KONSTYTUCYJNY
SYSTEM
ŹRÓDEŁ PRAWA W PRAKTYCE
PODSTAWOWE PROBLEMY STOSOWANIA KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
redaktorzy serii: KAZIMIERZ DZIAŁOCHA i ARTUR PREISNER
KONSTYTUCYJNY
SYSTEM
ŹRÓDEŁ PRAWA W PRAKTYCE
pod redakcją ANDRZEJA SZMYTA
Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie
/
WYDAWNICTWO SEJMOWE Warszawa 2005
i
Projekt okładki i stron tytułowych Zdzisław Byczek
Redaktor Grażyna Śniadowska
Redaktor techniczny Anna Rowicka
Korekta Marta Jurkowlaniec
921084
Opracowania zamieszczone w tomie zostały wykonane
w ramach zamawianego projektu badawczego KBN pt.
Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP,
nr rej. KBN PBZ-MiN-003/H02/2002, kierownik projektu prof. dr hab. Kazimierz Działocha
.� n
u. vv; �- ::i
\f \ �*>��.��;.�' "j
k :T --�: ' .?!
� Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2005
ISBN 83-7059-722-X
OD REDAKTORA
Niniejszy tom zawiera opracowania poświęcone realizacji w praktyce przepisów Konstytucji RP z 1997 r., regulujących problematykę systemu źródeł prawa. Źródła prawa należą do zagadnień o fundamentalnym znaczeniu, które na ogół stanowi się przepisami o mocy konstytucyjnej. Konstytucja RP z 1997 r. jest pierwszą w naszych dziejach ustawą zasadniczą, w której ustawodawca podjął próbę unormowania źródeł prawa w sposób stosunkowo szeroki i systemowy. Szczególnym tego wyrazem jest poświęcenie tej materii osobnego rozdziału III "Źródła prawa" (art. 87-
-94), choć niektóre przepisy zostały umieszczone także i w innych jej częściach.
Jest oczywiste, że nowe unormowania konstytucyjne powstawały w pewnym nawiązaniu do rozwiniętych wcześniej koncepcji doktrynalnych i dorobku orzeczniczego
w tym ostatnim zakresie zwłaszcza sądownictwa konstytucyjnego. Stąd też w prezentowanym zbiorze studiów nawiązania do stanu doktryny w sferze omawianych problemów jawią się jako naturalny punkt wyjścia w powiązaniu ze stanem normatywnym, prowadząc ku konfrontowanej z nim ocenie stanu praktyki. Z uwagi na dużą rozległość praktyki i jej różnorodność czasem przybierającą postać tylko ustawowego rozwinięcia przepisów konstytucyjnych lub samych sporów o interpretację przepisów konstytucji zakres badań powinien przede wszystkim ukazać charakterystyczne zjawiska praktyki prawodawczej, funkcjonowanie węzłowych zasad i instytucji prawnych. W nawiązaniu do tych zasad i instytucji została zbudowana koncepcja badań nad konstytucyjnym systemem źródeł prawa w praktyce.
Zamieszczone w zbiorze opracowania obejmują więc kolejno następujące zagadnienia: zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i praktyce (Kazimierz Działocha), dopuszczalność ustawy konstytucyjnej w praktyce ustrojowej pod rządami konstytucji z 1997 r. (Andrzej Szmyt), miejsce ustawy w systemie źródeł prawa (Leszek Garlicki i Marek Zubik), model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki (Sławomira Wronkowska), akty normatywne wewnętrznie obowiązujące (Andrzej Bałaban), prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa (Dorota Dąbek), akty normatywne w stanach nadzwyczajnych (Jerzy Jaskiernia), podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych (Artur Preisner), dostosowanie systemu źródeł prawa do wymogów konstytucyjnych w świetle przepisów przejściowych konstytucji
BUW-Eo-
ń
4. M
(Włodzimierz Gromski). W opracowaniu w zasadzie jedynie okazjonalnie podejmowane są wątki związane z otwarciem konstytucji na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, jako że kwestiom tym poświęcony jest odrębnie równoległy zbiór prac.
Opracowania mają charakter autorski, wyrażający punkt widzenia autora w danej kwestii np. co do wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, o których mowa w art. 92 ust. l konstytucji mającej jednak znaczenie w zakresie problemów wspólnych dla całości badań. Warto tu także zasygnalizować, iż niektóre zagadnienia są poddane oglądowi nie tylko w jednym opracowaniu, znajduje to jednak swe uzasadnienie zarówno w specyfice kontekstów, jak i co ważne naturalnej więzi problemów. Z tego punktu widzenia należy podkreślić zwłaszcza znaczenie naturalnej zwartości bloku tematycznego, jaki tworzą merytorycznie opracowania K. Działochy, L. Garlickiego i M. Zubika, S. Wronkowskiej oraz A. Bałabana. Wiodące znaczenie opracowania K. Działochy nadaje temuż zbiorowi charakter klamry spinającej ów blok tematyczny i szczególne znaczenie dla prezentowanych uwag wstępnych.
Powszechnie przyjmuje się, że konstytucyjny system źródeł prawa zasadza się na dwóch podstawowych założeniach: po pierwsze na podziale źródeł prawa na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznie obowiązującego oraz po drugie na "zamknięciu" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zamknięcie to oznacza ograniczenie katalogu źródeł zarówno pod względem ich formy, jak i podmiotów uprawnionych do ich wydawania.
W pierwszej więc kolejności prześledzić należało, jak została odczytana charakterystyka aktów prawa powszechnie obowiązującego, skoro sama konstytucja expli-cite jej nie wyraziła, jak postrzegać szczelność zamknięcia tego systemu. Elementem tych procesów było także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, istotnie przyczyniające się do zdefiniowania w praktyce sensu i granic tego zamknięcia. Procesy praktyki wykładni i stosowania konstytucji pozwalały tu na eliminowanie nieporozumień łączonych z decyzj ą ustrój odawcy.
Przed badaczami praktyki ustrojowej powstało jednak pytanie, czy nie niosła ona ze sobą niezgodności z konstytucją procesów stanowienia prawa czy to co do samych zasad czy norm konstytucyjnych, które określają poszczególne części składowe systemu źródeł (aktów normatywnych), a więc jak to określił w swym opracowaniu K. Działocha czy konstytucja jest w praktyce naruszana "w sposób niweczący założenia konstytucyjne lub zniekształcający jej postanowienia w stopniu, który czyni system źródeł prawa powszechnie obowiązującego dysfunkcjonalnym".
To niosło za sobą dalsze pytania szczegółowe, m.in. czy praktyka ustrojowa zna w omawianej sferze aktów takie, które nie mają właściwej podstawy konstytucyjnej i czy stwarza podstawy do rewizji kształtu konstytucyjnej zasady. Na gruncie praktyki orzeczniczej konieczna stała się ocena, czy w ustawie można upoważnić organ do wydania rozporządzenia, a więc aktu podustawowego i wykonawczego, które mogłoby zmieniać postanowienia samej ustawy. Odrębnym polem badawczym musiała stać się problematyka, której zbadanie daje szansę odpowiedzi na pytanie, czy na obszar spraw (materii) należących do źródeł prawa powszechnie obowiązującego
nie wchodzą w praktyce akty prawa wewnętrznie obowiązującego. Nie ulega wątpliwości, że w praktyce największe niejasności zrodziły akty związane z dyskusyjną wykładnią formuły z art. 93 ust. l konstytucji (Jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty"). Odrębnej uwagi wymagała praktyka czynienia z kodeksów etyki zawodowej a więc aktów pochodzących spoza kręgu organów państwowych powołanych konstytucyjnie do stanowienia prawa aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie mogły bez odpowiedzi pozostać pytania dotyczące pewnych form orzeczeń samego Trybunału Konstytucyjnego, bowiem dla interesującej nas materii mają tu znaczenie tzw. orzeczenia interpretacyjne i orzeczenia skutkujące "odżyciem" norm prawnych wcześniej uchylonych. Praktyka ukazuje znaczenie i takich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które wkraczają w obszar tego, co nazywamy zaniechaniem (milczeniem) ustawodawcy.
Uwagi badawczej wymagała praktyka ustrojowa w zakresie konstrukcji prawnej poszczególnych elementów systemu (typów aktów normatywnych) i relacji między nimi. Warto tu odnotować, że praktyka nie miała jeszcze okazji rozstrzygać o ewentualnej dopuszczalności zmiany konstytucji w drodze osobnej ustawy konstytucyjnej, w sytuacji gdy doktrynalna interpretacja przepisów art. 235 konstytucji wskazuje raczej na niedopuszczalność takiej formuły. Dotychczasowa praktyka ustawodawcza potwierdziła natomiast konstytucyjne założenie o braku potrzeby parlamentarnych aktów o mocy ustawy (dekretów, rozporządzeń z mocą ustawy), wykazując zdolność parlamentu do zapanowania nad pełnym wymiarem prac ustawodawczych. Nie zrodziła też zjawisk wskazujących na konieczność odejścia od rozumienia ustawy jako aktu jednolitego co do swej mocy prawnej. Dopiero zbadanie praktyki stanowienia ustaw mogło dać obraz przewartościowania wcześniejszej formuły prymatu ustawy poprzez efekty derogacyjne orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego czy modyfikacje w wyniku integracji prawa międzynarodowego z systemem prawa krajowego oraz statusu prawa Unii Europejskiej. Nowe rozwiązania konstytucyjne dały regulacji ustawowej niemal absolutną "szerokość", zmieniając nasze spojrzenie na wcześniejszą zasadę wyłączności ustawy, co w praktyce znalazło pełną akceptację w orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego, przeciwstawiającym się różnego rodzaju próbom utrzymania dawnego podejścia do zasady wyłączności ustawy. Dla praktyki stosowania konstytucji musiało to oznaczać pojawienie się pytań o zasadniczym dziś znaczeniu o "głębokość" regulacji ustawowej, o obraz praktyki w zakresie relacji między ustawami a aktami podustawowymi w obszarze źródeł praw powszechnie obowiązującego (rozporządzeniami).
Ponieważ konstytucja nie przyniosła całościowego i jednolitego modelu, pozwalającego precyzyjnie zrekonstruować zasady odnoszące się do szczegółowości rozwiązań ustawowych w poszczególnych materiach życia społecznego, odpowiedzi na intrygujące nas pytania muszą należeć w znacznej mierze do praktyki prawodawczej i wyrosłego na jej tle bogatego orzecznictwa konstytucyjnego. Realizacja zadania badawczego mogła dopiero w pełni ukazać wyodrębnione sfery materii i kryteria różniące je w sposób stopniowalny. Istotne znaczenie musiała też mieć refleksja dotycząca obrazu praktyki w zakresie konstytucyjnego novum, jakie stanowi instytucja "wytycznych" (art. 92), tj. wskazówek ustawodawcy co do treści norm, które
ma ustanowić organ wydający rozporządzenie w zakresie spraw przekazanych mu do unormowania. W praktyce okazało się też, jak dużą wagę przywiązuje Trybunał Konstytucyjny do wymogu dostatecznego stopnia "określoności" ustawy, który to nakaz został wy interpretowany z klauzuli demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, odpowiadającego standardom przyzwoitej legislacji.
Decyzja ustrójodawcy o jednym prawnie jednorodnym akcie wykonawczym do ustawy zrodziła w praktyce wyraźne poszerzenie materii rozporządzeń. Przeprowadzone badania miały sprecyzować kwestię charakterystyki zjawiska określonego mianem "ucieczki w rozporządzenie", a także opierając się na kryterium materialnym skonstatować, w jakim stopniu mamy pod tą nazwą do czynienia z klasycznymi aktami wykonawczymi, a na ile są to akty, które można byłoby nazwać aktami stosowania prawa lub aktami w istocie swej będącymi wewnętrznie obowiązującymi. Obszarem obserwacji musiały się stać zamieszczone w ustawach przepisy o charakterze blankietowym, jako że mogą one stwarzać większe pole dla aktywności organów posługujących się aktami wewnętrznie obowiązującymi.
W odniesieniu do problematyki regulowanej w rozdziale XI konstytucji zadanie badawcze mogło być ograniczone do zagadnień dotyczących sposobu rozwinięcia konstytucyjnych materii stanów nadzwyczajnych drogą ustawodawstwa zwykłego, a więc praktyki ustawodawczej dotyczącej ustaw regulujących instytucje stanu wojennego, stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej oraz kwestii szkód majątkowych wynikających z ograniczenia w tym czasie wolności i praw człowieka i obywatela. Zbadanie tej praktyki miało na celu ustalenia związane z doprecyzowaniem instytucji i znaczenia gwarancyjnego przepisów. W kwestii ogłaszania aktów normatywnych zbadanie praktyki ustrojowej było istotne zwłaszcza dla poszukiwania odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu i jaką treścią wypełniane są przepisy konstytucyjne a także stanowiące ich rozwinięcie przepisy ustawowe w drodze orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z uwzględnieniem ocen zarówno aksjologicznych, jak i pragmatycznych procedury.
Powyższe uwagi wstępne nie pretendują do podsumowania, zwłaszcza szerszego, rezultatów przeprowadzanych badań. W tym zakresie właściwe będzie osobne opracowanie. Nie można jednak ominąć koniecznej konkluzji generalnej, że dotychczasowa praktyka ustrojowa, dotycząca problematyki źródeł prawa, mimo wątpliwości zrodzonych w procesach wykładni konstytucji i wywołujących dyskusje przypadkach, nie świadczy by ponownie nawiązać do określenia K. Działochy o występowaniu jakiejś masy krytycznej, która wymagałaby decyzji zmierzających do rewizji konstytucyjnego unormowania systemu źródeł prawa.
Kazimierz Dzialocha
ZAMKNIĘTY SYSTEM ŹRÓDEŁ PRAWA
POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO
W KONSTYTUCJI I W PRAKTYCE
i
Podstawowymi założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa są: podział źródeł prawa na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznie obowiązującego, z wyraźną preferencją dla źródeł pierwszego rodzaju, oraz "zamknięcie" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tj. ograniczenie katalogu źródeł tego prawa, zarówno gdy idzie o formę aktów normatywnych, jak i podmioty uprawnione do ich wydawania.
Pierwsze z tych założeń ma utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie sądowym oraz TK charakterystykę, sięgającą swoimi początkami pierwszych orzeczeń NSA z 1981 r. Konstytucja wprowadziła tę dualistyczną strukturę systemu źródeł prawa do swoich postanowień, nadając jej rangę konstytucyjnej zasady tego systemu. Przypomnijmy, że akty prawa powszechnie obowiązującego to te, które mogą zawierać normy adresowane do każdego podmiotu osób fizycznych, organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych. Chociaż tej charakterystyki nie znajdziemy w tekście konstytucji, zakładają ona przez sam fakt przejęcia pojęcia źródeł prawa powszechnie obowiązującego z wcześniejszej doktryny i praktyki. Inaczej jest z koncepcją źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego, ich doktrynalna i zgodna z wcześniejszym orzecznictwem sądowym charakterystyka została wprowadzona w swoich podstawowych elementach do art. 93 konstytucji. Zgodnie z treścią tego artykułu akty prawa wewnętrznie obowiązującego mogą zawierać normy adresowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi, który wydaje taki akt, mogą być one wydawane na podstawie ustawy, jednak bez potrzeby szczegółowego upoważnienia, które muszą posiadać rozporządzenia. Nie mogą też być podstawą decyzji (w szerokim tego słowa rozumieniu) wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Wreszcie podlegają kontroli pod względem zgodności z aktami powszechnie obowiązującymi.
Najważniejszą cechą źródeł prawa powszechnie obowiązującego i jednocześnie najdalej idącą reformą, której dokonała konstytucja w systemie źródeł prawa, jest ograniczenie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a także i kręgu podmiotów, które mogą je wydawać. W piśmiennictwie nazywa się to "zamknięciem" źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Tak rozumiane "zamknięcie" źró-
deł prawa powszechnie obowiązującego z jednoczesnym wyznaczeniem granicy między nimi a aktami prawa wewnętrznie obowiązującego było celową, wyraźnie zamierzoną decyzją ustrójodawczą. Przypisuje się jej słusznie znaczenie "przełomu w zakresie tworzenia prawa"1. Przygotowała ją znacznie wcześniej surowa ocena zgubnych skutków praktycznych otwartego i rozchwianego systemu źródeł prawa pod rządami Konstytucji PRL, a także Małej konstytucji z 1992 r., przekonanie o potrzebie zasadniczej zmiany poprzez uporządkowanie i ograniczenie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego2.
Wątpliwości co do takiej decyzji ustrojodawcy nie ma Trybunał Konstytucyjny. Na podstawie analizy konstytucji, w szczególności jej rozdziału III, uznał, że ustro-jodawca w sposób w pełni zamierzony i dostatecznie jasno wyrażony przyjął zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego zarówno pod względem przedmiotowym ("w zasadzie"), jak i podmiotowym. Równocześnie krytycznie ocenił skutki otwartego systemu źródeł prawa, który sprawia, że prawo może być kształtowane arbitralnie, a system prawa ulega rozchwianiu. Niejasne stają się relacje między typami aktów normatywnych, nieoperatywne reguły rozstrzygania konfliktów między nimi, w konsekwencji system traci walor pewności. Zdaniem TK, ewentualność odrzucenia tezy o zamkniętym systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez względu na to, że nie miałoby uzasadnienia w tekście konstytucji, niweczyłoby reformatorski zamysł ustrojodawcy i przez to naruszyło wartości, które legły u podstawy reformy. TK zauważa, że aprobująca ocena przyjęcia w ustawie zasadniczej zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest niezależna od tego, że sposób realizacji tego założenia spotyka się niekiedy z krytycznymi uwagami doktryny prawa3.
Uwagi takie zgłaszano w trakcie prac nad konstytucją i bezpośrednio po jej uchwaleniu. Twierdzono, że sposób urzeczywistnienia tej zasady w konstytucji jest wadliwy z punktu widzenia potrzeb praktyki. Najogólniej mówiono, że pomyślano ją za wąsko, że system "zamknięto" za szczelnie, wykluczając z niego na szczeblu aktów podustawowych inne niż rozporządzenia formy aktów wykonawczych do ustaw oraz co ważniejsze pozbawiając władzy stanowienia prawa powszechnie obowiązującego wiele organów, które dysponowały nią wcześniej. Miano na uwadze pozbawienie kompetencji wydawania aktów wykonawczych licznych organów (urzędów) administracji centralnej oraz organów pozarządowych niepodporządkowanych organom władzy wykonawczej (np. NBP), co zrodziło jeszcze dodatkowo problem sukcesji kompetencji po nich. Zarzut ten podno-
1 A. Bałaban, Źródła prawa w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., "Przegląd Sejmowy" 1997, nr 5, s. 34.
2 Por. np. J. Wróblewski, System źródeł prawa w Konstytucji PRL, [w:] Problemy prawotwórstwa w nowej konstytucji PRL, Wrocław 1988, s. 43-44 oraz K. Dziatocha, Zasady budowy systemu źródeł prawa w nowej konstytucji, tamże, s. 64-65, 71-72.
3 Por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU 2000, nr 5, póz. 141; także J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI wieku, Kraków 2004, s. 794-795.
10
sili głównie przedstawiciele praktyki, lecz także niektórzy przedstawiciele nauki prawa4.
Ci pierwsi mówili nawet o grożącym paraliżu działalności administracji publicznej5. Pewne dokumenty praktyki prawnej przesadnie przedstawiały rozmiary stanowienia aktów powszechnie obowiązujących przez organy pozbawione kompetencji stanowienia takich aktów6. Na fali sztucznie wyolbrzymionych trudności z realizacją konstytucji doszło do tego, że Prezes RM pismem z 20 maja 1998 r., skierowanym do marszałków Sejmu i Senatu, zwrócił się z pytaniem o możliwość zmiany przepisów rozdziału III, co zostało odrzucone przez większość klubów poselskich.
Nauka prawa, akceptująca co do zasady założenia konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie jest też wolna jak wspomniałem od krytyki rozwiązań konstytucji, zwłaszcza w okresie tuż po jej uchwaleniu. Z biegiem czasu, obserwując zmiany, jakie w tej praktyce następowały, weryfikowała jednak swoją postawę.
Już po niespełna 2 latach od wejścia konstytucji w życie pisano, że wąsko pomyślany katalog podmiotów uprawnionych do wydawania rozporządzeń, uznany za wadę konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa, okazuje się "mniej niebezpieczny niż zakładano, także w stosunku do wysoce dyskutowanych kompetencji Prezesa NBP. Podmioty, które utraciły prawo wydawania aktów powszechnie obowiązujących, mogą bowiem wydawać akty wewnętrzne, co nie od początku było jasne, a ponadto wiele spośród wydawanych przez nie uprzednio aktów powszechnych nie jest związanych z pozycją ustrojową tych podmiotów"7. W nauce pospieszono także z propozycjami, jak z pewnymi niejasnościami sobie poradzić, w tym z istotnym bez wątpienia problemem kompetencji prawotwórczych organów NBP. Propozycje te nie szły jednak na ogół w kierunku przywrócenia kompetencji stanowienia aktów o mocy powszechnie obowiązującej podmiotom, które je utraciły8.
Powody krytyki decyzji ustrojodawcy o zamknięciu źródeł prawa powszechnie obowiązującego są różne. Pomijam tutaj przyczyny o charakterze socjologiczno-po-litycznym będące przykładem postaw, przyzwyczajeń i praktyk utrwalonych przez wiele lat w działalności organów państwowych z centralnymi urzędami admini-
4 Por. Z. Jarosz, Parlament jako organ władzy ustawodawczej, [w:] Założenia ustrojowe, struktura funkcjonowania parlamentu, pod red. A. Gwiżdżą, Warszawa 1997, s. 175-176; S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, "Rzeczpospolita" 1998, nr 175.
5 Por. np. glosy w dyskusji nad referatem S. Wronkowskiej, Zamknięty system źródeł prawa w praktyce oraz dostosowanie prawa do wymagań Konstytucji RP [w:] Konstytucja RP w praktyce, Biuro RPO, Warszawa 1999, s. 107.
6 RPO w piśmie do marszałka Sejmu z 24 lutego 1999 r. oraz w informacji ze swojej działalności w 1999 r. (druk sejmowy nr 1804).
7 S. Wronkowska w tezach referatu na konferencji, o której mowa w przyp. 5, jw., s. 58.
8 Por. C. Kosikowski, Akty wykonawcze w prawie bankowym jako problem konstytucyjny, [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. N. Gaj l, pod red. T. Dębowskiej-Romanowskiej, A. Jankiewicza, Warszawa 1997, s. 385; S. Gebethner, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 98; K. Działocha, " Zamknięcie " systemu źródeł prawa w Konstytucji RP, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Katowice 1999, s. 130-132.
11
stracji rządowej na czele dysponujących władzą stanowienia prawa9. Ze względu na przedmiot i cel tych uwag, ważne są tutaj powody odnoszące się do samej regulacji konstytucyjnej systemu źródeł prawa. Główna przyczyna to błędne odczytanie sposobu realizowania zamknięcia systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, błąd częsty, gdy idzie o wykładnię tekstu nowo uchwalonej konstytucji. Dzisiaj, także dzięki wykładni Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie prawa, potrafimy dokładnie określić sens i granice jego zamknięcia.
Zamknięcie systemu, o którym tutaj mowa, pod względem podmiotowym zostało ograniczone do aktów prawa stanowionego, tj. wydawanych jednostronną decyzją organów władzy publicznej lub powstałych w drodze konsensualnej, i noszących najczęściej nazwę aktów normatywnych w znaczeniu przyjętym w doktrynie i orzecznictwie TK. Akty konsensualne to także źródła prawa pracy, o których mowa w art. 59 oraz umowy międzynarodowe (art. 87 ust. l, art. 91 ust. 1-2) wprowadzone do krajowego porządku prawnego za zgodą organów Rzeczypospolitej w określony przez prawo sposób. Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego należą dalej akty wtórnego prawa UE, zgodnie z art. 91 ust. 3 konstytucji jako konsekwencja naszej akcesji do UE. Zamknięcie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego ogranicza się zatem do aktów prawa pisanego. Nie wyklucza ono w żaden sposób prawa zwyczajowego. Z mocy art. 9 konstytucji także zwyczajowe prawo międzynarodowe wiąże Rzeczypospolitą podobnie jak całe prawo międzynarodowe. Poprzez częste odwoływanie się do wartości i norm pozaprawnych oraz przepis o samoistnym stosowaniu konstytucji (art. 8 ust. 2) cały system źródeł prawa otwiera się na te wartości i normy zarówno w procesie tworzenia prawa, jak i jego stosowania10.
Po drugie, zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego pod względem przedmiotowym obejmuje nie tylko akty normatywne wymienione w art. 87 konstytucji, lecz także pod warunkiem ich powszechnego charakteru wszystkie te, o których mowa w innych przepisach konstytucyjnych, przyznających kompetencje do ich wydawania określonym organom państwa. We wspomnianym art. 59 ust. 2 mowa jest o "układach zbiorowych pracy" i "innych porozumieniach"; w art. 234 pojawiają się rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy jako akty ustawodawstwa wyjątkowego wydane w okresie stanu wojennego, gdy Sejm nie może się zebrać.
Pod względem podmiotowym, tj. organów mających kompetencje do wydawania aktów, "zamknięcie" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyraża się w wyraźnym upoważnieniu w konstytucji określonych (i tylko tych) organów do wydawania aktów normatywnych. Czyni to konstytucja w art. 95 ust. l, art. 235 i innych dotyczących procesu ustawodawczego w odniesieniu do Sejmu i Senatu;
9 Wbrew zresztą temu, że urzędy te nie miały nigdy konstytucyjnej podstawy do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, por. A. Gwiżdż, Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rządami nowej Konstytucji, "Gdańskie Studia Prawnicze" 1988, t. 3, s. 103.
10 Zwolennicy koncepcji prawa naturalnego, godzonej co dyskusyjne z konstytucyjną koncepcją prawa uważają, że w ten sposób konstytucja otwiera się na system norm moralnych. Tak por. K. Wojtyczek, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 237.
12
w art. 142 ust. l i art. 234 w odniesieniu do Prezydenta RP; w art. 146 ust. 4 pkt 2 w odniesieniu do Rady Ministrów; w art. 148 ust. 3 w odniesieniu do Prezesa RM; w art. 149 ust. 2 w odniesieniu do ministra kierującego działem administracji państwowej; w art. 149 ust. 3 w odniesieniu do przewodniczących określonych w nim komitetów; w art. 213 ust. 2 w odniesieniu do KRRiTY. W stosunku do organów terytorialnych kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym określa art. 87 ust. 2 konstytucji.
Zamknięcie, mające swój zakres przedmiotowy i podmiotowy, nie jest zatem w tym samym stopniu szczelne, gdy idzie o aspekt przedmiotowy, tzn. rodzaje źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Prócz wymienionych należy do nich w części regulamin Sejmu, skoro może w nim być określony "sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu". Sądzić można, że to wszystko ma na uwadze TK, gdy w swoich orzeczeniach stwierdza, że system źródeł prawa jest "w zasadzie zamknięty"11.
Na właściwy rozmiar i znaczenie ograniczenia kompetencji organów władzy publicznej do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego ma także wpływ kompetencja tych organów do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących. Ich system nie jest ograniczony ("zamknięty") ani pod względem przedmiotowym, ani pod względem podmiotowym, inaczej zatem niż system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Należy to mieć na uwadze dlatego, że w okresie początkowym po wejściu w życie konstytucji błędnie sądzono, że art. 93 w ten sposób krępuje również organy władzy publicznej, gdy idzie o możliwości wydawania przepisów wewnętrznie obowiązujących12. To z tego brały się także niepokoje praktyki i obawy o paraliż władz publicznych. Późniejsza wykładnia art. 9313 i relacja aktów wydanych na tej podstawie do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego miały dodatni wpływ na postawy praktyki i wyraźne osłabienie zarzutów kierowanych pod adresem konstytucji.
Tylko z tak scharakteryzowanym pojęciem zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego należy, moim zdaniem, łączyć decyzję ustrój odaw-cy o jego zamknięciu, by uniknąć nieporozumień w procesie wykładni i stosowania konstytucji.
II
Z formuły naszych studiów wynika, że głównym celem badań nad zamkniętym systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego było ustalenie, czy dotychczasowa praktyka stanowienia prawa pod rządami konstytucji jest zgodna z konstytucją
11 Por. także A. Bałaban, Rozdział VI. Reguły ustrojowe w zakresie form aktów prawnych Rady Ministrów, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, Kraków 2002, s. 266.
12 Por. sformułowany jeszcze w trakcie prac nad konstytucją pogląd S. Wronkowskiej, Źródła prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, "Przegląd Legislacyjny" 1996, nr 4, s. 42.
13 Por. moje uwagi do art. 93, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001, s. 6-8.
13
co do samej zasady oraz z normami konstytucji określającymi poszczególne elementy systemu (aktów normatywnych należących do systemu). Czy zatem konstytucja jest w tym zakresie przestrzegana, czy też w praktyce jest naruszana w sposób niweczący założenia konstytucyjne lub zniekształcający jej postanowienia w stopniu, który czyni system źródeł prawa powszechnie obowiązującego dysfunkcjonalnym. Nie idzie o poszczególne, pojedyncze przypadki naruszenia postanowień konstytucji w interesującym nas zakresie, z reguły dyskwalifikowane następnie w drodze odpowiednich procedur kontrolnych, dlatego że takie zjawisko występuje z natury rzeczy przy stosowaniu każdego prawa.
W celu udzielenia odpowiedzi na tak sformułowane pytanie należało, po pierwsze, ustalić, czy w dziedzinie objętej sferą prawa powszechnie obowiązującego wydawane są takie akty, które nie mają odpowiedniej legitymacji konstytucyjnej lub znajdują podstawę w konstytucji, lecz nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, oraz jak częsta i istotna jest ta praktyka i z jaką spotyka się reakcją ze strony organów kontroli konstytucyjności i legalności prawa. Po drugie, potrzebne było zbadanie, czy praktyka ta nie wymaga zmian, które prowadziłyby do rewizji konstytucyjnej zasady zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w jej obecnym kształcie poprzez przyznanie w szczególności kompetencji w tej mierze organom, które jej nie posiadają. Jest to także pytanie o to, czy modyfikacje, jakim podlega wewnętrzna struktura źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a przede wszystkim ustawa oraz związane z nią podstawy prawotwórstwa rządowego, nie uzasadniają zmian z tego wynikających. Po trzecie, należało się także przyjrzeć w zakresie, w jakim to było dotąd możliwe temu, jakie skutki prawne dla zasady zamkniętego systemu źródeł prawa, a także dla struktury poszczególnych źródeł (aktów) prawa powszechnie obowiązującego, przyniosło członkostwo Polski w Unii Europejskiej z dniem l maja 2004 r.
Gdy idzie o odpowiedź na pierwsze z powyższych pytań, mianowicie, czy w dziedzinie stosunków prawnych regulowanych przez akty powszechnie obowiązujące wydawane są akty konstytucji nieznane, a także czy wkraczają w nią akty wewnętrznie obowiązujące, pomimo względnie wyraźnych granic dzielących sfery dwóch podsystemów prawotwórstwa, to na podstawie poczynionych ustaleń jest ona następująca:
A. Nie pojawiły się w praktyce żadne ekstremalne postacie aktów normatywnych w dziedzinie należącej do regulacji powszechnie obowiązującej na poziomie konstytucji i ustaw, a niedopuszczalne przez konstytucję.
Sama konstytucja, w okresie dotychczasowego jej obowiązywania, nie podlegała żadnej zmianie. Nie mogła zostać tym samym rozstrzygnięta podnoszona niekiedy kwestia, czy zmiana konstytucji może się dokonać w drodze osobnej ustawy konstytucyjnej, znanej w praktyce polskiej przed wejściem w życie obowiązującej konstytucji. Ustawa taka miała charakter ustawy uzupełniającej konstytucję, pozostawała jednak poza tekstem konstytucji, co dodatkowo uzasadniano tym, że przepisy takiej ustawy miały niekiedy charakter epizodyczny (ustawy z lat 1971, 1984, 1989). W doktrynie prawa przeważają dzisiaj argumenty za niedopuszczalnością zmiany Konstytucji RP w inny sposób niż w drodze ustawy o zmianie konstytucji, tj. zgodnie z formułą, którą posługują się przepisy art. 235 i w trybie w niej określonym.
14
Interpretowane są one jako nakaz zmiany konstytucji wprost, a nowe czy zmienione przepisy konstytucyjne mają się stać integralną częścią tekstu konstytucji. Poza taką wykładnią przepisów art. 235 konstytucji, uzasadnienie dla poglądu o niedopuszczalności osobnej kategorii ustawy konstytucyjnej widzi się w samej zasadzie zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w obawie, że pogląd przeciwny mógłby stwarzać niebezpieczeństwo dla spójności konstytucji14.
Na poziomie ustawy w praktyce nie mieliśmy do czynienia z aktami ustawodawczymi, którym można by przypisać, chociażby w ograniczonym zakresie, znaczenie dekretów lub rozporządzeń z mocą ustawy. Konstytucja, jak wiadomo, nie dopuszcza tego rodzaju aktów konkurencyjnych w stosunku do ustawy, świadomie usuwając je z systemu źródeł prawa. Jedyny dozwolony przez konstytucję przypadek takich aktów stanowią rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta JAP, mające charakter aktów ustawodawstwa wyjątkowego. Wydawane są one w ściśle określonym czasie i zakresie przedmiotowym w warunkach stanu wojennego na podstawie art. 234 konstytucji. Należy dodać, że z uwagi na wydanie w 2002 r. ustaw o poszczególnych stanach nadzwyczajnych, określających wyczerpująco materie, których mogą dotyczyć bądź rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia te mogą służyć jedynie uzupełnieniu w razie konieczności norm już obowiązujących ustaw, lecz nie ich zmianom. Wynika to, moim zdaniem, z brzmienia art. 228 ust. 6 infine15.
W praktyce nie pojawiły się także próby nadania ustawom regulującym szczególnie ważne materie ustrojowe o charakterze politycznym (np. ustawom o samorządzie terytorialnym) czy społeczno-gospodarczym (np. ustawie o działalności gospodarczej) charakteru ustaw kwalifikowanych pod względem formalnoprawnym, właściwego dla koncepcji ustaw organicznych (kardynalnych), znanych ustawodawstwu konstytucyjnemu niektórych państw (Francja, Hiszpania). Próby takie byłyby pozbawione podstaw konstytucyjnych, dlatego że w trakcie prac nad konstytucją zrezygnowano ostatecznie, mimo wcześniejszych prób, z uwzględnienia koncepcji ustaw organicznych w konstytucji. W ten sposób w piśmiennictwie tylko potocznie używa się tej nazwy na określenie ustaw o szczególnym znaczeniu w systemie prawa ustawowego. Znaleźć można także wypowiedzi oceniające krytycznie fakt rezygnacji z koncepcji ustaw organicznych lub starające się znaleźć uzasadnienie dla odpowiedniej zmiany konstytucji.
B. W konstytucji nie ma podstaw do jakiejkolwiek samodzielnej lub opartej na upoważnieniu ustawy działalności ustawodawczej organów władzy wykonawczej16. Podstawy takiej nie stanowią przysługujące im z mocy konstytucji kompetencje do wydawania rozporządzeń. W założeniu i w świetle przepisów art. 92 ust. l konstytucji rozporządzenia są aktami podustawowymi opartymi na ścisłym związku kompetencyjnym (mogą być wydawane na podstawie upoważnienia ustawy) i funkcjonalnym
14 Zagadnieniu dopuszczalności zmiany konstytucji w drodze ustawy konstytucyjnej poświęcone jest osobne opracowanie A. Szmyta, zamieszczone w tym zbiorze prac.
15 Złożoność wykładni art. 234 przedstawiam w uwagach do tego artykułu, [w:] Konstytucja..., t. IV.
16 Z wyjątkiem art. 234 będącego podstawą rozporządzeń z mocą ustawy prezydenta w warunkach stanu wojennego.
15
(wydawane są w celu wykonania ustawy) z ustawą. Te cechy ustrojowe przedmiot szczegółowego uregulowania w konstytucji, opisane w nauce prawa i orzecznictwie TK17 czynią z rozporządzeń akty wykonawcze w stosunku do ustawy między innymi w tym znaczeniu, że mają być zgodne z ustawami, zarówno z ustawą upoważniającą, jak i ze wszystkimi ustawami obowiązującymi. Rozporządzenia nie mogą jednak regulować materii do tej pory nieuregulowanej ustawą (nie mogą być praeter legem). Nie mogą nawet jak napisano we wczesnych orzeczeniach TK treści zawartych w ustawach "powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntezować" (orzeczenie z 28 maja 1986 r., U 1/86; orzeczenie z 5 listopada 1986 r., U5/86). Jest to trwałe co do zasady stanowisko TK i także po wejściu w życie Konstytucji RP ,jest [...] oczywiste, że nigdy delegacja ustawowa nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu, a więc norm ustawowych i konstytucyjnych" (wyrok z 16 lutego 1999 r., SK li/ 98, OTK ZU 1999, nr 2, póz. 22, s. 127).
Z punktu widzenia postawionego tutaj pytania, czy w sferze prawa powszechnie obowiązującego nie występują w praktyce akty normatywne, które by naruszały w jakiejś mierze konstytucyjną zasadę zamkniętego systemu źródeł takiego prawa, na uwagę zasługuje także inne stanowisko TK, związane z praktyką upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń. Jeszcze na gruncie rozporządzeń konstytucji z 1952 r. (art. 41 pkt 8) TK, potwierdzając swój pogląd, że "konstytucyjny warunek wydawania rozporządzeń w celu wykonania ustawy generalnie nie zezwala na upoważnienie RM do zmiany ustawy upoważniającej w drodze rozporządzenia" (tym bardziej innych ustaw) jednocześnie wyraził pogląd, że "w ustawie można bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej. Upoważnienie nie może mieć zatem charakteru ogólnego, tzn. nie może zezwalać na zmianę przepisu ustawy upoważniającej ani przepisów jakiejkolwiek innej ustawy, dokładnie nieokreślonych.. Trzeba wyznaczyć w samej ustawie upoważniającej zakres zmian i zasady, według których mogą być one dokonane. Dopuszczalność takiego rodzaju upoważnień należy odnieść do takich przepisów ustaw, które regulują mało stabilne materie społeczno-gospodarcze i zawsze pod warunkiem zawężającej wykładni dopuszczalnych zmian" (orzeczenie z 22 kwietnia 1987 r., K 1/87, OTK 1987, s. 45^6). Dla Trybunału, gdy formułował ten pogląd, najważniejsze było podkreślenie, że dopuszczalność zmiany w rozporządzeniu przepisów ustawy uzasadniona jest w odniesieniu do mało stabilnych materii społeczno-gospodarczych18.
O powyższym stanowisku TK pisano, że jest ono przykładem wyraźnie rozszerzającej wykładni konstytucyjnej formuły o wykonawczym charakterze rozporządzenia, wykładni widocznej zwłaszcza na tle restrykcyjnego stanowiska co do podsta-
17 Por. J. Oniszczuk, Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 519-557 oraz Kraków 2004, s. 796-829.
18 Dla TK były to niektóre materie uregulowane w ustawie z 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (orzeczenie K 1/87) i w ustawie z 1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspołecznionej (orzeczenie Kw. 4/88).
16
wowych elementów konstrukcji upoważnień (wyraźnych i szczegółowych oraz mających na uwadze w zasadzie konkretyzację norm ustawy). Podkreślano, by wyjątkowość drogi rozporządzenia jako aktu mogącego w określonym zakresie zmieniać (modyfikować) przepisy ustawy sprecyzować jeszcze dokładniej19. W późniejszym orzecznictwie TK, zarówno pod rządami Małej konstytucji z 1992 r. (np. w orzeczeniu z l marca 1994 r., U 7/93), jak i w orzecznictwie TK po wejściu w życie Konstytucji RP, stanowisko TK w interesującej nas kwestii, co do zasady, nie uległo zmianie20. W wyroku z 5 stycznia 1998 r., P 2/97 TK uznał, że odpowiedni przepis (art. 50 ust. 1) ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym upoważnił ministra finansów do modyfikacji normy ustawowej w ten sposób, że rozporządzenie z 8 grudnia 1994 r. tego ministra mogło zezwolić na stosowanie stawki opodatkowania sprzedaży niektórych towarów i usług w obrocie krajowym, chociaż stawka ta zgodnie z ustawą miała być stosowana w eksporcie. Celem takiej modyfikacji było złagodzenie skutków społecznych i gospodarczych spowodowanych wprowadzeniem podatku od towarów i usług21.
Kontynuowanie tej praktyki można tłumaczyć tym, że wcześniejsza praktyka i poglądy doktryny prawa nie zostały wykluczone żadnym wyraźnym przepisem art. 9222, tak jak np. uczyniono to w ust. 2 tego przepisu ze zjawiskiem subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń.
Nie znaczy to, że nowa konstytucja, podkreślając jeszcze silniej niż wcześniejsze akty kompetencyjny i funkcjonalny związek rozporządzenia z ustawą (por. wyrok TK z 26 lipca 2004 r., U 16/02), nie daje żadnych podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska w kierunku bardziej restrykcyjnego uwarunkowania upoważnienia ustawowego do ewentualnej zmiany norm ustawy. Możliwość taką stwarza w szczególności konstytucyjny warunek zamieszczenia w upoważnieniu wytycznych co do treści rozporządzenia, jakie ma być wydane. Instytucja wytycznych, niekiedy kwestionowana, w tym wypadku może skutecznie zapobiec poszerzaniu dozwolonych przez ustawę zmian jej przepisów w drodze rozporządzenia. Pisałem, że "dzisiaj, zgadzając się na upoważnienie ustawowe zezwalające czynić pewne zmiany w ustawie, należałoby przyjąć, że polegać mogą one na rozciągnięciu mocy obowiązują-
19 Por. K. Działocha, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Armales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska", vol. XXXVII, 4, sectio G, Lublin 1990, s. 54.
20 Por. np. orzeczenie z 27 kwietnia 1999, P 7/98, OTK ZU 1999, nr 4, póz. 72, s. 345-346.
21 Na analogicznej zasadzie specyfiki realizacji ustawy budżetowej można uznać za dopuszczalny art. 39 ust. l e projektu ustawy o zmianie obowiązującej ustawy o RM, który by upoważniał Prezesa RM do wydawania rozporządzeń, za pomocą których dokonywać będzie przeniesień planowanych dochodów i wydatków budżetowych między częściami budżetu państwa i określać limity zatrudnienia i kwoty wynagrodzenia w warunkach określonych projektowanym przepisem ustawy. Rozporządzenie Prezesa RM wydane na tej podstawie dawałoby mu kompetencje zmiany ustawy w wymienionych materiach. Por. opinie o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (druk sejmowy nr 28/90), "Przegląd Legislacyjny" 2004, nr 4, s. 85 i n.
22 Przepis taki zawierał projekt konstytucji autorstwa PSL-UP. Uzasadniał jego potrzebę A. Gwiżdż, Akty wykonawcze. Zarys problematyki, [w:] Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach konstytucji, pod red. K. Działochy, A. Preisnera, Wrocław 1995, s. 80.
17
cej oznaczonych przepisów i norm ustawy na sprawy i podmioty nimi nie objęte lub ograniczeniu zakresu obowiązywania przepisów ustawowych pod tymi względami [...] i zgodnie z wyraźnie określonymi w upoważnieniu przesłankami. Trudniej natomiast znaleźć uzasadnienie dla takich upoważnień ustawowych, które dawałyby władzę zmiany (modyfikowania) treści norm ustawy"23. Zdaje się, że orzecznictwo TK, bardzo silnie podkreślające wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustawy i wyjątkowość orzeczeń, o których tutaj mowa, w ostatnich latach może zmierzać w tym kierunku.
