zastosowanie do wszystkich dziedzin polityki
i do wszystkich działań UE. W związku z tym do celów WPR nale\
y równie\

zdrowie publiczne (art. 168 ust. 1), ochrona konsumentów (art. 169 ust. 2),
spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna (art. 175) i ochrona środowiska
naturalnego (art. 191 i art. 192 ust. 3). Ponadto w kontekście otwarcia rynków
i globalizacji art. 207 określa zasady wspólnej polityki handlowej mającej
zastosowanie do handlu produktami rolnymi. Do reguł polityki konkurencji stosuje
się z kolei odstępstwo w dziedzinie produkcji i handlu produktami rolnymi,
wynikające ze strukturalnej specyfiki działalności podstawowej (art. 42).
WYNIKI OGÓLNE
WPR przyniosła spektakularne wyniki. Wspólnota w krótkim czasie zdołała
przezwycię\
yć braki \
ywnościowe lat 50., osiągając samowystarczalność, a następnie
produkując nadwy\
ki koniunkturalne i strukturalne. Przyczyny tych nadwy\
ek były
ró\
norodne i obejmowały bardzo powa\
ny postęp techniczny, gwarancje cenowe dla
producentów, stały proces rozszerzania UE, a tak\
e coraz znaczniejsze otwieranie
rynków. Ograniczenia finansowe, a tak\
e zmiany zachodzące w rolnictwie
wspólnotowym i światowym w latach 80. doprowadziły do głębokich zmian w WPR.
Punktem wyjścia dla ponownego zdefiniowania narzędzi WPR były wytyczne
zaproponowane w 1985 r. w zielonej księdze [COM(85) 333], środki wprowadzone
przez Jednolity Akt Europejski (1986), decyzje przyjęte przez Radę w lutym 1988 r.
oraz reformy podjęte w 1992 i 1999 r. (Agenda 2000) (4.2.2) pod wpływem
Porozumienia w sprawie rolnictwa Światowej Organizacji Handlu (WTO) z 1994 r.
(4.2.7).
W dniu 26 czerwca 2003 r. w Luksemburgu Rada Ministrów Rolnictwa Unii
Europejskiej osiągnęła porozumienie w sprawie radykalnej reformy WPR, opartej na
propozycjach Komisji przedstawionych w dniu 23 stycznia 2003 r. (4.2.2). Te
zasadnicze zmiany uzasadniało wiele przyczyn, zarówno wewnętrznych, jak
i zewnętrznych, zwłaszcza konieczność umocnienia  europejskiego modelu
rolnictwa w rozszerzonej Unii, zaspokojenia większych wymogów społeczeństwa
w sektorze spo\
ywczym i wiejskim, ponownego zbli\
enia rolników i podatników
poprzez zaanga\
owanie ich we wspólne przedsięwzięcie mające na celu łatwiejsze do
zaakceptowania koszty i mniej biurokratyczny system zarządzania, a tak\
e potrzeba
podniesienia wydajności narzędzi polityki rolnej oraz wypełnienia porozumień WTO,
a tym samym zapewnienia większego stopnia akceptacji na szczeblu
międzynarodowym. Niedawna  ocena funkcjonowania WPR z 2009 r. (4.2.2),
umocniła podejście przyjęte w ramach reform WPR zapoczątkowanych w 2003 r.,
kontynuując proces urynkawiania działalności rolnej i eliminowania obcią\
eń
administracyjnych producentów.
OBOWI
ZUJ
CE INSTRUMENTY WPR
A. Charakterystyka ogólna
Od czasu wielkiej reformy WPR w 2003 r., realizowanej w kilku etapach (4.2.2),
najwa\
niejsze instrumenty WPR opierają się na siedmiu podstawowych aktach:
 rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie ogólnego finansowania WPR
z dwóch funduszy: EFRG (Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji)
i EFRROW (Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów
Wiejskich) (Dz.U. L 209 z 11.8.2005) (4.2.6);
 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L 277 z 21.10.2005) i nr 473/2009
(Dz.U. L 144 z 9.6.2009) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez
EFRROW (4.2.5 i 4.2.6);
 decyzje Rady 2006/144/WE (Dz.U L 55 z 25.2.2006) i 2009/61/WE (Dz.U L 30
z 31.1.2009) w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju
obszarów wiejskich (4.2.5);
 rozporządzenie (WE) nr 1234/2007 ustanawiające wspólną organizację rynków
rolnych, które ujednoliciło mechanizmy regulacji poprzednich 21 sektorowych
wspólnych organizacji rynku (Dz.U. L 299 z 16.11.2007) (4.2.3).
 rozporządzenie (WE) nr 73/2009 ustanawiające wspólne zasady dla systemów
wsparcia bezpośredniego dla rolników europejskich (Dz.U. L 30 z 31.1.2009
sprostowane w Dz.U. L 43 z 18.2.2010, s. 7) (4.2.4).