Z tego, co napisano o praktyce upoważnień ustawowych dających podstawę dla rozporządzeń mogących zmieniać (modyfikować) określone normy ustawy, wynika, że nie stanowią one wyłomu w konstytucyjnej koncepcji upoważnień i rozporządzeń jako aktów wykonawczych naczelnych organów administracji rządowej. Nie mogą świadczyć o jakiejś dekompozycji systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego na szczeblu ustawy i jej relacji do rozporządzeń. Oznaczają zmiany w obrębie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie otwierając go "na zewnątrz", tj. dla aktów wewnętrznie obowiązujących, nie kreują też odrębnego typu rozporządzeń z mocą ustawy, dla których logiczne byłoby stworzenie legitymacji konstytucyjnej. Ściśle określone granice upoważnień, o których mowa, i wydawanych na ich podstawie rozporządzeń modyfikujących przepisy ustawy, ustalone w orzecznictwie, stanowią jak dotąd wystarczające gwarancje utrzymania ich w bezpiecznych ramach. Należy dodać, że tego rodzaju praktyka nie występuje, co do zasady, gdy idzie o podstawy ustawowe wydawania rozporządzeń przez Prezydenta RP24 i inne niż organy rządowe naczelne organy państwa uprawnione do wydawania rozporządzeń. Ograniczone de facto zazwyczaj do ściśle określonych dziedzin działalności, wynikających z zakresu kompetencji, organy te nie pozostają pod wpływem takich uwarunkowań, które uzasadniają bardziej rozszerzającą wykładnię formuły upoważnień ustawowych i wydawania rozporządzeń "w celu wykonania ustawy" przez organy administracji rządowej.
C. Ograniczenie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego na poziomie rozporządzeń mogłoby być zagrożone, gdyby nie był przestrzegany zakaz subdele-gacji kompetencji przyznanej przez ustawę upoważnionemu organowi na rzecz innego organu (art. 92 ust. 2). Ma on znaczenie gwarancji, która ma zapobiegać przekraczaniu granic systemu wynikających z zamknięcia go pod względem podmiotowym. Zakaz ten ustanowiony został z wyraźnym zamiarem położenia tamy wcześniejszej praktyce poszerzania kręgu organów stanowiących prawo z ujemnymi następstwami
23 W uwagach do art. 92 konstytucji, [w:] Konstytucja..., s. 33. Podobnego zdania był P. Sarnecki w uwagach do art. 54 ust. l Małej konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, t. 2, Warszawa 1996, s. 8.
24 B. Dzierżyński, Analiza rozporządzeń wykonawczych Prezydenta RP wydawanych na podstawie Konstytucji z 22 kwietnia 1997 r., "Przegląd Legislacyjny" 2004, nr 3, s. 43 opisuje przypadek rozporządzenia prezydenta wydanego wprost na podstawie konstytucji, nie ustawy (co autor uważa za bezpośrednie stosowanie konstytucji), gdy takiej było brak, a obowiązek ustawowy nakazywał mu uregulować (w drodze zarządzenia) sprawy pracowników SN, organu niepodporządkowanemu prezydentowi.
18
dla jego spójności i w nawiązaniu do orzecznictwa TK z lat 80. i 90.25. W orzecznictwie tym uznano za niedopuszczalną subdelegację bez przyzwolenia ustawy, odnoszącą się do essentialia tego, co ma być uregulowane rozporządzeniem, do którego wydania upoważniała organ ustawa, natomiast za dopuszczalną uznano taką subdelegację, która obejmuje wyłącznie elementy wtórne ("o charakterze porządkowym") dla wykonywania ustawy. W wyroku z 8 lipca 2001 r., SK 41/01, wydanym zatem po wejściu konstytucji w życie, TK posłużył się tym samym kryterium dopuszczalności subdelegacji26. Nie uznał tego także w swoim orzecznictwie27 za przekroczenie zakazu subdelegacji, tj. przekazania przez organ upoważniony swojej kompetencji na rzecz innego organu. Przekazanie to oznacza zdaniem TK tyle, że organ upoważniony (w drodze subdelegacji) uzyskuje możliwość uregulowania materii, którą uregulować miał organ upoważniony w ustawie ("delegowany"), w ramach własnej kompetencji i ponosi za to odpowiedzialność (wyrok TK z 8 października 2002 r., K 36/00).
Tak określony zakaz subdelegacji, jakkolwiek w jakiejś mierze niepełny, bo ograniczony do essentialia ustawy i związanego z nią pod względem treściowym rozporządzenia, nie stanowi groźby naruszenia konstytucyjnego ograniczenia władzy wydawania rozporządzeń na rzecz organów nieupoważnionych do tego i nigdy go w praktyce, dzięki kontroli TK, nie stanowił. Należy jednak wyraźniej zaznaczyć, iż owe materie wtórne ("o charakterze porządkowym"), które nie są objęte zakazem subdelegacji, powinny być regulowane w drodze aktów wewnętrznie obowiązujących, bo chociaż wiążą się z rozporządzeniem pod względem funkcjonalnym, mają inną naturę niż materie prawa powszechnie obowiązującego. Warto także przypomnieć wcześniejszy pogląd TK, że każda subdelegacja, nawet w najwęższym zakresie, jest zjawiskiem niepożądanym. Przemawia przeciwko niej to, że prowadzi ona do wielostopniowości i nadmiernego rozczłonkowania materii regulowanej, ograniczającej jej przejrzystość.
Można się zgodzić z A. Bałabanem, że konstytucyjny zakaz subdelegacji jest dowodem na nader restrykcyjną, ściśle "wykonawczą koncepcję rozporządzenia", nie zapobiega natomiast zlecaniu w rozporządzeniu dalszych działań wykonawczych organom podporządkowanym organowi wydającemu rozporządzenie, lecz działającemu w innej formie niż rozporządzenie. Trudniej się zgodzić z autorem, że zakaz subdelegacji ma zapobiegać mało realnemu niebezpieczeństwu28. Przedkonstytucyjna, a częściowo także praktyka po wejściu w życie konstytucji dowodzą realności niebezpieczeństwa dekompozycji założeń konstytucyjnego systemu źródeł prawa na poziomie rozporządzenia.
25 Por. orzeczenia U 3/86, OTK 1986, s. 69; U 2/86, OTK 1986, s. 81-82; U 19/88, OTK 1989, s. 159 oraz K. Działocha, S. Pawela, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (1986-1993), Warszawa 1996, s. 11.
26 TK orzekł o konstytucyjności przepisu kompetencyjnego według stanu konstytucyjnego z dnia badania przepisu, tj. art. 41 ust. 8 konstytucji z 1952 r. oraz art. 54 ust. l Małej konstytucji.
27 Wyroki z 15 listopada 1999 r., U 8/98; z 10 kwietnia 2000 r., U 7/00 i z 8 października 2002 r., K 36/00.
28 A. Bałaban, Rozdział VI. Reguły..., s. 263.
19
D. W zakres spraw należących do aktów powszechnie obowiązujących nie wchodzą w praktyce akty prawa wewnętrznie obowiązującego wydawane przez naczelne organy i centralne organy administracji państwowej. Dotyczy to w szczególności uchwał Rady Ministrów, które do czasu wejścia w życie konstytucji (w swej postaci aktów wykonawczych albo aktów samoistnych) stanowiły główne zagrożenie dla regulacji ustawodawczych. Dzisiaj uchwały są wyjątkową rzadkością w praktyce. Te, które są wydawane, nie mieszczą się z reguły w kategorii aktów normatywnych, mają charakter informacyjno-programowy i są wyrazem stanowiska politycznego Rady Ministrów29.
Zarządzenia ministrów kierujących działami administracji rządowej i organów równorzędnych, a także centralnych organów administracji rządowej długo niemogących się pogodzić z ograniczeniami nałożonymi na nie przez konstytucję także nie stanowią w praktyce problemu z punktu widzenia pozycji ustrojowej aktów powszechnie obowiązujących. Z obserwacji orzecznictwa TK (lata 2001-2003) wynika, że są one rzadko zaskarżane z powodu niezgodności z ustawą, a gdy już przekraczają wyznaczone im konstytucyjne granice, TK orzeka o ich nielegalności30.
Największych jak dotąd wątpliwości co do zgodności aktów wewnętrznie obowiązujących z założeniami konstytucji dostarczyła wykładnia formuły Jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty" (art. 93 ust. l konstytucji) i związana z tym praktyka prawotwórcza organów NBP. Formuła ta, jak wiadomo, jest konieczną przesłanką wydania aktu prawa wewnętrznego. Zbyt wąskie rozumienie podległości organizacyjnej (w szczególności sprowadzenie jej do stosunków wewnątrz aparatu państwowego) groziłoby istotnym zawężeniem pola wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących. Trybunał Konstytucyjny, zdając sobie z tego sprawę i obserwując faktycznie szerszy zakres podmiotowy aktów wewnętrznych, dopuścił szersze rozumienie podległości pomiędzy organem wydającym akty a podległymi jednostkami. W wyroku z 21 grudnia 1998 r. (K 21/98) w sprawie statutu NIK TK przyjął szersze rozumienie podległości, wywiedzione z art. 200 ust. 2 konstytucji. Następnie w najtrudniejszej próbie, jakiej została poddana konstytucja ze swoją koncepcją aktów wewnętrznie obowiązujących i powszechnie obowiązujących, mianowicie w sprawie legalności aktów normatywnych wydawanych przez organy NBP, Trybunał w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (orzeczenie K 25/99) posłużył się szeroką wykładnią formuły konstytucyjnej o podległości organizacyjnej jako przesłance wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących. W odniesieniu do banków komercyjnych uznał ją za równoznaczną w istocie z podległością funkcjonalną. Uznał w konsekwencji, że organy NBP mogą stanowić normy prawne skierowane do innych podmiotów, w tym wypadku banków, także komercyjnych. Jak napisał
29 A. Bałaban, jw., s. 269-270. Do wyjątków należy, jak można sądzić, uchwała nr 147 RM z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, co do której normatywnego charakteru TK nie zajął jednak jednoznacznego stanowiska (wyrok z 30 października 2001 r., K 33/00).
30 Por. postanowienie TK z 11 lipca 2000 r., K 28/99, OTK ZU 2000, nr 5, póz. 150; wyrok z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK ZU 2002, seria A, nr 5, póz. 63.
20
L. Garlicki, TK "doszedł do ostatecznej granicy, jakie możliwościom interpretacyjnym stwarza tekst Konstytucji i historia jej powstania"31. Ten przypadek z aktami normatywnymi NBP jest kontestowany32, sam przez się nie może być jeszcze argumentem przeciw konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa. Trybunał ze swej strony zadbał o "uszczelnienie" osądzonego przypadku. Widząc niebezpieczeństwo "rozchwiania" konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego stwierdził, że ogranicza swoje rozstrzygnięcie do specyficznej sytuacji, gdy podmiotem uprawnionym do stanowienia prawa jest instytucja konstytucyjna w postaci NBP, zaś przedmiotem konstytucyjnie określone zadania publiczne.
Doktrynalnym zagrożeniem dla konstytucyjnej koncepcji relacji między systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego a systemem źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego mogłaby się stać, gdyby podążyła za nią praktyka stanowienia prawa, teza kwestionująca ten konstytucyjny podział jako dychotomiczny. Dychotomiczny charakter podziału źródeł prawa, świadomie przyjęty przez twórców konstytucji i na ogół za taki uznany w piśmiennictwie, oznacza, że każdy akt normatywny musi mieć postać albo aktu prawa powszechnie obowiązującego, albo aktu prawa wewnętrznego. Tej tezie, co więcej jednej z podstawowych konstrukcji prawnych, przeciwstawia się niekiedy pogląd, że "rozróżnienie aktów powszechnie obowiązujących od aktów obowiązujących wewnętrznie nie ma charakteru dycho-tomicznego, a raczej wyznacza ekstrema konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa"33. Pomiędzy tymi ekstremami mieści się także obszar prawa stanowionego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a więc w formie szerszej niż w art. 92 ust. 1. To zakłada, jak zauważa L. Garlicki34, istnienie trzeciej, pośredniej kategorii aktów bez osobnej w istocie podstawy konstytucyjnej, a wyprowadzanej jedynie z konstytucyjnych lub ustawowych kompetencji i zadań organów państwowych. We wcześniejszej wersji tej koncepcji na takiej podstawie wydawane miały być "przepisy stanowiące normy administracyjne, w tym przepisy policyjne", mające charakter "powszechnego obowiązywania"35. Nazwanie ich "ogólnymi aktami stosowania prawa", uprawnione skądinąd w klasyfikacji aktów prawnych, było inną próbą ich legitymowania, odrzuconą przez naukę prawa konstytucyjnego36 ze względu na zgubne skutki całej koncepcji, analogiczne do tych, jakie pociągały za sobą kiedyś samoistne uchwały Rady Ministrów37. Próba przeniesienia tego typu aktów na grunt praktyki musiałaby spotkać się ze sprzeciwem TK.
31 L. Garlicki, Konstytucyjny system źródelprawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), [w:] System źródeł prawa..., s. 42.
32 Por. C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (na tle porównawczym), Warszawa 2004, s. 268-269.
33 A. Bałaban, Rozdział VI. Reguły..., s. 266.
34 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2004, s. 132.
35 Por. M. Kulesza, [w:] Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 87 i n.
36 Por. L. Garlicki, Konstytucyjny system...
37 Por. J. Świątkiewicz oraz M. Niezgódka-Medek, [w:] Konstytucja RP..., przyp. 35, s. 102 is. 111.
21
E. W ramach tej części uwag na temat praktyki stanowienia prawa z punktu widzenia konstytucyjnej zasady zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego należy zasygnalizować dwa inne zjawiska praktyki o konsekwencjach dla tej zasady. Zasługują one na osobne opracowanie z racji daleko sięgających skutków prawnych i ustrojowych. Usytuowane są poza działalnością organów państwowych powołanych z mocy konstytucji do tworzenia prawa, gdyż pochodzą od podmiotów spoza ich kręgu.
Mam na myśli praktykę czynienia z kodeksów etyki zawodowej, szczególnie lekarskich, aktów prawa powszechnie obowiązującego. Taką cechę uzyskały praktycznie kodeks etyki lekarskiej z 1991 r. oraz jego nowelizacja z 2003 r. TK, który rozpatrywał legalność pierwszego kodeksu w 1992 r. w postanowieniu z 7 października 1992 r., w sprawie U 1/92, uznał kodeks za akt nienormatywny i dlatego niepodle-gający kontroli TK38. Doktryna prawa, wbrew stanowisku TK, uznała kodeks za źródło prawa z elementami prawa powszechnie obowiązującego. Miała ku temu ważne powody, skoro kodeks uchwalony został przez samorząd lekarski na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w ustawie o izbach lekarskich i w trybie przez nią określonym, wchodził głęboko w sferę wolności jednostki, nie tylko w działalność lekarzy, a jego przestrzeganie obwarowane zostało przepisami ustawy, w tym przepisami, które ustanowiły odpowiedzialność zawodową lekarzy za przestrzeganie norm etyki w postaci sankcji zbieżnych z tymi, które grożą za nieprzestrzeganie przepisów ustawowych o wykonywaniu zawodu lekarza. Akt taki uznano za niedopuszczalny w świetle obowiązujących wówczas norm konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego. W związku z nowelizacją kodeksu podjętą w 2003 r. zwrócono słusznie uwagę na zasadniczą zmianę konstytucyjnych podstaw oceny legalności kodeksu etyki lekarskiej. Nowa konstytucja na stanowienie kodeksu w takiej postaci, jaką określają przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich, nie zezwala. Jeżeli ma on w swej treści normy o charakterze powszechnie obowiązującym, jego wydawanie musiałoby wynikać z wyraźnego przyzwolenia konstytucji, a nie z ustawowych zadań samorządu społecznego, nawet takiego, o którym mowa w art. 17 ust. l konstytucji39.
Stawia się także coraz częściej pytanie, czy z zasadą zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie kolidują pewne formy orzeczeń TK. Wskazuje się w szczególności na tzw. orzeczenia interpretacyjne i niefortunnie nazwane orzeczenia reanimacyjne. Pierwsze de facto skutkują utratą mocy obowiązującej przez określone treści normy zawartej w przepisie prawnym, zastępując je treścią ustaloną przez TK z powołaniem się na ich uzasadnienie konstytucyjne40. Skutek pierwszy mieści się w całości w kompetencji TK do kontroli zgodności norm prawa z konstytucją (art. 188) i w charakterze orzeczeń TK (art. 190), drugi ma, jak się wydaje, znamiona decyzji prawotwórczej dlatego, że prowadzi do ustalenia nowej ja-
38 Opublikowane w OTK 1992, cz. II, s. 157, łącznie z czterema zdaniami odrębnymi.
39 Por. J. Wyrembek, Kodeks etyki lekarskiej a system żródel prawa, "Państwo i Prawo" 2003, z. 10, s. 38-40.
40 Por. opracowanie Biura TK, O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, marzec 2004 i cyt. tam literaturę.
kościowo normy prawnej w stosunku do tej, którą z przepisu prawnego wyprowadzano dotychczas. Norma ta nie powstaje w wyniku ustanowienia jej przez organy mające kompetencję prawotwórczą, lecz w wyniku procedury wykładni przepisu prawnego w zgodzie z konstytucją. Efekt jest jednak ten sam powstaje nowość "normatywna" mająca mieć moc powszechnie obowiązującą. Drugi wymieniony rodzaj orzeczeń TK zdaje się jeszcze wyraźniej mieć charakter prawotwórczy orzeczenie sprawia, że w życie wchodzą ("ożywają") ponownie normy prawne, które zostały uchylone wcześniej prawomocną decyzją prawotwórczą kompetentnego organu41.
Zrozumiałe są motywy takich orzeczeń TK. W przypadku orzeczeń interpretacyjnych idzie o uniknięcie zbyt radykalnej ingerencji w system prawny, skutkujący uchyleniem normy obowiązującej, uczynienie przez TK do granic możliwości zadość zasadzie domniemania zgodności prawa z konstytucją. Gdy idzie zaś o orzeczenia drugiego rodzaju, motywem jest uniknięcie luk w prawie, szkodliwych dla procesu stosowania prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Niemniej jedne i drugie orzeczenia mogą budzić i faktycznie budzą istotne wątpliwości, pierwsze z punktu widzenia zasady podległości sądów konstytucji i ustawom, a nie wykładni innego organu (kojarzonej z nieistniejącą już powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw)42, drugie i pierwsze także z zasady wyłączności ustawodawczej parlamentu czy kompetencji prawotwórczych innych organów państwa. Ten drugi zarzut może być rozumiany także w ten sposób, że wymienione rodzaje orzeczeń prowadzą do "otwarcia" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego z innej strony niż ewentualna działalność organów mających konstytucyjną władzę stanowienia prawa, mianowicie przez działalność TK należącego do organów władzy sądowniczej. Z punktu widzenia obowiązujących zasad ustroju nie da się tego usprawiedliwić, prawdziwą skądinąd i coraz wyraźniej obecną w piśmiennictwie, tezą, że sądy konstytucyjne ze swojej funkcji tzw. negatywnego ustawodawcy stają się coraz bardziej ustawodawcą "pozytywnym", chyba że uznamy to za przejaw uzasadnionej ewolucji zasad demokratycznego państwa prawnego w kierunku jakiejś nowej wersji państwa konstytucyjnego z rozbudowaną rolą sądów konstytucyjnych. W takim kierunku, który musiałby się zderzyć nieuchronnie z koncepcją demokracji politycznej w jej obecnej postaci.
Przytoczone dwa rodzaje orzeczeń TK nie są jedynymi, które mogą potwierdzać tezę o prawotwórczym charakterze orzeczeń tego organu43. Z interesującego nas
41 Por. charakterystykę tego rodzaju orzeczeń w książce Z. Czeszejko-Sochackiego, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 443-447.
42 Skalą zastrzeżeń, jakie budzą tzw. orzeczenia interpretacyjne, można tłumaczyć wypowiedź prezesa TK, że "ta forma wyroków TK nie będzie mogę to zapowiedzieć na pewno nadużywana w naszym orzecznictwie", Wystąpienie Prezesa TK M. Saffana na Zgromadzeniu Ogólnym sędziów TK 29 marca 2004 roku, "Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa 2004, s. 15.
43 Por. np. R. Piotrowski, Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tworzenie prawa, [w:] Prawo i ład społeczny, Warszawa 2000; J. Szymanek, Sejm, Senat a Trybunał Konstytucyjny. Współzależność w kształtowaniu systemu prawnego, "Przegląd Legislacyjny" 2004, nr 4. W najnowszym orzecznictwie TK odnotowany został ze szczególną uwagą (por. wywiad z J. Trzcińskim, prezesem NSA, Czy wyrok może zastąpić ustawę?, "Rzeczpospolita" z 27 grudnia 2004 r., dodatek "Prawo co dnia") wyrok TK z 18 maja 2004 r. (SK 38/03), wydany w sprawie ze skargi konstytucyjnej. TK
22
23
punktu widzenia na osobną uwagę zasługuje także stanowisko TK w kwestii jego kompetencji do badania konstytucyjności tego, co ogólnie nazywa się zaniechaniem ("milczeniem") ustawodawcy.
Pomimo zastrzeżenia ze strony TK, że bada on tylko treści wyrażone w aktach normatywnych i nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, tj. niewydaniu aktu ustawodawczego, pomimo obowiązku w tej mierze wynikającego z przepisu konstytucji, TK przyjmuje jednocześnie, że w przypadku aktu wydanego i obowiązującego ma prawo oceny jego konstytucyjności z tego punktu widzenia, czy w akcie nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zdaniem TK, zarzut niekonstytucyjności może odnosić się zatem zarówno do tego, co ustawodawca w akcie unormował, jak i do tego, co w nim pominął, chociaż stosując konstytucję, powinien był unormować (por. wyroki z 9 lipca 2002 r., K 1/02 i z 24 października 2001 r., SK 22/01). Pomimo zastrzeżenia, iż Trybunał nie ma jednak kompetencji do uzupełniania treści kontrolowanego przepisu o nowe elementy, które usuną niezgodność z konstytucją zawartą w tym przepisie, jest to daleko idącym uszczupleniem kompetencji ustawodawcy ("pozytywnego" ustawodawcy) na rzecz nowego ustawodawcy (zwanego dotąd ustawodawcą "negatywnym"), jakim staje się coraz wyraźniej TK. Wagi i skutków tej ewolucji praktyki konstytucyjnej nie tłumaczy to, że kompetencja sądu konstytucyjnego ograniczona do tradycyjnej władzy orzekania o konstytucyjności aktu ustawodawczego była zawsze co do jej natury także legislacyjna, skoro orzeczenie o niekonstytucyjności aktu prowadzi zawsze do uchylenia jego mocy obowiązującej. Jest jak to określono "stanowieniem prawa poprzedzonym przez znak minus"44. Wrażenia doniosłości zmiany, o której mowa, jaka następuje w polskim systemie prawnym pomimo niespełna dwudziestoletniej historii orzecznictwa TK, nie pomniejsza także to, że inne sądy konstytucyjne są jeszcze bardziej prawotwórcze, a we Francji prawotwórstwo orzecznictwa Rady Konstytucyjnej sięga poziomu "bloku norm konstytucyjnych". Wszystko co tutaj napisano, nie jest w każdym razie obojętne z punktu widzenia rzeczywistego obrazu zasady zamkniętego systemu źródeł prawa.
Odpowiedź na drugie pytanie wymaga rozważenia wysuwanego niekiedy postulatu przyznania w konstytucji władzy wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego organom Narodowego Banku Polskiego, a także Państwowej Komisji Wyborczej (PKW). Pierwszy postulat wysuwano zwłaszcza po wejściu konstytucji w życie, czyniąc go jednym z głównych punktów jej krytyki, drugi stanowi stały przedmiot refleksji nad ustrojem PKW i ustawodawstwa wyborczego.
przyjął, że w przypadku niepodjęcia przez ustawodawcę w określonym przez TK terminie zmiany zakwestionowanego przepisu art. 101 ż 2 k.p.w., stan normatywny w zakresie określonym w sentencji (pkt 1.1.) "ulega zmianie" i wyrok daje pokrzywdzonemu w postępowaniu o uchylenie mandatu prawo udziahj w nim. Wyrok zastąpił ustawodawcę, a ponadto co podkreśla J. Trzciński postawił przed sądami dylemat, czy mają kierować się wyrokiem TK, skoro związane są tylko konstytucją i ustawami. Już wcześniej NSA w wyroku z 7 kwietnia 2004 r. (FSK 16/04) wybrał pierwszą możliwość.
44 F. Rubio-Lorente, Constitutional Jurisdiction as Law-Making, [w:] I.N. MacCormic and R.S. Summers (eds.), Interpreting Statutes. A Comparative Study, 1991, s. 165.
24
A. Przepisy konstytucji nie odnoszą się osobno i wprost do problemu kompetencji prawotwórczych organów NBP. Można jednak bez zastrzeżeń przyjąć pogląd, że kompetencje takie im nie przysługują. Gdyby miały im być przyznane, należałoby postąpić w sposób analogiczny jak w odniesieniu do innych organów, które takie kompetencje otrzymały, a więc określając organ (organy) NBP i rodzaj aktów, które mogą wydawać. Inaczej ma się sprawa, gdy idzie o kompetencje stanowienia aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Z charakteru przepisów art. 93 jako odnoszących się generalnie do kompetencji wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących przez wszystkie organy władzy publicznej na zasadach w nim określonych można przyjąć, że także organy NBP mają kompetencję wydawania aktów tego rodzaju.
Takie rozwiązanie problemu prawotwórstwa organów NBP było świadomą i celową decyzją ustrójodawczą. Potwierdza to przebieg dyskusji nad problemem w KKZN45. Wynika z niej, że głównym argumentem rozstrzygnięcia problemu w sposób, jaki wyraził się w postanowieniach konstytucji, było przekonanie, że władzę stanowienia prawa powszechnie obowiązującego powinny mieć tylko organy politycznie odpowiedzialne. Z tezą tą nie godził się status prawny NBP. Zgodnie z przeważającą koncepcją oparty został on na zasadzie podmiotu politycznie neutralnego, niepodporządkowanego zasadniczo parlamentowi ani tym bardziej organom władzy wykonawczej. Uznano, że taki charakter NBP oznaczałby prawną niedopuszczalność kontroli aktów NBP, z wyjątkiem incydentalnej kontroli ze strony TK. Wątpiono także, by kompetencja stanowienia aktów powszechnie obowiązujących była NBP niezbędnie potrzebna, zwłaszcza w sytuacji dostatecznej zupełności ustawodawstwa, określającego działalność NBP i dostępności innych instrumentów prawnych działania. Ten ostatni argument był najsilniej kwestionowany po wejściu konstytucji w życie. Twierdzono, że przyznanie ważnych zadań NBP, o których mowa w art. 227 ust. l konstytucji, nie ma należytych gwarancji realizacji, w szczególności wobec braku kompetencji prezesa NBP do wydawania rozporządzeń.
Trudno dzisiaj z perspektywy czasu powiedzieć, że przytoczona argumentacja stanowiska przeciwnego przyznaniu organom NBP władzy stanowienia prawa powszechnie obowiązującego w sferze powierzonych mu zadań była dostatecznie rozwinięta i przekonująca. Niemniej nie została ona podważona ani w piśmiennictwie prawniczym, ani poprzez wydarzenia z dziedziny życia prawnego nie wyłączając orzeczenia TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99 w stopniu, który by kazał wątpić w trafność decyzji ustrójodawczej z 1997 r. Trybunał w uzasadnieniu swojego orzeczenia podzielił główny argument ustrójodawczy, powołujący się na zasadę neutralności politycznej NBP jako przeszkodę przyznania mu kompetencji wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego46.
45 Por. "Biuletyn KKZN" nr 22, s. 34, 50-52 oraz A. Szmyt, W sprawie uprawnień prawotwórczych organów Narodowego Banku Polskiego, "Przegląd Sejmowy" 1998, nr 6; K. Działocha, "Zamknięcie"..., s. 130-131.
46 "Specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na jego zależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś �apolityczności tego banku. Nie jest więc on organem politycznym, któremu z racji określonych zadań przypisane zostały określone kom-
25
Przez pewien czas po wejściu konstytucji w życie, w związku z krytyką stanowiska konstytucji jako trudnego do utrzymania w praktyce, pojawiły się w piśmiennictwie próby pogodzenia zasad konstytucji z dotychczasową praktyką wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego przez organy NBP. Nie były one skierowane przeciwko rozwiązaniom konstytucji, nie opowiadały się też za nowelizacją jej przepisów. Zmierzały natomiast do znalezienia podstaw prawotwórczej działalności organów NBP o szerszym zakresie niż kompetencja do stanowienia aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Szukano ich w koncepcji ograniczonego i autonomicznego prawa organów NBP do regulowania jego stosunków zewnętrznych z innymi bankami i instytucjami finansowymi, wywodzonego wprost z norm art. 227 ust. l, określających szczególne zadania NBP47. Inna propozycja opierała się na koncepcji aktów wewnętrznych o szczególnym charakterze, które z mocy przypisów konstytucji (art. 227) lub ustawy o prawie bankowym będą mogły regulować również obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec NBP48. Te i inne49 propozycje rozwiązania "kryzysu" wokół sprawy uprawnień prawotwórczych NBP zostały w końcu praktycznie zdyskwalifikowane z chwilą wydania cytowanego orzeczenia TK, które aczkolwiek jak napisaliśmy oparte zostało na rozszerzającej interpretacji podstawowej przesłanki wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących (w postaci pojęcia Jednostek organizacyjnie podległych"), nie dopuściło zasadniczo do "otwarcia" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez nieznaną konstytucji kategorię tego rodzaju aktów organów NBP. Z chwilą wejścia w życie wyroku TK kompetencje organów NBP do wydawania aktów normatywnych na podstawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim przez prezesa NBP w postaci zarządzeń (art. 11 ust. 4 ustawy o NBP), przez Zarząd NBP i Radę Polityki Pieniężnej w postaci uchwał (art. 19 i art. 16 ust. 3 ustawy o NBP) musiały zostać zweryfikowane w drodze zmian ustawodawczych zgodnie z zasadami konstytucji dotyczącymi systemu źródeł prawa i stanowiskiem TK.
Granice tolerancji określone wyrokiem TK okazały się widocznie wystarczające z punktu widzenia potrzeb realizacji konstytucyjnych i ustawowych zadań NBP. Nie ma w każdym razie nowych sygnałów ze strony praktyki, które by wskazywały na przekroczenie tych granic. Ucichły głosy domagające się zmiany konstytucji, nie szuka się nowych konstrukcji doktrynalnych, które mogłyby uzasadniać stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez organ NBP. Racje miał C. Kosikowski, który od początku przypomnianego tutaj sporu twierdził, że "nie ma najmniejszego sensu zmieniać konstytucyjnego kręgu organów uprawnionych do tworzenia prawa i poszerzać go o Prezesa NBP"; przekonanie to odnosił tak-
petencje prawotwórcze; podkreślić trzeba, że kompetencje takie oznaczałyby udział w procesie tworzenia prawa, w tym sensie miałyby więc charakter polityczny" (z uzasadnienia wyroku z 28 czerwca 2000 r., K25/99, OTK ZU 2000, nr 5, póz. 141).
47 Por. K. Działocha, Zamknięcie"..., s. 131.
48 Por. R. Tupin, Status prawny i kompetencje prawotwórcze organów Narodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Bankowego, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 1998, nr 7-8.
49 Por. przegląd innych propozycji rozwiązania problemu w cyt. pracy C. Kosikowskiego, Finanse publiczne..., s. 265-266.
26
że do pozostałych organów NBP i Komisji Nadzoru Bankowego50. Dzisiaj, w perspektywie być może niezbyt odległego czasu uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Walutowej, nie widać potrzeby żadnej reformy konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego na potrzeby prawotwórstwa organów NBP (i Komisji Nadzoru Bankowego). Z chwilą uzyskania tego członkostwa potrzebna będzie natomiast zasadnicza zmiana art. 227 konstytucji.
B. Podobne do prawotwórstwa organów NBP wątpliwości konstytucyjne stwarzają w praktyce uprawnienia Państwowej Komisji Wyborczej do stanowienia prawa. Tak jak w przypadku NBP, uprawnienia te przed wejściem w życie konstytucji dawały PKW możliwość stanowienia przepisów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym do ustaw wyborczych. Konstytucja, określając katalog organów mających kompetencje wydawania tego rodzaju przepisów, pominęła jednak PKW. Uczynione to zostało celowo, jednak już w trakcie przygotowań do pierwszych po wejściu w życie konstytucji wyborów powszechnych powstały zasadnicze wątpliwości, kto i na jakich zasadach ma wydawać przepisy związane z realizacją wielorakich zadań PKW w procesie wyborczym w przypadku braku szczegółowych regulacji ustawowych. Były wśród nich takie zadania, które wymagały regulacji prawnych ze strony PKW odnoszących się do sytuacji prawnych wyborców i innych uczestników procesu wyborczego, a wiec z natury nie miały charakteru regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym (np. art. 15 ust. 4; art. 17; art. 29; art. 30 ust. 3; art. 69 ust. 1; art. 106 ust. 3 ustawy z 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Dz.U. nr 45, póz. 205, z późn. zm.). Wymowy prawnej ograniczoności kompetencji reglamentacyjnych PKW nie osłabiało to, że przewidziane ustawą przepisy powszechnie obowiązujące wydawała ona przy współudziale naczelnych organów administracji państwowej (po porozumieniu z nimi), co zresztą było dyskusyjne z punktu widzenia konstytucyjnego.
Nowa wspólna Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 12 kwietnia 2001 r. (Dz.U. nr 46, póz. 499) odniosła się do konstytucyjnej regulacji systemu źródeł prawa w sposób kompromisowy. Formalnie przeniosła kompetencje stanowienia przepisów wydawanych dotąd przez PKW na odpowiednie naczelne organy administracji rządowej (ministrów), upoważniając je do wydawania rozporządzeń. Nie odebrała jednak do końca kompetencji wydawania przepisów wykonawczych PKW co byłoby trudne do zrealizowania zachowując dla niej jak należy sądzić walny praktycznie udział w procesie ich wydawania na zasadzie podmiotu wnioskującego wydanie rozporządzenia lub nakazującego wydanie rozporządzenia "w porozumieniu z właściwym ministrem" lub "po zasięgnięciu opinii PKW" (art. 14 ust. 3; art. 16; art. 21 ust. 4; art. 24; art. 31 ust. 2; art. 41 ust. 2; art. 48 ust. 11; art. 53 ust. 2; art. 56 ust. 2; art. 120 ust. 4 ustawy). Ponadto PKW zachowała kompetencje do wydawania aktów prawa wewnętrznego o nieokreślonej nazwie (np. art. 47 ust. l ustawy) lub noszących nazwę wytycznych (art. 40 ust. l ustawy). Te ostatnie wiążą tylko komisje wyborcze niższego szczebla (także ze skutkiem, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy), wydawane
C. Kosikowski, Akty wykonawcze..., s. 385.
27
są zatem w konstytucyjnej formule przepisów wewnętrznych skierowanych do jednostek organizacyjnie podporządkowanych PKW51.
Uregulowanie prawne w zakresie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dziedzinie prawa wyborczego, przyjęte w ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu, a oparte na różnych formach współudziału PKW w wykonywaniu kompetencji naczelnych organów administracji rządowej, nie jest uregulowaniem optymalnym. Podobne uregulowania w innych także sferach prawotwórstwa państwowego wywołują bowiem od dawna wątpliwości prawne w orzecznictwie TK. Są to wątpliwości dwojakiego rodzaju, po pierwsze wynikające z przypisywania różnego, niejednolitego znaczenia formułom używanym w ustawodawstwie na określenie współudziału różnych podmiotów w realizacji kompetencji prawotwórczej konstytucyjnych organów52; po drugie wątpliwości natury ściśle konstytucyjnej, mianowicie, czy dozwolone jest z punktu widzenia realizacji odpowiedzialności organu państwa za wykonywanie powierzonych mu kompetencji rozkładanie ciężaru tej odpowiedzialności także na inne podmioty, w danym przypadku PKW. Należy jednak przyznać, że na gruncie obowiązującego systemu źródeł prawa trudno znaleźć rozwiązanie lepsze od tego, które przyjęto w ordynacji wyborczej z 2001 r. do Sejmu i Senatu. Inne wymagałyby zmiany konstytucji, a tym samym poszerzenia podmiotowego zasięgu zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
C. Prócz opisanych wyżej dwóch przypadków kontestowania zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wysuwa się różne wątpliwości, zastrzeżenia, a także propozycje nowych rozwiązań w odniesieniu do konstrukcji prawnej poszczególnych typów aktów normatywnych należących do tego systemu i relacji istniejących między nimi. Obiekcje te zgłasza się, mając na uwadze praktykę stosowania przepisów konstytucji. To ona ma być dowodem na niewłaściwe, niepraktyczne, i jak się twierdzi, wymagające zmian rozwiązania obowiązującej konstytucji. Nie odmawiając z góry racji takim zastrzeżeniom należałoby zwrócić uwagę, że praktyka nie zawsze jest właściwym kryterium oceny prawa, częściej to ona jest wadliwa, bo sprzeczna z prawem. Ponadto trzeba pamiętać, że kwalifikacja prawna praktyki stosowania konstytucji, ocena jej zgodności lub niezgodności z konstytucją należy do TK. Co więcej, wykładając normy konstytucji, TK nadaje (ustala) właściwą im treść, aktywnie kształtując sens tego, co nie wynika z niej wprost, a nawet modyfikując jej szczegółowe postanowienia w zgodzie z zasadami konstytucji. Odnosi się to w całości do wykładni przepisów o źródłach prawa, ujętych pomimo poświęcenia im osobnego rozdziału w konstytucji względnie ogólnie. Mieszcząc się w granicach konstytucji wyznaczonych jej zasadami, TK potrafi niejedną lukę w przepisach ustawy zasadniczej lub inną j ej "ułomność" wyeliminować, normę niedookreśloną do-określić.
51 Charakteru prawotwórczego nie mają natomiast "wyjaśnienia" PKW kierowane do organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego oraz komitetów wyborczych i nadawców radiowych i telewizyjnych (art. 40 ust. l ustawy), por. S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 Ordynacja wyborcza, Warszawa 2001, s. 55.
52 Por. K. Działocha, S. Pawela, Orzecznictwo Trybunału..., s. 17-18.
Większość wątpliwości i zastrzeżeń sygnalizowanych w doktrynie prawa dotyczy instytucji rozporządzenia, jej zbyt wąskiej jak się twierdzi konstrukcji prawnej.
To prawda, że konstytucja ograniczyła pojęcie aktu wykonawczego do ustawy, w wąskim (właściwym tego słowa) znaczeniu, do rozporządzenia. Nieznane są jej inne akty tego typu, jakkolwiek w doktrynie prawa, zwłaszcza w prawie administracyjnym używa się szerszego pojęcia przepisów wykonawczych. Jeden jednorodny, według postanowień konstytucji, akt wykonawczy do ustawy rozporządzenie, sprawia, że w praktyce materia ich uległa poszerzeniu. W oparciu o kryterium materialne w ramach aktów noszących nazwę rozporządzeń, prócz przeważających wyraźnie rozporządzeń, które można nazwać klasycznymi aktami wykonawczymi, mającymi w pełni wszystkie cechy określone w art. 92, istnieją akty o nazwie rozporządzeń, które ze względu na ich treść nie są w zasadzie aktami wykonawczymi do ustawy, nie mają nawet charakteru aktów normatywnych, i według przyjętej klasyfikacji aktów prawnych można je uważać za akty stosowania prawa. Nie jest to zresztą zjawisko nowe w polskiej praktyce ustrojowej. Ponadto znane są jeszcze rozporządzenia tzw. dystrybucyjne, wydawane przez Prezesa RM na podstawie ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, a więc wydanej jeszcze przed wejściem konstytucji w życie. Służą one ustaleniu szczegółowego zakresu działania ministra oraz określają ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra, a w przypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej także organy i jednostki organizacyjne podległe ministrowi lub przez niego nadzorowane. Noszą nazwę rozporządzeń, a w istocie są aktami wewnętrznie obowiązującymi53. Specyficzną, złożoną prawnie kategorią rozporządzeń są rozporządzenia wydawane w celu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 2 konstytucji). Zdarzają się w praktyce, jak napisano, rozporządzenia modyfikujące treść ustawy, uznane z zastrzeżeniami przez TK. Pomijając tutaj szczegółową analizę kategorii rozporządzeń, która należy do osobnego opracowana w tym tomie prac (S. Wronkowska), należy się zgodzić z poglądem, że pojęcie rozporządzenia "pęcznieje", obejmując swoim zakresem akty o coraz bardziej zróżnicowanym charakterze. Nie jest to zjawisko do końca pozytywne, lecz lepsze od sytuacji, jaka istniała wówczas, gdy za akty wykonawcze uchodzić mogły akty różnie nazwane i wydawane często bez żadnej podstawy konstytucyjnej lub ustawowej, co zacierało różnice między systemem aktów powszechnie obowiązujących i systemem aktów wewnętrznie obowiązujących.
Całe orzecznictwo TK54 i doktrynę prawa cechuje wyraźna niechęć do zamieszczania w ustawach przepisów o charakterze blankietowym. To one bowiem sąjed-
53 Por. stanowisko Rady Legislacyjnej w ich sprawie, "Biuletyn Rady Legislacyjnej" 1999, nr 2.
54 Pewne zdziwienie budzi jednak jedno z najnowszych orzeczeń TK (z 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 6, póz. 62). TK twierdzi się, że konstytucja nie wyklucza stanowienia nawet przepisów represyjnych, które określając czyn zabroniony (można powiedzieć "z grubsza") odsyłają jednocześnie do aktów podustawowych w celu ich dookreślenia. W uzasadnieniu wyroku jest napisane: "w ocenie Trybunahi Konstytucyjnego, nie można całkowicie wykluczyć posługiwania się techniką blankietu zupełnego, jeżeli w danym przypadku nie jest możliwe określenie przynajmniej niektórych
28
29
na z przyczyn osłabienia ustawy i niezależnie od "wyrównawczej" roli rozporządzeń opartych na przepisie blankietowym stwarzają potencjalnie większe pole dla aktywności organów posługujących się aktami wewnętrznie obowiązującymi. Po to, by w praktyce unikano ustaw blankietowych, art. 92 ust. l konstytucji kontynuując wcześniejszą praktykę TK nakazuje, by w upoważnieniu do wydania ustawy określić "wytyczne dotyczące treści aktu". W świetle orzecznictwa TK mogą one przybrać rozmaitą postać redakcyjną, ich brak całkowity przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia i stanowi naruszenie powyższego przepisu konstytucji. Wytyczne, jak wynika z ustalonego orzecznictwa TK, nie muszą być co jest poniekąd dyskusyjne zawarte tylko w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, możliwe jest bowiem umieszczenie ich także w innych przepisach ustawy.
W związku z powyższym niezrozumiała jest spotykana w piśmiennictwie krytyczna ocena instytucji wytycznych55. To nie wytyczne są, moim zdaniem, wadliwą konstrukcją prawną, lecz praktyka legislacyjna w zakresie stanowienia ustaw, z której wynika, że podmioty występujące z projektami ustaw nie potrafią sprostać wymogowi konstytucji. To projektodawcy ustawy muszą mieć przede wszystkim jasną koncepcję ustawy i aktu wykonawczego do niej po to, by trafnie posłużyć się wytycznymi określającymi treść rozporządzenia. Tak czy inaczej brak wytycznych osłabia wyraźnie wykonawczy charakter rozporządzenia i stwarza okazję do sięgania w przypadku niepełnych unormowań w rozporządzeniu do praktyki spoza stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.
W literaturze przedmiotu, zwłaszcza z dziedziny prawa międzynarodowego, podnosi się jeszcze inny problem związany z konstrukcją prawną rozporządzeń, ściślej z podstawą prawną ich wydawania, jaką stanowi, zgodnie z art. 92 ust. l konstytucji, upoważnienie zawarte w ustawie i odpowiadające wymaganiom określonym w tym przepisie. Jest to problem braku w konstytucji możliwości wydania rozporządzenia na podstawie aktu (umowy) prawa międzynarodowego lub aktu prawa wspólnotowego i w celu jego wykonania. K. Wójtowicz (na podstawie opracowania A. Wa-silkowskiego) pisze, że możliwość wydawania rozporządzeń tylko na podstawie ustawy pozbawia wykonania umów międzynarodowych istotnego wsparcia, chyba że da się skorzystać z upoważnień ustawowych. Okazuje się to szczególnie dolegliwe, gdy trzeba zastosować sankcje międzynarodowe i wymagana jest szybkość działania56. Podnosi tę kwestię także w odniesieniu do uchwał organów ONZ (na podstawie opracowania A. Wyrozumskiej) oraz jak sądzić można do aktów prawa wspólnotowego, jeżeli nie mają charakteru samowykonalnego57. Istniejące dzisiaj
znamion czynu zabronionego w samej ustawie". Niewiele pogląd ten łagodzi dodanie, że taka sytuacja jest dopuszczalna "tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach przy spełnieniu szeregu warunków, bo z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo zasada wyłączności ustawy w dziedzinie prawa represyjnego wyznacza pewne nieprzekraczalne granice".
35 Por. A. Bałaban, Wytyczne ustawowe, "Przegląd Legislacyjny" 2002, nr 2, s. 10-15.
56 K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, pod red. K. Działochy, s. 297-298.
57 Por. K. Wójtowicz, Otwarcie Konstytucji RP..., s. 302-304.
30
w niektórych ustawach (np. w prawie lotniczym z 1962 r. art. 15) upoważnienia do wydania rozporządzenia nie rozwiązują zagadnienia w sposób generalny i wymagają, zdaje się, rewizji art. 92 ust. l konstytucji w sposób odpowiadający potrzebom wykonywania zobowiązań międzynarodowych i wobec UE. Zmiana musiałaby dotyczyć nie tylko kwestii rozszerzenia podstawy prawnej do wydania rozporządzenia poza upoważnienie ustawy, lecz prawdopodobnie także innych elementów konstrukcji upoważnienia określonych w art. 92. Nie jest wykluczone dokonanie takiej zmiany w ustawie o umowach międzynarodowych.
Na zakończenie uwag w tym punkcie opracowania należy podkreślić rzecz najistotniejszą: wszystkie wątpliwości i zastrzeżenia zgłaszane pod adresem konstytucyjnej koncepcji rozporządzenia, także uregulowań prawnych innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, które tutaj z uwagi na inny przedmiot rozważań pomijam, nie podważają zasadności i ogólnego kształtu zamkniętego systemu źródeł tego prawa. Dotyczą tego, co odnosi się do jego "wnętrza" poszczególnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego i relacji między nimi oraz ewentualnych ich modyfikacji (np. rozbudowy podstawy prawnej wydawania rozporządzeń), lecz nie otwierają go na "zewnątrz", rozszerzając ich katalog i formy aktów prawa powszechnie obowiązującego.
Ostatnie z trzech zagadnień wymagających uwagi sprowadziliśmy do potrzeby odpowiedzi na pytanie o konsekwencje prawne akcesji Polski do UE dla zasady zamkniętego systemu źródeł prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że akt akcesji dokonał się zgodnie z konstytucją w następstwie zastosowania jej art. 90, co do zasady i procedury określonej w art. 90 ust. 3. Twórcy konstytucji byli zatem świadomi także skutków akcesji dla systemu źródeł prawa, określonych ogólnie w art. 90 ust. l, bezpośrednio w art. 91 ust. 2 i 3 konstytucji. Zdawali sobie sprawę, że z chwilą ratyfikacji traktatu akcesyj-nego traktat wraz z całym porządkiem prawa wspólnotowego stanowić będzie jak określiła to konstytucja "część krajowego porządku prawnego" i będzie podlegał co do zasady bezpośredniemu stosowaniu (art. 91 ust. 1). W konsekwencji, z chwilą ratyfikacji traktatu akcesyjnego i przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, krajowy porządek prawny, którego częścią jest system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, "otworzył się" z woli aktu konstytucyjnego na prawo wspólnotowe jako odrębny system prawny. Odtąd prawo wspólnotowe razem ze źródłami prawa krajowego (wewnętrznego) stanowi integralny system prawa obowiązującego w Polsce jako państwa członkowskiego UE. Nie utraciła natomiast swojej mocy obowiązującej zasada zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jako zasada prawa krajowego (wewnętrznego). Po akcesji Polski do UE pozostaje ona nadal zasadą prawną i istotną wartością konstytucji.
Akt przystąpienia do UE wywołuje natomiast bardzo istotne konsekwencje dla ustroju prawa krajowego. Ich zasięg i charakter są dzisiaj jeszcze przedmiotem wątpliwości i dyskusji, związanych z różnym niekiedy rozumieniem relacji między wspólnotowym i krajowym systemem prawa, niemniej nie podlega dyskusji doniosłość owych konsekwencji dla porządku prawnego w państwie, zarówno gdy idzie o jego tworzenie, jak i stosowanie. Odnoszą się one także do tego, co stanowi struk-
31
turę wewnętrzną zasady zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, składającą się z poszczególnych typów aktów normatywnych należących do systemu. Najsilniej dotykają dwóch naczelnych jego aktów konstytucji i ustawy. Wynikają z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, rozumianej jako pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przed prawem krajowym (wewnętrznym), a nie jako nadrzędność nad nim58.
Gdy idzie o konstytucję, to z uwagi na ten charakter zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego konstytucja nie traci swej najwyższej mocy prawnej w systemie źródeł prawa krajowego (art. 8 ust. l konstytucji) i swojej pierwszej pozycji wśród aktów prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. l konstytucji). Co więcej, nie jest konieczna w każdym razie w tej chwili zmiana jej art. 91 ust. 2 i 3, będąca stałym przedmiotem dyskusji w piśmiennictwie polskim. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w procesie stosowania prawa obowiązującego w Polsce po akcesji do UE może co najwyżej ograniczyć zakres stosowania norm konstytucji w następstwie przekazania kompetencji w niektórych sprawach przez Polskę na rzecz instytucji UE traktatem akcesyjnym i objęcia tych spraw prawem Unii. Z uwagi na ogólny charakter norm konstytucji i aktywność ustawodawczą parlamentu krajowego ograniczenie to może być nieduże w praktyce59. Poza nim, w szerokim zakresie materii konstytucyjnej, i obok prawa wspólnotowego, a więc na zasadzie specyficznego dualizmu konstytucyjnego (konstytucji i zasad porządku prawnego UE) będą obowiązywać i będą stosowane normy konstytucji RP. Nie wyklucza to kolizji norm konstytucji z prawem wspólnotowym, lecz w pierwszej kolejności rozwiązywane będą one w harmonijnej (obopólnie życzliwej) wykładni norm. Potwierdza to praktyka orzecznicza i stanowisko sądów konstytucyjnych państw członkowskich UE (w tym polskiego TK), a także mniej oficjalnie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dopiero w razie braku możliwości harmonizacji norm konstytucji i prawa wspólnotowego konflikt będzie musiał być rozstrzygnięty wbrew zasadzie wynikającej z art. 91 ust. 2 i 3 konstytucji zgodnie z konstytucyjną zasadą zobowiązującą Rzeczpospolitą Polską do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 konstytucji) i zasadą przychylności integracji europejskiej, wynikającej z preambuły do konstytucji i jej art. 90.
Równie poważne, a praktycznie istotniejsze są konsekwencje akcesji Polski do UE dla pozycji ustawy. Pisze o nich trafnie K. Wójtowicz60. Widzi je w zmianie zakresu przedmiotowego ustawy, w ograniczeniu swobody parlamentu co do potrzeby uchwalania ustawy, zakresu związania sądów obowiązkiem stosowania ustawy.
58 Por. S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie kilka refleksji, "Państwo i Prawo" 2004, z. 11, s. 23-24; K. Działocha, Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, "Państwo i Prawo", z. 11, s. 31-32 i cyt. tam literatura; A. Wróbel, Wprowadzenie do prawa wspólnot europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2004, s. 145-146.
59 Por. P. Sarnecki, Opinia w sprawie zgodności z konstytucją przepisu ustawy umożliwiającej cudzoziemcom obywatelom Unii Europejskiej wzięcie udziału w wyborach samorządowych w Polsce, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 2, s. 178.
60 Zob. K. Wójtowicz, Pozycja ustawy w polskim porządku prawnym po akcesji, [w:] Parlament Europejski i parlamenty narodowe, pod red. B. Banaszaka, Wrocław 2004, s. 53.
32
Pierwsza zmiana będzie konsekwencją przekazania kompetencji stanowienia prawa w określonych materiach na rzecz Unii (niekiedy z całkowitym wyłączeniem ich spod władzy ustawy krajowej). Druga jest ograniczeniem swobody parlamentu do uchwalania ustaw warunkiem upoważnienia ze strony instytucji unijnych do uregulowania materii (w przypadku tzw. kompetencji konkurencyjnych) czy obowiązkiem implementacji dyrektywy Unii. Trzecia jest konsekwencją związania sądów obowiązkiem stosowania ustawy nie oznacza formalnie zmiany podporządkowania sądów ustawie, lecz polegać będzie na podporządkowaniu ich także aktom prawa wspólnotowego i to na zasadzie jego pierwszeństwa przed ustawą krajową. Rodzi to notabene problem modyfikacji przepisów art. 178 ust. l konstytucji, zauważany w literaturze przedmiotu. Ze zmianą formuły podporządkowania sądów ustawie łączy się zagadnienie sposobu jej wykładni. Dotychczasowa zasada wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją może ulec korekcie w następstwie wymaganego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości uwzględniania przez sądy w procesie wykładni treści i celu prawa wspólnotowego.
Czy te wszystkie zmiany, które dotykaj ą ustawę, podważają jej tradycyjnie wiodącą pozycję w systemie prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym prowadzą do jakiejś destrukcji tego systemu wbrew postanowieniom konstytucji? Nie ma podstaw, by tak sądzić, mając na uwadze także doświadczenia "starych" państw członkowskich UE. Ustawa pozostanie w swoim dotychczasowym kształcie ustrojowym podstawową instytucją prawa konstytucyjnego, nie tracąc w szczególności swoich cech formalnych i miejsca w systemie źródeł prawa krajowego. Zmieni się wprawdzie i zostanie ograniczony jej jak napisano przedmiotowy zasięg regulacji w następstwie przejęcia go w części przez prawo wspólnotowe, lecz ustawa pozostaje dalej w konstytucyjnym wymiarze podstawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, regulującym sprawy najważniejsze dla życia państwa i jego obywateli. By tę ustrojową rolę zmienić, należałoby ustawie odebrać jej doktrynalny i prawny atrybut aktu parlamentu jako przedstawicielstwa narodu, co nie jest do pogodzenia także z wartościami, na których opiera się wspólnota europejska. Nie jest także tak, że prawo wspólnotowe tworzone jest w całkowitym oderwaniu od wpływu na proces jego kształtowania ze strony parlamentów państw członkowskich UE, chociaż udział ten realizuje się pośrednio poprzez wpływ na stanowisko, jakie ma zająć rząd w sprawach projektów prawa UE61. Parlament zachowa także swój walny udział w implementacji prawa wspólnotowego62. Nie można wreszcie pominąć roli, jaką w stanowieniu aktów tego prawa pełni Parlament Europejski, jakkolwiek nie jest on organem władzy ustawodawczej w znaczeniu, jakie pojęciu temu przypisujemy na gruncie prawa konstytucyjnego.
Wracając na zakończenie do głównego tematu tego opracowania twierdzę, że wszystkie trudności i wątpliwości, jakie pojawiają się w procesie wykładni przepi-
61 Por. polską ustawę z 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem RP w sprawach związanych z uczestnictwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, (Dz.U. nr 52, póz. 515).
62 Por. trafne uwagi M. Mastemak-Kubiak w słowie wstępnym do publikacji cyt. w przyp. 60, s. 9.
33
sów Konstytucji RP oraz przypadki w istocie rzadkie naruszenia konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa, w szczególności na poziomie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie świadczą o pojawieniu się jakiejś "masy krytycznej", która wymagałaby decyzji zmierzającej do rewizji konstytucyjnej regulacji systemu źródeł prawa, zwłaszcza zasady zamkniętego systemu źródeł prawa. Pogląd ten wyrażony przed trzema laty63 jest nadal aktualny. Konsekwencje naszego członkowstwa w UE, jakkolwiek wnoszą zasadnicze zmiany do struktury prawa obowiązującego w Polsce i wpływają także na dotychczasową pozycję ustrojową elementów składowych prawa powszechnie obowiązującego, nie czynią zasadniczo szkody zasadzie zamkniętego systemu źródeł tego prawa, a na pewno idei, która legła u jej podstawy.
63 K. Działocha, O prawie i jego źródłach z perspektywy pięciolecia obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Pięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 59.
Andrzej Szmyt
ZAGADNIENIE DOPUSZCZALNOŚCI USTAWY
KONSTYTUCYJNEJ W PRAKTYCE USTROJOWEJ
POD RZĄDAMI KONSTYTUCJI Z 1997 R.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r.1 do końca swego obowiązywania, włącznie z okresem obowiązywania stosownych przepisów jako jedynie utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej konstytucji2, zawierała przepis mówiący o "zmianie Konstytucji". Według numeracji w pierwotnym brzmieniu był to art. 91 Konstytucji PRL, według zaś ostatecznej numeracji, wprowadzonej w 1976 r., był to art. 106 wspomnianych przepisów konstytucyjnych (początkowo rozdział 10, następnie rozdział 11, zatytułowany "Zmiana Konstytucji"). Przepis ten przez cały okres swego obowiązywania nie uległ zmianom co do treści3. Nie znaczy to oczywiście, że faktyczna treść tegoż przepisu nie ulegała zmianom w toku jego obowiązywania4, zwłaszcza z uwagi na kontekst innych przepisów konstytucyjnych oraz przepisów regulaminu Sejmu.
Pomimo widocznej prostoty tego przepisu, doczekał się on wielu analiz w literaturze naukowej z zakresu prawa konstytucyjnego5, wbrew pozorom bowiem tryb
1 Tekst jedn. Dz.U. z 1976 r. nr 7, póz. 36, z późn. zm.
2 Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym Dz.U. nr 84, póz. 426, z późn. zm.
3 Do zmiany treści tego przepisu nie wliczamy zmiany "formalnej", niedotyczącej jego meritum, wprowadzonej przez art. l pkt 8 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75, póz. 444), a dotyczącej jedynie zmiany nazwy państwa z Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej na Rzeczpospolitą Polską.
4 Zwraca na to uwagę W. Orłowski, Refleksje w sprawie trybu zmiany konstytucji, [w:] Państwo - Ustrój - Konstytucja. Studia, pod red. L. Antonowicza i in., Lublin 1991, s. 228.
5 M.in. wskazać można na pozycje artykułowe: J. Trzciński, Zmiana Konstytucji PRL (art. 106), "Studia Prawnicze" 1989, nr 2-3; M. Rybicki, Zmiany konstytucyjne w Polsce Ludowej, "Studia Prawnicze" 1983, nr 4; K. Działocha, Zagadnienia zmiany Konstytucji PRL w nauce prawa, "Acta Universitatis Wratislaviensis", Prawo CLIV, Wrocław 1987; B. Banaszak, Uwagi o zmianie konstytucji, "Przegląd Sejmowy" 1995, nr 2; J. Trzciński, Uchwalenie i nowelizacja Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Przegląd Sejmowy" 1994, nr 1. W zakresie monografii wskazać należy zwłaszcza na fundamentalne opracowanie S. Rozmaryna, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961, zwłaszcza rozdział V: "Zmiana Konstytucji", zaś w zakresie uwag komentarzowych uwagi 1-14 do art. 106 p. u. m., autorstwa L. Garlickiego, wg stanu prawnego na dzień l września 1997 r., [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, t. 3, Warszawa 1995-1997.
35
zmiany konstytucji polskiej nie został uregulowany w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych6. W dosłownym brzmieniu, w stosownej części z interesującego nas punktu widzenia przywołany przepis konstytucyjny przewidywał, że "zmiana Konstytucji może nastąpić tylko w drodze ustawy [...]", przy czym oczywiste było, że nie może tu chodzić o tzw. ustawy zwykłe, lecz w rachubę wchodzić mogą jedynie ustawy o mocy (randze) konstytucyjnej, którą uzyskiwały dzięki szczególnemu trybowi dojścia do skutku, w sposób kwalifikowany różniący się od zwykłego trybu ustawodawczego7. W wieloletniej i wielokrotnej praktyce legislacyjnej w sposób najbardziej klarowny znajdowało to swój wyraz w sytuacji, gdy uchwalona została ustawa, już w tytule swym zawierająca formułę "ustawa o zmianie Konstytucji [...]", jak np. ustawa z dnia 13 grudnia 1957 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej8. Ścisły związek takiej ustawy "zmieniającej" z samą konstytucją i na gruncie przywołanego art. 106 przepisów konstytucyjnych był już prima facie widoczny. Praktyka taka była jednorodna w swym charakterze przez całe pierwsze dwudziestolecie obowiązywania konstytucji z 1952 r. aż do Ustawy Konstytucyjnej z dnia 22 grudnia 1971 r. o upływie kadencji Sejmu Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej9.
Pojęcie "zmiana konstytucji" było jednak w toku lat jej obowiązywania rozumiane w sposób zróżnicowany zarówno w doktrynie, jak i w praktyce konstytucyjnej. Nawet jednak w najwęższym rozumieniu, najbardziej odpowiadającym przyjętym ogólnym regułom techniczno-legislacyjnym, zawierało ono w sobie to, co polegało na uchyleniu niektórych przepisów konstytucji, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów10. Od strony technicznej, tego rodzaju zmiana, zwana też nowelizacją, była więc zabiegiem typu "inkorporacyjnego", charakterystycznego dla polskiej tradycji legislacyjnej, gdzie zmiana (modyfikacja uzupełnienie uchylenie konkretnych przepisów) stawała się integralnym elementem pierwotnej substancji ustawy zasadniczej", nie będąc np. "rozpoznawalną" w ogłaszanym (następnie o ile
6 K. Wojtyczek, Czy Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność ustawy konstytucyjnej z konstytucją? [w:] Zagadnienia współczesnego prawa konstytucyjnego, pod red. A. Pułty, Gdańsk 1993, s. 121.
7 Stąd już S. Rozmaryn, Konstytucja..., s. 230 podkreślał słuszność praktyki Sejmu, który ustawy zwykłe, choć zakładające konieczność zmiany konstytucji (jak to było np. w 1954 r. i 1960 r.) uchwalał przy równoczesnym wydaniu odrębnej noweli konstytucyjnej, niezbędnej dla uzgodnienia zamierzonych zmian ustawodawstwa z postanowieniami konstytucji.
8 Dz.U. nr 61, póz. 329; ustawa wprowadzała do konstytucji rozdział 3a (art. 28 a-d), zatytułowany "Najwyższa Izba Kontroli".
9 Dz.U. nr 36, póz. 311.
10 Np. tekst pierwotny art. 16 ust. l Konstytucji PRL ("Posłów na Sejm wybierają obywatele według okręgów wyborczych w stosunku: jeden poseł na 60 000 mieszkańców") uzyskał nowe brzmienie ("Sejm składa się z 460 posłów") w wyniku zmiany ustawą z 22 grudnia 1960 r. (Dz.U. nr 57, póz. 322; w tekście jednolitym po nowelizacji z 10 lutego 1976 r., Dz.U. nr 5, póz. 29) jako art. 21.
" S. Rozmaryn, Konstytucja..., s. 227, pisał w tym kontekście o zmianie konstytucji "przez zmianę brzmienia obowiązującego tekstu, a więc przez odpowiednią inkorporację nowego tekstu", stwierdzając, iż wcześniejsza praktyka zmian Konstytucji PRL (1954-1960) "przyjmuje formę zmian tekstu, a więc zastąpienia dotychczasowego brzmienia poszczególnych artykułów nowym (1954, 1960),
36
miało to miejsce) tekście jednolitym. Powyższy sposób rozumieniu pojęcia "zmiana konstytucji" koncentrował się na jednym z możliwych "technicznym" aspekcie dokonywania zmian12.
Pojęcie "zmiana konstytucji" stosunkowo często bywało jednak rozumiane jeszcze szerzej, zwłaszcza gdy przypisywano mu materialne znacznie, co w konsekwencji pozwalało niektórym uznawać, że kryje się w nim m.in. kompetencja do uchwalania jak to nawet określono wszelkiego rodzaju "ustaw konstytucyjnych"13. Przyjmowano jako bezsporne, że tego rodzaju ustawa musi dojść do skutku w trybie przewidzianym dla zmiany konstytucji, uzyskując moc (rangę) równą konstytucji, a widocznym jej wyróżnikiem była zawarta w tytule formuła "ustawy konstytucyjnej". Mimo dość stabilnej i długotrwałej jak wskazywaliśmy początkowej praktyki dokonywania zmian Konstytucji PRL w formie ustawy "o zmianie [...]", dość wcześnie postawione zostało wprost pytanie w doktrynie prawa konstytucyjnego, czy zmiany konstytucji "[...] mieścić się mogą również w odrębnych aktach ustawodawczych, których tekst nie zostaje wyłączony do Konstytucji?", a udzielona na nie odpowiedź była pozytywna14.
Formuła odrębnej "ustawy konstytucyjnej" pojawia się w praktyce ustrojowej pod rządami konstytucji z 1952 r. po raz pierwszy jako Ustawa
względnie włączenia do tekstu nowych postanowień (1957 r.)". W konkluzji sąd wyraził opinię, iż "[...] zgodnie z dotychczasowymi precedensami zmiany tekstu (brzmienia) Konstytucji PRL powinny być normalną formą jej zmiany, jeśli ta zmiana ma charakter stały [...]" s. 229.
12 Osobnym wątkiem, analizowanym w doktrynie prawa konstytucyjnego, jest pojęcie "zmiana konstytucji" z punktu widzenia zakresu i głębokości dokonywanych zmian, co bezpośrednio i w pełnym zakresie nie przekłada się na ich wymiar techniczny. W przytoczonym nurcie debaty poszukuje się m.in. odpowiedzi na pytanie o zasadność objęcia pojęciem "zmiana" także rozstrzygnięć ustrojodaw-cy co do treści wszystkich postanowień konstytucji, a więc uchwalenia w całości nowej konstytucji, czy też specyfiki takich zmian, które można byłoby określić mianem "rewizji" (względnie "reformy") konstytucji w kontekście istoty (tożsamości) ustroju. Do dziś jednak nie ma w tej mierze klarownego i przekonującego obrazu ustaleń doktryny, zwłaszcza że w niektórych ujęciach terminologicznych widać wręcz chaos metodologiczny, nieuwzględniąjący odrębności płaszczyzny "materialnego" od "technicznego" rozumienia poszczególnych pojęć. W powyższym zakresie ciekawe uwagi B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 69-70; W. Sokolewicz, O gradacji zmian Konstytucji, [w:] Konstytucja Wybory Parlament, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 190, a zwłaszcza ostatnio W. Skrzydło, Z problematyki zmiany konstytucji, [w:] Państwo Prawo Myśl prawnicza, pod red. A. Korobowicza i in., Lublin 2003, s. 235-237. W literaturze przedwojennej por. W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne (Geneza i system), Warszawa 1922, s. 580-582.
13 W uwadze 7 do art. 106 p.u.m. w przywołanym Komentarzu..., L. Garlicki zwłaszcza "�uzupeł-nianie przepisów konstytucyjnych w sensie techniki obok techniki inkorporacji postrzegał jako możliwość ujmowania nowych postanowień w �odrębne ustawy konstytucyjne))". Konkludował więc, że "kompetencji �zmiany Konstytucji)) należy więc przypisać materialne znaczenie i uznać, że kryje ona w sobie także kompetencję do uchwalania ustaw konstytucyjnych wszelkiego rodzaju".
14 S. Rozmaryn, Konstytucja..., s. 227-230. Autor pisał tu: "wydaje nam się przeto, że najlepiej czyniłoby zadość wymogom zewnętrznego oznaczenia, wskazującego na przynależność do postanowień o charakterze konstytucyjnym, gdyby takie ustawy [...] nosiły nazwę �Ustaw Konstytucyjnych))", zaś dalej "do zmiany Konstytucji PRL musi więc bezwarunkowo dojść odpowiednie zewnętrzne oznaczenie ustawy, a wiec albo w tytule (�Ustawa... o zmianie Konstytucji PRL) albo w nazwie (�Ustawa Konstytucyjna)))".
37
Konstytucyjna z dnia 22 grudnia 1971 r. o upływie kadencji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej15, uchwalona w trybie ówczesnego art. 91 Konstytucji PRL, a więc w sposób przewidziany dla zmiany ustawy zasadniczej i dający tej formie aktu moc równą konstytucji16. Na jej marginesie przyznano w literaturze przedmiotu, iż "praktyka konstytucyjna PRL z wyjątkiem ustawy konstytucyjnej zawierającej przepisy wprowadzające Konstytucje, z 22 VII 1952 r. nie zna tego typu ustaw konstytucyjnych, ale też i do tej pory nie zachodziła potrzeba stosowania tego
rodzaju ustaw"17.
Stwierdzenie S. Rozmaryna, dotyczące nazwy "ustawa konstytucyjna", miało w tle zarówno nieodzowność takiego zewnętrznego oznaczenia ustawy, aby wskazywało ono na charakter ustawy równorzędnej z konstytucją, jak i przywołanie tradycji okresu Sejmu Ustawodawczego, a utwierdzała autora w tym przekonaniu także okoliczność, że przepisy wprowadzające Konstytucję PRL, uchwalone równocześnie z Konstytucją PRL w dniu 22 lipca 1952 r. i zawierające czasową modyfikację niektórych jej przepisów, nosiły właśnie oznaczenie "Ustawy Konstytucyjnej"18. Wspomniana tradycja okresu Sejmu Ustawodawczego to m.in. Ustawa Konstytucyjna z dnia 25 maja 1951 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Polski Ludowej, a także ustawa konstytucyjna o zmianie terminu opracowania projektu konstytucji i przedłużeniu kadencji Sejmu Ustawodawczego19. Forma ustawy konstytucyjnej dla przywołanych przepisów wprowadzających Konstytucję PRL20 przyjęta była w rozumieniu konieczności prawnej "bo tylko w tej formie można było, choćby na krótki czas, uregulować pewne kwestie inaczej, niż to przewidywała obowiązująca już konstytucja", co wiązało się z procesem faktycznego wprowadzania w życie niektórych jej postanowień21.
Formuła ta (nazwa "ustawa konstytucyjna") w dalszej praktyce ustrojowej funkcjonowała w sensie techniczno-legislacyjnym jako oznaczenie rodzaju aktu, niezależne od ogólnego określenia przedmiotu konkretnej ustawy, jak np. Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowywania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej22. Podany tu przykład pod względem swej
15 Dz.U. nr 36, póz. 311.
16 Skutki tej ustawy konstytucyjnej odnosiły się wyłącznie do Sejmu V kadencji. Miała więc ona charakter epizodyczny, jednorazowy, zawieszający in concreto ówczesny art. 23 ust. l konstytucji.
17 S. Gebethner, Skrócenie lub przedłużenie pełnomocnictw Sejmu PRL (Rozważania de legę lata i de legeferenda), "Państwo i Prawo" 1972, z. 2, póz. 17-18.
18 S. Rozmaryn, Konstytucja..., s. 228-229.
19 Dz.U. 1951 r., nr 33, póz. 255 i Dz.U. 1952 r. nr l, póz. 1. O zagadnieniach tych szerzej A. Gwiżdż, Organizacja i tryb przygotowania i uchwalenia Konstytucji PRL, [w:] Sejm Ustawodawczy Rzeczypospolitej Polskiej (1947-1952), pod red. M. Rybickiego, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977 oraz M. Rybicki, Geneza i przygotowanie Konstytucji PRL z 1952 r, "Dzieje Najnowsze" 1983,
nr 4.
20 Dz.U. nr 33, póz. 233.
21 Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987, s. 92.
22 Dz.U. nr 67, póz. 336, z późn. zm. Czasem jednak z zupełnie odrębnych powodów operacyjnych pojęciem "ustawy konstytucyjnej" posługiwano się w doktrynie zbiorczo dla wszelkich aktów o mocy (randze) konstytucyjnej tak np. K. Wojtyczek, Czy Trybunat..., s. 122, przyp. 2 traktu-
38
treści (materii) pokazuje, że przedmiotem ustawy konstytucyjnej mogło być jak w praktyce przyjęto wprowadzenie nawet szerszych i trwalszych zmian do porządku ustrojowego państwa, choć o zakresie węższym w porównaniu z konstytucją, różniąc się tym zakresem od konstytucji jako aktu o uniwersalnym przedmiocie regulacji. Niektóre z nich, w ich zróżnicowanym charakterze, pełniły rolę prowizorycznej namiastki konstytucji, przez co uzyskiwały potoczne miano "małych konstytucji", mając nadzwyczaj doniosłe znaczenie ustrojowe. Ostatnim takim przykładem była tu Ustawa Konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym, ale aktem takim była także ustawa konstytucyjna (tzw. Mała konstytucja) z 1947 r.23 Polska praktyka ustrojowa znała też takie ustawy konstytucyjne, które można by nazwać epizodycznymi, wprowadzające jednorazowe odstępstwo od obowiązujących postanowień konstytucji, czyli de facto "zawieszenie" jej przepisów. Uważano, że może to nastąpić w sytuacji, gdy konieczne jest wyjątkowe odstąpienie od trwałej regulacji konstytucyjnej, nie ma zaś potrzeby zmieniania tej regulacji na stałe. W ten właśnie sposób np. w 1984 r. przedłużono (czteroletnią co do zasady) kadencję Sejmu wybranego w 1980 r. co sygnalizowaliśmy a w 1971 r. i 1989 r. skrócono kadencję Sejmu24. Formą osobnej ustawy konstytucyjnej posłużono się też jak wspominaliśmy w 1952 r. w celu ujęcia w nią postanowień o wejściu w życie samej konstytucji, co miało walor temporalny, ale i wynikało z natury samego procesu.
Przytoczone wyżej zróżnicowane przykłady polskiej praktyki ustrojowej zasadzały się na szerokim rozumieniu pojęcia "zmiana konstytucji". Obok więc "ustaw o zmianie konstytucji" w wąskim rozumieniu, wykorzystujących technikę inkorporacyjną, których treść pozostawała w najbardziej bezpośrednim związku techniczno-legislacyjnym z przepisami obowiązującej konstytucji, mieliśmy też do czynienia z formą "ustaw konstytucyjnych", gdzie "zmiana" konstytucji wyrażała się przede wszystkim w związku funkcjonalnym obu aktów, a widomym znakiem ich autonomiczno-ści było ich obowiązywanie "obok" siebie, równolegle, bez stosowania techniki in-
korporacyjnej25.
Dodajmy też, że w polskiej praktyce ustrojowej nie stosowano takiej formuły "ustawy konstytucyjnej", która polegałaby na załączaniu jej tekstu jako formy zmiany konstytucji w postaci oznaczonych, kolejnych "poprawek" do konstytucji, egzystu-
jąc je jako przeciwstawienie dla ustaw zwykłych. W takim kontekście warto też pamiętać, że akt konstytucyjny, potocznie zwany Konstytucją kwietniową z 1935 r. był w rzeczywistości materialnie i formalnie biorąc konstytucją, nosił jednak nazwę "Ustawy Konstytucyjnej" z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. RP nr 30, póz. 227). Także i Konstytucja marcowa z 1921 r. nie była do końca konsekwentna, bowiem choć w tytule i zwłaszcza (wielekroć) w art. 125 używała nazwy "Konstytucja", to w zd. 3 tegoż artykułu mówiła o "Ustawie Konstytucyjnej".
23 Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej Dz.U. nr 18, póz. 71, z późn. zm.
24 Przykładem tego typu aktów są też ustawy konstytucyjne z 30 kwietnia 1973 r. o przedłużeniu V kadencji rad narodowych i z 19 stycznia 1976 r. o upływie kadencji rad narodowych szczebla wojewódzkiego.
25 L. Garlicki wspomina też o nowszej tendencji do używania w praktyce legislacyjnej formuły "ustawa konstytucyjna o zmianie [...]" uwaga 10 do art. 106 p. u. m., [w:] Komentarz...
39
jących na znany wzór amerykańskich poprawek do konstytucji z 1787 r., ale też nielicznych przykładów europejskich poza oryginalnym tekstem konstytucji.
Na powyższym tle warto zasygnalizować stanowiska, wyrażone w doktrynie prawa konstytucyjnego, a wyrażone poniekąd u progu prac nad nową konstytucją. Obrazują one stan doktryny, częściowo znajdując potwierdzenie w praktyce legislacyjnej. Po pierwsze zastanawiając się w latach 80. ubiegłego już stulecia nad problemami metod prac nad przygotowaniem i przyjęciem nowej konstytucji, A. Patrzałek stwierdził, że dla prac nad nową konstytucją nie jest wystarczający ówczesny art. 106 Konstytucji PRL i opowiadał się za uchwaleniem "ustawy konstytucyjnej" o szczególnym trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji, określającej szereg kwestii26. W tym też kierunku poszła późniejsza praktyka ustrojowa, czego rezultatem była wspomniana wcześniej ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. Po drugie także A. Gwiżdż stwierdzał, że na gruncie doświadczeń konstytucjonalizmu europejskiego rysuje się również potrzeba uchwalenia wraz z nową konstytucją takiej ustawy konstytucyjnej, która ustanowiłaby wszelkie niezbędne przepisy przejściowe i wprowadzające. Ustawa taka powinna m.in. pisał A. Gwiżdż wskazać organy zobowiązane do wykonania w określonych terminach inicjatywy ustawodawczej, w celu ostatecznie pełnego zharmonizowania treści ustawodawstwa zwykłego z treścią nowej konstytucji27. Ostatecznie do dosłownego zrealizowania tego postulatu nie doszło, choć w praktyce ustrojowej przygotowywany był odpowiedni projekt ustawy konstytucyjnej, o czym będzie jeszcze mowa. Po trzecie wreszcie jeszcze w toku prac w ramach problemu badawczego ("Teoretyczne podstawy oraz społeczne, polityczne i ekonomiczne uwarunkowania zmian Konstytucji PRL" Centralny Program Badań Podstawowych (CPBP 11.12) pod kierunkiem S. Zawadzkiego) formułowałem postulat, że "dla jasności konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa o mocy ustawy zasadniczej należałoby zawrzeć w konstytucji klauzulę przewidującą ustawy konstytucyjne dla wprowadzenia w życie zmiany lub ustalenia odstępstw od postanowień konstytucji"28.
Powyższy stan normatywny i poniekąd ugruntowaną praktykę zastała obowiązująca dziś Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.29, rodząc pytanie o dopuszczalność ustawy konstytucyjnej na gruncie jej przepisów. Praktyka ustrojowa pod rządami no-
26 A. Patrzałek, Problemy zmiany Konstytucji PRL, [w:] Konstytucja PRL po 30 latach obowiązywania w świetle doświadczeń konstytucjonalizmu europejskiego, pod red. K. Działochy i A. Patrzałka, Wrocław 1983, s. 57.
27 A. Gwiżdż, O trybie uchwalania Konstytucji Uwagi ogólne, [w:] Tryb przygotowania i uchwalania konstytucji w wybranych krajach europejskich, pod red. A. Gwiżdżą, "Studia Konstytucyjne", t. 6 (CPBP 11.12 pod kier. S. Zawadzkiego), Warszawa 1990, s. 24.
28 A. Szmyt, Problem konstytucjonalizacji zasad legislacyjnych, [w:] Problemy prawodawstwa w nowej Konstytucji PRL, pod red. A. Patrzałka, Wrocław 1988, s. 154.
29 Dz.U. nr 78, póz. 483. W dalszym też ciągu w literaturze przedmiotu można było spotkać w kontekście art. 106 przepisów konstytucyjnych łączne traktowanie zarówno "nowelizacji" konstytucji, jak i uchwalania "ustaw konstytucyjnych" por. J. Trzciński, Uchwalenie i nowelizacja,.., s. 14-17, passim, a także P. Samecki, Weto ustawodawcze Prezydenta RP wobec ustaw konstytucyjnych, [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym, pod red. J, Trzcińskiego, B. Banaszaka, Wrocław 1997, s. 211 i n.
40
wej konstytucji zaowocowała już dwiema oficjalnymi inicjatywami dokonania zmian konstytucyjnych, ale też zarysowały się pewne rozbieżności w interpretacji obowiązujących przepisów konstytucyjnych, dotyczących zmiany konstytucji w kontekście systemu źródeł prawa. Nie można też nie zauważyć postulatów doktrynalnych i publicystyki prawnoustrojowej we wspomnianym zakresie. Wspomniane dwie oficjalne inicjatywy to poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 10 listopada 1997 r.30, dotyczący nowego brzmienia art. 105 Konstytucji RP, a także poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 11 stycznia 2000 r.31, dotyczący uzupełnienia art. 227 konstytucji o przepis dający prawo organom Narodowego Banku Polskiego wydawania rozporządzeń w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach. Drugi z wymienionych projektów ustawy o zmianie konstytucji poszerzałby zamknięty podmiotowo system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co jest osobnym zagadnieniem, oba zaś projekty co jest istotne z interesującego nas tu punktu widzenia mają znaczenie dla sposobu rozumienia katalogu form źródeł prawa obowiązującej konstytucji. Dodajmy na marginesie, że oba projekty ustaw o zmianie konstytucji objęte zostały działaniem zasady dyskonrynuacji prac ustawodawczych Sejmu po upływie kadencji.
Zainteresowanie publicystyki ustrojowej problematyką zmian konstytucyjnych zilustrować można w kontekście właśnie formalno-technicznym m.in. postulatem zastosowania formy poprawki do konstytucji "uzupełniającej" jej tekst w stylu legislacji amerykańskiej32. Publicysta świadomie postrzega takie działanie jako zmianę konstytucji "bez anulowania lub przekształcania któregokolwiek z jej artykułów", dodatkowo jego zdaniem zapewniające większą trwałość samej konstytucji, a jednocześnie chroniące przed ryzykiem, w razie próby zmiany tekstu konstytucji, "lawiny inicjatyw" zmierzających do destrukcji tekstu ustawy zasadniczej.
Nie można także nie dostrzegać, że szereg analiz i debat, zarówno doktrynalnych (naukowych), jak i polityczno-ustrojowych (społecznych, partyjnych) dotyczy incydentalnych, czasem wręcz epizodycznych problemów merytorycznych z zakresu reform "ustrojowych", za którymi w tle stoi konieczność gdyby postulaty miały zostać zrealizowane zmian przepisów konstytucyjnych. Problemy formy zmian nie stanowią na razie osobnego nurtu postulatów, ale zarówno doktryna prawa konstytucyjnego, jak i zwłaszcza praktyka ustrojowa nie znalazły się w sytuacji potrzeby "przesądzania" sprawy. Na szereg epizodycznych propozycji z pierwszego czterolecia obowiązywania Konstytucji RP wskazywali m.in. W. Sokolewicz i M. Laskowska33,
30 Druk sejmowy nr 72, III kad.
31 Druk sejmowy nr 1890, III kad.
32 Janusz A. Majcherek, Ad Vocem. Poprawka do konstytucji, "Rzeczpospolita" z 13 marca 2003 r.
33 Czy parlament zmieni konstytucje,?, cz. I, "Prawo i Życie", październik 2001. Jak stwierdzili autorzy, m.in. na tle dyskusji nad ratyfikacją Protokołu nr 6 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności rozważano, czy byłaby możliwa restytucja kary śmierci bez zmiany konstytucji (por. P. Samecki, Dopuszczalność kary śmierci w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych oraz M. Granat, Czy w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. bylaby możliwa restytucja kary śmierci bez zmiany konstytucji? obie opinie opublikowane w "Przeglądzie Sejmowym" 2000, nr 3, s. 77-85 i 86-90). Przy okazji prac nad nową ordynacją wyborczą do Sejmu i Senatu zgłoszono postulaty, by znieść drugą izbę parlamentu i ograniczyć liczbę posłów (por. J. Pilczyński, Małe
41
a 2004 r. przyniósł zaktywizowane działania polityczno-ustrojowe zwłaszcza takich partii politycznych, jak Prawo i Sprawiedliwość (program IV Rzeczypospolitej Polskiej) i Platforma Obywatelska (kampania "4 * tak" w sprawie referendum mającym zaowocować zmianami konstytucyjnymi); w tym ostatnim zakresie mielibyśmy także do czynienia z projektami ustaw o zmianie konstytucji34. W zakresie stanowiska doktryny prawa konstytucyjnego przede wszystkim z interesującego nas punktu widzenia możemy jednak także mówić o stanie pewnej niejasności, mając na myśli wyraźne zniuansowanie poglądów, jakie zarysowało się na gruncie przepisów obowiązującej konstytucji wprost w odniesieniu do kwestii dopuszczalności ustaw konstytucyjnych.
Z brzmienia przepisów art. 235 konstytucji wynika, że posługuje się ona tak jak dotychczasowe przepisy konstytucyjne z 1952 r. pojęciem "ustawy o zmianie Konstytucji" (ust. 4)35. Analogicznie mowa w tych przepisach o "projekcie ustawy o zmianie Konstytucji" (ust. l i 3), pewne zaś redakcyjne odmienności z ust. 2 i ust. 5 w art. 235 nie kreują same przez się osobnej formy ustawy, a jedynie stanowią nieco zmienioną formę wysłowienia fragmentów całościowej konstrukcji (instytucji). Nie można bowiem formuły z art. 235 ust. 2 ("Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy [...]") odczytać w innym sensie, niż wynika to z ust. l, ust. 3 i ust. 4 tegoż artykułu. Również formuła z ust. 5 ("Uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II lub XII Konstytucji [...]") równoznaczna jest formule z ust. 6, gdzie explicite mówi się o "ustawie o zmianie Konstytucji". Brzmienie przepisów z art. 235 konstytucji nie pozostawia więc możliwości innej zmiany konstytucji, niż tylko w formie "ustawy o zmianie konstytucji". Jest to więc wąskie w podanym wcześniej znaczeniu rozumienie pojęcia "zmiana konstytucji", które nie może być poszerzone w ramach próby wtłoczenia weń także pojęcia "ustaw konstytucyjnych".
jest lepsze, "Rzeczpospolita" z 26 marca 2001 r.). Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską Statusu Międzynarodowego Trybunału Karnego musiała być poprzedzona rozstrzygnięciem wątpliwości, czy jest to dopuszczalne bez uprzedniej zmiany art. 55 ust. l konstytucji, zakazującego ekstradycji obywateli polskich (por. K. Karski, Ratyfikacja Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego. Zagadnienia prawnomiędzynarodowe i konstytucyjne, "Państwo i Prawo" 2001, z. l, s. 50-63 i M. Płachta, A. Wy-rozumska, Problem ratyfikacji Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego. Uwagi polemiczne w związku z artykułem Karola Karskiego, "Państwo i Prawo" 2001, z. 5, s. 91-97 oraz 14 opinii w sprawie ratyfikacji przez Polskę Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego w "Przeglądzie Sejmowym" 2001, nr 4, s. 129-172, autorstwa P. Sarneckiego, J. Kolasy, M. Zubika, L. Garlickiego, A. Szmyta, C. Mika, M. Granata, M. Masternak-Kubiak, K. Lankosza, E. Popławskiej, J. Tyranowskiego).