B. Proces decyzyjny w polityce rolnej: najwa\
niejsze organy uczestniczące
w realizacji WPR
Dawny art. 43 ust. 2 akapit trzeci traktatu rzymskiego określał procedurę
opracowywania i wdra\
ania WPR, która przedstawia się następująco: wniosek
Komisji, opinia Parlamentu Europejskiego i ewentualnie Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego, decyzja Rady podjęta kwalifikowaną większością
głosów. Dla Parlamentu Europejskiego jest to zatem zwykła procedura konsultacji,
która pomimo ustanowienia kolejnych procedur (współpracy i współdecyzji)
w Jednolitym Akcie Europejskim, Traktacie z Maastricht czy Traktacie
z Amsterdamu, pozostała niezmieniona a\
do 2010 r. Wówczas to na mocy Traktatu
z Lizbony (4.2.9) procedura konsultacji została zastąpiona procedurą współdecyzji,
która stała się dla WPR  zwykłą procedurą ustawodawczą i wzmocniła rolę PE
jako rzeczywistego współprawodawcy w dziedzinie polityki rolnej. W realizacji
WPR, w ramach tzw. procedury komitologii, uczestniczyły natomiast tak\
e inne
organy. Począwszy od 1961 r., kiedy to ustanowiono pierwsze wspólne organizacje
rynku, powołano do \
ycia liczne komitety. Komisja zamierzała wówczas zastrzec
sobie szerokie uprawnienia decyzyjne w odniesieniu do zarządzania wspólnymi
organizacjami rynku. Niektóre państwa członkowskie uwa\
ały jednak, \
e tego
rodzaju uprawnienia powinny nale\
eć do Rady. Komitety były kompromisem między
tymi dwoma stanowiskami: zarządzanie powierzono Komisji, musiała ona jednak
zasięgać opinii komitetu zło\
onego z przedstawicieli państw członkowskich
i określającego swoje stanowisko w głosowaniu większością kwalifikowaną. Traktat
lizboński (4.2.9) wprowadza rozró\
nienie między aktami delegowanymi a aktami
wykonawczymi. Od tego momentu wydawanie aktów delegowanych będzie
regulowane w danym podstawowym akcie ustawodawczym Unii, podczas gdy proces
wydawania aktów wykonawczych będzie podlegał nowym procedurom 
sprawdzającej i doradczej  przewidzianym w rozporządzeniu PE i Rady (UE)
nr 182/2011 (Dz.U. L 55 z 28.2.2011). Większość projektów aktów wykonawczych
Komisji dotyczących rolnictwa będzie podlegała procedurze sprawdzającej, w ramach
której PE i Radzie będą przysługiwać  uprawnienia kontrolne . Tak jak poprzednio
na podstawie procedury komitologii, w ramach procedur doradczych w europejskim
procesie decyzyjnym nadal pośrednio uczestniczyć będą organizacje bran\
owe UE
za pośrednictwem Komitetu Organizacji Rolniczych UE (COPA) oraz Generalnego
Komitetu Spółdzielczości Rolniczej w UE (Cogeca).
ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
A. Narzędzia działania
Jak ju\
powiedziano, od chwili powstania WPR PE posiada w dziedzinie rolnictwa
jedynie uprawnienia doradcze. Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości wydanie opinii przez PE stanowi istotny wymóg
formalny, którego niespełnienie pociąga za sobą niewa\
ność danego aktu. Z kolei
zgodnie z zasadą współpracy PE nie mo\
e opóz
niać wydania opinii w sprawie
wniosku Komisji w dziedzinie polityki rolnej, którego pilności jest świadomy.
B. Wpływ
Pomimo braku uprawnień decyzyjnych PE wywierał du\
y wpływ na WPR od czasu
podpisania Traktatu Rzymskiego, wykorzystując środki niewią\
ące, np. sprawozdania
z inicjatywy własnej oraz rezolucje. Nale\
y zauwa\
yć, \
e po oświadczeniu Rady
Europejskiej z 1997 r., w którym opowiedziano się za europejskim modelem
rolnictwa, PE wielokrotnie wyra\
ał swoje poparcie dla europejskiego modelu
rolnictwa (i produkcji \
ywności): wielofunkcyjnego, obecnego na całym terytorium
rozszerzonej Unii i zgodnego z warunkami otwarcia i globalizacji rynków. Poparciu
temu dał wyraz między innymi w ostatniej reformie WPR (rezolucje z dnia 30 maja
2002 r. i 7 listopada 2002 r.) oraz w toczących się nadal negocjacjach wielostronnych
dotyczących rolnictwa w WTO (runda dauhańska) (rezolucje z dnia 13 marca 2001 r.,
25 paz
dziernika 2001 r., 13 grudnia 2001 r. i 12 lutego 2003 r.) (4.2.8).
W tym kontekście PE opowiedział się tak\
e za rozszerzeniem WPR o nowe cele, by
odpowiedzieć na nowe wyzwania stojące przed sektorem rolnictwa, dotyczące jakości
produktów, zdrowia publicznego, trwałego rozwoju, spójności gospodarczej,
społecznej i terytorialnej, ochrony środowiska naturalnego czy przeciwdziałania
zmianom klimatu.
Zasady te zostały potwierdzone w rezolucji z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie
przyszłości wspólnej polityki rolnej po 2013 r. Dzięki nowej reformie WPR (4.2.2),
nad którą prace rozpoczęto w 2010 r., PE będzie mógł w pełni występować jako
współprawodawca w sektorze rolnictwa zgodnie z nowymi ramami instytucjonalnymi
ustanowionymi w traktacie lizbońskim.
Albert MASSOT
Marzec 2011