34 W momencie zamknięcia prac nad niniejszym opracowaniem mamy też do czynienia z sytuacją, że do Sejmu wpłynął już projekt grupy posłów (SLD) o zmianie konstytucji, niestanowiący jednak jeszcze druku sejmowego w rozumieniu art. 35 ust. l regulaminu Sejmu. Projekt dotyczy znowelizowania art. 99 i art. 105 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym przede wszystkim utraty prawa wybieralności przez osoby skazane prawomocnie za umyślne przestępstwo oraz utraty mandatu przez posła (senatora) w analogicznej sytuacji.
35 Tytułem historycznej dokładności dodajmy, że określenie "zmiana" konstytucji znane było wszystkim trzem XX-wiecznym konstytucjom marcowej z 1921 r., kwietniowej z 1935 r. i lipcowej z 1952 r. Konstytucji marcowej znane było też pojęcie "rewizji" konstytucji, występujące także w Konstytucji majowej z 1791 r.
42
Takie odczytywanie przepisów art. 235 konstytucji potwierdzają też dzieje ich powstawania. Jak wynika z gruntownej analizy R. Chruściaka, obejmującej prace m.in. nad art. 235 konstytucji (czy szerzej nad przepisami o zmianie konstytucji), wszystkie projekty będące podstawą prac konstytucyjnych zawierały odrębny rozdział: "Zmiana Konstytucji". Rozdziały te stwierdza autor liczące od l do 4 artykułów, regulowały szeroko rozumianą "procedurę" zmiany ustawy zasadniczej, choć w sposób zróżnicowany, gdy chodziło o zakres i szczegółowość tych przepisów. Wspomniana analiza jednoznacznie wykazuje, że wielekroć używane pojęcie "zmiana konstytucji" nie było rozumiane inaczej, jak tylko w wąskim pojęciu "ustawy o zmianie konstytucji". Jedynie projekt UD/UW w kontekście proceduralnym "nakazywał dwukrotne uchwalenie ustawy konstytucyjnej zmieniającej ustawę zasadniczą, w odstępie co najmniej 3 miesięcy", jednakże autor w przypisie od razu sygnalizował też, że art. 5 tegoż projektu określający źródła prawa, nie wymieniał ustaw konstytucyjnych36.
Gdy chodzi o formę ustawy konstytucyjnej dla przepisów wprowadzających konstytucję, to warto jednak pamiętać, iż zastosowano ją w polskiej tradycji tylko w 1952 r. W przypadku Konstytucji marcowej z 1921 r., Konstytucji kwietniowej z 1935 r., a także obowiązującej konstytucji z 1997 r. materie te stały się częścią integralnego tekstu samej konstytucji. Jak stwierdza L. Garlicki37, w pracach nad nową dziś obowiązującą konstytucją przez dłuższy czas nie było jasności, w jakiej formie mają zostać ujęte przepisy przejściowe i końcowe. Na posiedzeniu 19 czerwca 1996 r. Komisja Konstytucyjna wydzieliła przepisy przejściowe w odrębną ustawę konstytucyjną, w tekście konstytucji pozostawiając tylko przepisy końcowe, zaś na ostatnim etapie prac zdecydowano o łącznym ujęciu przepisów przejściowych i końcowych w jednolitym projekcie z 16 stycznia 1997 r. przewidując równoległe uchwalenie ustawy konstytucyjnej "przepisy wprowadzające Konstytucję RP"38. W drugim czytaniu projektu konstytucji Zgromadzenie Narodowe uzupełniło jednak przepisy przejściowe i w takiej postaci znalazły się one w ostatecznym tekście samej konstytucji39.
Konieczność wąskiego rozumienia pojęcia ustawy o zmianie konstytucji, jakiego używa się w jej art. 235, znajduje dziś także swe wytłumaczenie w fundamentalnej zasadzie zamknięcia systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 87 konstytucji, źródłami takimi są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przyjmując, że zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego pod względem przedmiotowym obejmuje nie tylko akty normatywne, wymienione w art. 87 konstytucji, ale także i te,
36 R. Chruściak, Sejm i Senat w Konstytucji RP z 1997 r. Powstawanie przepisów, Warszawa 2002, rozdział ostami, obejmujący "Artykuł 235 Tryb zmiany Konstytucji (Rozdział XII "Zmiana Konstytucji")", s. 234 i 246 (przyp. 5).
37 Uwaga 2 do tytułu rozdziału XIII, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, 1.1, Warszawa 1999.
38 Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2004, s. 39.
39 Jak stwierdza L. Garlicki w przywołanej uwadze 2 do tytułu rozdziału XIII konstytucji, stanowiło to wyraz przyspieszenia prac konstytucyjnych w skomplikowanych warunkach politycznych tego okresu i braku pewności, czy udałoby się uchwalić dodatkową ustawę konstytucyjną.
43
o których mowa w innych przepisach konstytucyjnych, należy stwierdzić, że w żadnym z przepisów konstytucyjnych nie przewiduje się formy ustaw konstytucyjnych. Na poziomie norm o mocy konstytucyjnej, Konstytucja RP z 1997 r. zna tylko jeden rodzaj aktu samą konstytucję (art. 87). Gdy mowa w art. 87 o ustawach, to w sposób oczywisty chodzi tu o ustawy zwykłe. Próba znalezienia tu miejsca na osobną formę ustawy konstytucyjnej czyniłaby nielogicznym rozdzielenie konstytucji i ustaw w katalogu form z art. 87 konstytucji. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku z l grudnia 1998 r.40, to "suma postanowień konstytucyjnych, które dotyczą źródeł prawa powszechnie obowiązującego składa się na całościowy system, oparty na pełnym zróżnicowaniu form działalności prawotwórczej i podmiotów uprawnionych do wykonywania tej działalności [...]".
Na takim tle normatywnym dostrzec można w ciągu kilku lat obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r. zróżnicowane spojrzenia doktryny prawa konstytucyjnego na dopuszczalność prawną stanowienia odrębnych od ustaw o zmianie konstytucji "ustaw konstytucyjnych". Szerokim pojęciem ustawy konstytucyjnej posłużył się początkowo M. Kudej41, obejmując nim zarówno ustawę o zmianie konstytucji, jak i ustawę konstytucyjną sensu stricte, tzn. ustanawiającą przepisy o mocy konstytucji, lecz funkcjonującą obok jej tekstu. Następnie jednak tenże autor, po upływie kilku lat, jednoznacznie analizuje art. 235 konstytucji jednolicie, tj. wyłącznie odnosząc swe stwierdzenia do postępowania z projektami ustaw o zmianie konstytucji42. Ostrożnie wypowiada się P. Winczorek, stwierdzając, że pod rządami obowiązującej w Polsce konstytucji przyjmowanie "ustaw konstytucyjnych" we wskazanym tu rozumieniu, jako odrębnych od ustaw o zmianie konstytucji, "nie wydaje się dopuszczalne"43. Niezbyt jasno wyraża swe stanowisko J. Galster, ale można zaryzykować stwierdzenie w świetle wywodów autora iż także de legę lata dopuszcza on instytucję "ustaw konstytucyjnych" konstytucyjnych w omawianym przez nas rozumieniu44. E. Gdulewicz i W. Zakrzewski (jako współautorzy) stwierdzają, że obowiązująca konstytucja nie przewiduje odrębnej kategorii "ustaw konstytucyjnych", a w aktualnym tekście konstytucji ustrojodawca posługuje się jednym terminem dla określenia ustawy materialnie i proceduralnie konstytucyjnej "ustawa o zmianie konstytucji"45. L. Garlicki początkowo zauważył wprawdzie, że w doktrynie zdania są podzielone co do tego, czy nowa konstytucja w ogóle dopuszcza uchwalanie "ustaw konstytucyjnych", jednakże z pewnym wahaniem dopuszczał taką praktykę46. Po kilku latach jednak jednoznacznie opowiedział się przeciw takiej dopuszczalności,
0 Sygn. akt K. 21/98, OTK ZU 1998 nr 7, póz. 116.
M. Kudej, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, Warszawa 1998, s. 76-77. 2 M. Kudej, Postępowanie ustawodawcze w Sejmie RP, wyd. II, zmienione i uzupełnione, Warszawa 2002, s. 85-87.
P. Winczorek, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 26. Prawo konstytucyjne, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 2002, s. 20; jednocześnie J. Galster w sposób zastanawiający odróżnia w kontekście źródeł prawa powszechnie obowiązującego konstytucję (z art. 87) i ustawę zmieniającą konstytucję (art. 235) por. s. 21-22 cyt. podręcznika.
45 Polskie prawo..., s. 39.
46 Uwaga 11 do art. 98, [w:] Konstytucja...
44
stwierdzając, iż w obecnym stanie prawnym "nie ma jednak podstaw" do uchwalania tego typu ustaw konstytucyjnych, innych niż ustawa o zmianie konstytucji, o której mówi jej art. 23547. Zdecydowanie negatywne stanowisko zajmuje W. Sokolewicz48, konkludując w swych wywodach, że polskie prawo konstytucyjne nie zna innej, poza ustawą o zmianie konstytucji, formy przeprowadzenia zmiany (także polegającej na uzupełnieniu) w treści ustawy zasadniczej. Jak pisze autor, "w szczególności nie ma w systemie źródeł prawa obok omawianej tu postaci ustaw o zmianie konstytucji ustaw konstytucyjnych, tzn. takich, które uchwalone w trybie właściwym dla zmiany konstytucji wprowadzałyby, jednorazowo lub trwale, regulacje z mocą konstytucji, egzystujące na wzór amerykańskich poprawek do konstytucji z 1787 r. czy ustaw konstytucyjnych przewidzianych w konstytucjach Czechosłowacji z 1920 oraz Słowacji z 1992 poza tekstem konstytucji".
Należy podzielić negatywne stanowisko wobec "ustaw konstytucyjnych" na gruncie przepisów Konstytucji RP z 1997 r., bowiem inne prowadziłoby do rozchwiania systemu źródeł prawa, czego przecież twórcy nowej konstytucji starali się uniknąć. Praktyce i interpretacjom, prowadzącym do ponownego rozchwiania systemu źródeł prawa, należy się przeciwstawiać. Interpretacja cząstkowa musi być zgodna z zasadą zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a sprzyjać to też będzie uniknięciu niebezpieczeństwa zagrożeń dla spójności konstytucji. Ponieważ Konstytucja RP w okresie dotychczasowych 8 lat obowiązywania jeszcze nie podlegała w żadnej formie techniczno-proceduralnej zmianom, przeto praktyka nie zajęła stanowiska w sprawie sposobu rozumienia art. 235 konstytucji.
47 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2003, s. 49.
48 Uwaga 5 do art. 235, [w:] Konstytucja..., s. 8.
Leszek Garlicki, Marek Zubik
USTAWA W SYSTEMIE ŹRÓDEŁ PRAWA
1. UWAGI WPROWADZAJĄCE
1. Konstytucja z 1997 r. jest pierwszym polskim dokumentem konstytucyjnym, w którym podjęto próbę unormowania, w stosunkowo szeroki sposób, systemu źródeł prawa. Jak wiadomo, materii tej poświęcono odrębny rozdział. Trzeba też jednak pamiętać, że nowe unormowanie konstytucyjne nie powstawało w pustce prawnej czy intelektualnej. Twórcy konstytucji mogli (a raczej musieli) nawiązać zarówno do istniejących koncepcji doktrynalnych, jak i do dorobku orzecznictwa, którego zaczątki pojawiły się już w końcu lat 50., a którego rozwój nastąpił wraz z pojawieniem się NSA, a potem TK. Nie może więc dziwić, że przy redagowaniu przepisów rozdziału III koncentrowano się na kwestiach nowych, w których chciano oderwać się od rozwiązań zastanego stanu prawnego (tu wymienić należy zwłaszcza odcięcie się od "otwartego" systemu źródeł prawa i dokonanie wyraźnego rozdzielenia aktów prawa powszechnie obowiązującego i aktów prawa wewnętrznego), starano się przeciąć utrzymujące się jeszcze spory i wątpliwości (np. przez wyraźne określenie miejsca najważniejszych umów międzynarodowych w systemie prawa krajowego), bądź wreszcie chciano "udoskonalić" istniejące rozwiązania, przy jednoczesnym potwierdzeniu ich dotychczasowego kształtu (np. przez uzupełnienie o instytucję "wytycznych" dotychczasowych wymagań dla formułowania upoważnienia do wydania rozporządzenia). Takie podejście redakcyjne spowodowało, że nie udało się osiągnąć ani kompletności ujęcia, ani zachować pełnej proporcji w zakresie normowania poszczególnych kwestii. Pragmatyzm przeważył nad dążeniem do perfekcji i spowodował, że skąpo tylko odniesiono się do kwestii, nawet ważnych, gdzie kontynuację dotychczasowych rozwiązań uznawano za oczywistą.
Dotknęło to, w znacznym stopniu, określenia pozycji ustawy w systemie źródeł prawa. Nowa konstytucja wymieniła ustawę wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1) i określiła podstawowe elementy trybu ustawodawczego (art. 118-123), natomiast nie zawarto w niej odrębnego przepisu formułującego charakterystykę prawną ustawy, jak uczyniono to wobec pozostałych typów aktów normatywnych. Charakterystykę tę trzeba więc rekonstruować z innych przepi-
46
sów konstytucyjnych: w pierwszej kolejności z przepisów określających rangę, pozycję i warunki stanowienia innych typów aktów normatywnych, ale także z przepisów ogólniejszych, np. wyznaczających kompetencje i właściwość Trybunału Konstytucyjnego. Zarazem jednak trzeba zakładać, że intencją twórców konstytucji było przejęcie "zastanej" koncepcji ustawy, więc w sytuacji, gdy nie ma wyraźnie odmiennych wskazań w tekście ustawy zasadniczej można domniemywać zasadę kontynuacji1. Raz jeszcze bowiem trzeba podkreślić, że zarówno w przedkonsty-tucyjnej doktrynie, jak i w orzecznictwie ukształtowało się już, w miarę stabilne i precyzyjne, pojęcie ustawy.
Wskazywało ono, że ustawa jest to: 1) akt parlamentu; 2) o charakterze normatywnym; 3) zajmujący następne po konstytucji miejsce w systemie źródeł prawa krajowego; 4) o nieograniczonym zakresie przedmiotowym (przy czym niektóre materie mogą być regulowane tylko w drodze ustawy lub z jej wyraźnego upoważnienia); 5) dochodzący do skutku w szczególnej procedurze, która w swych zasadniczych zrębach znajduje unormowanie konstytucyjne2. Praktyka konstytucyjna potwierdziła i umocniła tę charakterystykę ustawy.
2. Konstytucja, w nawiązaniu do wcześniejszych doświadczeń, przyjęła zasadę wyłączności parlamentarnego stanowienia aktów o mocy ustawy (mowa tu tylko o prawie krajowym); jedyny wyjątek ustanowiono w art. 234 ust. 2, ale w odniesieniu do ekstremalnej sytuacji stanu wojennego i braku możności zebrania się parlamentu na posiedzenie. Nie zdecydowano się ani na nawiązanie do zdyskredytowanej w okresie PRL instytucji dekretów z mocą ustawy, ani na przejęcie przewidzianej w art. 23 Małej konstytucji, ale niestosowanej w praktyce instytucji rozporządzeń z mocą ustawy. Twórcy konstytucji byli zdecydowanie przeciwni umacnianiu prawodawczych kompetencji organów władzy wykonawczej i zakładali, że parlament będzie w stanie zapanować nad pełnym wymiarem prac ustawodawczych3.
Wydaje się, że praktyka potwierdziła to założenie. Choć nastąpił wyraźny wzrost liczby i zakresu stanowionych ustaw4, to nie doprowadziło to do takich zakłóceń tempa prawodawstwa, by konieczny stał się podział kompetencji ustawodawczych między parlament a rząd i powrót do koncepcji ustawodawstwa delegowanego. Można natomiast zastanawiać się nad ustanowieniem dodatkowych mechanizmów ochrony spójności rządowych projektów ustaw, tak by parlament stał przed alternatywą ich przyjęcia bądź odrzucenia, a utrudnione byłoby parlamentarne przerabianie projek-
L. Garlicki, uwaga 4 do art. 118, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001, s. 3. 2 Tamże.
Zob. W. Skrzydło, Ustawodawstwo delegowane w polskim prawie konstytucyjnym, [w:] Sześć lat Konstytucji RP. Doświadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego i A. Szmyta, Warszawa 2003, s. 277.
4 O ile w II kadencji Sejmu (1993-1997) Sejm uchwalił 473 ustawy, to w III kadencji (1997-2001) liczba ta wzrosła do 640, a w pierwszych dwóch latach IV kadencji (do 31 grudnia 2003 r.) sięgnęła 484.
47
tu. Praktyka wskazuje bowiem, że tą drogą treść ustawodawstwa staje się nadmiernie podatna na działania różnych grup interesów.
Twórcy konstytucji nie zdecydowali się na wprowadzenie instytucji ustawy refe-rendalnej5, także przy tej okazji akcentując zasadę wyłączności ustawodawczej parlamentu. Jedyną sytuacją, gdy decyzje podjęte w referendum mogą zastąpić uchwalenie ustawy stało się wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1. Słusznie jednak nie nadano tej decyzji postaci ustawy, co m.in. spowodowało wyłączenie jej spod kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Jak wiadomo, w praktyce skorzystano z procedury referendum przy akcesji Polski do UE, co jednak miało charakter szczególny zarówno w sensie prawnym, jak i politycznym6. Pewną koncesją na rzecz procedur demokracji bezpośredniej stało się natomiast dopuszczenie wnoszenia projektów ustaw przez grupy wyborców ("inicjatywa ludowa" art. 118 ust. 2), w praktyce jednak nie zmieniło to obrazu sejmowych prac ustawodawczych7.
3. Konstytucja przejęła dotychczasową koncepcję ustawy jako aktu jednolitego w swej randze prawnej. Nie zdecydowano się na wprowadzenie szczególnej kategorii "ustaw organicznych", doprecyzowujących przepisy konstytucyjne w najważniejszych sprawach ustrojowych i wyposażonych w moc prawną wyższą od ustawy zwykłej. Choć propozycje takie były zgłaszane w literaturze przedmiotu i wydawały się napotykać zainteresowanie przy tworzeniu projektów konstytucji8, to nie znalazły one ostatecznie poparcia i zachowano "tradycyjną" jednolitość rangi prawnej wszystkich ustaw. Można mieć wątpliwości, czy była to decyzja optymalna, zwłaszcza na tle wspomnianego już rozrostu ustawodawstwa. W zalewie ustaw normujących często bardzo szczegółowe kwestie, zagubieniu ulegają bowiem ustawy ustrojowe, a co gorsza praktyce parlamentarnej nieobce jest zjawisko "nowelizowania pobocznego", tzn. wykorzystywania prac nad jedną
5 Zob. A. Szmyt, Ustawa referendalna, [w:] Prawo, żródla prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, pod red. K. Działochy i A. Preisnera, Wrocław 1995, s. 53 i n.
6 Przy tej okazji TK wyraźnie też zaznaczył, że w Polsce przyjęta została "koncepcja demokracji przedstawicielskiej jako podstawowej formy demokracji" i zaakceptował tezę "o uzupełniającym charakterze demokracji bezpośredniej" wyrok z 27 maja 2003 r., K 11/03, OTK ZU 2003, seria A, nr 5, s. 571.
7 W III kadencji (1997-2001) Sejm uchwalił 3 projekty ustaw, wniesionych w trybie art. 118 ust. 2 (trzeba jednak pamiętać, że wykonawcza ustawa do art. 118 ust. 2 została uchwalona dopiero w 1999 r.), a w IV kadencji (do 31 grudnia 2003 r.) jeden taki projekt (zresztą połączony z równoległym projektem poselskim). Cztery dalsze projekty znajdowały się w toku prac sejmowych, a w kilkunastu dalszych wypadkach komitet inicjatywy ustawodawczej albo nie wniósł projektu w terminie, albo zgromadził pod nim zbyt mało podpisów (zob. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencja. Informacja o działalności Sejmu, Warszawa 2001, s. 230-232). Zob. też P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2004, t. XII, s. 229 i n.
* Zob. L. Garlicki, B. Szepietowska, Ustawa w projektach Konstytucji, [w:] Prawo..., s. 31 oraz E. Gdulewicz, Ustawa organiczna w projektach Konstytucji RP w świetle doświadczeń V Republiki Francuskiej, tamże, s. 35 i n.
48
ustawą do modyfikowania treści innych ustaw9. W rezultacie nie ma należytej ochrony spójności ustaw regulujących treści najważniejsze, tylko w odniesieniu do kodeksów pewne zabezpieczenia przyjęto w art. 87-95 regulaminu Sejmu.
Jednakowa ranga prawna wszystkich "ustaw zwykłych" nie przeszkodziła natomiast w konstytucyjnym wyróżnieniu kilku szczególnych, pod względem swego przedmiotu, kategorii ustaw. Dwie z tych kategorii były już znane wcześniejszym uregulowaniom konstytucyjnym. Chodzi najpierw o ustawy wyrażające zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej (art. 89, gdzie określono też typy umów, dla których ustawy takie są wymagane). Nowa konstytucja powtórzyła tu unormowania przyjęte w 1992 r. Nie ulega wątpliwości, że są to ustawy szczególnego rodzaju, ale prawo nie formułuje istotniejszych odrębności procedury ich uchwalania, a w szczególności nie przyznaje Radzie Ministrów wyłączności w wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej10. W praktyce nie powstawały dotąd na tym tle problemy, nie pojawiła się więc okazja dla zajęcia stanowiska przez TK.
Jeszcze bardziej "tradycyjną" grupę stanowią ustawy budżetowe. W wymiarze proceduralnym konstytucja ustaliła szereg odrębności trybu ich uchwalania, a także szczególne procedury kontroli ich wykonania. W wymiarze materialnym art. 219 ust. l wskazuje, że treścią ustawy budżetowej jest uchwalenie budżetu państwa. Nie powtórzono natomiast formuły art. 20 Małej konstytucji, według której orzecznictwo TK sformułowało zakaz tzw. obładowywania ustawy budżetowej". Pytania, czy wobec tego zakaz ten nadal stanowi część obowiązującego prawa, nie miał dotąd okazji rozpatrzyć TK, co wskazuje, że w praktyce nie pojawiały się istotniejsze kontrowersje co do zakresu przedmiotowego ustawy budżetowej12.
Nową przedmiotową kategorią ustaw, wyróżnioną przez konstytucję z 1997 r. stały się, po pierwsze, "ustawy finansowe", wskazane w art. 221, zastrzegającym dla rządu
9 W orzecznictwie TK, konsekwentnie wskazuje się, że skoro wszystkie ustawy mają jednakową moc prawną, to każda nowa ustawa może wprowadzać zmiany do ustaw wcześniejszych. Nie stanęło jeszcze przed TK pytanie, czy konstytucyjnie dopuszczalne jest przedmiotowe pomieszanie materii zawartej w jednej ustawie. Natomiast Trybunał nie dopuszcza, by zakres ustawy ulegał niespodziewanemu rozszerzeniu w późnych stadiach procesu ustawodawczego: w sposób zdecydowany odnosi się to do zakresu poprawek Senatu, w nieco mniej wyraźny do zakresu poprawek zgłaszanych w II czytaniu.
10 Za taką wyłącznością opowiadają się m.in. W. Sokolewicz, Ustawa ratyfikacyjna, [w:] Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym, pod red. M. Kruk, Warszawa
1997. s. 123; M. Kruk, Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP, "Przegląd Sejmowy"
1998. nr 2, s. 23; R. Mojak, Konstytucyjne podstawy integracji Polski z UE, [w:] Konstytucyjny ustrój państwa, Lublin 2000, s. 179; M. Masternak-Kubiak (Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji RP, Kraków 2003, s. 113-114) zwraca jednak uwagę, iż "teoretycznie nie jest wykluczona inicjatywa innych podmiotów [...], zwłaszcza w przypadku np. zaniechania przez rząd obowiązku wystąpienia z projektem ustawy ratyfikacyjnej do Sejmu".
" Zob. szerzej M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 112 i n.
12 Jak wskazuje C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP, Warszawa 2004, s. 87, "pod rządem Konstytucji RP tendencje do obładowywania ustawy budżetowej nie ustały całkowicie, choć uległy bardzo wyraźnemu ograniczeniu. Sądzę, że stało się pod wpływem [...] orzecznictwa TK oraz postawy Prezydenta RP"; zob. też wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU 2001, nr 4, s. 469.
49
wyłączność inicjatywy ustawodawczej. Było to rozwiązanie ze wszech miar słuszne, bo chroniące spójność budżetu i odpowiedzialność rządu za jego realizację. Także w tym zakresie nie wystąpiły w praktyce spory o na tyle poważnym znaczeniu, by mogły znaleźć rozwiązanie przed TK. Drugi nowy typ stanowią ustawy określające stosunki między RP a innymi, niż Kościół rzymskokatolicki, Kościołami i związkami wyznaniowymi. Artykuł 25 ust. 5 konstytucji wymaga, by były one uchwalane "na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich [kościołów i związków wyznaniowych przyp. L.G., M.Z.] właściwymi przedstawicielstwami, co z jednej strony, ustanawia kolejne ograniczenie swobody parlamentu w kształtowaniu treści ustawodawstwa, a z drugiej strony, nakazuje wprowadzenie odrębności procedury dochodzenia takich ustaw do skutku"13. Także i to rozwiązanie nie miało dotąd okazji praktycznej weryfikacji, bo "ustawy wyznaniowe" zostały uchwalone jeszcze pod rządem dawnych przepisów konstytucyjnych i nie było potrzeby ich poważniejszej modyfikacji.
4. Powracając do konstytucyjnej charakterystyki "ustaw zwykłych" należy wskazać, że nowe problemy zarysowały się zwłaszcza na tle zasad prymatu ustawy i wyłączności ustawy. Obie te zasady były już silnie ugruntowane w poprzednim stanie konstytucyjnym, teraz jednak nowego ich kontekstu dostarczyło konstytucyjne ustanowienie dychotomii systemu źródeł prawa i ujęcie źródeł prawa powszechnie obowiązującego w system zamknięty.
2. PRYMAT USTAWY
1. Tradycyjne, dla parlamentarnych systemów kontynentalnych, rozumienie prymatu ustawy łączyło się z uformowanym zwłaszcza w doktrynie francuskiej pojmowaniem ustawy jako wyrazu "woli powszechnej". Oznaczało to, z jednej strony, przyznanie ustawie nadrzędności wobec wszelkich form prawodawstwa rządowego, ale z drugiej wykluczało poddanie ustaw jakimkolwiek pozaparlamentarnym formom kontroli, więc przekreślało rolę konstytucji jako aktu prawnego. To tradycyjne podejście określało rozwój polskiej doktryny w okresie międzywojennym i nie znikło z umysłów konstytucjonalistów w PRL, mimo zupełnie odmiennych realiów procesu stanowienia prawa. Niewątpliwie towarzyszyło ono też odradzaniu się polskiego parlamentaryzmu po 1989 r, więc i pracom nad nową konstytucją.
Nie ulega więc wątpliwości, że zasada prymatu ustawy została uznana za oczywisty wyznacznik miejsca i roli prawodawstwa innych organów państwowych. Jak już wspomniano, nowa konstytucja nie przewidziała (poza wyjątkiem z art. 234 ust. 2)
" Zob. Z. Witkowski, Kilka uwag w sprawie zakresu kompetencji Rady Ministrów z art. 25 ust. 5 nowej Konstytucji RP, [w:] Konstytucja wybory parlament. Studia ofiarowane Zdzislawowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 267 i n.; L. Garlicki, uwaga 17 do art. 118, [w:] op. cit., s. 17-18.
50

jakichkolwiek pozaparlamentarnych aktów o randze ustawy. Co więcej, nadanie charakteru hierarchicznego systemowi źródeł prawa powszechnie obowiązującego sytuowało inne krajowe akty tego prawa w pozycji podporządkowanej (podustawo-wej) wobec ustawy. Nadanie zaś charakteru zamkniętego systemowi źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznaczało wykluczenie istnienia na szczeblu centralnym aktów podustawowych (o mocy powszechnie obowiązującej), innych niż wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Te założenia konstytucyjne znalazły potwierdzenie w orzecznictwie TK. Podsumowujące znaczenie miał zwłaszcza wyrok z 28 czerwca 2000 r.14, w którym wskazano, że tzw. akty prawa wewnętrznego mogą być adresowane tylko do podmiotów "organizacyjnie podległych" autorowi aktu, zarazem stwierdzając, że podział na akty prawa powszechnie obowiązującego i akty prawa wewnętrznego ma charakter dychotomiczny, więc niedopuszczalne byłoby tworzenie pośrednich kategorii aktów normatywnych. W tej perspektywie można powiedzieć, że konstytucja z 1997 r. doprowadziła konsekwentnie do końca podporządkowanie prawodawstwa rządowego ustawie.
Podporządkowanie to znalazło też oparcie w stosownych gwarancjach proceduralnych: kontrola zgodności aktów podustawowych z ustawami należy zarówno do Trybunału Konstytucyjnego (którego orzeczenia wywierają skutek erga omnes), jak i do wszystkich pozostałych organów władzy sądowniczej (które przy rozpoznawaniu spraw indywidualnych mogą samodzielnie pominąć przepis aktu pod-ustawowego, o ile uznają go za sprzeczny z aktami wyższego rzędu). Powyższe zasady i procedury były silnie ugruntowane już w poprzednim stanie konstytucyjnym, nowa konstytucja mogła się więc ograniczyć tylko do ich potwierdzenia, a praktyka nie kwestionowała takiego ich rozumienia.
2. W czasach współczesnych prymat ustawy ulega natomiast ograniczeniu, by nie powiedzieć przekreśleniu, w rezultacie włączenia konstytucji i prawa międzynarodowego do systemu obowiązującego prawa. W Polsce, uznanie roli konstytucji jako dokumentu prawnego zaczęło sobie torować drogę jeszcze w latach 80., co m.in. znalazło wyraz we wprowadzeniu procedury kontroli konstytucyjności ustaw. Jednak aż do 1997 r. nie umiano całkowicie zerwać z tradycyjnym spojrzeniem na pozycję parlamentu i rangę ustawy, bo utrzymywano brak ostateczności orzeczeń TK o niekonstytucyjności ustawy i pozwalano Sejmowi na ich odrzucanie15. Utrzymywała się, tym samym, sprzeczność między materialnoprawnymi deklaracjami o podległości ustawy wobec konstytucji, a proceduralnymi możliwościami Sejmu pominięcia tych deklaracji w praktyce.
14 K 25/99, OTK ZU 2000, nr 5, s. 744 i n. Przypomnijmy, że sprawa dotyczyła zakresu prawodawczych kompetencji organów NBP.
ls Jak wiadomo, w praktyce lat 90. Sejm czynił użytek z tej możliwości, także w okresie 1997-1999, gdy przejściowo utrzymano w mocy możliwość odrzucania niektórych orzeczeń TK, Sejm skorzystał z tego aż trzykrotnie (zob. L. Garlicki, Odrzucanie orzeczeń TK przez Sejm, [w:] Państwo prawa, administracja, sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Lwowskiemu w 60. rocznicę urodzin, Warszawa 1999, s. 281 i n.).
51
Konstytucja usunęła tę sprzeczność i nie tylko zadeklarowała w sposób wyraźny charakter konstytucji jako "najwyższego prawa RP" (art. 8 ust. 1), ale też ustanowiła procedury konieczne dla ochrony tej nadrzędności. Wszelka niezgodność ustawy z konstytucją może zostać obecnie poddana kontroli TK16, orzeczenie TK o nie-konstytucyjności ustawy ma charakter ostateczny i powoduje natychmiastową lub odroczoną w czasie utratę mocy prawnej ustawy (jej przepisów). Zarazem oznacza to, że prymat ustawy ostatecznie utracił walor absolutności (jak to niegdyś pojmowała klasyczna doktryna francuska), a ustawa stała się aktem wmontowanym w system źródeł prawa i zajmującym w tym systemie prominentne, ale już nie pierwsze miejsce. Te założenia potwierdza praktyka stosowania konstytucji, w szczególności gdy chodzi o skutek bezpośredni stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy, tzn. wyprowadzenie jej z systemu obowiązującego prawa. Takie orzeczenia TK są codziennością17, nie znaczy to jednak, że praktyka kontroli konstytucyjności ustaw nie napotyka różnego rodzaju trudności.
Po pierwsze, choć efekt derogacyjny orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy jest oczywisty, proste uchylenie niekonstytucyjnego przepisu nie zawsze jest możliwe, bo może powodować lukę prawną i utrzymywać lub nawet pogłębiać stan niekonstytucyjności. W wielu wypadkach konieczne jest wprowadzenie nowego, prawidłowego konstyrucyjnie unormowania, to jednak może uczynić tylko ustawodawca. Praktyka dostarcza przykładów zarówno adekwatnej reakcji parlamentu, jak i braku reakcji na orzeczenie TK lub, co gorsza prób obejścia stanowiska Trybunału w nowych regulacjach ustawowych18. Po drugie, ograniczone są możliwości kontroli Trybunału nad brakiem ustawodawczego uregulowania określonych kwestii. Wprawdzie orzecznictwo TK przyjęło rozróżnienie "zaniechania" i "pominięcia" ustawodawczego19, ale nie może to naprawić bezczynności ustawodawcy. Po trzecie, pewną drogę zaradzenia powyższym trudnościom mogłyby stanowić tzw. orzeczenia interpretacyjne TK, potwierdzające konstytucyjność przepisu ustawy, ale wskazujące prawidłową jego interpretację. Na tym jednak tle powstają nowe problemy, bo sądy powszechne (a zwłaszcza SN) nie są w pełni przekonane, że ustalenia zawarte w orzeczeniach interpretacyjnych TK są dla nich wiążące20.
16 Pomijam tu pytanie o zakres i samodzielność kontroli innych sądów nad konstytucyjnością ustaw (zob. szerzej L. Garlicki, Sąd Najwyższy regulacja konstytucyjna i praktyka, [w:] Sądy i Trybunały w praktyce stosowania Konstytucji, pod red. W. Skrzydły (w druku).
17 W 1998 r. TK uznał w 10 wypadkach całkowitą lub częściową zasadność zarzutu niekonstytucyjności ustawy, a w 13 wypadkach zarzuty te odrzucił. Dla kolejnych lat dane te wynosiły odpowiednio: 1999 16 i 20; 2000 24 i 22; 2001 17 i 32; 2002 25 i 25; 2003 26 i 39.
18 Można tu wskazać sposób unormowania niektórych kwestii publicznej gospodarki lokalami (w reakcji na wyrok TK z 12 stycznia 2000 r, P 11/98, OTK ZU 2000, nr l, s. 30 i n.) czy zaspokojenia tzw. roszczeń zabużańskich (w reakcji na wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, s. 1293 i n.).
19 Zob. L. Garlicki, Orzecznictwo TK w 2001 r., "Przegląd Sądowy" 2002, nr 9, s. 81-82; tenże, Orzecznictwo TK w 2002 r., "Przegląd Sądowy" 2003, nr 9, s. 126.
20 Zob. szerzej L. Garlicki, Sąd Najwyższy regulacja konstytucyjna i praktyka, [w:] Sądy i Trybunały w praktyce stosowania konstytucji, pod red. W. Skrzydły, (w druku) i powołane tam wypowiedzi Z. Czeszejko-Sochackiego, K. Gonery i E. Łętowskiej, A. Józefowicza, K. Pietrzykowskiego,
52
3. Zasada prymatu ustawy uległa dalszej modyfikacji w wyniku integracji prawa międzynarodowego z systemem prawa krajowego. Trzeba przypomnieć, że konstytucja z 1997 r. w nowy sposób unormowała relację ustawy do prawa międzynarodowego, choć i w tym zakresie jej postanowienia stanowiły kodyfikację praktyki orzeczniczej, jaka kształtowała się w latach 90. Konstytucja wyodrębniła grupę najważniejszych umów międzynarodowych, ustanowiła wymaganie, by ich ratyfikacja (wypowiedzenie) dokonywana była z upoważnienia uprzednio uchwalonej ustawy ratyfikacyjnej i włączyła te umowy do krajowego porządku prawnego, dopuściła ich bezpośrednią stosowalność i nadała im priorytet wobec ustaw zwykłych.
Tym samym ustawa przesunęła się na dalsze miejsce w hierarchii systemu źródeł prawa. Nie powoduje to uszczerbku dla ustrojowej roli parlamentu, bo związanie państwa postanowieniami omawianych tu umów międzynarodowych zawsze wymaga uprzedniego uchwalenia ustawy ratyfikacyjnej, poważnie natomiast modyfikuje tradycyjne spojrzenie na zasadę prymatu ustawy21.
W aspekcie materialnoprawnym, pierwszeństwo omawianych tu umów nad ustawami wyraża się w trzech bardziej szczegółowych zasadach: 1) obowiązku wszystkich władz publicznych (więc przede wszystkim ale nie tylko sądów) do bezpośredniego stosowania tych postanowień umowy, które się do takiego stosowania nadajaj tam zaś, gdzie dochodzi do jednoczesnego stanowienia umowy i ustawy, ustawę należy interpretować w taki sposób, aby dało się ją pogodzić z umową. Konstytucja wyraźnie ustanowiła więc nakaz wykładni ustaw w zgodzie z umowami międzynarodowymi, czy mówiąc językiem mniej eleganckim podporządkowania wykładni ustawy treściom zawartym w umowie międzynarodowej; 2) obowiązku dawania pierwszeństwa postanowieniom umowy międzynarodowej przed unormowaniami ustawy krajowej, jeżeli zachodzi między nimi sprzeczność niedająca się usunąć w drodze "proumownej" wykładni ustawy; 3) obowiązku ustawodawcy do ustanowienia regulacji ustawowych koniecznych dla realizacji takich umów, których stosowanie wymaga uprzedniego wydania ustawy. Taka ustawa musi jednak pozostawać w zgodzie z postanowieniami umowy i służyć realizacji jej postanowień, nabiera więc rzec można wykonawczego charakteru.
W aspekcie proceduralnym, nowa konstytucja wprowadziła mechanizmy ochrony nadrzędności umów międzynarodowych (omawianego tu typu) wobec ustaw i innych, podległych ustawie, źródeł prawa krajowego. Artykuł 188 ustanowił tu kogni-cję Trybunału Konstytucyjnego, powierzając mu m.in. kompetencję do badania zgodności ustawy z umową międzynarodową. Za oczywiste uznać też należy, że problemy tej zgodności mogą być rozważane przez każdy sąd, który w toku rozpoznawania
M. Safjana i J. Trzcińskiego. Zob. też niedawną polemikę K. Jaśkowskiego i E. Łętowskiej na łamach "Rzeczypospolitej" z 2 i 15 października 2004 r.
21 Nie wydaje się natomiast, by "zagrożenia" dla prymatu ustawy powstawały na tle innych, niż wskazane w art. 91 ust. 2, umów międzynarodowych. Umowy ratyfikowane bez upoważnienia w ustawie ratyfikacyjnej nie mogą dotyczyć "spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy" (a contrario z art. 89 ust. l pkt 5), więc muszą pozostawać poza materią ustawodawczą, a w razie konfliktu z ustawą nie mogą zyskiwać przed nią pierwszeństwa. Natomiast umowy nie-ratyfikowane w ogóle nie wchodzą do systemu prawa powszechnie obowiązującego.
53
konkretnej sprawy zetknie się z niezgodnością postanowień umowy i ustawy. Nie ma natomiast jasności, czy w takim wypadku sąd zawsze musi zwrócić się z odpowiednim pytaniem prawnym do TK (jak w sytuacji konfliktu między ustawą a konstytucją), czy też może samodzielnie odmówić zastosowania ustawy (jej przepisu), której nie da się pogodzić z umową międzynarodową (jak w sytuacji konfliktu między ustawą a prawem UE)22.
Nie ma potrzeby wnikania tu w szersze przedstawianie praktyki sądowego stosowania umów międzynarodowych23 i można ograniczyć się do trzech obserwacji ogólnych. Po pierwsze, ugruntowało się już zjawisko bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych w praktyce orzeczniczej sądów, zwłaszcza na szczeblu SN, NSA i sądów apelacyjnych i nie ma już wątpliwości, że postanowienia tych umów stanowią część obowiązującego w Polsce systemu prawa. Po drugie, regułą jest równoległe stosowanie (współstosowanie) postanowień umowy i odpowiednich przepisów ustawy. Nie brakuje przy tym przykładów dokonywania wykładni ustawy w zgodzie z umową, dość wskazać praktykę stosowania Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zwłaszcza przez Izbę Karną SN. Po trzecie, nie pojawiła się do tej pory sytuacja, gdy sąd odmówił zastosowania ustawy jako niezgodnej z postanowieniami umowy międzynarodowej. W kilku natomiast wypadkach niezgodność taka została orzeczona przez TK, choć zawsze łącznie ze stwierdzeniem niekonstytucyjności.
4. Kwestia prymatu ustawy musi być wreszcie rozpatrywana na tle konstytucyjnego określenia rangi i pozycji prawa organizacji międzynarodowych, co w obecnym stanie polskich zobowiązań międzynarodowych odnosi się do prawa Unii Europejskiej24. Przepisy tego prawa tworzą wprawdzie zupełnie odmienny, równoległy, system wobec prawa krajowego, ale w razie pojawienia się przecięć czy kolizji, mają pierwszeństwo wobec ustaw krajowych. Pierwszeństwo to rodzi po stronie wszystkich organów krajowych obowiązek stosowania prawa UE, a pomijania, kolidujących z tym prawem, unormowań ustawowych. Dochodzi więc do kolejnej modyfikacji zasady prymatu ustawy, a zarazem (o czym niżej) oznacza też istotne zawężenie zakresu materii, w których stanowienie prawa należy do ustawodawcy krajowego.
Zbyt krótka jest obecność Polski w UE, by można było badać praktykę stosowania prawa wspólnotowego i ustalać jej konsekwencje dla pozycji ustawy w systemie źródeł prawa. Można tylko zauważyć, że takie, jak w Polsce powiązanie zarówno "klasycznych" umów międzynarodowych, jak i prawa UE z systemem prawa krajowego jest typowe dla współczesnego modelu konstytucjonalizmu. Nakazuje to przewartościowanie tradycyjnego podejścia do zasady prymatu ustawy, zanegowanej zresztą także przez umacnianie się prawnej roli konstytucji i kontroli konstytucyjności ustaw.
22 Zob. szerzej L. Garlicki, M. Masternak-Kubiak, Władza sądownicza a stosowanie prawa międzynarodowego i prawa organizacji integracyjnych, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, pod red. K. Wójtowicza (w przygotowaniu).
23 Zob. tamże.
24 Zob. tamże.
3. WYŁĄCZNOŚĆ USTAWY
1. Tradycyjne rozumienie zasady wyłączności ustawy zastrzegało dla parlamentu monopol regulowania spraw najważniejszych, zarazem wskazując zakres i formy działalności prawodawczej pozostawionej organom rządowym. Polska doktryna i praktyka przez wiele dziesięcioleci nawiązywała (choć raczej tego nie podkreślając) do XIX-wiecznych koncepcji niemieckich, "dopasowanych" do realiów PRL w pracach S. Rozmaryna. Rozważania nad pojmowaniem wyłączności ustawy koncentrowały się więc wokół dwóch pytań: 1) czy istnieje jakieś prawne ograniczenie kręgu spraw, które mogą być normowane przez ustawy? 2) jakie sprawy mogą być regulowane tylko przez ustawy?25
2. Odpowiedź na pierwsze pytanie, zawsze przyjmowała za punkt wyjścia zasadę nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy. Oznaczało to, że w drodze ustawy można uregulować każdą materię, o ile tylko regulacja ta, ma charakter aktu ogólnego i ustanawiającego normy prawne. Nie zmieniała tego zasada nadrzędności konstytucji, bo ustanawiała granice dla treści ustawodawstwa, ale nie dla jego zakresu26.
Podejście to, niewątpliwie dające wyraz trosce o ochronę pozycji parlamentu, nie było kwestionowane w latach 90. i nie budziło wątpliwości w pracach nad nową konstytucją. Choć więc zasada nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy nie została zapisana w sposób wyraźny w tekście nowej konstytucji, to oczywiste wydaje się jej dorozumiane przejęcie. Jedyny wyjątek dotyczy materii zastrzeżonych do unormowania w regulaminach parlamentarnych. Skoro bowiem art. 112 konstytucji wskazuje, jakie sprawy mają być unormowane w tych regulaminach, to odpowiednio ogranicza to materię ustawodawstwa zwykłego, tym bardziej że autonomię regulaminową należy uznać za istotną przesłankę ogólniejszej zasady autonomii parlamentu
25 S. Rozmaryn, Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s. 148.
26 Szeroki i w miarę szczegółowy zakres obecnej regulacji konstytucyjnej wyznacza jednak wy-raźniejsze, niż w poprzednim stanie prawnym, granice dla regulacji ustawowych. Uznaje się bowiem, że jeżeli jakaś materia została uregulowana w sposób wyczerpujący na poziomie konstytucyjnym, to ustawodawcy zwykłemu pozostaje nader skromne pole dla ustanawiania własnych regulacji. W praktyce problem ten pojawił się na tle regulacji biernego prawa wyborczego, bo z jednej strony uznano, że konstytucyjny katalog przesłanek utraty tego prawa ma charakter wyczerpujący i nie może być uzupełniany przez ustawę zwykłą zob. wyrok TK z 10 listopada 1998 r., K 39/97, OTK ZU 1998, nr 6, s. 564-565 w odniesieniu do procedury lustracji), a z drugiej strony, debatowano nad dopuszczalnością ustawowego rozszerzenia podmiotowego zakresu biernego prawa wyborczego do organów lokalnych poprzez przyznanie tego prawa obywatelom innych państw UE stale zamieszkujących w Polsce (zob. przegląd stanowisk dokonany przez J. Jaskiernię, Członkostwo Polski w UE a problem nowelizacji Konstytucji RP, Warszawa 2004, s. 44 i n.). Podobne dyskusje toczyły się nad pytaniem o dopuszczalność ustawowego "uzupełniania" konstytucyjnie ustalonego katalogu źródeł prawa powszechnie
obowiązującego i jak już wspomniano wyżej (pkt 2.1.) uznano, że byłoby to sprzeczne z konstytucją.
54
55
(jego izb)27. Takie rozumienie konstytucji zostało przyjęte przez TK już początku lat 90., a na tle obecnej konstytucji znalazło potwierdzenie w wyroku z 14 kwietnia 1999 r., w którym wskazano m.in.: "Art. 61 ust. 4, art. 112 oraz art. 123 ust. 2 [konstytucji] ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w regulowaniu spraw nimi określonych, wykluczając tym samym normowanie tych zagadnień w formie ustawy. Zasada autonomii parlamentu uzasadnia w tym wypadku wprowadzenie wyjątku od zasady nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy"28. Można przypuszczać, że to samo odnosi się do regulaminu Zgromadzenia Narodowego (art. 114 ust. 2). Są to jednak wyjątki o charakterze szczególnym, a teza o nieograniczonym zakresie przedmiotowym ustawy znajduje nadal wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie i w praktyce legislacyjnej.
Zarazem jednak, na płaszczyźnie praktyki, wejście Polski do Unii Europejskiej stworzyło zupełnie nową sytuację, bo znaczna część dotychczasowej materii ustawodawczej została objęta zakresem prawa UE29. Choć nie zmienia to konstytucyjnej kompetencji parlamentu do stanowienia prawa we wszelkich dziedzinach, w rzeczywistości jednak oznacza poważne zwężenie zakresu ustawodawstwa, tym bardziej że w Unii Europejskiej przyjmuje się, że ustawodawca krajowy nie powinien duplikować prawa europejskiego w tych wszystkich dziedzinach, w których nadają się one do bezpośredniego stosowania. Pojawia się więc zjawisko "deficytu demokratycznego, spowodowanego utratą znaczącej części kompetencji ustawodawczych przez parlamenty krajowe", co nakazuje poszukiwanie różnego rodzaju procedur kompensacyjnych, zwłaszcza w sferze uprzedniej i następczej kontroli parlamentarnej30.
3. Odpowiedź na pytanie drugie łączyła się, tradycyjnie, z koncepcją wyłączności ustawy. Zakładała ona, że istnieją pewne materie, których normowanie musi następować w drodze ustawy lub z wyraźnego jej upoważnienia. W kontekście PRL koncepcja ta odgrywała dwojaką rolę, bo z jednej strony legitymowała zjawisko samoistnego prawodawstwa rządowego, a z drugiej akcentowała rolę ustawy w regulowaniu statusu jednostki. Należy przypomnieć, że w "klasycznej" polskiej literaturze przedmiotu, zasadę wyłączności ustawy rozumiano jako zastrzeżenie normowania pewnych materii tylko dla ustawy lub dla wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych. Materie te łączono przede wszystkim z regulacjami dotyczącymi sytuacji prawnej obywateli (podmiotów podobnych), a wyłączność ustawy z zakazem normowania danej materii aktami samoistnymi. Tak też rozumiało to
27 Zob. szerzej W. Sokolewicz, uwaga 8 do art. 112, [w:] op.cit., t. I, s. 17.
28 Wyrok z 14 kwietnia 1999 r., K 8/99, OTK ZU 1999, nr l, s. 251; zob. też orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., U 10/92, OTK 1993, cz. I, s. 24.
29 J. Jaskiernia, Członkostwo..., s. 73; autor przywołuje też diagnozę J. Barcza, iż "utrata" kompetencji ustawodawczej może sięgać nawet dwóch trzecich obecnego zakresu.
30 J. Jaskiernia, Akcesja do UE a konstytucyjny system stanowienia prawa, [w:] Akcesja do UE a Konstytucja RP, pod red. H. Zięby-Załuckiej i M. Kijowskiego, Rzeszów 2002, s. 18; zob. też R. Balicki, Przystąpienie Polski do UE a funkcjonowanie parlamentu, [w:] Sześć lat..., s. 12-17.
56
orzecznictwo sądowe, ostatecznie podsumowane licznymi wypowiedziami Trybunału Konstytucyjnego31.
Nie kwestionując ogromnej roli, jaką koncepcja wyłączności ustawy odegrała w rozwoju polskiej myśli konstytucyjnej, trzeba jednak zauważyć, że opierała się ona na założeniu, że w materiach pozostających poza zakresem wyłączności ustawy dopuszczalne jest stanowienie prawa bez jakiegokolwiek zaczepienia w obowiązującym ustawodawstwie. Z tego m.in. względu twórcy konstytucji z 1997 r. uznali że należy w pełniejszy sposób zagwarantować ustawodawczą władzę parlamentu. Znalazło to wyraz we wprowadzeniu generalnej zasady, że stanowienie norm prawa obowiązującego przez organy krajowe zawsze wymaga formy ustawy lub rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy. Na tle unormowań nowej konstytucji można więc było twierdzić, że materialne kryteria "wyłączności ustawy", mozolnie wypracowywane w przedkonstytucyjnej doktrynie i orzecznictwie, ustąpiły miejsca kryterium formalnemu: jeżeli dana regulacja ma mieć charakter powszechnie obowiązujący, to automatycznie zaliczyć ją trzeba do zakresu ustawodawstwa.
Nie oznacza to, oczywiście, że wszystkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa krajowego mogły być zawierane tylko w ustawach; konstytucja wyraźnie przyznaje przecież kompetencje prawodawcze naczelnym organom władzy wykonawczej oraz organom terenowym. Oznacza to natomiast, że każda regulacja powszechnie obowiązującego prawa krajowego, w każdym razie na szczeblu centralnym, musi znajdować swoją podstawę i upoważnienie w przepisach ustawowych. W ten sposób "szerokość" regulacji ustawowej nabrała niemal absolutnego charakteru, co zmusza do zmiany dotychczasowego spojrzenia na zasadę wyłączności ustawy, a zwłaszcza do odrzucenia dawniejszej konkluzji, że w materiach, które tą wyłącznością nie są objęte, dopuszczalna jest samoistna działalność prawotwórcza organów rządowych32.
Nowe rozumienie zasady wyłączności ustawy nie znalazło wyraźnego sformułowania w tekście obecnej konstytucji. Jej twórcy ograniczyli się do wskazania bardzo licznych materii, w których mają zostać wydane regulacje ustawowe33. Toteż zwłaszcza w praktyce pierwszych lat obowiązywania konstytucji pojawiały się różnego rodzaju próby utrzymania dawnego podejścia do zasady wyłączności usta-
31 "Sfera praw i wolności obywateli [...] jest to bezspornie domena ustawodawcy o znaczeniu ma-tiere reservee a la loi" (orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r., U 6/92, OTK 1992, cz. L, s. 200); podobnie już orzeczenie z 28 maja 1996 r., U 1/86, OTK 1986, s. 41 zob. opracowania K. Działochy i L. Garlickiego, [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, pod red. F. Rymarza i A. Jankiewicza, Warszawa 2001, s. 33 i n. i liczne inne, np. z 13 września 1994 r., P 2/94, OTK 1994, cz. II, s. 24; z 14 maja 1996 r., K 30/95, OTK 1996, t. I, s. 102. Pierwsza orzecznicza wypowiedź w tym przedmiocie pojawiła się blisko przed pół wiekiem (orzeczenie SN z 27 czerwca 1957 r., 3 CR 702/56, OSN 1958, nr 3, póz. 79), stanowisko to zyskało też zdecydowane poparcie NSA od chwili jego utworzenia w 1980 r. i zostało ostatecznie potwierdzone przez TK w latach 1986-1987.
Zob. np. A. Bałaban, Współczesne zagadnienia konstytucyjne, Szczecin 1999, s. 97; L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa TK), [w:] System źródeł prawa w Konstytucji W, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 43^t4.
Zob. szeroko J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 408 i n.
57
wy34. Nie znalazły one jednak akceptacji Trybunału Konstytucyjnego. Już w 1999 r., wskazał on, że nowa konstytucja odeszła "od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień. Powiązanie art. 87 ust. l i art. 92 konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonywaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo, bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa"35.
Uznanie, że ustawa stała się konieczną formą bądź podstawą stanowienia w prawie wewnętrznym przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie wyjaśnia jeszcze, jakie zasady rządzą rozdziałem materii między ustawę a inne krajowe akty prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza rozporządzenia. Innymi słowy, pojawia się pytanie, dziś chyba zasadnicze dla praktyki stosowania konstytucji, o konstytu-cyjnie nakazaną "głębokość" regulacji ustawowej w poszczególnych materiach.
4. Konstytucja nie przyniosła całościowego i jednolitego modelu pozwalającego precyzyjnie zrekonstruować zasady odnoszące się do wymogów szczegółowości rozwiązań ustawowych w poszczególnych materiach życia społecznego. Niewątpliwie jednak zaostrzyła obowiązujące już uprzednio ograniczenia formalne i materialne w tym zakresie.
Co do zasady, ustawa, w całej "szerokości" ustawodawstwa, może powierzać aktom wykonawczym dookreślanie niektórych regulowanych przez nią spraw. Równocześnie tylko ona może być podstawą do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących o charakterze wykonawczym. Ustawa jest także poza uchwałami Rady Ministrów punktem odniesienia do możliwości wydawania aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (art. 93 ust. l i 2 konstytucji).
Artykuł 92 ust. l wyznacza generalne choć nie jedyne wymogi wiążące się z ustawowym delegowaniem regulowania różnych kwestii w drodze rozporządzenia. Zawsze wymaganą podstawą do wydania rozporządzenia jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. Ma ono wyraźnie wskazywać organ państwa (szczegółowość podmiotowa) upoważniony do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do regulacji (szczegółowość przedmiotowa), a także wskazówki co do kształtowania treści rozwiązań prawnych w rozporządzeniu (szczegółowość treściowa). Te trzy zasady, zapisane w sposób wyraźny w art. 92 ust. l konstytucji,
34 Krytycznie pisali o nich m.in. M. Graniecki, Proces ustawodawczy pod rządami Konstytucji, "Przegląd Legislacyjny" 1998, nr 3-4, s. 170 i n. i K. Działocha, Źródła prawa powszechnie obowiązującego wobec praktyki konstytucyjnej, [w:] System źródeł..., s. 29 i n.
35 Wyrok z 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK ZU 1999, nr 7, s. 785-786.
58
znalazły w praktyce konstytucyjnej szerokie rozwinięcie i uszczegółowienie. Bogate orzecznictwo TK w tej materii pozwala na wskazanie następujących wymagań, które musi szanować zarówno władza ustawodawcza, gdy formułuje upoważnienia do wydawania rozporządzeń, jak i władza wykonawcza, gdy wydaje rozporządzenia36.
Z orzecznictwa TK wynika przede wszystkim, że ustawa nie może upoważniać do normowania materii ustawowych w rozporządzeniu. Gdyby zawierała takie upoważnienie, należałoby je uznać za sprzeczne z konstytucją37. Im bliżej rozporządzenie ma być związane ze sferą normowania sytuacji prawnej jednostki (pomiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych38. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia może odsyłać do uregulowania tylko takie sprawy, które są już regulowanie w ustawie i służą realizacji wyrażonych w niej celów. Rozporządzenie może mieć bowiem wyłącznie charakter wykonawczy do ustawy. Stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczałyby poza taki charakter, będzie zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Niedopuszczalne jest nadawanie regulacji ustawowej charakteru blankietowego i odsyłanie do unormowań rozporządzenia całości danej problematyki39.
Tak ogólnie sformułowany konstytucyjny wymóg określania zakresu spraw, jakie mogą być regulowane w drodze aktu wykonawczego, doznaje dodatkowych ograniczeń w świetle innych szczegółowych postanowień konstytucji. Ustrojodawca wskazuje bowiem materie, w stosunku do których wyznaczył konieczność pełniejszego ich uregulowania już w samej ustawie, a niekiedy wyłączając w ogóle możliwość odesłania do rozporządzenia wiążących się z nimi spraw.
Najbardziej uniwersalnym, z powyższego punktu widzenia, przepisem konstytucyjnym jest art. 31 ust. 3. Normuje on sposób ograniczania w korzystaniu ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw40. W myśl wymienionego przepisu tego typu ograniczenia "mogą być ustanawiane tylko w ustawie". Nie jest to jedynie przypomnienie ogólnej zasady wyłączności ustawy dla normowania sytuacji prawnej jednostek, będącej klasycznym elementem idei państwa prawnego. Odnosi się do problemu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Wymóg ten wiąże się z nakazem kompletności unormowania ustawowego. Powinno ono samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danych wolności lub praw, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia41. W sytuacji sporu pomiędzy jednostką
36 Zob. też S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki (opracowanie w niniejszym tomie).
37 Wyrok z 6 marca 2000 r., P 10/99, OTK ZU 2000, nr 2, s. 195.
38 Por. wyroki: z 26 października 1999 r, K 12/99, OTK ZU 1999, nr 6, s. 683 i z 20 czerwca 2002 r., K 33/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, s. 629.
39 Zob. wyrok z 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK ZU 2000, nr 5, s. 798-780 i cytowane tam orzeczenia TK.
40 K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 84-85.
41 Wyrok z 12 stycznia 2000 r., P 11/99, OTK ZU 2000, nr l, s. 42.
59
a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw w żadnym wypadku podstawa prawna rozstrzygnięcia sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy42. Artykuł 31 ust. 3 konstytucji wprowadza zatem dodatkowy nakaz wyższej niż wymagana w świetle art. 92 konstytucji szczegółowości regulacji ustawowej w tych wszystkich kwestiach, które dotyczą ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw jednostki. W konsekwencji, ustawowe odesłanie do wydania rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. l konstytucji, ale jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki może się okazać niezgodne z art. 31 ust. 3 konstytucji.
Na tle art. 31 ust. 3 konstytucji sformułowane zostało nowe rozumienie konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy. Interpretuje się ją w ten sposób, iż unormowanie ustawowe w niektórych materiach praw człowieka i obywatela musi cechować zupełność43. Nie jest do końca jasne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do odczytania poziomu rygoryzmu zasady wyłączności ustawy. Z jednej bowiem strony, Trybunał przyjmował niekiedy stanowisko, idące w kierunku dosłownego uznania bezwzględnej wyłączności ustawy, wyłączając jakąkolwiek możliwość ustanawiania takich rozwiązań prawnych w aktach podustawowych44.
Rysuje się również i inna koncepcja, przyjmująca nieco złagodzoną wersję zasady wyłączności ustawy. Wydaje się, że takie stanowisko przeważa w orzecznictwie TK. Zakłada ono, że upoważnienie ustawowe nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla treści danej ustawy. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie45. Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności46. Trybunał wyszedł jednak z pragmatycznego założenia, że stopień komplikacji materii i konieczności dokonywania pewnych zmian wymusza niekiedy do odsyłania przez ustawę regulacji niektórych kwestii do przepisów wykonawczych. Powinny one zawsze podlegać szczególnie starannej ocenie z punktu widzenia dochowania należytych proporcji między materią ustawową a regulacjami zawartymi w przepisach wykonawczych47.
Artykuł 31 ust. 3 konstytucji nie jest jedynym przepisem ustawy zasadniczej, który wprost odnosi się do ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw.
42 Wyrok z 5 marca 2001 r., P 11/00, OTK ZU 2001, nr 2, s. 205.
43 Por. wyrok z 19 maja 1998 t., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, s. 252.
44 Zob. wyroki: z 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK ZU 1998, nr 4, s. 263 (wraz z przywołanym tam orzecznictwem TK sprzed wejścia w życie konstytucji z 1997 r.); z 11 maja 1999 r., P 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, s. 385; P 10/99, jw., s. 195; czy z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, OTK ZU 2001, nr 3, s. 380.
45 Por. wyrok z 19 lutego 2002 r., U 3/01, OTK ZU 2002, seria A, nr l, s. 33-34 czy wyrok z 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 6, s. 798.
46 Por. wyrok z 22 września 1997 r., K 25/97, OTK ZU 1997, nr 3^t, s. 304-305.
47 Wyrok z 7 listopada 2000 r., K 16/00, OTK ZU 2000, nr 7, s. 1251.
60
Szczegółowe przepisy, głównie rozdziału II konstytucji, również zawierają klauzule wyznaczające granice tego typu unormowań48.
Warunki ograniczenia prawa własności określone zostały zarówno w art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 konstytucji. Oba te przepisy podkreślają wymóg wyłącznie ustawowej formy ograniczenia tego prawa. Silnej zatem akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej, zawężając tym samym pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia. Cała sfera ograniczeń konstytucyjnego prawa własności należy więc do materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy49.
Podobnie art. 22 konstytucji podkreśla wyłącznie ustawową formę dopuszczalnego ograniczania wolności działalności gospodarczej50. Zatem także i tu należałoby odnieść powyższe ustalenia Trybunału, jakie zostały podjęte w stosunku do prawa własności.
W przypadku społecznej gospodarki rynkowej konstytucja nie wprowadza dodatkowego kryterium ustawy, jako formalnego wymogu ingerencji państwa w tę sferę. Artykuł 20 konstytucji stanowi, że ma być ona oparta m.in. na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej. Pozwoliło to Trybunałowi do przyjęcia, iż możliwe jest ustanawianie odstępstw od niej na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji ustawowej. Nie może być ona jednak ograniczana w drodze aktów podustawowych. Uznano, że zasada zupełności ustawowej nie może doznawać tu wyjątków51.
Trybunał przyjmuje koncepcję zróżnicowania poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych z punku widzenia koniecznej szczegółowości rozwiązań ustawowych. Systematyka konstytucji oraz rozwiązania prawnomiędzynarodowe pozwalają na rozróżnienie wolności i praw osobistych, politycznych oraz socjalnych i ekonomicznych. O ile wymaganie zupełności ustawowej regulacji ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem, to Trybunał dopuszcza, aby unormowanie wolności i praw ekonomicznych oraz socjalnych mogło pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych. Oczywiście zawsze ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 konstytucji52.
Artykuł 81 konstytucji dzieli wolności i prawa socjalne oraz ekonomiczne na dwie kategorie. Pierwsze, których można dochodzić tylko "w granicach określonych w ustawie" oraz drugie których nie stosuje się ograniczenia określonego w art. 81. Przepis ten wprost nie reguluje kwestii rozdziału materii prawodawczej
48 Szerzej na temat relacji art. 31 ust. 3 w stosunku do innych, bardziej szczegółowych rozwiązań odnoszących się do sposobu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw zob. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności, "Państwo i Prawo" 2001, z. 10, s. 5 i n.
49 Por. wyrok P 11/00, jw., s. 206 czy wyrok z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00, OTK ZU 2001, nr 3, s. 380.
50 Zob. wyrok U 7/00, jw., s. 380.
51 Por. wyrok K 16/00, jw., s. 1251 (wraz z cytowanymi tam wcześniejszymi wypowiedziami TK) czy wyrok z 24 kwietnia 2002 r., P 5/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 3, s. 373.
52 Wyrok U 7/00, jw., s. 380.
61
między ustawę a akty wykonawcze. Jednak na jego tle Trybunał sformułował pewną zasadę. Przyjmuje on, że granice i charakter odesłania do regulacji ustawowych nie mogą być tożsame w przypadku obu kategorii wolności i praw. O ile bowiem w odniesieniu do tych wyraźnie wymienionych w art. 81 ustalenie ich zawartości oraz treści jest pozostawione swobodzie ustawodawcy, o tyle w przypadku drugiej kategorii, zasadnicze elementy treści oraz granice tych wolności i praw są bezpośrednio kształtowane przez normę konstytucyjną, choćby konkretyzacja czy sposób realizacji tych gwarancji uzależnione zostały od regulacji ustawowych. Związanie ustawodawcy gwarancjami konstytucyjnymi wolności i praw socjalnych oraz ekonomicznych drugiego rodzaju jest uznawane zatem za silniejsze53. Zakres spraw, jakie muszą być w tym przypadku uregulowane już na poziomie ustawy, jest większy.
W przypadku dwu sfer działalności jednostek Trybunał miał okazję szerzej odnosić się do kwestii bezwzględnej zupełności ustawy. Została ona odniesiona przez Trybunał w stosunku do odpowiedzialności karnej oraz kwestii ponoszenia ciężarów publicznych przez jednostki.
Trybunał uznaje, że z art. 42 konstytucji wynika nakaz dla ustawodawcy typizacji i maksymalnej określoności tworzonych typów czynów zabronionych54. Dopuszcza jednak doprecyzowanie w aktach wykonawczych wydanych w zgodzie z art. 92 konstytucji elementów technicznych, służących zrekonstruowaniu całej normy prawnokarnej. Takie odstępstwo od bezwzględnej wyłączności ustawy uznano za dopuszczalne zwłaszcza w odniesieniu do przestępstw przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu czy przeciwko interesom fiskalnym państwa. Jak to bowiem stwierdził Trybunał "konstrukcja ustawy karnej, która by całkowicie wykluczała potrzebę odwołania się do rozporządzeń regulujących określoną sferę działalności, jest trudna do wyobrażenia"55.
Artykuł 217 konstytucji ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla "nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych". Przepis ten nie ma jednak charakteru jednolitego56. Końcowe fragmenty art. 217 konstytucji nakazują zachowanie formy ustawy dla normowania "zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od opodatkowania". Zostawia to większą swobodę regulacyjną dla aktów wykonawczych. W tym przypadku wyłączność ustawy odnosić się ma w sposób bezwzględny do określania "zasad" i "kategorii". Zatem nie ma konstytucyjnych przeszkód, by materie bardziej szczegółowe zostały powierzone zgodnie z wymogami art. 92 konstytucji do sprecyzowania w rozporządzeniu57.
" Por. wyrok z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU 2000, nr 4, s. 512-513.
54 Zob. np. wyroki z 20 lutego 2002 r., P 2/00, OTK ZU 2001, nr 2, s. 195 (wraz z przywołanymi tam szeroko wcześniejszymi wypowiedziami TK) czy z 26 listopada 2003 r., SK 22/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 9, s. 1120-1121.
55 Zob. wyrok z 6 lipca 1999 r., P 2/99, OTK ZU, 1999, nr 5, s. 196.
56 Zob. wyrok K 33/01, jw., s. 628-629 i przywołane tam wcześniejsze orzeczenia TK.
57 Por. wyroki: z 6 marca 2002 r, P 7/00, OTK ZU 2002, seria A, nr 2, s. 165-166; z 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 3, s. 440.
62
Należy podkreślić, że chociaż wyliczenie z art. 217 konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, to jednocześnie konstytucja nie formułuje zasady zupełności ustawowej w całej dziedzinie prawa podatkowego58. Zawsze jednak wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji określonej daniny59. Trybunał uznał podobnie jak w przypadku rozwiązań prawnokarnych iż w praktyce nie jest możliwe, by w ustawach podatkowych regulować wszystkie zagadnienia prawa podatkowego. Akty podustawowe mogą zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku60. Sprzeczna jednak z zasadą prymatu ustawy będzie sytuacja, gdy norma ogólna prawa daninowego została sformułowana w rozporządzeniu, a tylko odstępstwa od niej w ustawie61.
Trybunał Konstytucyjny odnosi problem rozdziału materii ustawowej i rozpo-rządzeniowej także w stosunku do organów władzy publicznej. Zasada wyłączności ustawowej postrzegana jest jako gwarancja samodzielności samorządu terytorialnego w sprawach związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego62. W sprawie U 6/00 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 166 ust. 2 konstytucji ustanowił zasadę wyłączności ustawy w nakładaniu zadań publicznych na jednostki samorządu terytorialnego. Uznał wówczas, że zadania nałożone na zarząd województwa należą do materii wyłączności ustawowej i powinny być ustanowione tylko w drodze ustawy63.
Obok rozporządzeń aktami wykonawczymi do ustawy, które mają przymiot źródeł powszechnie obowiązującego prawa, są akty prawa miejscowego. Mogą one być, zgodnie z art. 94 konstytucji, wydawane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Te akty obowiązywać mogą jedynie na obszarze działania organów, które je wydały.
W drodze aktów prawa miejscowego dopuszczalne jest regulowanie pewnych spraw związane z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych64. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego różnią się od zasad wydawania rozporządzeń, określonych w art. 92 konstytucji. Konstytucja nie formułuje tu, odmiennie niż w przypadku rozporządzeń, wymogu szczegółowości upoważnienia do wydania aktów prawa miejscowego. Upoważnienie takie może zatem mieć szerszy zakres,
58 Por. wyroki z 11 grudnia 2001 r., SK 16/00, OTK ZU 2001, nr 8, s. 1356; z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU 1998, nr 4.
59 Por. wyrok z 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU 1999, nr l, s. 60-61.
60 Por. wyrok z l września 1998 r., U 1/98, OTK ZU 1998, nr 5, s. 397.
61 Por. wyrok z 27 kwietnia 2004 r., K 24/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 4, s. 462.
62 Zob. wyroki z 24 maja 1998 r., K 40/97, OTK ZU 1998, nr 2, s. 64; z 26 czerwca 2001 r., U 6/00, OTK ZU 2001, nr 5, s. 690.
63 Wyrok U 6/00, jw., s. 689.
64 Zob. np. wyrok P 10/02, jw., s. 799 czy postanowienie z 6 października 2004 r., SK 42/02, nie-publ.
63
a sama ustawa w sposób mniej wyczerpujący musi normować daną problematykę. Organy samorządu terytorialnego, a także administracji rządowej, posiadają tym samym większy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia.
Trybunał stosuje do rozdziału materii między ustawę a akty prawa miejscowego analogicznie te wszystkie wymogi sformułowane w stosunku do rozporządzeń, jakie wynikają z wykonawczego charakteru tych aktów. Tym samym uznaje, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. Upoważnienie ustawowe do wydania aktów prawa miejscowego musi jednak w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym, powinny to być materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu. Każde natomiast upoważnienie ustawowe powinno dotyczyć ściśle określonej, jednorodnej sfery życia społecznego.
Zasada wyłączności ustawy nie wyklucza jednak zdaniem TK powierzenia przez ustawę organom stanowiącym samorządu terytorialnego nawet ogólnej kompetencji do stanowienia regulacji prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, a także dla spokoju publicznego (przepisy porządkowe). Trybunał uznał, że konstytucja nie wyklucza stanowienia przepisów represyjnych, które określając czyn zabroniony, odsyłają do aktów podustawowych w celu dookreślenia znamion ustawowych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie wykluczył posługiwania się nawet techniką odesłania blankietowego, jeżeli w danym przypadku nie jest możliwe określenie w samej ustawie niektórych znamion czynu zabronionego. Takie rozwiązanie dopuszczalne jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach przy spełnieniu szeregu warunków. Po pierwsze, przepisy represyjne wydawane mogą być na podstawie upoważnienia blankietowego wyłącznie wówczas, gdy ustawa przewiduje kary o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości. Konstytucja wyklucza tu możliwość stosowania wszelkich kar związanych z ograniczeniem wolności osobistej. Po drugie, posługiwanie się techniką odesłania blankietowego dopuszczalne jest, gdy ustawa odsyła do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymację opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach (wyłączono tu zatem, jak się wydaje, akty prawa miejscowego wydawane przez wojewodów). Po trzecie, ustawa powinna w sposób jednoznaczny wyrazić swoją wolę penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydawane na jej podstawie. Po czwarte, zakres odesłania musi być ściśle dostosowany do wyznaczonych przez konstytucję granic kompetencji prawotwórczych organów władzy publicznej65.
Również w przypadku prawa daninowego Trybunał Konstytucyjny przyjął bardziej liberalne podejście do rozdziału materii między ustawę a prawo miejscowe. Trybunał odczytuje bowiem wymogi wynikające z treści art. 217 konstytucji
65 Por. wyrok P 10/02, jw., s. 805. Sprawa dotyczyła możliwości wydania w drodze prawa miejscowego przepisów porządkowych opatrzonych sankcją karną.
64
w związku z art. 168 konstytucji. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Mogą to czynić jednak wyłącznie w zakresie określonym w ustawie. Niewystarczające jest tu upoważnienie zawarte w rozporządzeniu.
Trybunał dopuścił również możliwość określania spraw technicznych, związanych z pobieraniem opłat lokalnych, w drodze aktów prawa miejscowego, o ile nie są istotnym elementem stosunku daninowego66. Nie jest natomiast jasne, czy w ogóle dopuszczalne byłoby upoważnienie ustawowe do wydania aktów prawa miejscowego w powyższym zakresie wydawanych przez terenowe organy administracji rządowej. Jeżeli natomiast przyjęto by już nawet taką możliwość, to nie wiadomo, czy musiałyby być tu spełnione wszystkie wymogi, jakie zrekonstruował TK na podstawie art. 217 konstytucji w stosunku do rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie.
5. Koncepcja przyjmująca konieczność zakotwiczenia w samej ustawie podstaw merytorycznej treści rozwiązań aktów wykonawczych była obecna od samego początku działalności polskiego Trybunału Konstytucyjnego67. Konsekwentnie kształtowane było stanowisko, iż upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby wyznaczało kierunek (pewne minimum) unormowań zawartych w akcie wykonawczym.
Ustalenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozostały bez wpływu na prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Zdecydowano wówczas, aby wprost w przygotowywanej ustawie zasadniczej wyrazić nakaz określania w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia rozwiązań determinujących kształt przepisów wykonawczych68. Ostatecznie poglądy te znalazły swoje odbicie w treści art. 92 ust. l zd. 2 konstytucji. Przepis ten ustanawia wymóg zawarcia w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia "wytycznych dotyczących treści aktu", nie definiując jednak bliżej owego pojęcia. Warto zwrócić uwagę, że wymóg szczegółowości upoważnienia (w tym i wskazania wytycznych) nie odnosi się do drugiego z typów aktów wykonawczych do ustawy o charakterze powszechnie obowiązującym, a mianowicie aktów prawa miejscowego.
Już pod rządami konstytucji z 1997 r. Rada Legislacyjna zdefiniowała pojęcie "wytycznych", jako "wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazującej kierunki merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz"69. Taki też sposób rozumienia tego pojęcia przyjął również Trybunał Konstytucyjny.
Brak możliwości rekonstruowania wytycznych będzie zawsze stanowił wystarczającą podstawę do uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeśli zostały
66 Wyrok z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, s. 1204. Sprawa dotyczyła upoważnienia w drodze rozporządzenia Rady Ministrów jednostek samorządu terytorialnego do ustanowienia opłaty parkingowej.
67 Por. K. Działocha, uwaga 15 do art. 92, [w:] op. cii, s. 24-25.
68 Stenogram z dyskusji w podkomisji redakcyjnej z dnia 19 VIII 1996 r., "Biuletyn KKZN", t. XXXVIII, s. 21.
69 Por. Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie "konstruowania" upoważnień do wydawania rozporządzeń, "Przegląd Legislacyjny" 1998, nr 3-4, s. 187.
65
spełnione pozostałe wymogi wnikające z art. 92 ust. l konstytucji70. Wskazówki zawarte w ustawie, pełniące rolę wytycznych, mają dotyczyć materialnego kształtu regulacji wykonawczej. Rozwiązania dotyczące spraw proceduralnych (czyli np. takie, które nakazują, by wydanie rozporządzenia następowało w porozumieniu czy po zasięgnięciu opinii innego organu) nie mogą zdaniem TK zastąpić wytycznych co do treści, wymaganych przez art. 92 ust. l zd. 2 konstytucji71.
Brak wytycznych nie musi w sposób bezwzględny dyskwalifikować jednak przepisu upoważniającego. Wytyczne mogą być zamieszczone nie tylko w przepisie zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Problem istnienia wytycznych powinien być zdaniem TK rozpatrywany w całym kontekście rozwiązań danej ustawy. Zasada jednolitości ustawy jako aktu normatywnego pozwala na zaakceptowanie sytuacji, gdy wytyczne będą wyrażane również i w innych przepisach danej ustawy, o ile możliwe będzie jasne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Decyduje tu kontekst normatywny ustawy. Precyzyjnie sformułowane, konkretne normy ustawy, mogą być uznane za dostateczne wytyczne do odpowiedniego zbudowania treści rozporządzenia. Wówczas takie upoważnienie ustawowe spełniać będzie wymóg wskazania wytycznych w rozumieniu art. 92 konstytucji72.
Zdaniem Trybunału, nie ma natomiast konstytucyjnych podstaw, by rekonstruowania wytycznych można było dokonywać w oparciu o inne ustawy lub cały system obowiązującego prawa. Nawet jeżeli z innych ustaw wynikają pewne wskazania co do treści rozporządzenia, wydanego w ramach konkretnego zakresu spraw przekazanych do uregulowania w drodze przepisów wykonawczych, nie jest to wystarczające z punktu widzenia wymogów płynących z art. 92 ust. l zd. 2 konstytucji73.
Wytyczne muszą dotyczyć oddzielnie każdego samodzielnego zakresu spraw, przekazanego do unormowania w drodze rozporządzenia. Zostały one bowiem powiązane przez ustrój odawcę z zakresem regulowanych spraw, a nie z samym upoważnieniem ustawowym. Jeżeli zatem ustawa upoważnia do regulowania odrębnych kwestii w drodze rozporządzenia, to każda z nich musi znajdować również oddzielną wskazówkę co do kierunku rozwiązań wykonawczych w tych sprawach74.
Przyjmuje się, że wytyczne mogą przybierać różną postać redakcyjną. Mogą mieć zarówno charakter negatywny, jak i pozytywny. W pierwszym przypadku, ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć aktu wykonawczego do ustawy wykluczać będą te, których ustawodawca sobie nie życzy. W drugim przypadku, wskazywać będą kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia, normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele czy funkcje, jakie ma spełniać dane unormowanie75.
70 Por. np. wyrok z 14 grudnia 1999 r" K 10/99, OTK ZU 1999, nr 7, s. 859.
71 Por. wyrok z 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK ZU 2002, nr 3, s. 485-^86.
72 Zob. np. wyroki: z 18 marca 2003 r., K 50/01, OTK ZU 2003, seria A, nr 3, s. 305; z 24 marca 2003 r., P 14/01, OTK ZU 2003, seria A, nr 3, s. 315.
73 Zob. np. wyrok P 1/01, jw., s. 485.
74 Zob. np. wyrok K 12/99, jw, s. 684.
75 Zob. np. wyrok z 24 czerwca 2002 r,, K 45/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 4, s. 404 i powoływane tam wcześniejsze orzeczenia.
66
Sposób ujęcia wytycznych podlega ocenie również z punktu widzenia ich szczegółowości. Upoważnienie musi pozostawać w zgodzie z zasadami wyłączności ustawy. Minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a określane jest ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Ocena zachowania konstytucyjnych zasad rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie została wyznaczona ogólną zasadą, ukształtowaną w orzecznictwie TK, głoszącą, iż im bardziej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być ta regulacja i tym mniej materii pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Tym samym bardziej szczegółowe będą musiały być wytyczne dotyczące treści rozporządzenia76.
6. Regulacja ustawowa, obok odpowiedniego stopnia szczegółowości swojej treści ("głębokości" regulacji), musi również odpowiadać dostatecznemu stopniowi "określoności". Powinna w sposób należycie precyzyjny informować adresatów wyrażonych w niej norm o ich sytuacji prawnej i konsekwencjach przyszłych zachowań.
Nakaz określoności przepisów prawnych nie został wprost wyrażony w tekście konstytucji. Został on jednak "wydobyty" przez TK z klauzuli demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (bezpieczeństwa prawnego), a dokładniej całego szeregu reguł kierowanych do prawodawcy, składających się na zbiorczą kategorię zasad przyzwoitej legislacji77. Po wejściu w życie konstytucji z 1997 r. nakaz określoności został powiązany również z treścią tych szczegółowych przepisów, które dopuszczają jedynie ustawową regulację w danej dziedzinie (art. 64 art. 31 ust. 3, art. 217 konstytucji)78. Przekroczenie poziomu niejasności przepisów prawnych może zatem stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny, jak z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą państwa prawnego79.
Punktem wyjścia dla sformułowania wymogu odpowiedniej precyzji przepisów ustawy jest konstytucyjny wymóg, aby dana sprawa była regulowana "tylko w ustawie". Wymóg precyzji i jasności przepisów prawa oznacza taki sposób formułowania treści normy prawnej, by jej adresat wiedział, które zachowanie i z jakich powodów ma znaczenie prawne.
Zasada określoności przepisów pełni istotną rolę w sferze wolności i praw jednostek. Dziedzinami, w których, zdaniem TK, nakaz określoności wymaga szczególne-
76 Por. np. wyrok z 17 października 2000 r, K 16/99, OTK ZU 2000, nr 7, s. 1205.
77 Por. orzeczenia: U 6/92, jw, s. 302-303; z l marca 1994 r, U 7/93; z 26 kwietnia 1995 r, Kil/94, OTK 1995, cz. I, s. 132.
78 Zob. wyroki: K 39/97, jw, s. 558; z 13 lutego 2001 r, K 19/99, OTK ZU 2001, nr 2, s. 179; z 21 marca 2001 r, K 24/00, OTK ZU 2001, nr 3, s. 312; z 30 października 2001 r, K 33/00, OTK ZU 2001, nr 7, s. 1105-1106 czy K 6/02, jw, s. 441.
79 Por. wyrok K 33/00, jw, s. 1105 czy wyrok K 6/02, jw, s. 441.
67
go zaakcentowania są prawo represyjne i prawo daninowe, zwłaszcza zaś gdy prze. pisy regulują obowiązki osób fizycznych80. P
Przepisy ustawowe powinny być formułowane w sposób precyzyjny , j poprawny pod względem językowym. Dop.ero spełnienie tego warlk ' ::?lP"Wą.na.Jeg� �Cenę W aSPekcie Stałych kryteriów^. Wymóg jasności
stano-
- --i -"-'^mu yi^yiouw Kiarownycn . i dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać wierna norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych ob kow i przyznawanych praw. Zw,ązana z jasnością precyzja przepisu p"w La r wiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tek treść była oczywlsta i pozwalała na ich wyegzekwowanie ' Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu stwarza szerokie ramy dla or-
mOW StOSUiaCYch tak nrypnic rv"o~" t" "-...__ __ � . . y Uld OT
n,e ustaw, okres.a wówczas "esc danej wotaści b d praw, aj7 r Z prawo. PowoHn P tr, nifl^",""^x :_j___^, ... . ' Uig<*ny
^^ri:!8^^111^ T^bunału Konstytucyjnego, dla
lub
i powinien być
dzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki83.
80 Zob. wyroki: z 10 października 1998 r K 36/97 OTK 7ii IOOB :. 178; z 20 listopada 2002 r K 41/02 OTK 711 �Jf A L ' " 5> S' 414; K 19/99' Jw-
^r-^-^^-^^^t^sr^asi
na Z nZr�2b' sTst.* �'"' ^ '' "" P�Sta"ie z 24 lutego 2003 r.. K 28/02, OTK ZU 2003, se-83 Por. wyrok K 28/02, jw" s. 184 czy wyrok K 6/02, jw., s. 441-442.
68
w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające84.
Z reguły niejasność przepisu ustawy powodująca jego niekonstytucyjność musi mieć charakter "kwalifikowany", w sytuacji jednoczesnego wystąpienia dodatkowych okoliczności. Tylko daleko idące, istotne rozbieżności interpretacyjne albo już występujące w praktyce, albo takie, których z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można się spodziewać w przyszłości, mogą być podstawą stwierdzenia niezgodności z konstytucją określonego przepisu prawa. Ponadto skutki tych rozbieżności muszą być ważne dla adresatów i wynikać z niejednolitego stosowania lub niepewności co do sposobu stosowania. Powinny one dotykać prawnie chronionych interesów adresatów norm prawnych i występować w pewnym nasileniu85.
Trybunał odniósł się do kilku problemów bardziej szczegółowych, jakie wiążą się z nakazem określoności ustawy. Uznał m.in., że nie ma konstytucyjnego nakazu wyrażania przez ustawodawcę wszystkich norm "wprost". Odmienne podejście oznaczałoby bowiem konieczność formułowania każdej obowiązującej normy w jednej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Prowadziłoby do niezwykłej kazuistyki i nadmiernego rozbudowywania aktów prawnych86. Ustawodawca ma prawo do nadawania szczególnego znaczenia, wykorzystywanym w tekście aktu normatywnego pojęciom, odbiegającego od znaczenia danej nazwy w języku ogólnym, pod warunkiem, że mają one swoje naturalne znaczenie nadane przez zasady języka polskiego i zostały przez ustawodawcę jednoznacznie zdefiniowane87. Natomiast za naruszające zasadę określoności ustawy Trybunał uznawał używanie w jednej ustawie pojęć wzajemnie sprzecznych lub umożliwiających ich dowolną interpretację88, bądź sytuację, gdy regulacja prawna była niekompletna i rozsiana w kilku aktach prawnych89.
7. Konstytucja z 1997 r. w dość zasadniczy sposób zreinterpretowała dotychczasowe pojmowanie zasady wyłączności ustawy i zaostrzyła przesłanki dopuszczalności przekazywania normowania szczegółowych materii w rządowych aktach wykonawczych, zwłaszcza przez ustanowienie wymagania, by tekst ustawy zawierał "wytyczne", dotyczące treści tych aktów. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo zaakcentowało te nowe elementy, nie tylko przejmując swe ustalenia wcześniejsze, ale stawiając nowe wymagania pod adresem ustawodawcy zarówno w odniesieniu do instytucji "wytycznych", jak i na tle zasady określoności ustawy. Choć orzecznictwo Trybunału nie jest wolne od wahań i wątpliwości, nie zawsze zachowując w pełni jednoznaczny charakter, to jednak w perspektywie minionych siedmiu lat kierowało się ono raczej ku umocnieniu zasady wyłączności ustawy, niż dopuszczało jej relatywizację. Ten kierunek orzecznictwa, nienapotykają-
84 Por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU 1996, nr 6, s. 501-503; wyrok SK 22/99, jw., s. 514.
85 Wyrok z 3 grudnia 2002 r., P 13/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 7, s. 1180-1183.
86 Wyrok K 7/99, jw., s. 23.
87 Wyrok z 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU 2001, nr 6, s. 889.
88 Wyrok SK 11/00, jw., s. 889.
89 Wyrok z 3 lipca 2001 r., K 3/01, OTK ZU 2001, nr 5, s. 726.
69
cy zresztą sprzeciwu w innych segmentach władzy sądowniczej, utrzymał się mimo ogromnego tempa, w jakim zmiany prawa dokonywały się w tym czasie w Polsce. Można oczywiście stawiać sobie pytanie, na ile wymagania ustanowione w konstytucji i doprecyzowane w orzecznictwie TK znalazły rzeczywiste zastosowanie w praktyce formułowania upoważnień ustawowych przez ustawodawcę i ich wykonywania przez organy stanowiące rozporządzenia. Udzielenie pełnej odpowiedzi wymagałoby przeprowadzenia rozbudowanych badań empirycznych, niemniej pewne informacje można wydobyć także z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wskazuje ona, że z jednej strony sprawy, w których podnoszone jest naruszenie art. 92 ust. l konstytucji, nie pojawiają się z częstotliwością korespondującą z rytmem produkcji prawa w Polsce, co może sugerować, że w ogromnej większości wypadków sposób rozdzielenia materii między ustawę a akty wykonawcze i sposób ujęcia odpowiednich przepisów ustawy nie wywołuje kontrowersji takiej rangi, by wymagało to zwracania się do TK90. Z drugiej jednak strony, odsetek orzeczeń o niekonsty-tucyjności jest wyższy przy badaniu rozporządzeń niż przy kontroli ustaw, co może prowadzić do wniosku, że praktyka prawodawcza w tym zakresie jest raczej odległa od modelu zakładanego w konstytucji i rozwiniętego w orzecznictwie sądowym.
90 Nie można też jednak zapominać, że zarzut naruszenia art. 92 ust. l nie może stanowić samoistnej podstawy skargi konstytucyjnej, co poważnie ogranicza krąg potencjalnych klientów TK.
Sławomira Wronkowska
MODEL ROZPORZĄDZENIA
JAKO AKTU WYKONAWCZEGO DO USTAW
W ŚWIETLE KONSTYTUCJI I PRAKTYKI
i
1. Radykalna, w zamiarze twórców konstytucji, reforma systemu źródeł prawa miała dostosować go do wymagań współczesnego, demokratycznego państwa prawa i być remedium na niebezpieczny dla obywateli i ich organizacji, a zarazem utrudniający sprawne funkcjonowanie państwa otwarty i rozchwiany system źródeł prawa, ukształtowany w czasie obowiązywania konstytucji z 1952 r. To na jej gruncie bowiem (choć czasem wbrew jej sformułowaniom) ukształtował się i utrwalił pogląd, że nie wyznacza ona wyczerpująco ani form aktów normatywnych, ani podmiotów upoważnionych do tworzenia prawa. W praktyce więc spontanicznie i w sposób nieskrępowany regułami konstytucyjnymi rozszerzał się krąg podmiotów tworzących prawo, a czasem też i formy aktów normatywnych.
W odniesieniu do aktów wykonawczych przez długi czas obowiązywania konstytucji z 1952 r. dało się obserwować tendencję rozluźniania związku aktów tego rodzaju z ustawą upoważniającą. Przejawiała się ona w tolerowaniu ogólnikowych, blankietowych upoważnień, które czyniły pozornym związek ustawy z wykonującym ją aktem wykonawczym, w dopuszczalności subdelegowania uzyskanych upoważnień, w stosunkowo częstym upoważnianiu, by akt wykonawczy modyfikował treść norm ustawowych, w sytuacji, gdy nie ma jasnych reguł walidacyjnych dotyczących obowiązywania aktu wykonawczego w przypadku zmiany treści przepisu upoważniającego. Wyrazem tej tendencji było też rozszerzanie w praktyce (a wbrew uregulowaniom konstytucyjnym) prawa wydawania aktów wykonawczych na inne organy niż wskazane w konstytucji1. Ta ostatnio wspomniana praktyka nie uległa zmianie pod rządami tzw. Małej konstytucji akty wykonawcze wydawali np. przewodniczący komisji i komitetów sprawujący funkcje naczelnych organów administracji państwowej.
Od początku lat 80. rozpoczął się w Polsce proces porządkowania reguł tworzenia prawa. Należy go wiązać z powołaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wprowadzeniem sądownictwa konstytucyjnego. To ich działalność przyczyniła się do stopniowego upowszechnia-
1 Zob. np. A. Gwiżdż, Kilka uwag o tworzeniu prawa pod rządami nowej konstytucji, "Gdańskie Studia Prawnicze" 1998, t. III, s. 103.
71
nią kultury prawnej i spowodowała, że konsekwencje "rozchwianej" koncepcji źródeł prawa stawały się dla obywateli raniej dotkliwe2. Praktyka prawnicza zaczęła wyprzedzać przestarzałe i nieprzejrzyste unormowania. Na gruntowną reformę systemu źródeł prawa przyszło jednak czekać do uchwalenia nowej ustawy zasadniczej.
Wspomniany już proces porządkowania reguł tworzenia prawa prowadził do zacieśniania związków między ustawą upoważniającą a wydawanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Wyrażał się on w: a) stopniowym rozszerzaniu tzw. materii ustawowej zakresu spraw zastrzeżonych do regulacji jedynie ustawą, co było istotne wobec zachowania przez jakiś czas różnych form "prawodawstwa samoistnego", b) formułowaniu coraz bardziej szczegółowych upoważnień, c) ukształtowanym pod wpływem orzecznictwa TK zakazie subdelegowania kompetencji do wydawania aktów wykonawczych, d) w eliminowaniu wielości form aktów wykonawczych oraz e) zawężaniu kręgu podmiotów kompetentnych do ich wydawania. Uwieńczeniem tego procesu stały się unormowania konstytucyjne z 1997 r.
2. Zgodnie z poglądem od dawna utrwalonym w nauce prawa i potwierdzonym w orzecznictwie (zwłaszcza w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego), akt wykonawczy jest aktem normatywnym wydawanym przez organy władzy wykonawczej na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę i w celu wykonania owej ustawy upoważniającej3. Jego swoistą cechą jest to, że nie ma charakteru "pierwotnego", jest aktem niesamoistnym, ściśle związanym z ustawą, co przejawia się w tym, że jest uzależniony od: a) udzielonego przez nią upoważnienia, b) od jej treści i c) od obowiązywania ustawy upoważniającej, a funkcjonalnie pełni w stosunku do niej rolę służebną. Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest nadto zgodność jego treści z ustawą zasadniczą, ustawą upoważniającą oraz ze wszystkimi innymi aktami o mocy ustawy, co w praktyce sprowadza się do zgodności z tymi aktami o mocy ustawy, które normują sprawy będące przedmiotem unormowania rozporządzenia. Te bezsporne cechy rozporządzenia zostały wyeksponowane i doprecyzowane zwłaszcza w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sprzed 1997 r.
Najpierw więc Trybunał od pierwszego swego orzeczenia podkreślał, że tworzenie prawa musi się opierać na jednoznacznych podstawach kompetencyjnych4. W przypadku aktów wykonawczych oznacza to, że mogą one być wydawane jedynie na podstawie normy kompetencyjnej wyrażonej w przepisie upoważniającym; nie jest zatem dopuszczalne wydanie aktu wykonawczego na podstawie kompetencji "dorozumianej", opartej na wnioskowaniu, że skoro ustawodawca wyznaczył jakiemuś organowi zadania w określonej dziedzinie, to zarazem upoważnił go do dokony-
2 S. Wronkowska, Źródła prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, "Przegląd Legislacyjny" 1996, nr 4, s. 32.
3 Zob. np. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2003, s. 264-265.
4 Orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., U 1/86 oraz z 5 listopada 1986 r., U 5/86, a także wyroki z 8 października 2002 r., K 36/00; z 14 października 2002 r., U 4/01; z 11 lutego 2003 r., P 11/02 czy z 10 grudnia 2003 r, K 49/01.
72
wania wszelkich czynności niezbędnych, by zadania te zrealizować, także do dokonywania czynności prawodawczych5.
Następnie Trybunał zwrócił uwagę na sposób interpretowania przepisów udzielających upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych. Przyjął mianowicie, że przepisy udzielające kompetencji prawodawczej mogą być interpretowane jedynie dosłownie; nie jest zatem w tego rodzaju przypadkach dopuszczalne korygowanie rezultatu wykładni językowej wykładnią rozszerzającą. W ten sposób Trybunał sformułował bardzo doniosłą i nową w powojennej polskiej kulturze prawnej regułę interpretacyjną głoszącą, że w drodze wykładni nie wolno rozszerzyć zakresu podmiotów upoważnionych do dokonywania aktów prawotwórczych ani zakresu spraw, które te podmioty mogą normować6. Konsekwentne respektowanie tej reguły przyczyniło się w dużym stopniu do uporządkowania prawodawstwa podustawowego, choć trzeba dostrzec, że nie jest to reguła powszechnie akceptowana we współczesnej europejskiej kulturze prawnej wszak Europejski Trybunał Sprawiedliwości nierzadko dokonuje funkcjonalnej, także rozszerzającej interpretacji przepisów kompetencyjnych7.
Analizując fundamentalny dla aktów wykonawczych problem materii (zakresu spraw) przekazywanych przez ustawę do unormowania tego rodzaju aktami, Trybunał konsekwentnie reprezentował pogląd, że zadaniem rozporządzenia jest wykonywać ustawę, a nie uzupełniać, modyfikować czy powtarzać jej postanowienia8. Rozporządzenie nie może zatem normować spraw, które nie są uregulowane przez ustawę, nawet gdyby było to z jakiś względów celowe; byłoby to bowiem uzupełnianie, a nie wykonywanie ustawy. Rozporządzenie nie może też wykraczać poza zakres udzielonego upoważnienia w taki sposób, iżby regulowało sprawy nieobjęte normą upoważniającą, choćby ze względu na treść ustawy można było uznać to za potrzebne; rozporządzenie nie może zatem korygować treści przepisu upoważniającego. Wreszcie rozporządzenie nie może modyfikować treści norm zawartych w ustawie, chyba że wyjątkowo ustawa do tego upoważnia.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wykonawczy charakter rozporządzenia wyraża się także i w tym, że ustawodawca nie może przekazywać do uregulowania aktem wykonawczym spraw doniosłych, w rezultacie czego ustawa uzyskiwałaby charakter blankietowy, a jej podstawowe rozstrzygnięcia normatywne byłyby zawarte w rozporządzeniu. Upoważnienie do wydawania aktu wykonawczego nie może zatem mieć charakteru formalnego, być "swoistym delegowaniem ustawodawczym".
5 Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 204-210.
* Wspomniane już orzeczenie z 28 maja 1986 r., U 1/86, potwierdzane wielokrotnie, np. wyrok TK z 5 stycznia 1998 r., P 2/97; z 6 stycznia 1998 r., U 15/97; z 8 grudnia 1998 r., U 7/98; z 17 maja 1999 r., P 6/98; z 9 listopada 1999 r., K 28/98; z 19 kwietnia 1999 r.; U3/98; z 5 października 1999 r., U 4/99.
7 Zob. np. sprawa Fedechar 8/55, "European Court reports" 1955, s. 291; C. Mik, Wykładnia prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, w druku.
8 Np. wyrok TK z 27 kwietnia 1999 r., P 7/98, a także z 5 stycznia 1998 r., P 2/97; z 19 maja 1998 r., U5/97; z 25 maja 1998 r, U 19/97; z 17 maja 1999 r., P 6/98.
X 73
Akt wykonawczy wydany na podstawie takiego upoważnienia jest wprawdzie powiązany z ustawą więzią kompetencyjną, ale nie ma on z nią więzi treściowej.
Dziełem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego było też upowszechnienie poglądu, wcześniej głoszonego jedynie w niektórych opracowaniach doktrynalnych, że niedopuszczalne jest w zasadzie subdelegowanie kompetencji do wydawania aktów wykonawczych9.
3. Tak ukształtowane pojęcie rozporządzenia zastał ustrojodawca tworzący konstytucję z 1997 r., gdy porządkując system źródeł prawa opierał go na dwóch ideach: zamknięcia systemu oraz rozróżnienia źródeł prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego.
Rozporządzenia, zgodnie z treścią art. 97 ust. l konstytucji, należą do aktów powszechnie obowiązujących. Są one przy tym, od dnia wejścia w życie konstytucji z 1997 r., jedynymi aktami wykonawczymi o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. l oraz art. 92 ust. l konstytucji). W ten sposób ustrojodawca nadał rozporządzeniom eksponowaną pozycję w systemie źródeł prawa.
Przyjmując w zasadzie przedkonstytucyjną koncepcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego, ustrojodawca w znacznym stopniu j ą doprecyzował.
3.1. Istotnemu zawężeniu uległ krąg podmiotów upoważnionych do wydawania rozporządzeń; mogą je wydawać jedynie "organy wskazane w Konstytucji", przez co należy rozumieć te organy, którym ustrojodawca jednoznacznie przyznał prawo wydawania rozporządzeń przez użycie w ustawie zasadniczej sformułowania "wydaje rozporządzenia". Są to: Prezydent RP (art. 142 ust. 1), Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministrowie kierujący działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2) oraz przewodniczący określonych w ustawie komitetów powołanych w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3), a także Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2). Spośród tych tylko podmiotów ustawodawca może wybierać, chcąc upoważnić do wydania rozporządzenia, a także upoważnić do współstanowienia rozporządzenia czy jakiejś formy współuczestniczenia w jego wydaniu innej niż zasięgnięcie opinii.
3.2. Rozporządzenie jest powiązane z ustawą dwojakiego rodzaju więziami: a) kompetencyjną (jest wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę), b) funkcjonalną (służy wykonaniu ustawy, jest związane z jej treścią).
Konsekwencją więzi kompetencyjnej jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielanego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby wykonaniu ustawy, jest naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności rozporządzenia.
Obowiązująca konstytucja wymaga, by rozporządzenia były wydawane na podstawie "szczegółowego upoważnienia" udzielonego przez ustawę. Upoważnienie szczegółowe to w rozumieniu konstytucji takie, które wskazuje: a) organ upoważniony do wydania rozporządzenia, b) zakres spraw przekazywanych mu do unormowania, c) wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.
9 Po raz pierwszy TK dał wyraz temu stanowisku w orzeczeniu z 16 czerwca 1986 r., U 3/86 i później kilkakrotnie je potwierdził.
74
Wymaganie "szczegółowego", ale także precyzyjnego wyznaczenia rodzaju i zakresu spraw przekazywanych do unormowania w rozporządzeniu nie jest nowe. Istotnym novum stały się natomiast wytyczne, tzn. wskazówki ustawodawcy co do treści norm, które ma ustanowić rozporządzeniodawca w zakresie spraw przekazanych mu do unormowania. Formułowanie wytycznych przysparza praktyce prawniczej wielu trudności, których nie udało się przezwyciężyć. Jest wszakże bezsporne, że niedopuszczalna jest taka interpretacja ustawy zasadniczej, zgodnie z którą ustawodawca mógłby w ogóle zrezygnować z formułowania wytycznych, pozostawiając twórcy rozporządzenia całkowitą swobodę normowania w zakresie przekazanych mu spraw10.
3.3. Wśród zmian, które w koncepcji aktu wykonawczego wprowadziła konstytucja, należy wymienić jeszcze jedną. Otóż ustrojodawca definitywnie zakończył spór na temat dopuszczalności subdelegacji kompetencji prawodawczych stwierdzając, że podmiot, który uzyskał upoważnienie do wydania rozporządzenia, nie jest władny przekazać tego upoważnienia żadnemu innemu organowi". Myśl ta kształtowała sobie drogę pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie dość jednak stanowczego, bo niewyprowadzającego jednoznacznych konsekwencji z tezy, że przekazywanie kompetencji prawodawczych jest działaniem prawodawczym, a zatem, jak wszystkie tego rodzaju, wymaga upoważnienia.
W związku z tym nasuwa się jednak pytanie: czy subdelegowanie kompetencji do wydawania rozporządzenia jest dopuszczalne, gdy możliwość taką przewiduje ustawa, a więc gdy akt subdelegacji ma ustawowe umocowanie, a nie jest jedynie aktem woli rozporządzeniodawcy? Odpowiedź na to pytanie wydaje się twierdząca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału. Zarazem jednak doniosłość praktyczna takiej odpowiedzi, jak się sądzi, jest znikoma. Trudno też znaleźć przekonujące względy merytoryczne przemawiające za takim rozwiązaniem. Instytucja subdelegacji może być bowiem przydatna dla praktyki wtedy, gdy istnieją co najmniej dwa rodzaje aktów wykonawczych i gdy jest zróżnicowana ich pozycja faktyczna w systemie źródeł prawa. W przeciwnym przypadku, wobec braku hierarchicznego zróżnicowania rozporządzeń, o czym będzie dalej mowa, trudno wskazać argumenty przemawiające za celowością i potrzebą subdelegacji.
4. Wskazane wyżej cechy rozporządzenia nie wyczerpują jego charakterystyki jako aktu normatywnego, są jednak cechami, które eksponuje obowiązująca ustawa zasadnicza i które potwierdziło i rozwinęło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Po wejściu w życie ustawy zasadniczej z 1997 r. w orzecznictwie TK wielokrotnie powtarzano, że "art. 92 ust. l nowej Konstytucji przejął wcześniej istniejącą konstrukcję rozporządzeń [...]" i zatem, że dotychczasowe jego orzecznictwo dotyczące
10 Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie ,,konstruowania" upoważnienia do wydawania rozporządzeń, "Przegląd Legislacyjny" 1998, z. 3-4, s. 188.
11 Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku TK z 15 listopada 1999 r., U 8/98.
75
tych aktów normatywnych zachowało pełną aktualność12. Chodzi tu m.in. o warunki, jakie ma spełniać upoważnienie do wydawania rozporządzeń. Przedmiotem analizy Trybunału, a wcześniej jeszcze dociekań organów konstruujących i opiniujących projekty przepisów upoważniających do wydawania rozporządzeń, stało się jednak przede wszystkim nowe wymaganie, któremu ma sprostać konstytucyjne upoważnienie "wytyczne dotyczące treści aktu". Rezultatem analiz są poniższe konstatacje. Otóż wytyczne są pewnymi wskazówkami odnoszącymi się do treści rozporządzenia, a nie jakiejkolwiek sprawy związanej z przyszłym aktem wykonawczym.
W szczególności więc wytyczne nie odnoszą się do procedury tworzenia aktu wykonawczego, ani do sposobu jego przygotowania13. Ich sformułowanie polega na tym, że ustawodawca wyznaczywszy rodzaj i zakres spraw przekazywanych do unormowania rozporządzeniem, daje nadto pewne dyrektywy co do treści norm, które mają być zawarte w przyszłym rozporządzeniu. Wyznaczenie rodzaju i zakresu spraw przekazywanych do unormowania ma zatem zostać wzbogacone o kierunek rozwiązań merytorycznych przyszłego unormowania, co jeszcze silniej wiąże rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Same wskazówki co do treści przyszłego aktu wykonawczego mogą przy tym mieć charakter "pozytywny", tj. wskazywać, jaką treść ma zawierać rozporządzenie lub "negatywny", tj. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozwiązań merytorycznych wykluczyć te, których ustawodawca sobie nie życzy14.
Czyniąc wytyczne koniecznym komponentem konstytucyjnego upoważnienia, pozostawiono ustawodawcy pewną swobodę w zakresie kształtowania stopnia ich szczegółowości. Decyzja ustawodawcy co do stopnia owej szczegółowości nie może być jednak arbitralna. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tej sprawie doniosłą zasadę głoszącą: "[...] im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej pozostaje miejsca dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze niż w innych materiach ujęcie �wytycznych co do treści aktu [...] minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane być musi a casu ad ca-sum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela"15. Inaczej mówiąc, stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw (materii) przekazywanych do unormowania rozporządzeniem. Najbardziej szczegółowe muszą być wytyczne w przypadku, gdy ustawa upoważnia, by rozporządzenie modyfikowało lub zmieniało jakieś jej postanowienia oraz wtedy, gdy sprawy przekazywane do unormowania dotyczą sytuacji prawnej obywateli lub podmiotów podobnych16.
12 Wyrok TK z dnia 5 stycznia 1998 r., P 2/97 oraz np. wyrok z 6 stycznia 1998 r., U 15/97; z 16 lutego 1999 r., SK 11/98; z 5 października 1999 r., U 4/99; z 9 listopada 1999 r., K 28/98.
13 Np. wyrok TK z 26 maja 1999 r., K 12/99.
14 Zob. bliżej Stanowisko Rady... .
15 Wyrok TK z 26 października 1999 r, K 12/99.
16 Wyrok TK, K 12/99, jw., oraz glosa do tego wyroku: S. Wronkowska, "Przegląd Sejmowy" 2000, nr 3, s. 100 i n.
76
Nierzadko w przepisie upoważniającym wskazuje się kilka spraw, które powinno unormować rozporządzenie. Jeżeli nie są to sprawy tego samego rodzaju, to zgodnie z orzecznictwem Trybunału dla każdej z przekazywanych do unormowania spraw należy sformułować wytyczne17.
Wreszcie Trybunał zwrócił uwagę także na sposób zamieszczania wytycznych w tekście ustawy upoważniającej. Ze względu na komunikatywność tekstu prawnego jest pożądane, aby poszczególne elementy upoważnienia zamieszczać w jednym przepisie upoważniającym. Jest wszakże oczywiste, że treść normy udzielającej kompetencji (jak treść innych norm) odtwarza się zazwyczaj z wielu przepisów. Dopuszczalne jest zatem, aby wytyczne dotyczące treści rozporządzenia zamieszczano także poza przepisem upoważniającym18. Nie jest to jednak zalecana technika prawodawcza, a w każdym razie wytyczne nie mogą być odtwarzane z przepisów ustaw innych niż ustawa upoważniająca.
5. Ze względu na funkcjonalną więź rozporządzenia z ustawą upoważniającą przedmiotem regulacji rozporządzenia mogą być jedynie sprawy należące do zakresu normowania ustawy upoważniającej. To, że rozporządzenie jest wydawane na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę oraz hierarchiczne powiązanie rozporządzenia z ustawą sprawiają, że zakres swobody twórcy rozporządzenia jest ograniczony na dwa sposoby: "pozytywnie" przez wskazanie przez daną ustawę zakresu spraw przekazanych do normowania i kierunku tego unormowania oraz "negatywnie" przez wymaganie braku jego niezgodności z wszystkimi normami hierarchicznie wyższymi.
W sprawach dotąd omówionych panuje zgodność opinii nauki prawa i orzecznictwa. Nadal jednak pozostaje jedna kwestia, która wymaga namysłu: podział normowanej materii między ustawę a akt wykonawczy. Są dwa podstawowe rodzaje wyznaczników decyzji w tym zakresie: pragmatyczne oraz określające pozycję ustawy w systemie źródeł prawa, a pośrednio też relacje władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Szczególny funkcjonalny związek między ustawą a aktami wykonawczymi wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez ustawodawcę (tzw. program legislacyjny). To ustawodawca bowiem decyduje, czy dla realizacji jego zamysłu ustawa wymaga unormowania uzupełniającego w postaci aktów względem niej wykonawczych, czy też jest to zbędne.
Pragmatycznymi względami przemawiającymi za rozdzieleniem regulowanej materii między ustawę a akty wykonawcze jest to, by odciążyć ustawę od normowania spraw niemających pierwszorzędnej doniosłości społecznej, takich, które mają charakter organizacyjny, techniczny (co zazwyczaj wymaga unormowań szczegółowych) i które mogą ulegać częstym zmianom, ale są niezbędne dla należytego funkcjonowania ustawy. Siedzenie tych spraw, gromadzenie informacji i szybkie reagowanie są domeną władzy wykonawczej. Podobnie rzecz się ma z przygotowaniem formalnego i instytucjonalnego instrumentarium do stosowania norm ustawowych.
17 Np. wyrok TK, K 12/99, jw.
18 Wyrok TK, K12/99, jw., a także wyrok TK z 14 grudnia 1999 r., K 10/99.
77
Tak dzieje się w przypadkach typowych. Nie ma jednak przekonujących argumentów, by podzielić potoczną opinię, że akt wykonawczy zawsze normuje te same sprawy co ustawa upoważniająca, tyle że ją konkretyzuje i uszczegółowia. Akt wykonawczy ma bowiem zazwyczaj swój przedmiot regulacji, choć są to sprawy należące do zakresu normowania ustawy i związane z jego treścią. Inaczej mówiąc, akt wykonawczy ma swój samodzielny przedmiot regulacji, ale jest on funkcjonalnie związany z ustawą w tym sensie, że bez tej regulacji ustawa nie mogłaby być stosowana lub realizowana zgodnie z zamysłem ustawodawcy. Unormowania aktu wykonawczego uzupełniają więc ustawowe instytucje, stosunkowo rzadko konkretyzując treść norm ustawowych19.
Inaczej rzecz się ma w sytuacjach, które nie są typowe. Oto bowiem ustawodawca może upoważnić, by aktem wykonawczym dokonano modyfikacji treści jakiś norm ustawowych (np. zmieniono zakres ich zastosowania przez wzbogacenie albo zubożenie ich treści). Wtedy przedmiotem regulacji aktu wykonawczego jest ingerencja w treść ustawy upoważniającej, a co ważne normy ustawowe odtwarza się z przepisów ustawy oraz modyfikujących je przepisów aktu wykonawczego. Stanowisko takie, ostrożnie formułowane w nauce prawa, zostało także potwierdzone w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których stwierdzono, że w zupełnie wyjątkowych przypadkach ustawa może upoważnić do zmiany precyzyjnie wskazanych przepisów ustawy, pod warunkiem, że określi się w niej zakres dopuszczalnej zmiany i kierunek tej zmiany20. W tego rodzaju przypadkach ustawodawca może się kierować względami pragmatycznymi brać pod uwagę to, że na zmianę treści normy ustawowej mogą mieć wpływ pewne przewidywane zmiany w rzeczywistości, na które powinien szybko zareagować rozporządze-niodawca.
Względy pragmatyczne wpływające na podział regulowanej materii między ustawę a akty wykonawcze mają charakter pomocniczy. Podstawowe znaczenie ma w tej sprawie pozycja ustawy w systemie źródeł prawa. Nowa konstytucja pozycję tę wzmocniła.
W dotychczasowej praktyce i doktrynie podstawowym wyznacznikiem relacji między ustawą a aktami wykonawczymi była zasada wyłączności ustawy. Spełniła ona w polskim systemie prawa bardzo doniosłą rolę w ograniczaniu tzw. prawodawstwa samoistnego. Wspomniano już, że rozszerzając w praktyce zakres wyłączności ustawy zawężano tym samym zakres spraw, które można było regulować aktami samoistnymi. A rozszerzenie zakresu regulacji ustawy wpływa zarazem na wzrost spraw regulowanych aktami do niej wykonawczymi. Niemniej jednak w sprawach nieobjętych wyłącznością ustawy dopuszczono stanowienie aktów normatywnych niemających podstaw ustawowych.
19 Bliżej na ten temat pkt II 4 niniejszego opracowania.
20 Np. orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., U 1/86 i z 5 listopada 1986 r., K5/86, ale por. stanowisko K. Działochy, uwaga 18 do art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. II, Warszawa 2001.
78
Sytuacja ta zmieniła się po wejściu w życie nowej konstytucji. Należy w pełni podzielić stanowisko L. Garlickiego i M. Zubika21, wyrażane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że konstytucja odeszła od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy rozumianej jako "obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień"22. Konsekwencją konstytucyjnego rozróżnienia aktów normatywnych na powszechnie obowiązujące oraz wewnętrzne jest to, że norma, która ma być adresowana do podmiotu innego niż organizacyjnie podporządkowany organowi ją stanowiącemu i która ma wyznaczać jego sytuację prawną, musi być wydana w formie aktu powszechnie obowiązującego, tzn. w formie ustawy lub na szczeblu prawodawstwa centralnego rozporządzenia. Przy przyjęciu takiego rozwiązania ochronna funkcja zasady wyłączności ustawy stała się zbyteczna. Rozwiązanie takie wymusza także określony stopień szczegółowości ustawy. Nie jest on wprawdzie określony w ustawie zasadniczej, ale konstatacja, że konstytucja wzmocniła pozycję ustawy w systemie źródeł prawa i konsekwentnie podporządkowała jej inne formy prawodawstwa, pozwala uzasadnić wniosek, że dla zachowania tej pozycji jest niezbędny wysoki stopień szczegółowości ustawy (wyczerpującego unormowania).
Po pierwsze, jest on wymagany w tych wszystkich sprawach, dla unormowania których konstytucja przewiduje formę ustawową (są to zwłaszcza ograniczenia praw i wolności).
Po drugie, wymaganie dostatecznie wyczerpującego unormowania odnieść należałoby do regulacji pozycji prawnej obywateli (innych podmiotów podobnych, np. stowarzyszeń), danin publicznych, kompetencji organów władzy publicznej23.
Po trzecie, każda ustawa musi wyczerpująco określać swój zakres podmiotowy i przedmiotowy, zasady, na których się opierają przyjęte w niej rozwiązania, instytucje oraz obowiązki i prawa jej adresatów, niezależnie od tego, jaką dziedzinę spraw reguluje. Sprawy te, jako podstawowe dla każdej ustawy, nie mogą być przekazane do unormowania aktem wykonawczym.
6. Rozporządzenie jest aktem normatywnym ustanawianym według określonej procedury. W odróżnieniu od ustaw, procedura ta nie jest określona w konstytucji, ale w aktach normatywnych regulujących organizację oraz sposób funkcjonowania organów, które są wyznaczone do ich wydawania. Może ona przy tym być każdorazowo wzbogacana: formułując upoważnienie do unormowania jakiejś dziedziny spraw rozporządzeniem ustawodawca może bowiem przewidzieć, by wydając je, spełniono szczególne wymagania i w ten sposób zmodyfikować w konkretnym przypadku tryb ich stanowienia.
21 Szczegółowo na ten temat zob. opracowanie, L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie źródeł prawa, zamieszczone w niniejszym tomie.
22 Wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98.
25 Wyczerpująco na ten temat, L. Garlicki, M. Zubik, jw.
79
7. Rozporządzenia podlegają kontroli władzy sądowniczej. Jako przepisy prawa, wydawane przez centralne organy państwowe, podlegają one kontroli z punktu widzenia ich zgodności z konstytucją, ustawami oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 3 ustawy zasadniczej). Orzeczenia Trybunału w sprawie rozporządzeń podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. W odniesieniu do rozporządzeń Trybunał może uczynić użytek z tzw. kompetencji odraczającej, tzn. zadecydować, że utrata mocy obowiązującej rozporządzenia uznanego za niezgodne z konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową nastąpi nie w dniu ogłoszenia orzeczenia, ale w jakimś terminie późniejszym najdalej po upływie dwunastu miesięcy od dnia jego ogłoszenia (art. 170 ust. 3 konstytucji).
Rozporządzenia podlegają także konkretnej kontroli dokonywanej przez sądy powszechne lub administracyjne w toku rozstrzygania konkretnych spraw. Konstytucyjna zasada wyrażona w art. 178 ust. l i głosząca, że sędziowie "w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", jest interpretowana zgodnie z przedkonstytucyjną tradycją w ten sposób, że w przypadku stwierdzenia w toku toczącego się przed sądem postępowania, iż przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą, sąd jest upoważniony, a zarazem zobowiązany odmówić zastosowania rozporządzenia i podstawą swego rozstrzygnięcia uczynić odpowiedni przepis ustawy24.
Dla uniknięcia nieporozumień należy dodać, że rozstrzygnięcie sądu powszechnego, który w razie stwierdzenia niezgodności normy wysłowionej w rozporządzeniu z normą zawartą w ustawie daje pierwszeństwo normie ustawowej i czyni ją podstawą swego rozstrzygnięcia, nie jest aktem eliminowania z systemu przepisów wysławiających normę zawartą w rozporządzeniu.
8. Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. l konstytucji) na zasadach i w trybie określonym w ustawie (art. 88 ust. 2 konstytucji). Ze względu na ścisły związek rozporządzenia z ustawą upoważniającą jest ono ogłaszane w tym samym co ustawa dzienniku urzędowym. W obecnym (ale i dawnym) stanie prawnym rozporządzenia są ogłaszane w Dzienniku Ustaw (art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Określenie "wejście w życie" (aktu normatywnego) jest używane w polskim języku prawnym i prawniczym w dwóch znaczeniach. Oznacza mianowicie: a) moment, od którego każdy, kogo to dotyczy, jest obowiązany realizować normy zawarte w danym akcie, jeżeli normy te znajdą zastosowanie, b) moment, od którego dany akt staje się elementem systemu, co może się wiązać z obowiązkiem realizowania norm w nim zawartych (jeżeli dzień wejścia w życie przypada w dniu ogłoszenia) albo
24 Np. L. Garlicki, Konstytucyjny system źródel prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), [w:] System źródel prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Lublin 2000, s. 51-53 i przytoczone tam orzeczenia TK. Na ten temat zob. też D. Dudek, Funkcjonowanie systemu źródeł prawa w orzecznictwie sądowym, [w:] tamże, s. 77 i n.
80
może wyprzedzać obowiązek realizowania norm danego aktu (jeżeli akt ten przewiduje vacatio legiś).
Sposób sformułowania art. 88 ust. l konstytucji nie jest jednoznaczny. Wydaje się, że określeniu "wejście w życie" nadano drugie z wyróżnionych znaczeń; nie-ogłoszone rozporządzenie nie może stać się elementem systemu prawa, a zatem normy w nim wyrażone nie mają charakteru wiążącego i nikt nie ma obowiązku ich realizowania lub stosowania.
Zgodnie z ukształtowaną praktyką rozporządzenie można wydać i ogłosić przed wejściem w życie (ale nie przed ogłoszeniem) ustawy zawierającej upoważnienie do jego wydania. Nie może ono jednak wejść w życie (stać się wiążące prawnie) wcześniej niż ustawa upoważniająca25.
9. Sformułowane dotąd tezy dotyczące rozporządzeń w zasadzie nie wywołują już sporów w doktrynie i orzecznictwie. Warto jednak zwrócić uwagę na dwie sprawy, które jeszcze nie dość utrwaliły się w nauce prawa.
9.1. Warunkiem poprawności rozporządzenia jest to, by powołano się w nim na podstawę prawną jego wydania (na przepis upoważniający do jego wydania). Niespełnienie tego warunku jest poważnym błędem prawodawcy, ale nie jest naruszeniem konstytucji. Inaczej bowiem niż w Konstytucji marcowej (art. 27 ust. 1) konstytucja obowiązująca nie wymaga, by rozporządzenie ten warunek spełniało. Nie przesądza to wszakże o ewentualnych prawnych konsekwencjach tego rodzaju uchybienia. Jego popełnienie (choć mało prawdopodobne) mogłoby bowiem wprowadzić zainteresowanych w błąd26.
9.2. Druga sprawa to dopuszczalność upoważnienia, by rozporządzenie modyfikowało treść norm ustawy. Jak zaznaczono, przedkonstytucyjne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszczało taką możliwość. Przemawiają za nią, choć tylko jak to Trybunał podkreśla w zakresie "mało stabilnych materii społecz-no-gospodarczych" względy pragmatyczne.
Przeciwko tego rodzaju rozwiązaniom przytacza się argumenty celowościowe nowa konstytucja jeszcze silniej związała rozporządzenie z ustawą upoważniającą oraz argument wynikający z zasady podziału władzy modyfikowanie treści normy ustawowej jest wkraczaniem władzy wykonawczej w sferę ustawodawstwa.
Wydaje się, że ostrożnie można się opowiedzieć za utrzymaniem dopuszczalności upoważnień, o których mowa, przy założeniu łącznego spełnienia następujących warunków: upoważnienie ustawowe jest jednoznaczne, granice swobody rozstrzygnięcia rozporządzeniodawcy są precyzyjnie zakreślone w ustawie, sprawy, które ma normować rozporządzenie, mają charakter społeczno-gospodarczy i są mało stabilne, ale zmiany w nich zachodzące są obiektywne, celem regulacji rozporządzenia jest zatem dostosowanie treści norm ustawowych do owych zmieniających się warunków, wytyczne dotyczące treści aktu są szczegółowe.
25 S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 258-260.
26 Patrz też K. Działocha, uwaga 20 do art. 92, [w:] op. cit.
81
II
1. W dotychczasowej literaturze dotyczącej rozporządzeń niewiele miejsca poświęcono trzem doniosłym sprawom: hierarchii rozporządzeń, utracie przez rozporządzenie mocy obowiązującej oraz co najdonioślejsze rodzajom aktów określanych jako "rozporządzenia".
Pierwsza sprawa wydaje się stosunkowo prosta. Wypada przypomnieć, że w tradycyjnym ujęciu powiązaniami hierarchicznymi między aktami normatywnymi nazywa się powiązania kompetencyjne, treściowe oraz derogacyjne27. Powiązania kompetencyjne występują wtedy, gdy jakiś akt normatywny jest wydawany na podstawie normy upoważniającej, wyrażonej w innym akcie. Tego rodzaju powiązania występują między ustawą upoważniającą a rozporządzeniem, ale nie między rozporządzeniami, zwłaszcza że konstytucja formułuje wyraźny zakaz subdelegowania kompetencji do wydawania rozporządzeń. Powiązania treściowe między aktami normatywnymi, w rozważanym tu ujęciu, występują, jeżeli treść jednego aktu wyznacza (w większym czy mniejszym stopniu) treść innego aktu normatywnego. I znowu nasuwa się konkluzja, że powiązania tego rodzaju występują między ustawą upoważniającą a rozporządzeniem, a nie między rozporządzeniami. Konkluzji tej nie przeczy fakt, że między wieloma rozporządzeniami wykonawczymi do tej samej ustawy występują związki treściowe, ale w innym niż wskazane tu znaczeniu i będące konsekwencją jednego programu legislacyjnego tworzonego przez ustawodawcę. Wreszcie rozporządzenia mają równą moc prawną, co wyraża się w tym, że żadne z nich jako akt oparty na określonym upoważnieniu ustawowym nie ma zdolności derogowa-nia (eliminowania z systemu) innego rozporządzenia opartego na innym ustawowym przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia. Niezależnie więc od tego, jaki podmiot wydaje rozporządzenie (np. prezydent, Rada Ministrów czy minister) oraz niezależnie od wagi spraw, które ono reguluje i od zróżnicowania tematycznego pozycja hierarchiczna rozporządzeń w systemie prawa jest taka sama.
2. Bardziej skomplikowana jest sprawa utraty przez rozporządzenia mocy obowiązującej. Rozporządzenie może utracić moc obowiązującą (zostać wyeliminowane z systemu) w następstwie:
a) aktu derogacji,
b) utraty mocy obowiązującej ustawy upoważniającej, przepisu upoważniającego albo zmiany treści przepisu upoważniającego,
c) upływu czasu, na który zostało ustanowione albo zachowane w mocy,
d) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Przypadki utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenia można zatem podzielić na takie, które są następstwem decyzji twórcy rozporządzenia, czynności kontrolnych innego organu niż wydający rozporządzenie oraz na te, które są następstwem nadrzędnej pozycji ustawy względem rozporządzenia i jego niesamoistnego, wykonawczego charakteru.
27 K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 87 i n.
82
2.1. Jedną z form eliminowania rozporządzeń z systemu jest ich derogacja. Przez derogację aktu normatywnego albo przepisu czy przepisów aktu normatywnego rozumie się akt konwencjonalny upoważnionego podmiotu dokonany zazwyczaj w formie i procedurze przewidzianej dla ustanowienia aktów normatywnych danego rodzaju, przez który następuje wyeliminowanie aktu, czy jego przepisów (przepisu), ze zbioru aktów (przepisów) obowiązujących28.
Derogacja, podobnie jak stanowienie i nowelizacja, jest aktem prawotwórczym. Ażeby go dokonać, trzeba legitymować się udzielonym upoważnieniem. Do wszelkich rodzajów aktów normatywnych, a zatem także do rozporządzeń, odnosi się zasada głosząca, że podmiot, który uzyskał kompetencję do wydawania (stanowienia) aktów normatywnych danego rodzaju, jest też upoważniony akty te nowelizować i uchylać.
W przypadku rozporządzeń kompetencja ta jest przyznana przez odpowiedni ustawowy przepis upoważniający. Rozporządzenie może zatem zostać derogowane przez podmiot wskazany w przepisie upoważniającym do jego wydawania, a ów przepis dodajmy jest legitymizacją do dokonania aktu derogacji. Mówiąc najprościej: twórca rozporządzenia jest upoważniony, by je uchylić. Od tej zasady istnieje kilka wyjątków. Wiążą się one z sytuacją intertemporalną, która powstaje wówczas, gdy po wydaniu rozporządzenia, w czasie jego obowiązywania, nastąpi zmiana treści przepisu upoważniającego w taki jedynie sposób, że kompetencje podmiotu, który wydał rozporządzenie, zostają przekazane innemu podmiotowi, który od tego momentu uzyskuje upoważnienie do nowelizowania i derogowania owego rozporządzenia, choć sam go nie ustanowił. W tym przypadku mamy więc do czynienia z sukcesją kompetencji prawodawczych. Prawo do derogowania rozporządzenia wydanego na podstawie uchylonej ustawy, a utrzymanego czasowo w mocy przez nową ustawę uzyskuje natomiast ten podmiot, któremu nowa ustawa udzieliła upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych w dziedzinie normowanej przez rozporządzenie utrzymane czasowo w mocy29.
Jeszcze inny wyjątek przewiduje obowiązująca konstytucja. Jej art. 149 ust. 2 zd. 2 stanowi: "Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra".
Kompetencja ta, będąca wyjątkiem od omówionej zasady, zgodnie z którą podmiot upoważniony do stanowienia aktów danego rodzaju jest też upoważniony, by akty te derogować, musiała zostać przyznana w wyraźnym przepisie ustawy zasadniczej i nie może być zgodnie z ogólnymi regułami wykładni interpretowana rozszerzające, a więc np. tak, że przepis ten udziela zarazem Radzie Ministrów kompetencji do wydawania rozporządzeń w tej dziedzinie, którą normowało uchylone rozporządzenie. Przysługuje ona Radzie Ministrów, która jednak może działać wyłącznie na wniosek jej Prezesa. Przy czym Rada Ministrów jest władna uchylić jedynie rozporządzenie ministra, co w tym przypadku oznacza zarówno ministra kieru-
28 S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, cz. I, Poznań, 2002, s. 64-65; B. Kanarek, Teoretyczne pojęcia derogacji, Szczecin 2004, w szczególności s. 168 i n.
29 Zob. bliżej S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, jw., s. 87-90.
83
jącego działem administracji rządowej, jak i przewodniczącego określonych w ustawach komitetów, jeżeli został powołany w skład Rady Ministrów. Dodajmy też, że wniosek Prezesa Rady Ministrów jest warunkiem koniecznym dokonania aktu dero-gującego przez Radę Ministrów; Rada ma obowiązek na wniosek zareagować, odrzucając go albo zgadzając się z nim i dokonując aktu derogowania rozporządzenia.
Podstawą prawną aktu derogacji dokonywanej przez Radę Ministrów jest w rozważanym przypadku powoływany już art. 149 ust. 2 zd. 2 konstytucji, a nie jak w przypadkach typowych przepis upoważniający do wydawania rozporządzenia. Ewentualne wskazanie tego ostatniego przepisu może pełnić funkcję informacyjną że oto uchyla się nie jakiekolwiek rozporządzenie, ale rozporządzenie wydane przez podmioty, o których mowa w art. 149 ust. 2 zd. 2, a więc działa się w granicach udzielonych kompetencji30.
Upoważnienie, o którym tu mowa, ma charakter nadzwyczajny. Jest bowiem konsekwencją przyznania Radzie Ministrów kompetencji nadzorczych i radykalnym środkiem prawnym sprawowania nadzoru. Powody uchylenia rozporządzenia mogą mieć różny charakter, przy czym konstytucja ich nie wskazuje. Nie ma podstaw, by wykluczyć, że jednym z nich mogą być wątpliwości co do konstytucyjności wydanego rozporządzenia. Przede wszystkim jednak czynienie przez Radę Ministrów użytku z przyznanego jej upoważnienia może być motywowane ochroną interesów państwa i spójności polityki prowadzonej przez rząd. Instytucja ta jest jednak w polskim prawie martwa. Mimo że rozwiązanie tu rozważane przyjęto już w konstytucji z 1952 r., nie odnotowano znaczących przypadków czynienia z niego użytku. Podobnie rzecz się ma w czasie obowiązywania konstytucji z 1997 r.
Była już o tym mowa, że akt derogacji przepisów prawnych przez ten podmiot, który te przepisy wydał, dokonywany jest w procedurze i formie, w jakiej wydano uchylane przepisy. Sprawa nie jest tak jednoznaczna w przypadku, gdy aktu uchylenia może dokonywać inny podmiot niż ten, który ustanowił przepisy uchylane31. Przyznając tego rodzaju kompetencje powinno się zatem zarazem określać formę prawną aktu derogacji, a wobec braku takiego określenia przyjąć, że aktu derogacji dokonuje się aktem o co najmniej takiej samej mocy prawnej, co akt derogowany. W przypadku kompetencji przyznanej Radzie Ministrów w art. 149 ust. 2 zd. 2 konstytucji należy przyjąć, że aktu derogacji rozporządzenia dokonuje się rozporządzeniem, które zgodnie z art. 88 ustawy zasadniczej oraz zgodnie z art. 9 ust. l ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.
Upoważnienie do wydawania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny. Po derogowaniu rozporządzenia, którego wydanie było obowiązkowe, powstaje stan prawny polegający na tym, że organ upoważniony do wydawania rozporządzenia nie
30 Inaczej P. Samecki, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2004, s. 28.
31 Sprawa tego rodzaju była przedmiotem ożywionej dyskusji, toczonej w okresie międzywojennym, a dotyczącej m.in. sposobu uchylenia przez Sejm rozporządzenia z mocą ustawy, wydanego przez Prezydenta Rzeczpospolitej. Zob. Dwie opinie w sprawie rozporządzenia prezydenta, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1927, nr l, s. l i n.
84
zrealizował ciążącego na nim obowiązku. Nie ma więc wątpliwości, że w tego rodzaju przypadkach akt derogacji rozporządzenia aktualizuje obowiązek ponownego uczynienia użytku z przyznanego upoważnienia do wydania rozporządzenia.
2.2. Wspomniano wcześniej, że rozporządzenie jest powiązane z ustawą upoważniającą więzią kompetencyjną oraz treściową.
Uchylenie ustawy upoważniającej albo utrata przez nią mocy obowiązującej w inny sposób oznacza przerwanie obu więzi. Utrata mocy jedynie przez przepis upoważniający do wydania rozporządzenia albo zmiana treści tego przepisu oznacza przerwanie jednej więzi.
Na gruncie niespornego stanowiska, zgodnie z którym rozporządzenie musi być związane z ustawą dwojakiego rodzaju więziami, wykształciła się reguła walidacyjna głosząca, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jeżeli:
a) uchylono ustawę udzielającą upoważnienie do jego wydania,
b) uchylono jedynie przepis upoważniający do wydania danego aktu,
c) zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w taki sposób, że zmieniono rodzaj aktu wykonawczego, do którego wydania jakiś podmiot uzyskał wcześniej upoważnienie, zmieniono zakres spraw, które upoważnienie przekazywało do uregulowania lub zmieniono wytyczne dotyczące treści rozporządzenia32.
W przypadku wymienionym w pkt c utrata mocy obowiązującej rozporządzenia następuje, jeżeli zachodzi zmiana choćby jednego z wymienionych elementów upoważnienia.
Omawiana reguła walidacyjna jest, jak zaznaczono, wytworem doktryny, a podstawą jej wiążącego charakteru jest jej powszechne uznanie. Kształtowała się jednak w polskiej kulturze prawnej bardzo powoli. Zrazu niesporne było jedynie, że uchylenie ustawy powoduje utratę mocy obowiązującej wszystkich wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Z czasem jednak zaczęto coraz częściej uchylać jedynie przepisy upoważniające (co powodowało utratę więzi kompetencyjnej rozporządzenia z ustawą), a w ostatnich trzydziestu latach upowszechniła się praktyka stosunkowo częstego nowelizowania przepisów upoważniających, co powodowało, że związek aktów wykonawczych z ustawą upoważniającą stawał się coraz bardziej pozorny. Reakcją na to było ukształtowanie się rygorystycznej reguły walidacyjnej, której funkcją jest nie tylko wprowadzenie stanu pewności prawa, ale też ochrona faktycznego związku rozporządzenia, jako aktu wykonawczego, z ustawą upoważniającą.
2.3. Wyjątkowo zdarza się, że podmiot wydający rozporządzenie decyduje, że będzie ono obowiązywało określony czas, wskazany w tym rozporządzeniu. Po upływie tego czasu rozporządzenie traci moc obowiązującą.
Częściej występują w praktyce przypadki, gdy nowa ustawa pozostawia w mocy na określony czas rozporządzenie wydane na podstawie uchylanej ustawy. Czas ten jest wskazany w przepisie ustawy utrzymującym rozporządzenie w mocy, a swo-
32 S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, jw., s. 87-90 i wcześniej tychże, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53-55.
85
istość sytuacji polega na tym, że to ten przepis jest podstawą obowiązywania owego rozporządzenia, a nie przepis upoważniający, na podstawie którego zostało ono wydane. Po upływie wyznaczonego czasu, tym razem wskazanego przez ustawodawcę, rozporządzenie zostaje wyeliminowane z systemu.
2.4. Podobnie jak inne akty normatywne podlegające kontroli Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie traci moc obowiązującą w następstwie orzeczenia przez Trybunał jego niezgodności z aktami wskazanymi w ustawie zasadniczej. Jeżeli upoważnienie do wydania takiego rozporządzenia miało charakter obligatoryjny, organ upoważniony jest obowiązany do wydania kolejnego rozporządzenia, co jednak może wymagać uprzedniej zmiany przepisu upoważniającego.
3. Konstytucja RP zna dwa rodzaje rozporządzeń: rozporządzenia, o których mowa w art. 87, art. 88 i art. 92 oraz rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, o których mowa w art. 228 ust. 2. Występują między nimi różnice bardzo istotne, a dotyczące podmiotów upoważnionych do ich wydawania, treści, procedury stanowienia, podstawy prawnej ich wydawania oraz sposobu podawania do wiadomości publicznej.
Należy w szczególności zwrócić uwagę, że rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego nie są wydawane na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", ale "na podstawie ustawy" (art. 228 ust. 2 konstytucji). Ponadto konstytucja przewiduje szczególną instytucję, jaką jest obowiązek przedłożenia rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego albo wyjątkowego Sejmowi oraz kompetencję Sejmu do jego uchylenia. Wreszcie swoistymi cechami rozporządzeń, o których mowa, jest ich treść: dokonuje się przez ich ustanowienie aktu wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a więc szczególnego rodzaju czynności konwencjonalnej, co aktualizuje obowiązki i kompetencje przyznane określonym podmiotom w ustawie o danym stanie nadzwyczajnym oraz dokonuje się spośród obowiązków przewidzianych przez obowiązującą ustawę aktu wyboru tych, które aktualizują się z chwilą wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.
Żadna z wymienionych powyżej cech nie jest typowa dla rozporządzeń, o których mowa w art. 92 ust. l ustawy zasadniczej. Rozporządzenia tu rozważane nie są bowiem wydawane "na podstawie i w celu wykonania ustawy". Upoważnienie do ich wydawania sformułowane jest zarówno w konstytucji, jak i w ustawach normujących stany nadzwyczajne: stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Nie spełnia ono warunków "upoważnienia szczegółowego" w rozumieniu art. 92 ust. l ustawy zasadniczej, nie określa bowiem precyzyjnie zakresu spraw przekazywanych do unormowania oraz wytycznych.
Kompetencja Sejmu do uchylenia rozważanych rozporządzeń jest rozwiązaniem nietypowym dla relacji ustawa akt względem niej wykonawczy, ponieważ jest ingerencją derogacyjną władzy ustawodawczej w sferę działania przekazaną władzy wykonawczej. Wreszcie i to wydaje się najdonioślejsze rozporządzenie o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego w zasadzie nie ustanawia norm generalnych i abstrakcyjnych, ale przez jego wydanie:
a) ogranicza się zakres stosowania obowiązujących norm,
86
b) spełnia się warunek konieczny, by normy wyrażone w obowiązującej ustawie znalazły zastosowanie,
c) wskazuje się, które spośród tych norm mają znaleźć zastosowanie,
d) wyznacza się czas trwania i obszar, na jakim normy wskazane w pkt a, b i c znajdują zastosowanie.
Poczynione powyżej uwagi upoważniają do wniosku, że rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego nie są rozporządzeniami, o których mowa w art. 92 ust. l konstytucji. Ich najbardziej charakterystyczną cechą jest to, że nie są typowymi aktami normatywnymi w rozumieniu przyjętym w polskiej literaturze prawniczej oraz potwierdzonym w licznych orzeczeniach Trybunału33. Taką konkluzję zdaje się wzmacniać także miejsce przepisów o rozporządzeniach o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego w systematyce konstytucji.
4. Rozporządzenia przewidziane w art. 87 i 92 konstytucji można określić mianem "klasycznych" są wydawane na podstawie i w celu wykonania ustawy upoważniającej oraz zawierają przede wszystkim normy generalne i abstrakcyjne. Pomijam w tym miejscu, jako nieistotne dla głównego nurtu rozważań, że w tego rodzaju rozporządzeniach występują takie wypowiedzi, które nie wyrażają norm postępowania, ale przez które dokonuje się pewnych aktów konwencjonalnych, takich jak np. derogacja czy nowelizacja, które to akty mają wszakże charakter prawotwórczy34.
Obok tego rodzaju rozporządzeń w praktyce wykształciła się grupa aktów określanych jako "rozporządzenia", ale różniących się od rozporządzeń "klasycznych". Tym, co je łączy z rozporządzeniami "klasycznymi", jest to, że są wydawane przez podmioty konstytucyjnie upoważnione do wydawania aktów wykonawczych, stanowi się je zazwyczaj na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie oraz w procedurze przewidzianej dla aktów tego rodzaju, a nadto są ogłaszane zgodnie z postanowieniami art. 88 konstytucji oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Od rozporządzeń "klasycznych" różni je to, że sensem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych, ale dokonanie jakiejś czynności konwencjonalnej, innej niż derogacja czy nowelizacja. Nie mają więc one charakteru prawotwórczego w tym sensie, że nie kreują norm prawnych i nie są podstawą ich obowiązywania. Powtórzmy: przez wydanie tego rodzaju rozporządzenia dokonuje się określonej czynności konwencjonalnej powołania czegoś, przekształcenia, zniesienia, ustalenia wzoru, formularza etc. Konstatacji tej nie podważa to, że rozporządzenia, o których mowa, są sformułowane zgodnie z przyjętymi regułami kon-
33 Np. orzeczenia: z 7 czerwca 1989 r., U 15/88; z 19 czerwca 1992 r., U 6/92; z 6 maja 1997 r., U 2/96; wyrok z 12 lipca 2001 r., SK 1/01; a także K. Działocha, Pojęcie aktu normatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, "Studia Prawnicze" 1989, z. 2-3, s. 41 i n. oraz W. Gromski, W sprawie pojmowania aktu normatywnego przez Trybuna! Konstytucyjny, "Acta Universitatis Wratislaviensis" No 1772, Prawo CCXLIV, Wrocław 1995, s. 47 i n.
34 Zob. bliżej S. Wronkowska, O źródłach prawa i aktach normatywnych raz jeszcze, [w:] Księga Pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Soltysińskiemu, w druku.
87
struowania tekstów prawnych, a więc mają formę odpowiednio oznakowanych przepisów prawnych35.
Rozporządzenia należące do omawianej tu grupy są bardzo zróżnicowane i pełna ich charakterystyka byłaby możliwa dopiero po szczegółowej analizie praktyki. Można jednak wstępnie wyróżnić wśród nich takie, które są oparte na upoważnieniu do dokonania jakiejś niepowtarzalnej, jednorazowej czynności konwencjonalnej (np. przekształcenia instytucji, przekazania środków) oraz takie, które upoważniają do dokonywania czynności danego rodzaju (np. ustalania wzoru formularza, określenia wzoru legitymacji).
W pierwszym z wyróżnionych przypadków przez wydanie rozporządzenia dokonuje się aktu Jednorazowego", którego nie da się powtórzyć. O przepisach zawartych w tego rodzaju rozporządzeniach mówi się potocznie, że "się skonsumowały" z chwilą ich wejścia w życie. Wywiera to określone konsekwencje po ich wejściu w życie nie ma potrzeby derogowania tego rodzaju przepisów i nie da się ich nowelizować. Należy dodać, że do rozporządzenia omawianego rodzaju nie stosują się reguły walidacyjne, które mają zastosowanie w odniesieniu do rozporządzeń "klasycznych". Nie jest więc tak, że gdy traci moc ustawa upoważniająca albo jedynie przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, o którym mowa, to traci moc rozporządzenie oparte na tej ustawie lub przepisie. Obowiązywanie ustawy upoważniającej ma wpływ na ważność czynności konwencjonalnej dokonywanej przez wydanie rozporządzenia, ale nie na trwanie "wytworu" tej czynności. Owe przekształcenia czy przekazania, dokonane przez wydanie rozporządzenia, są skuteczne po utracie mocy obowiązującej przepisów, na podstawie których zostały dokonane. Wydaje się, że rozważane tu rozporządzenia nie są aktami normatywnymi, tj. zawierającymi normy w zasadzie abstrakcyjne i generalne.
Ustawodawca może także upoważnić jakiś podmiot do tego, by w formie rozporządzenia dokonywał (a nie dokonał) czynności konwencjonalnych danego rodzaju. W tego rodzaju przypadkach, ażeby dokonywanie czynności konwencjonalnej (a więc i wydanie rozporządzenia) było możliwe, konieczne jest obowiązywanie przepisu upoważniającego, który można derogować oraz nowelizować. Także i tego rodzaju rozporządzenia nie mają charakteru aktu normatywnego, choć przepis upoważniający do ich wydania upoważnia do dokonywania czynności powtarzalnych.
Na oba rodzaje rozporządzeń, o których ostatnio mowa, można spojrzeć także z punktu widzenia ich związku z działalnością prawotwórczą. Występowanie takiego związku albo jego brak jest przy tym niezależne od tego, czy ustawa upoważnia do dokonania rozporządzeniem jakiejś czynności konwencjonalnej czy do jej wielokrotnego dokonywania.
W przypadku niektórych rozporządzeń związek z działalnością prawotwórczą w ogóle nie występuje, np. wtedy, gdy przez wydanie rozporządzenia przekształca się jakąś instytucję albo przekazuje np. majątek. Istnieje jednak grupa rozporządzeń, które maj ą mniej lub bardziej bezpośredni związek z czynnościami prawotwórczymi. Przejawiać się on może np. w tym, że ustawa przewiduje składanie wnios-
35 S. Wronkowska, [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, jw., s. 137-138.
ków o świadczenia na odpowiednim formularzu, którego wzór ma określić rozporządzenie, czy że ustawa przyznaje określonym podmiotom uprawnienia, ale wzór dokumentu poświadczającego te uprawnienia określić ma rozporządzenie. W tego rodzaju przypadkach norma prawna wysłowiona w ustawie nie może funkcjonować bez odpowiedniego rozporządzenia. Przez jego wydanie dokonuje się bowiem jej konkretyzacja; norma odtworzona jedynie na podstawie ustawy byłaby blankietowa, zawierałaby tylko nazwę pewnego tworu konwencjonalnego (np. "wzór", "formularz", "legitymacja"), podczas gdy rozporządzenie zawiera swoistą definicję tej nazwy. Są to więc akty, które określić by można jako "współprawotwórcze"36.
Wyróżnienie rozporządzeń innych niż "klasyczne", zarówno tych, które mają umocowanie w ustawie zasadniczej (art. 228 ust. 2), jak i tych, które występują w praktyce, i naszkicowanie ich cech skłania do postawienia pytań o charakter upoważnienia do wydawania tego rodzaju rozporządzeń, procedurę ich stanowienia oraz tryb ich kontroli. Odpowiedź na te pytania ma dużą doniosłość praktyczną i rysuje się inaczej w przypadku rozporządzeń, mających związek z działaniami prawotwórczymi, a inaczej, gdy taki związek nie występuje.
W pierwszym przypadku upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełnić wymagania określone w art. 92 ust. l ustawy zasadniczej, a zatem także zawierać wytyczne. Wydaje się jednak, że wytyczne rzadko będą w tym przypadku wydzielane w postaci odrębnego przepisu, a częściej dadzą się zrekonstruować z tekstu ustawy. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że mogą one być bardzo istotne ze względu na fakt, że różnego rodzaju formularze mogą zawierać dane naruszające prawa i wolności jednostki. Procedura przygotowania i uchwalania tego rodzaju rozporządzeń nie powinna się różnić od procedury przewidzianej dla rozporządzeń "klasycznych". Wreszcie rozporządzenia, o których mowa, powinny podlegać kontroli przewidzianej dla rozporządzeń "klasycznych", a więc przede wszystkim kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
W przypadku rozporządzeń drugiego rodzaju mamy do czynienia z rozstrzygnięciami niemającymi charakteru prawotwórczego. Wybór formy rozporządzenia wydaje się wtedy chybiony i nadto mylący, bo stwarza pozory, iż mamy do czynienia z formą tworzenia prawa.
Dla dokonania aktów, o których ostatnio mowa, nie jest więc wymagane szczegółowe upoważnienie przewidziane w art. 92 ust. l konstytucji ani procedura przewidziana przy stanowieniu rozporządzeń. Rozporządzenia tego rodzaju, jako niebędące aktami normatywnymi, nie podlegają też kontroli Trybunału Konstytucyjnego, która w tym przypadku z pozoru paradoksalnie nie zapewniałaby zainteresowanym skutecznej i szybkiej ochrony.
36 Orzecznictwo w sprawach dotyczących tego rodzaju aktów nie jest jeszcze wykształcone, a argumentacja na rzecz ich normatywnego charakteru jest chwiejna. W szczególności próbuje się wykazać, że zawierają one normy postępowania, czego nie przyjmuje się w niniejszym opracowaniu. Np. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U 3/00.
89
III
Spośród zmian, które nowa konstytucja wprowadziła do zastanej koncepcji rozporządzenia, dwie są najbardziej widoczne: enumeratywne wskazanie w konstytucji podmiotów upoważnionych do wydawania rozporządzeń, a zarazem ograniczenie ich kręgu oraz wymaganie, by upoważnienie do wydawania rozporządzeń zawierało wytyczne dotyczące ich treści.
W pierwszych latach po wejściu konstytucji w życie jej postanowienie, iż rozporządzenia wydawane mogą być jedynie przez podmioty wskazane w ustawie zasadniczej, próbowano obchodzić na dwa sposoby. Najpierw, w związku z długo dyskutowaną sprawą kompetencji prawotwórczych prezesa NBP, próbowano zakwestionować z trudem wypracowaną i zaakceptowaną regułę wykładni głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu owych zadań, a zatem, że do wydania aktu normatywnego trzeba się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Spór ten zakończyło orzeczenie Trybunału, w którym potwierdzono, iż system źródeł prawa powszechnie obowiązującego został przez ustro-jodawcę zamknięty zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym37.
W praktyce legislacyjnej próbowano obchodzić unormowania konstytucyjne także w ten sposób, że w projektach ustaw upoważniano wprawdzie do wydawania rozporządzenia któryś z podmiotów wskazanych w konstytucji, ale wydanie rozporządzenia uzależniano od wniosku innego podmiotu, który nie został przez konstytucję wyposażony w prawo wydawania rozporządzeń albo takiemu podmiotowi wyznaczano rolę współstanowiącego rozporządzenie. W ten sposób próbowano zachować udział w procesie wydawania rozporządzeń tych organów, które konstytucja pozbawiła tego prawa. Zabiegi, o których mowa, udaremniano na ogół na etapie uzgodnienia i opiniowania projektów ustaw38.
Od czasu wydania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie kwestionuje się oficjalnie tezy o konstytucyjnym "zamknięciu" systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Okazało się przy tym, że nie spowodowało ono w praktyce widocznych negatywnych następstw, których się obawiano: niewydolności w zakresie wydawania rozporządzeń (ze względu na istotne ograniczenie kręgu podmiotów upoważnionych do ich wydawania), obniżenia ich walorów merytorycznych (ze względu na to, że nie zawsze są wydawane przez instytucje dysponujące najlepszą wiedzą o regulowanej dziedzinie spraw). Nie obserwuje się bowiem ani tego, iżby
37 Wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, wcześniej np. wyrok TK z 1998 r., K 7/98, a w literaturze np. C. Kosikowski, Akty wykonawcze w prawie bankowym jako problem konstytucyjny, [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy państwa. Księga ku czciprof. N. Gajl, pod red. T. Dębowskiej--Romanowskiej, A. Jankiewicza, Warszawa 1999, s. 385 i n.; A. Szmyt, W sprawie uprawnień prawodawczych organów Narodowego Banku Polskiego, "Przegląd Sejmowy" 1998, nr 6, s. 70 i n.
38 Świadczą o tym liczne uwagi na ten temat zawarte w opiniach Rady Legislacyjnej wydawanych po wejściu konstytucji w życie. Zob. też M. Graniecki, Proces ustawodawczy pod rządami Konstytucji, "Przegląd Legislacyjny" 1998, nr 3^1, s. 176 i n.
90
wzrosła liczba zaległości w wydawaniu rozporządzeń, ani by obniżył się ich merytoryczny poziom. Nie można jednak stwierdzić, że omawiana tu konstytucyjna reforma rozporządzeń spowodowała wyeliminowanie ich wcześniej dostrzeganych niedostatków. Reforma ta nie pociągnęła bowiem za sobą zmian w organizacji procesu prawodawczego na etapie przygotowywania projektów rozporządzeń.
1. Istotne trudności miała i ma nadal praktyka prawnicza ze sprostaniem konstytucyjnemu wymaganiu formułowania wytycznych dotyczących treści rozporządzenia39. O ile można obserwować od wielu już lat coraz poprawniejsze, bo coraz bardziej wyczerpujące, wskazywanie w przepisach upoważniających zakresu spraw przekazywanych do unormowania, to nadal wy stępuj ą trudności z formułowaniem wytycznych dotyczących treści rozporządzenia.
W większości przypadków są one wprawdzie wydzielane jako fragment przepisu upoważniającego, ale pozostają enigmatyczne i nie stanowią wskazówki, jak ukształtować treść rozporządzenia lub stanowią wskazówkę zgoła oczywistą. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jedną z form tworzenia wytycznych jest stosowanie w przepisie upoważniającym techniki odesłań do innych przepisów prawnych, także przepisów innych ustaw czy nawet aktów prawa międzynarodowego czy wspólnotowego40. Tymczasem, zgodnie z przyjętą regułą walidacyjną, zmiana treści (a więc także wytycznych) przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na podstawie zmienionego upoważnienia. A zmiana w przepisach, do których odsyła przepis upoważniający, wywołuje zazwyczaj zmianę w treści przepisu upoważniającego. Z uwagi na to, że bardzo trudno jest śledzić zmiany w przepisach, do których się odsyła, reguła walidacyjną, którą przytoczono, staje się nieope-ratywna, a system prawa traci przejrzystość.
2. Wspomniane powyżej zmiany w koncepcji rozporządzenia spowodowały powstanie trudnych problemów intertemporalnych, z których rozwiązaniem borykała się praktyka prawnicza kilka lat po wejściu konstytucji w życie. Polegały one m.in. na tym, że: w systemie prawa obowiązywały akry wydane na podstawie i w celu wykonania ustawy, ale przez podmioty, które konstytucja pozbawiła prawa do ich wydawania; akty te wydano na podstawie upoważnienia, które nie spełniały wymagań wskazanych w art. 92 ust. l ustawy zasadniczej, w szczególności nie zawierały wytycznych; w systemie obowiązywały przepisy upoważniające, niespełniające konstytucyjnych wymagań, a z których nie uczyniono użytku do czasu wejścia w życie nowej konstytucji, przy czym niektóre z tych upoważnień miały charakter obligatoryjny. Tych problemów intertemporalnych ustrojodawca nie rozstrzygnął, a przecież sprawiały one w praktyce wiele trudności: mimo że upoważnienie było obligatoryj-
39 Zob. np. wyroki TK: z 26 października 1999 r., K 12/99; z 26 października 1999 r., K 12/99 oraz S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, "Przegląd Legislacyjny" 2004, nr 4, s. 9 i n.
40 Obszernie na ten temat M. Zajęcki, Przepisy upoważniające do wydawania rozporządzeń. Analiza formalna, "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 3, s. 175 i n.
91
ne, nie można było uczynić z niego użytku, ponieważ było niekonstytucyjne, mimo że zaistniała potrzeba nowelizacji albo uchylenia rozporządzenia, nie można było tego uczynić, ponieważ podmiot, który je wydał, został pozbawiony kompetencji prawodawczych lub upoważnienie, na podstawie którego je wydano, było niekonstytucyjne41. W tej sytuacji przyjęto dwa rozwiązania: a) sukcesywnie dokonywano nowelizacji ustawowych upoważnień, kiedy zachodziła potrzeba zmiany albo uchylenia rozporządzenia lub gdy z innych względów nowelizowano ustawę upoważniającą oraz b) dokonano zmiany przepisów upoważniających specjalną ustawą42.
3. Ze względu na brak systematycznie prowadzonych badań dotyczących wydawanych w Polsce aktów wykonawczych, można sformułować jedynie bardzo ostrożny wniosek, że po wejściu w życie konstytucji nie zwiększa się ani liczba wydawanych rozporządzeń, ani upoważnień do ich wydawania w stosunku do okresu bezpośrednio poprzedzającego jej ustanowienie. Od końca lat 70. malała bowiem lista ustaw rażąco "blankietowych", zawierających bardzo wiele upoważnień, i stan legislacji w tej dziedzinie nie jest już dziś wysoce niepokojący. Wstępne badania 25% ustaw wydawanych w każdym roku (w latach 1998-2004) pozwalają stwierdzić, że upoważnienia do wydawania rozporządzeń zawiera od 48% do 65% wydawanych ustaw, ale trzeba uwzględnić, że wśród owych badanych ustaw są tzw. ustawy ratyfikacyjne oraz nowelizujące. Jest przy tym charakterystyczne, że liczba ustaw zawierających upoważnienia wzrasta stosunkowo wyraźnie od 2000 r. Wśród udzielanych rozporządzeniodawcy upoważnień zdecydowanie przeważają upoważnienia obligatoryjne.
To, że nie wzrasta liczba upoważnień do wydawania rozporządzeń, a co można uznać za tendencję pozytywną, daje się wyjaśnić wzrastającym stopniem "głębokości" regulacji ustawowych. Ta ostatnia tendencja dała się zaobserwować po wejściu konstytucji w życie, choć nie daje się jej odnotować w stosunku do wszystkich ustaw.
Wspomniano, że konstytucyjne uregulowania wzmocniły, a nawet wyeksponowały pozycję rozporządzenia w systemie źródeł prawa. Paradoksalnie jednak rozporządzenia nie stały się aktami normatywnymi regulującymi sprawy doniosłe, ale stały się aktami niejednorodnymi. Na ten stan rzeczy wpłynęły, jak się wydaje, trzy czynniki. Po pierwsze, że są one obecnie jedynymi aktami wykonawczymi powszechnie obowiązującymi, z konieczności więc materia nimi regulowana jest zróżnicowana i obejmuje sprawy, które znacznie wcześniej były normowane także wykonawczymi uchwałami Rady Ministrów oraz zarządzeniami. Po drugie, część spraw regulowanych dotąd rozporządzeniami jest obecnie normowana ustawą. Wobec trudności
41 S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, "Rzeczpospolita" 1998, nr 175, s. 15; Stanowisko Rady Legislacyjnej ze stycznia 1998 r. w sprawie miejsca zarządzeń w systemie źródeł prawa, "Przegląd Legislacyjny" 1997, nr 4, s. 90 i n. oraz M. Graniecki, jw. Zob. też na ten temat opracowanie W. Gromskiego zamieszczone w niniejszym tomie.
42 Mowa o ustawie z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 120, póz. 12680); zob. też stanowisko w tej sprawie Rady Legislacyjnej, "Przegląd Legislacyjny" 1998, nr 1-2, s. 162 i n.
92
formułowania wytycznych obserwuje się niekiedy tendencję do regulowania ustawą spraw o mniejszej doniosłości. Po trzecie, wobec nader wąskiego zakresu, jaki wyznaczyła konstytucja prawodawstwu wewnętrznemu i wobec wątpliwości, jakie ma praktyka z rozdzieleniem spraw na normowane aktami powszechnie obowiązującymi i wewnętrznymi, w razie wątpliwości występuje tendencja do "ucieczki w rozporządzenia". W ten sposób próbuje się uniknąć ewentualnego zarzutu, że aktem wewnętrznym wkracza się w sferę zastrzeżoną do unormowania aktami powszechnie obowiązującymi. Zróżnicowany i rozległy zakres spraw regulowanych obecnie rozporządzeniami jest zatem także następstwem reformy prawodawstwa wewnętrznego, jakiej dokonano w konstytucji. Powyższe spostrzeżenia upoważniają do wniosku, że wysokiej pozycji rozporządzenia w systemie źródeł prawa nie w pełni odpowiada jednorodność regulowanej materii oraz jej doniosłość.
4. Istotnych informacji o tym, jak unormowania konstytucyjne wpłynęły na zgodność rozporządzeń z ustawami upoważniającymi i ustawą zasadniczą, dostarcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie jego analizy można wysnuć ostrożny wniosek, że po wejściu w życie konstytucji nie zwiększyła się w sposób wyraźny liczba wniosków w sprawie niezgodności rozporządzenia z ustawą lub ustawą zasadniczą. W orzeczeniach stwierdzających taką niezgodność stosunkowo rzadko jest powoływany art. 92 ust. l konstytucji, znacznie częściej Trybunał orzeka, że w rozporządzeniu przekroczono zakres ustawowego upoważnienia. Można przypuszczać, że twórcy rozporządzenia nie radzą sobie z jego kształtowaniem i czynią przedmiotem regulacji sprawy związane tematycznie z ustawą upoważniającą, ale nie przekazane do unormowania lub kształtują merytoryczne rozwiązania rozporządzenia niezgodnie z zasadami konstytucyjnymi, np. zasadą równości.
Zastanawia wszakże to, że przy nieudolności ustawodawcy w zakresie formułowania wytycznych nie ich brak lub ich ogólnikowość bywa istotnym powodem zaskarżania, ale sposób wykonania upoważnienia. Można przypuszczać, że podstawową wagę dla konstytucyjności rozporządzenia ma więc właściwy podział materii między ustawę a akt w stosunku do niej wykonawczy i w tym zakresie następuje stopniowa poprawa, na którą wpływ miało przede wszystkim orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast wydaje się uprawnione stwierdzenie, że unormowania konstytucyjne, wpływając na "głębokość" uregulowań ustawy i stosunkowo precyzyjne wskazywanie w ustawie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania aktem wykonawczym, przyczyniły się do dalszej eliminacji z systemu upoważnień ogólnikowych i uniemożliwiły stosunkowo skutecznie wkraczanie rozporządzeniem w sferę spraw doniosłych dla jednostki i ich organizacji.
Na marginesie warto dodać, że największą aktywność w zgłaszaniu do Trybunału Konstytucyjnego wniosków dotyczących rozporządzeń przejawia Rzecznik Praw Obywatelskich i jego wnioski okazują się w wysokim stopniu skuteczne.
5. Obserwacja praktyki uprawnia do konstatacji, że aktualny wzorzec rozporządzenia w Polsce kształtował się pod wpływem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i wspierającej je nauki prawa oraz
93
unormowań nowej ustawy zasadniczej. Rola, jaką spełniały w procesie kształtowania się tego wzorca wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, jest, jak się wydaje, mniejsza niż zakładano. W wielu przypadkach, przy precyzyjnym wskazaniu zakresu spraw przekazywanych do unormowania i przy dostatecznym stopniu "głębokości" regulacji ustawowej, formułowanie nadto wytycznych, jako kolejnego elementu upoważnienia, jest nader trudne. Są jednak co najmniej dwie dziedziny spraw, w których wytyczne są ważnym zabezpieczeniem przed zbyt daleko idącym zakresem swobody władzy wykonawczej: jeśli upoważnia się, by rozporządzeniem współkształtować sytuację prawną jednostki i podmiotów podobnych oraz gdy upoważnia się, by rozporządzeniem modyfikować treść norm ustawowych.
6. Bardzo silne związanie rozporządzenia z ustawą upoważniającą, wyrażające się w oparciu rozporządzenia na szczegółowym upoważnieniu, powoduje, że podstawowym instrumentem implementowania wspólnotowych dyrektyw musi w obecnym stanie prawnym pozostać w Polsce ustawa. Bardzo wiele spraw będących przedmiotem uregulowania dyrektyw ma jednak charakter techniczny. Dlatego wydaje się możliwe, by w przepisie upoważniającym do wydawania rozporządzenia odsyłać do implementowanej dyrektywy lub jej załącznika (jako do rodzaju wytycznych), jeżeli zawierają one rozwiązania techniczne, a rozporządzeniodawcy wobec treści dyrektywy pozostawiono nieznaczny zakres swobody rozstrzygania.
Andrzej Bałaban
AKTY NORMATYWNE WEWNĘTRZNIE OBOWIĄZUJĄCE
Problem prawa wewnętrznego wydaje się niedoceniany w nauce prawa. Być może przyczyna tkwi w przekonaniu, że odejście w przeszłość państwa totalitarnego i właściwego mu modelu biurokracji usuwa automatycznie zjawisko prawa powielaczowego1 i reaktywuje prymat ustawy. Tak jest do pewnego stopnia. Jednakże administracja rządzi się własnymi prawami, nie w pełni zależnymi od stopnia demo-kratyczności ustroju. Ustrój demokratyczny, likwidując niektóre zagrożenia przerostu władzy administracyjnej, wprowadza inne ich rodzaje, a zdecentralizowana administracja posługuje się formami prawodawstwa znacznie bardziej złożonymi niż uprzednio nadużywane wytyczne i instrukcje. W podręcznikach prawa administracyjnego do jego źródeł zalicza się: konstytucję, ustawy, akty normatywne z mocą ustawy, umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty organów centralnych. Swoiste źródła tego prawa obejmują: akty wewnętrzne, akty planowania, normy techniczne i zwyczaj2. W podręczniku pod redakcją J. Bocia3, oprócz wymienionych, odnajdziemy jeszcze takie postacie źródeł prawa administracyjnego, jak: regulaminy i statuty, akty normatywne stanowione przez organy zakładów administracyjnych oraz "źródła niezorganizowane" (odesłania i normy pozaprawne, zwyczaj, orzecznictwo, doktryna). Prezentowaną listę aktów prawnych administracji rozwijać można w dziedzinie prawa gospodarczego. Według C. Kosikowskiego4 wśród rozlicznych form działania państwa wobec gospodarki odnajdziemy (oprócz tworzenia prawa) programowanie i planowanie, akty generalne i indywidualne, akty organizacji, akty typu zezwoleń i koncesji, umowy prawa prywatnego i publicznego. Problem komplikuje się dalej, gdy analizujemy działalność rządu na forum międzynarodowym. W tej dziedzinie obowiązuje bowiem rozwinięty system regulacji prawnych handlu i biznesu międzynarodowego5 zarówno w skali globalnej, jak też regionalnej (yide zasady działalności europejskich wspólnot gospodarczych).
1 Por. J. Jabłońska-Bonca, Prawo powielaczowe. Studium z teorii państwa i prawa, Gdańsk 1987; A. Bałaban, Ustawa a akty normatywne niższej rangi, "Studia Prawnicze" 1975, nr 3, s. 35-76.
2 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 73-103.
3 Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 53-112.
4 C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2000, s. 80-100.
5 R. Ludwikowski, Regulacje handlu i biznesu międzynarodowego, t. I, Warszawa 1996.
95
Niezależnie od nowych form prawnych działania administracji publicznej pojawiają się sfery aktywności państwa związane z realnym działaniem na jego obszarze prawa międzynarodowego i to nie tylko w formach klasycznych niebudzących wątpliwości co do ich mocy obowiązującej ale także kontrowersyjnych, związanych np. z własnym prawodawstwem organów organizacji międzynarodowych.
Członkostwo Polski w Unii Europejskiej, niezależnie od poddania państw członkowskich specyficznym regułom prawodawczym tworzącym w istocie nowy typ prawa o charakterze ponadnarodowym, niesie ze sobą oprócz aktów wprost wymienianych w art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) zjawisko aktów nienazwanych, zarówno o wiążącym, jak i niewiążącym charakterze6. Łącznie składa się to na obraz prawodawstwa obowiązującego na terenie Polski opartego na konstytucji i rozwijającego się "w jej ramach".
Konstytucja III RP z 2 kwietnia 1997 r. kontynuuje proces wcielania w życie zasady demokratycznego państwa prawnego, traktowanej jako wartość prawna i norma konstytucyjna od 29 grudnia 1989 r. W samej konstytucji zasada ta usytuowana została niezwykle wysoko, bo w art. 2, co uznać można nawet za przesadne wyniesienie wartości o charakterze, mimo wszystko, techniczno-organizacyjnym (prawo jest przecież tylko jedną z metod sterowania państwem) ponad wartości podstawowe z zakresu legitymizacji władzy państwowej (suweren i jego wcielenia), czy modelu władzy państwowej (trójpodział władzy, jej uspołecznienie i decentralizacja). Zasada demokratycznego państwa prawnego jest w konstytucji bardzo obszernie rozwinięta w warstwie tworzenia prawa7, zarówno w rozdziale III, jak i innych częściach. Przy pobieżnej analizie tej grupy przepisów można odnieść wrażenie, że wprowadzają one system źródeł prawa o dominującym charakterze pozytywno-prawnym i co więcej "zamkniętym". Bliższa analiza ujawnia jednak znaczne obszary "otwarcia" tego systemu. Jest to widoczne już w odniesieniu do samej konstytucji, która według postanowień zawartych w preambule jest prawem podstawowym dla państwa, opartym na wartościach o charakterze prawnonaturalnym8.
Konstytucja wyraźnie "promuje" także prawo międzynarodowe w postaci ogólnej klauzuli z art. 9 oraz uznając za bezpośrednie źródło polskiego prawa ratyfikowane umowy międzynarodowe. Dopuszczenie zawierania umów międzynarodowych typu rządowego (art. 146 ust. 4 pkt 10) i samorządowego (art. 172 ust. 2) poszerza ich oddziaływanie poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Kolejną postacią "otwarcia" systemu źródeł jest możliwość przekazania kompetencji prawotwórczych organizacji lub organowi międzynarodowemu, przewidziana w art. 90 i art. 91 bez próby określenia granic ich wykorzystania (np. wymogu zgodności z konstytucją lub umową określającą zasady wzajemności w obrębie reguł
6 Por. S. Biernat, Źródla prawa Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, Warszawa 2003, s. 193 i n.
7 Szerzej A. Bałaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu, Warszawa 2005 oraz tenże, Polskie problemy ustrojowe, Kraków 2003.
8 Do wartości takich (np. godność człowieka) konstytucja nawiązuje także w swych szczegółowych postanowieniach. Por. J. Krakowski, Głos w dyskusji, [w:] System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Granata, Lublin 2000, s. 116-120.
96
legislacji). Oznacza to, że konstytucja akceptuje rozmaitość działań prawodawczych partnera także wtedy, gdy uznaje on za źródła prawa również prawo wewnętrznie wydawane poza wyraźną kompetencją prawotwórczą, precedensy i zwyczaje, orzecznictwo sądowe, etc.
"Otwarcie" konstytucji na "zewnątrzpaństwowe" formy prawodawstwa kontrastuje ze sposobem potraktowania wewnątrzpaństwowych kompetencji prawodawczych. W tym zakresie rzuca się w oczy dążenie do precyzji rozwiązań, przejawiające się w pierwszej kolejności w fakcie poświęcenia prawotwórstwu oddzielnego rozdziału konstytucji. Skłania to do postawienia tezy o autonomii systemu źródeł prawa w relacji do pozycji organów je wydających. Niewątpliwie cechą rozdziału III jest też dążenie do zamknięcia listy aktów prawotwórczych (art. 87) bądź przynajmniej stworzenie wtórnych gwarancji ich legalności (art. 93). Reguła "zamknięcia" krajowego systemu źródeł z art. 87 dopuszcza istnienie pewnych wyjątków, takich np. jak układy zbiorowe i porozumienia pracy (art. 59 ust. 2), regulamin Sejmu jako akt powszechnie obowiązujący (w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2), rozporządzenia z mocą ustawy stosowane szczególnie w oparciu o art. 231 i art. 234. Te wyjątki nie pozbawiają rozwiązań konstytucyjnych swoistego rygoryzmu przejawiającego się w wymogu ustawowej zgody na ratyfikację prawie każdej umowy międzynarodowej oraz faktycznym pozbawieniu organów władzy wykonawczej możliwości wydawania zarówno samoistnych, jak i "luźno" wykonawczych aktów normatywnych. Konstrukcja ustawowych wytycznych do rozporządzenia wiąże ręce nie tylko organom administracji, ale i samemu ustawodawcy.
Określenie "wytyczne" stosowane w sferze legislacji nie budzi najlepszych skojarzeń. W czasach PRL były one formą centralnego sterowania administracją państwową, odbierającą j ej możliwość samodzielnego działania i odpowiedzialności za jego skutki. Dziś także zasadne jest pytanie, jakie mogą być konsekwencje konstytucyjnego wymogu wytycznych ustawowych do rozporządzeń wykonawczych (art. 92 ust. l konstytucji) dla samodzielności i odpowiedzialności władzy ustawodawczej i wykonawczej, które zgodnie z art. 10 konstytucji mają być rozdzielone i zrównoważone. W ramach konstytucyjnych wymagań ustawy względem rozporządzenia element wytycznych jest ryzykowny i ma znamiona "przedobrzenia" starań o wykonawczy charakter rozporządzenia. Widać to szczególnie wyraźnie w wypadku tych interpretacji konstytucji, które traktują wytyczne jako konieczny element każdego przepisu upoważniającego na zasadzie Jedno upoważnienie, jedna wytyczna". Tymczasem wymóg wytycznych trzeba rozumieć jako element normatywnej postaci upoważnienia ustawowego. Czym bowiem więcej przepisów ustawy wystąpi w roli wytycznych, tym lepiej określony zostanie cel wykonawczy upoważnienia. Wytyczne nie są formalnym ozdobnikiem przepisu odsyłającego, lecz środkiem zabezpieczającym dominujące znaczenie treści ustawy w kształtowaniu normy wywodzonej z ustawy i rozporządzenia zastosowanych łącznie. Na szczęście takie właśnie rozumienie wytycznych utorowało sobie drogę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ten kierunek orzecznictwa zabezpiecza przed sytuacją całkowicie formalnego zarzutu braku wytycznych w konkretnym upoważnieniu. Oznacza jednak de facto przejście od badania wytycznych do badania problemu wykonawczego charakteru rozpo-
97
rządzenia i kwestii tak skomplikowanych, jak: stopień szczegółowości norm ustawowych, nieprzekraczalne granice treści rozporządzenia, łączny cel wykonawczy i jego realizacja w jednym lub w wielu rozporządzeniach, etc.
Ustawodawca posługujący się upoważnieniem ustawowym nie może popaść w inną skrajność, przeciwstawną zjawisku upoważnień blankietowych, polegającą na próbach całkowitego związania rąk władzy wykonawczej, do czego skłania wymóg wytycznych. Wszak stosując odesłanie, uznaje kres swej właściwości i za organ właściwszy uznaje organ samodzielnej władzy wykonawczej. Nadmierne rozbudowywanie wytycznych oznaczałoby, że ustawodawca "wie lepiej". Powstaje zatem pytanie, po co odsyła. Próby rozbudowywania wytycznych mogą prowadzić do pozbawienia samodzielności i odpowiedzialności władzy wykonawczej w stylu zasady jedności władzy państwowej, znanym z okresu PRL. Trzeba zatem unikać sytuacji, w których wytyczne stają się nie użytecznym narzędziem, lecz formalnym wymogiem pozbawiającym racjonalności działania zarówno ustawodawcy, jak i władzy wykonawczej. Można się też zastanowić, czy przy okazji korekt konstytucyjnych nakazu posługiwania się wytycznymi nie zamienić na możliwość ich stosowania, choć właściwie także całkowita ich eliminacja nie powinna zubażać arsenału środków ustawowego wpływu na wykonawczy charakter rozporządzeń.
Konstytucyjna koncepcja rozporządzenia jako aktu całkowicie podporządkowanego ustawie bardzo ogranicza możliwości organów administracji w zakresie posługiwania się regulacją prawną. W tej sytuacji istotnego znaczenia nabiera sposób rozumienia rozwiązań konstytucyjnych dotyczących form prawotwórstwa o charakterze wewnętrznym, unormowany w art. 93. W szczególności można zadać pytanie, czy jest to kolejna forma ograniczeń uprawnień administracji, czy też forma "rekompensaty" związanej z rygorystyczną konstrukcją rozporządzenia.
Pierwsza konstatacja odnosząca się do art. 93 to konieczność traktowania prawa wewnętrznego jako kategorii ze sfery źródeł prawa. Wszak o tym problemie traktuje rozdział III. Sposób rozumienia art. 93 nie może więc być rozstrzygany pod kątem potrzeb w zakresie planowania, programowania, działań cywilnoprawnych czy zaleceń.
Artykuł 93 musi mieć zastosowanie nie tylko do organów i aktów wyraźnie w nim wskazanych, ale do wszystkich form prawotwórstwa "zarządzeniowego" i "powielaczowego", występujących w obrębie państwowej administracji centralnej. Odmienne rozumienie i przyjęcie, że rygory art. 93 odnoszą się jedynie do Rady Ministrów, jej Prezesa i ministrów oraz uchwał i zarządzeń, a poza tymi formami "wszystko wolno", pozbawiałoby sensu zarówno sam artykuł, jak i cały rozdział III. Artykuł 93 czytać więc należy, stawiając na początku sformułowanie: "Nawet uchwały Rady Ministrów [...]".
Nie wydaje się natomiast możliwe rozciąganie obowiązywania art. 93 na struktury o charakterze prywatnoprawnym (spółki prawa handlowego, fundacje, spółdzielnie), czy nawet podmioty publiczne o ustawowym zakresie autonomii (np. uczelnie wyższe), jako że tworzą one własny system źródeł prawa według innych zasad podległości ustawie. W tym systemie ich prawo wewnętrzne może obowiązywać obywateli kontrahentów owych instytucji.
98
Prawo wewnętrzne z art. 93 dotyczy struktur wewnętrznych organu. Wymienione tu Jednostki" nie są Jednostkami organizacyjnymi", a jedynie organizacyjnie podległymi. Można to odczytać jako podległość nie tylko struktur zorganizowanych, ale także pracowników. Cecha podległości organizacyjnej, niegdyś dominująca w relacjach organów państwowych, dziś ulega osłabieniu w szczególności z uwagi na wprowadzenie zasady trójpodziału władz, decentralizację państwa, tworzenie własnej legitymacji działań organu (przede wszystkim organy samorządu), który często nie istnieje już li tylko z woli organu "wyższego", lecz ma byt konstytucyjny (także sui generis poza trójpodziałem) bądź własną demokratyczną legitymację wyborczą. Opisane sytuacje dodatkowo zmniejszają skuteczność prawa wewnętrznego, bo jego postanowieniom sprzeciwiać się już może nawet urzędnik stosujący ustawę, świadomy swej pozycji prawnej (np. wynikającej z przynależności do służby cywilnej lub innego rodzaju statusu mianowania).
Zarządzenia mogą być wydawane "tylko na podstawie ustawy". Ta podstawa ustawowa nie jest wszak upoważnieniem normowanym w art. 92 ust. 1. Powstaje więc problem, czym ma być podstawa ustawowa i czyjej stworzenie ma być dziełem ustawodawcy, czy może być "ustalone" przez jej adresata mającego potrzebę posłużenia się zarządzeniem. Niewątpliwie podstawa sformułowana przez ustawodawcę jest jednoznaczna zarówno w sensie wyrażenia zgody na wydanie zarządzenia jak i określenia jego celu i zakresu. O ile podstawa sformułowana przez ustawodawcę jest jego sugestią co do potrzeby posłużenia się dalszymi wewnętrznymi formami konkretyzacji i interpretacji ustawy, o tyle poszukiwanie podstawy wyraźnie niesformułowanej jest wyrazem potrzeb dostrzeganych przez organ realizujący ustawę. Podstawą taką może być zarówno ogólna norma kompetencyjna nakazująca mu "kierować", "zarządzać" czy "określać" sens przewidzianych w ustawie działań, jak i zbiór norm, z których wynika konieczność wykonania określonych zadań, do których organ czuje się powołany (często jako jeden z wielu adresatów). Trzeba też odnotować, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w ż 134 zawiera przepis: "Podstawą prawną wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu".
Dopuszczając dwa sposoby powoływania podstawy ustawowej, należy być świadomym ograniczonej skuteczności działań przedsiębranych w formach prawa wewnętrznego. Z jednej strony, świadomość tej ograniczonej skuteczności ma organ wydający akt, z drugiej zaś, jego adresaci. W rozwijającym się państwie prawa są oni nie tylko świadomi swych praw konstytucyjnych i ustawowych, chroniących ich podmiotową pozycję, ale też dysponują coraz szerszym arsenałem środków uchylania się od rygorów prawa wewnętrznego.
Tej kwestii dotyczy kolejny element konstytucyjnej koncepcji prawa wewnętrznego. Z mocy ustawy zasadniczej prawo wewnętrzne nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 in fine). Ogranicza to ipso iure zakres obowiązywania prawa wewnętrznego i niezwykle upraszcza procedurę skarżenia i uchylania decyzji administracyjnych w pertraktacjach z organem wydającym nielegalną decyzję, w ramach odwołań do organów wyż-
99
szej instancji i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywiście nie może być utrzymana tylko decyzja zaskarżona. Akceptacja podstawy prawnej przez adresata decyzji pozwala na jej utrzymanie, choć pojawia się tu problem późniejszego cofnięcia akceptacji dla tego rodzaju decyzji.
W praktyce kwestia ustalenia stopnia udziału prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego jako podstawy prawnej decyzji może się okazać dość skomplikowana. W tym wypadku rzeczą sądu będzie ustalenie realnego, bądź tylko formalnego przywołania prawa powszechnie obowiązującego jako normy "pozorującej" podstawę prawną. Konstytucja traktuje prawo wewnętrzne jako niedostateczną podstawę decyzji. Jego przydatność ograniczona jest także w sensie czynienia zeń podstawy wyroków sądowych. Obie postacie stosowania prawa wewnętrznego nie są wszakże identyczne. Ratio legis konstytucyjnego uznania prawa wewnętrznego za niedostateczną podstawę decyzji jest zapobieganie sytuacji, w której prawo to mogłoby odmiennie od ustawy i rozporządzeń normować status uczestników stosunku admini-stracyjnoprawnego. Zasadę tę respektować muszą w rezultacie sądy administracyjne, orzekając o legalności decyzji. Sąd powszechny może natomiast stykać się z bardzo różnorodnymi przypadkami stosowania prawa wewnętrznego (nie tylko jako podstawy decyzji). Prawo wewnętrzne stać się może dla stron postępowania sądowego obustronnie uznaną, swoiście kontraktową postacią prawa. Sąd powszechny orzekać też może w kwestii legalności działania urzędnika postępującego zgodnie z nakazem prawa wewnętrznego.
Zarządzenia z art. 93 "podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem". Jako postać prawodawstwa muszą być objęte właściwością Trybunatu Konstytucyjnego. Jego ograniczone możliwości kontrolne co do tych aktów zarówno z uwagi na ich ilość, jak i wnioskowy tryb uruchamiania aktywności Trybunału sprawiają, że równie ważne wydają się inne tryby kontroli, np. ten przewidziany w art. 149 ust. 2 odnoszący się do problemu uchylenia przez Radę Ministrów rozporządzenia lub zarządzenia ministra9.
Konstytucja wprowadzając nowe reguły prawodawstwa zadbała i o to, by dostosowany został do nich wcześniej uchwalony materiał prawny. Artykuł 241 ust. 6 przepisów przejściowych i końcowych nałożył na Radę Ministrów obowiązek zastąpienia rozporządzeniami uchwał Rady Ministrów i zarządzeń, jeśli zawarte w nich regulacje miałyby utrzymać charakter powszechnie obowiązujący. Oczywiście nie może w tym wypadku chodzić wyłącznie o zmianę nazwy aktu, jako że rozporządzenie musi obecnie odpowiadać nowym wymogom. Znacznie prostsze było drugie zadanie wynikające z art. 241 ust. 6 ustalenie, które z aktów administracji rządowej tracą charakter powszechnie obowiązujący i stają się aktami wewnętrznie obowiązującymi. W tym wypadku wystarczające byłyby listy aktów przekształconych. Zadanie postawione przed Radą Ministrów nie było łatwe. Wydaje się, że powinno być realizowane w dwóch formach. Pierwszej, ważniejszej, w postaci przedłożenia
' Zob. w tej kwestii uwagi S. Wronkowskiej, Opinia o projekcie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad rejestrowania normatywnych aktów prawnych, "Przegląd Legislacyjny"
ICtnl nr 3 o 1 Cl ; -
2002, nr 3, s. 162 i n.
100
projektu ustawy interpretującego sens nakazu konstytucyjnego i określającego metody działania. Drugiej, w postaci systematycznych działań ustawodawczych, wprowadzających nowe postacie ustawy i rozporządzenia w miejsce dawnych. W praktyce wybrano drogę kompleksowego porządkowania w formie ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych i o zmianie niektórych ustaw10 oraz podjęto szereg innych działań porządkujących11.
Praktyka stosowania konstytucji w zakresie prawa wewnętrznego przyniosła szereg zdarzeń rzutujących na sposób rozumienia jej rozwiązań. W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"12 zamieszczono ż 133 o treści: "Uchwały Rady Ministrów wydawane są na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych organów oraz zarządzenia na podstawie ustawy". Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o Radzie Ministrów (art. 14 ust. 4 pkt 1), która to ustawa nie normuje w sposób rozwinięty konstrukcji prawnej uchwał i zarządzeń. De facto mamy tu do czynienia z interpretacją rozwiązań konstytucyjnych. Artykuł 93 konstytucji normuje tylko kwestię ustawowej podstawy zarządzenia, milcząc co do uchwał Rady Ministrów. Jedną z możliwych interpretacji tego rozwiązania było przyjęcie, że w art. 93 ust. 2 uchwały mieszczą się w formule zarządzenia rozumianego tu jako "prawo rangi zarządzeniowej we wszystkich jego formach". Do takiej interpretacji skłaniała też zawodność wykładni a contrario, prowadzącej do wniosku, że odrębnie traktowane uchwały Rady Ministrów nie podlegałyby innej zasadzie z art. 93 ust. 2, która głosi, że "nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów". Wydaje się też, że przejście od sytuacji niewymienienia uchwał w art. 93 ust. 2 do tworzenia konstrukcji prawnej całkowicie odmiennej od tej zawartej w art. 93 spotkać się może z zarzutem swoistej bezprawności legislacyjnej. Warto też zauważyć, że przyjęcie w rozporządzeniu dwóch wersji uchwał Rady Ministrów oznacza próbę godzenia przeciwstawnych interpretacji art. 93 konstytucji.
Poszukując wyjścia z tej sytuacji trzeba zwrócić uwagę na liczne konsekwencje odnowy koncepcji "uchwał samoistnych" Rady Ministrów. Dają one możliwość własnej interpretacji konstytucji przez ten organ z pominięciem ustawodawcy. Jest to tendencja przeciwna do tej, jaką prezentuje tak oczekiwana i wreszcie wydana ustawa o Radzie Ministrów. Kierownicze i koordynacyjne funkcje Rady Ministrów mogą być realizowane w dowolnych formach, jeśli nie mają charakteru prawodawczego. Programy, plany, zalecenia, nakazy, etc. wydawane są poza ramami art. 93 konstytucji. Być może właśnie o tych kategoriach aktów myślano formułując ż 133 rozporządzenia. Jeśli tak, to należało wyjaśnić, że idzie o formy kierowania o charakterze nieprawotwórczym, jako że "Zasady techniki prawodawczej" co do reguły nie odno-
10 Dz.U. nr 120, póz. 1268.
" Omawia je M. Laskowska, Rola Rady Ministrów w procesie dostosowania prawa do wymogów nowej Konstytucji RP, "Przegląd Legislacyjny" 2002, nr 3, s. 38 i n. 12 Dz.U. nr 100, póz. 908.
101
szące się do takich działań, być może mogłyby to czynić na zasadzie wyjątku. Są one przecież nie tylko aktem normatywnym, ale też zbiorem "profesjonalnych reguł techniki legislacyjnej" odzwierciedlających potrzeby praktyki i doświadczenia legislatorów wywodzone z ponadformacyjnych doświadczeń okresu międzywojennego i powojennego. Taki ich charakter podkreśla forma "załącznika" do rozporządzenia, akcentująca ich swoistą autonomię.
Problem stosowania w praktyce rozwiązań konstytucji dotyczących prawa wewnętrznego był wielokrotnie przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. W wyrokach z dnia l grudnia 1998 r., K 21/98 i z 9 listopada 1999 r., K 28/98 potwierdził on zasadę otwartego katalogu form prawa zarządzeniowego. Trybunał zajął się też dopuszczalnością zarządzenia marszałka Sejmu do nadania statutu NIK. Uznał, że z normy zawartej w art. 202 ust. 2 konstytucji traktującej o podległości NIK Sejmowi wynika możliwość określania form tej podległości przez organ wewnętrzny Sejmu marszałka, działającego w trybie określonym ustawą. Zabezpieczeniem konstytucyjnej pozycji NIK jest w tym wypadku konieczność wydania przez prezesa NIK wniosku w sprawie wydania statutu. W wyroku z 9 listopada 1999 r. Trybunał uznał niedopuszczalność określenia przez ministra finansów w drodze zarządzenia wzoru formularza warunkującego zastosowanie art. 39 ż 3 ordynacji podatkowej. Formularz ten bowiem, dotycząc informacji o sytuacji majątkowej podatnika i jego odpowiedzialności karnej, wkraczał w materię ustawową.
W ramach orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego szczególne miejsce ma orzeczenie z dnia 28 września 2000 r., K 25/99, OTK ZU 2000, nr 5, póz. 141 wydane w rezultacie przeprowadzenia postępowania zapoczątkowanego wnioskiem prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 6 września 1999 r., który zakwestionował zgodność z art. 87 ust. l i art. 92 ust. l konstytucji szeregu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., przewidujących kompetencje normodawcze organów Narodowego Banku Polskiego. Zakwestionował także wiele konkretnych aktów wydanych na podstawie wymienionej ustawy przez Radę Polityki Pieniężnej i Zarząd Narodowego Banku Polskiego. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowane przepisy nie mogą być wydawane w charakterze aktów powszechnie obowiązujących wobec braku wyraźnej normy konstytucyjnej pozwalającej Narodowemu Bankowi Polskiemu uczestniczyć w działalności prawodawczej. Przepisów wydawanych przez Narodowy Bank Polski nie można też uznać za wewnętrznie obowiązujące, jako że te na mocy uregulowań konstytucyjnych mogą być adresowane jedynie do jednostek organizacyjnie podległych, a charakteru takiego nie mają względem Narodowego Banku Polskiego ani banki komercyjne, ani osoby prawne i inne jednostki organizacyjne prowadzące gospodarkę pieniężną.
Odmienne stanowisko w tej sprawie zajął prezes Narodowego Banku Polskiego, podkreślając niezależną pozycję konstytucyjną tego banku i potrzebę uniezależnienia decyzji dotyczących emisji pieniądza i polityki pieniężnej od organów władzy wykonawczej (które miałyby w imieniu Narodowego Banku Polskiego wydawać odpowiednie akty wykonawcze do ustawy), co jest zgodne z unijnymi standardami w zakresie niezależności banków centralnych. Przyjęcie, że Narodowy Bank Polski nie dysponuje instrumentem prawnym w postaci powszechnie obowiązujących ak-
102
tów prawnych wykonawczych do ustawy, uniemożliwiłoby temu organowi wykonywanie zadań konstytucyjnych. Konstytucyjne przeszkody w przyjęciu takiej interpretacji uprawnień prawotwórczych Narodowego Banku Polskiego można ominąć, przyjmując, że art. 227 konstytucji reguluje specjalną materię polityki pieniężnej, podlegającą odrębnym zasadom, także w sferze prawotwórstwa.
Niezależnie od konkretnych argumentów, podnoszonych w związku z interpretacją przepisów konstytucji dotyczących zasad działalności prawotwórczej, zasadniczym tłem procesu stały się kwestie tak kluczowe, jak:
1) charakter pozycji ustrojowej Narodowego Banku Polskiego, w szczególności zaś jego status jako organu państwowego albo też organu gospodarki działającego "na rynku pieniądza" i według jego reguł;
2) uniwersalność i skuteczność konstytucyjnych reguł prawotwórstwa;
3) charakter prawny działań podejmowanych w ramach polityki gospodarki pieniężnej (i szerzej, gospodarczej) w formach nieuznanych za klasyczne formy prawotwórcze.
Po rozważeniu opinii biegłych i stanowisk stron Trybunał Konstytucyjny odrzucił możliwość traktowania upoważnień ustawowych na rzecz Narodowego Banku Polskiego jako norm upoważniających do wydawania aktów wykonawczych powszechnie obowiązujących. Taka interpretacja ustawy o Narodowym Banku Polskim musiałaby prowadzić do wniosku o jej niekonstytucyjności. Trybunał odrzucił także możliwość traktowania wzmiankowanych upoważnień ustawowych jako podstawy do wydawania tzw. ogólnych aktów stosowania prawa, przyjmując w uzasadnieniu, że: "stanowisko takie mogłoby prowadzić do kształtowania się aktów samoistnych administracji publicznej, a nawet instytucji nie należących do tej administracji, jak np. Narodowy Bank Polski, co w konsekwencji oznaczałoby powrót do sytuacji, z jaką Konstytucja z 1997 r. stanowczo zrywa. Niebezpieczeństwo dla porządku prawnego tkwiłoby także i w tym, że na skutek braku jednoznacznych kryteriów rozumienia tego typu aktów, powstałoby znaczne pole dowolności, uchylającej się spod kontroli konstytucyjności" (orzeczenie TK z dnia 28 września 2000 r., K 25/99).
Odrzucając obie przedstawione możliwości Trybunał doszedł do wniosku, że mimo pewnych wątpliwości i zastrzeżeń, kwestionowane akty Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego można uznać za akty prawa wewnętrznego w ramach systemu prawa bankowego. Mimo samodzielności i formalnej niezależności banków komercyjnych w zakresie polityki pieniężnej są one poddane zależności od Narodowego Banku Polskiego, którą określić można jako podległość funkcjonalną, będącą swoistą postacią podległości organizacyjnej. W rezultacie tej interpretacji Trybunał uznał za zgodne z konstytucją upoważnienia realizowane w drodze wydawania aktów prawa wewnętrznego, traktowanych jako konstytucyjnie dopuszczalne w ramach "otwartej" konstrukcji prawa wewnętrznego, zawartej w ustawie zasadniczej.
Za niezgodne z konstytucją uznał Trybunał Konstytucyjny jedynie upoważnienie zawarte w art. 23 ust. 4 ustawy o Narodowym Banku Polskim, pozwalające Zarządowi Narodowego Banku Polskiego określać w drodze uchwał "szczegó-
103
łowe zasady przekazywania przez inne osoby prawne, jednostki organizacyjne nie będące osobami prawnymi oraz innych przedsiębiorców" danych, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu. Tak szeroki podmiotowy zakres regulacji właściwy aktom normatywnym powszechnie obowiązującym, nie może być realizowany w postaci uchwały Zarządu Narodowego Banku Polskiego.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, działającego w granicach wniosku, nie oznacza całkowicie zadowalającego rozwiązania problemu, co jasno wynika z przebiegu postępowania. Taki stan osiągnąć można jedynie poprzez korekty regulacji prawnej zawartej w konstytucji. W takim wypadku rozwiązaniem najprostszym byłoby konstytucyjne wyposażenie Narodowego Banku Polskiego w prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych i odpowiednie sformułowanie upoważnień ustawowych pozwalających na wydanie owych rozporządzeń. Przy okazji Narodowy Bank Polski mógłby być konstytucyjnie wyposażony w prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie gospodarki pieniężnej, łącznie z prawem zgłaszania projektów pilnych, uzasadnionych wymogami tej gospodarki w konkretnym przypadku. Nie zmieniając konstytucji można zmienić brzmienie upoważnień zawartych w ustawie o Narodowym Banku Polskim i innych ustawach finansowych, stosując konstrukcję typu "Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, minister [...] wyda rozporządzenie na wniosek Prezesa Narodowego Banku Polskiego". Taka formuła wydaje się najlepiej chronić niezależną pozycję obu organów, a zarazem zachować zasadę odpowiedzialności za własne działania (prezes Narodowego Banku Polskiego odpowiadałby za zasadność wniosku, organy administracji za odmowę jego uwzględnienia albo wyjście poza jego granice).
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w omawianej sprawie oznacza rozstrzygnięcie o nie do końca znanych konsekwencjach, jako że zasady obowiązywania (bądź nieobowiązywania) aktów prawa wewnętrznego nie wynikają dostatecznie jasno z konstytucji. Orzeczenie opiera się na szerokim rozumieniu konstytucyjnego sformułowania o podległości organizacyjnej, tym razem już nie tylko w ramach aparatu państwowego (jak w wypadku uznania podległości Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do marszałka Sejmu), ale także w sferze gospodarczej. Nie trzeba chyba rozwodzić się nad kwestią skuteczności egzekwowania podległości "organizacyjnej" w tej sferze. Narodowy Bank Polski może to robić, co prawda, środkami ekonomicznymi. Jeśli jednak to właśnie one miałyby być skuteczne, to może niepotrzebne są tu akty wewnętrzne?
Niewątpliwie słuszne jest odrzucenie przez Trybunał wysoce niejasnej kategorii "generalnych aktów stosowania prawa" jako instrumentu, którym w omawianej sprawie mógłby posługiwać się Narodowy Bank Polski. Cechą najistotniejszą aktów stosowania prawa jest to, że muszą mieścić się w granicach przewidzianych dla wykładni prawa i nie mogą mieć cechy nowości zawartego w nich materiału prawnego. Mogą być jego nową interpretacją lub aktem wyboru jednego z wielu znaczeń przepisu. Ich siła wiążąca zależna jest od konkretnej relacji stron stosunku prawnego. W państwie li-beralno-demokratycznym i zarazem państwie prawa jest stosunkowo mało miejsca dla dowolnych aktów "zwierzchniej" interpretacji. Nie może się ona udać ani w sfe-
104
rze działania praw rynku (gospodarka, pieniądz, polityka, etc.), ani w sferze jasnych zależności prawnych lub rozwiniętych praw podmiotowych. Jasność i zupełność ustaw oraz system formalnych (instytucjonalnych, procesowych, etc.) gwarancji praworządności pozbawia generalne akty stosowania prawa ich dawnej "biurokratycznej i polityczno-nomenklaturowej" siły.
W toku rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym stosunkowo mało miejsca poświęcono innym jeszcze postaciom oddziaływania zarówno w układzie organizacyjnym, jak i gospodarczym. Chodzi tu o akty planowania, strategie, normy techniczne, wskaźniki gospodarcze, etc. tworzące odrębne i swoiste systemy normatywne nieregulowane konstytucyjnie, o dominującej niekiedy sile oddziaływania w ramach specjalistycznych działów państwa. Nie zawsze ich odrębność zacierana jest poprzez sztuczne włączenie do systemu aktów normatywnych, jak to dzieje się w wypadku planu finansowego, zwanego budżetem państwa i udającego ustawę. Podporządkowanie reguł prawotwórstwa nie oznacza, niestety, wyjaśnienia relacji, jakie pojawiają się w ramach tych specjalnych układów (np. relacji planów sporządzanych w ramach trójpostaciowej struktury samorządowej).
Niezależnie od wątku orzeczniczego związanego z postaciami i granicami użycia prawa zarządzeniowego Trybunał wypowiadał się także co do zasad posługiwania się jego alternatywną postacią, jaką jest prawo samorządów zawodowych do stanowienia wewnętrznych przepisów wykonawczych do ustaw. Problemem tym Trybunał Konstytucyjny zajął się w wyniku pytań prawnych NSA dotyczących zgodności z konstytucją przepisów ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze i ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zawierającej upoważnienia dla organów samorządowych tych korporacji w zakresie naboru na aplikacje.
Tłem interpretacji dokonanej przez Trybunał stała się relacja przepisów nowej konstytucji do starego ustawodawstwa, co prawda wielokrotnie nowelizowanego, lecz mającego swe korzenie w czasach innego pojmowania podstawowych problemów prawnych. Samorządy prawnicze, które wpasowały się w swoiste pojmowanie praworządności z lat 80., dzisiaj muszą znaleźć swe miejsce w "transparentnym", jak określa to Trybunał, systemie demokratycznego państwa prawnego.
W warstwie aksjologicznej istnieje tu problem zderzenia dwóch wartości konstytucyjnych demokratycznego państwa i demokratycznego ustawodawcy (wspomaganych mitem racjonalności) z niewątpliwie demokratycznym, lecz zarazem ograniczonym koniecznością strzeżenia interesu grupowego, samorządem zawodowym. Problem ten konstytucja po części dostrzegła i rozwiązała przy użyciu klauzul interesu publicznego, wolności wykonywania zawodu i podejmowania działalności gospodarczej zawartych w art. 17, będących kryteriami państwowego nadzoru nad samorządami. By kryteria te mogły być stosowane, potrzebne jest ich ustawowe rozwinięcie w warstwie merytorycznej i proceduralnej. Już w tym momencie pojawia się istota problemu w postaci zaangażowania ustawodawcy, którą Trybunał akcentuje w sentencji wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., P 21/02, OTK ZU 2004, seria A, nr 2, póz. 9.
Skargi do NSA dwojga kandydatów na aplikacje, które legły u podstaw postępowania, oparte zostały na zarzucie naruszenia przepisów konstytucji decyzjami organów samorządu. Michał Kłaczyński zaskarżył decyzję Okręgowej Rady Adwokackiej jako na-
105
ruszającą art. 87, art. 17, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 65 ust. l konstytucji, natomiast Agnieszka Gilas uchwałę Rady Okręgowej Radców Prawnych jako naruszającą art. 65 ust. l i art. 31 ust. 3 oraz art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Swe prawa podmiotowe skarżący oparli głównie na art. 65 ust. l ustawy zasadniczej, traktującym o wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Pozostałe przepisy maj ą tu charakter wtórny, dotyczą jedynie legalności aktów i decyzji występujących w sprawie.
Co do omawianej wolności wyboru i wykonywania zawodu Trybunał nie podjął wątku jej merytorycznej (roszczeniowej) treści. Skupił się natomiast (pkt 8, 13, 15 uzasadnienia do wyroku z 18 lutego 2004 r., P 21/02) na roli ustawy w określeniu granic tej wolności, uregulowanych w art. 31 ust. 3. Ten kierunek myślenia o roli ustawy nie wydaje się trafiły. Ustawa może bowiem ograniczać "korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw" tylko w koniecznych i zupełnie wyjątkowych przypadkach. Podstawowa jej rola polega jednak na czymś innym (o czym konstytucja wyraźnie nie traktuje, z wyjątkiem może art. 236 ust. l przepisów przejściowych i końcowych), a mianowicie na rozwijaniu norm konstytucyjnych. W omawianym przypadku ustawodawca nie wywiązał się z tego właśnie obowiązku.
Z chwilą kiedy w następstwie wyroku Trybunału ustawodawca przystąpi ponownie do realizacji swego zadania, znowu pojawi się problem, na ile musi to zrobić w stopniu wyczerpującym bądź tylko ramowym. Problem ten zajął wiele miejsca w uzasadnieniu wyroku z 18 lutego 2004 r., P 21/02 w omawianej sprawie. Jednym z podstawowych zarzutów pod adresem kwestionowanych decyzji organów samorządu był bowiem zarzut wyjścia regulacji prawnych uchwał samorządowych poza granice dozwolone "prawu wewnętrznemu". Trybunał przyjął tu, że: "podobnie jak zarządzenia centralnych organów administracji, tak i akty wewnętrzne korporacji zawodowych obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty" i "nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów" (pkt 10 uzasadnienia wyroku P 21/02). Ten sposób myślenia o aktach korporacji zawodowych wydaje się nazbyt uproszczony. Co prawda art. 93 konstytucji trzeba rozumieć rozszerzająco, jednak poza kategorie aktów i organów wyraźnie w nim przewidziane, nie można tych zasad przenosić mechanicznie na złożony świat współuczestników społecznego mechanizmu sprawowania władzy. Wszak wzorcem dla samorządów zawodowych (i innych) jest tu bardziej art. 94 niż 93 konstytucji. A samorządy terytorialne nie muszą tworzyć prawa ani "w celu wykonania ustawy", ani na podstawie "szczegółowych upoważnień" (nie mówiąc już o wytycznych). Mimo że są guasi-organami państwa, mogą z upoważnienia ustawy tworzyć prawo obok, a nawet w postaci wyjątku od ustawy. W tym myśleniu o samorządzie możemy pójść o krok dalej i spytać, czy jego legitymacja normodawcza nie ma w ramach prawa zupełnie innego charakteru, swoistego ius dis-positivi obowiązującego nie tylko członków korporacji, lecz także osoby kandydujące do niej dobrowolnie i dobrowolnie z nią współpracujące. Oczywiście granicą tego "rynku normodawczego" jest przestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego.
W sferze praktyki stosowania konstytucji nowym zagadnieniem stała się ostatnio kwestia bezprawia legislacyjnego i bezczynności legislacyjnej, pojęć którym kon-
106
kretną treść nadały nowe rozwiązania kodeksu cywilnego (art. 417, 4171' i 4172)), które weszły w życie we wrześniu 2004 r. Są one konsekwencją wprowadzenia w życie art. 77 ust. l konstytucji traktującego o wynagradzaniu szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W ramach szerokiego spektrum działań i zaniechań legislacyjnych objętych tą zasadą mieści się także wątek prawa wewnętrznego. Nader często niemożność korzystania z praw konstytucyjnych wiąże się bowiem z problemem niepowołania wewnętrznych struktur organizacyjnych, niejasności podziału kompetencji lub braku jasnych reguł proceduralnych. W wypadku odesłań ustawowych do prawodawstwa wewnątrzkorporacyjnego bywa to także wypaczanie intencji prawodawcy lub zaniechanie prawodawcze, nader trudne do pokonania dla obywateli bądź osób prawnych podejmujących kontakty z korporacją.
Reasumując zawarte w tym rozdziale ustalenia związane z praktyką stosowania art. 93 konstytucji można stwierdzić, że zarówno ustawodawca, jak i władza sądownicza stosunkowo często zajmują się problemem praktycznego stosowania prawa wewnętrznego. Różnorodność jego zastosowań sprawia, że zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo zmuszone są do konstruowania rozlicznych i elastycznych reguł w tym zakresie, co widoczne jest zwłaszcza w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego.
Szerokie możliwości posługiwania się prawem wewnętrznym (bez rezygnacji z odpowiedzialności związanej z jego wadliwym stosowaniem) pozwoliły na znacznie łatwiejsze wprowadzenie w życie konstytucyjnej koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Osiem lat stosowania konstytucji jest jednak czasem za krótkim na wytworzenie stabilnego poziomu kultury prawnej w omawianym zakresie, zwłaszcza biorąc pod uwagę nowe zjawiska transformacji, związane z coraz intensywniejszym wchodzeniem w polską przestrzeń prawną aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej stwarza nową sytuację w obrębie systemu źródeł prawa zarówno powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązującego. Ład konstytucyjny przestaje być bowiem wystarczającą gwarancją racjonalnych reguł prawodawczych. Bierne poddanie się regułom prawodawczym i praktyce prawodawczej Unii może być jedną z przyczyn osłabienia korzyści związanych z członkostwem i powodować zakłócenia partnerskich stosunków. Zasada subsydiarności określająca podział kompetencji pomiędzy Unię a jej członków powinna znaleźć zatem swą konkretyzację także w dziedzinie wzajemnego dopasowywania reguł prawodawstwa13.
13 Szerzej A. Bałaban, Uczestnictwo Polski w działalności Parlamentu Europejskiego, [w:] S. Bier-nat, S. Dudzik, M. Niedźwiedź, Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej, Kraków 2003, s. 155 i n.; por. też J. Barcz, S. Wronkowska, Zapewnienie skuteczności prawu Unii Europejskiej w prawie polskim. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, "Biblioteka Europejska" 2003, nr 28, s. 5-38.
Dorota Dąbek
PRAWO MIEJSCOWE
W KONSTYTUCYJNYM SYSTEMIE
ŹRÓDEŁ PRAWA
1. PRAWO MIEJSCOWE
JAKO KONSTYTUCYJNE ŹRÓDŁO PRAWA
POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. wprowadziła zupełnie nowe i w założeniu całościowe ujęcie systemu źródeł prawa. Naczelną zasadą tego systemu stała się zasada jednolitości i wyrazistości systemu źródeł prawa, która znalazła bezpośrednie oparcie w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Podstawą systemu jest rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązującego oraz źródeł prawa wewnętrznego, przy założeniu, że regulacja źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma stanowić katalog zamknięty z punktu widzenia zarówno przedmiotowego (wyczerpująco wymieniono w konstytucji poszczególne rodzaje aktów prawnych), jak i podmiotowego (organy uprawnione wprost w konstytucji do ich stanowienia).
Wprowadzając jasny podział na prawo powszechnie obowiązujące oraz wewnętrzne, konstytucja uznała, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są obok konstytucji ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, akty normatywne tworzone przez organizację międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust. 3 konstytucji, rozporządzenia (w tym rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta RP na podstawie art. 234 konstytucji) oraz akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które takie akty stosownie do posiadanych kompetencji ustanowiły (art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94).
Akty prawa miejscowego doczekały się zatem wyraźnego uregulowania pozy-tywnoprawnego rangi konstytucyjnej, co stanowi istotny krok naprzód w porównaniu z sytuacją wcześniejszą. Unormowanie konstytucyjne w znacznym stopniu nawiązało do koncepcji aktów prawa miejscowego stworzonej przez doktrynę i orzecznictwo na tle ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie: gminnym) oraz ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, i oparło się na dwóch głównych zasadach: podustawowego i wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego.
108
Najważniejszą zasługą konstytucyjnego uregulowania instytucji prawa miejscowego jest jednoznaczne usunięcie dotychczasowych wątpliwości co do charakteru prawnego aktów prawa miejscowego poprzez definitywne przesądzenie, że są one źródłami prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Akty prawa miejscowego, umieszczone przez ustrojodawcę w rozdziale III konstytucji, zostały bowiem zaliczone, mocą wyraźnej regulacji konstytucyjnej, do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Są one więc aktami stanowienia prawa i to prawa powszechnie obowiązującego, specyficznymi o tyle tylko, że wydawanymi przez organy administracji publicznej, a nie organy władzy ustawodawczej. W kompetencje do stanowienia prawa wyposażone zatem zostały organy władzy wykonawczej. W przyjętym bowiem w naszej konstytucji systemie opierającym się na zasadzie podziału władz, administrację uważa się za aparat władzy wykonawczej, a więc zadaniem administracji powinno być wykonywanie prawa, w szczególności zaś stanowionych przez parlament ustaw. Niemniej jednak tradycyjne rozumienie zasady podziału władz, a więc rozumienie funkcjonalne, a nie organizacyjne, terminu władza1 oraz założenie równowagi pomiędzy władzami, wykluczające pełną rozłączność sprawowanych przez nie funkcji (poszczególne władze równoważąc się, wzajemnie się kontrolują, ale także i uzupełniają wzajemnie swe funkcje), pozwala na przyznanie przez konstytucję udziału we władzy ustawodawczej innym organom państwowym. Będąca podstawą dla konstytucyjnych regulacji organizacyjnych i kompetencyjnych zasada podziału władzy, rozszerzona w art. 10 nowej konstytucji do zasady równowagi władz, umożliwia zatem wyposażenie organów administracji publicznej także w kompetencje do stanowienia prawa, w szczególności zaś do stanowienia jednego z rodzajów źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tj. aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z treścią art. 87 i art. 94 konstytucji owe akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i przez terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Pojęcie "akt prawa miejscowego" jest podustawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Treść konstytucji pozwala wyodrębnić podstawowe cechy składające się na to pojęcie:
obowiązuje lokalnie, tj. na obszarze działania organów, które go ustanowiły;
stanowione jest na podstawie i w granicach ustaw;
stanowione jest przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej;
ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w ustawie (co jest warunkiem jego wejścia w życie).
Konstytucja wskazując podstawowe cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego, jednoznacznie rozstrzyga wiele istniejących dotąd dylematów. W obliczu tre-
1 P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu według nowej konstytucji, "Państwo i Prawo" 1997, z. 11-12.
109
ści nowej regulacji konstytucyjnej nie może być już bowiem wątpliwości, np. co do tego, że są to akty normatywne, abstrakcyjne i generalne. Uwzględniając jednoznaczną treść konstytucji, nie może być w tej chwili także wątpliwości co do tego, że nie jest możliwe wyróżnianie dwóch rodzajów aktów prawa miejscowego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących i wewnętrznych2, cechą bowiem podstawową prawa miejscowego jest jego powszechny charakter. Należy jednak zauważyć, że obok niewątpliwych zalet nowej regulacji konstytucyjnej, w dalszym ciągu nie rozwiązuje ona wszystkich szczegółowych problemów dotyczących aktów prawa miejscowego. Konstytucja w art. 94 zd. 2 przewiduje, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w pozostałym zatem zakresie ustrojodawca wyraźnie odsyła do regulacji szczegółowych.
W celu uzupełnienia konstytucyjnej regulacji aktów prawa miejscowego należy się zatem odwołać do przepisów rozrzuconych w kilku różnych ustawach "ustrojowych", kreujących organy administracji publicznej upoważnione do stanowienia prawa miejscowego, tj. do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.), ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.) i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (u.o.rz.), z wykonawczym do niej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, jak również do ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (u.p.s.a.). Przepisy te tworzą dodatkową płaszczyznę normatywnej konstrukcji instytucji "aktów prawa miejscowego", którą określić można mianem "ustrojowej".
Należy przy tym dodać, że poza wyjątkiem w postaci ustawy o samorządzie gminnym, wszystkie pozostałe wymienione powyżej ustawy wydane zostały po wejściu w życie konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., stanowią one zatem realizację konstytucyjnego odesłania do uregulowania zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego w drodze ustawy. Wszystkie te ustawy odwołują się już zatem do definicji konstytucyjnej, posługując się konsekwentnie i jednolicie terminem "akty prawa miejscowego" (art. 40 u.s.p., art. 89 u.s.w., art.39 u.a.rz., art. 3 ż 2 pkt 5 u.p.s.a.), co jest niewątpliwie pozytywną cechą aktualnej regulacji prawnej. Także ustawa o samorządzie gminnym została po wejściu w życie konstytucji znowelizowana pod kątem dostosowania jej przepisów do treści nowej konstytucji (por. art. 40 u.s.g. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (weszła w życie od l stycznia 2001 r.) w którym zastąpiono dotychczas używany termin "przepisy gminne", konstytu-
2 Por. m.in. wskazujące na niejednolity charakter "przepisów gminnych": uchwałę 7 sędziów SN z 17 czerwca 1993 r., l PZP 2/93, OSNC 1994, nr l, póz. l i wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 72/95, OSNIAPiUS 1996, nr 18, póz. 259; jak również wyrok NSA z 12 sierpnia 1994 r., SA/Wr 1240/94, "Wspólnota" 1994, nr 44, s. 16; wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95, ONSA 1997, nr 2, póz. 64; a także A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 226.
110
cyjnym określeniem "akty prawa miejscowego"). Obowiązujące ustawodawstwo "ustrojowe" jest zatem obecnie w pełni jednolite co do posługiwania się pojęciem "akt prawa miejscowego", co uznać należy za jego ogromną zaletę.
Uwzględniając treść wspomnianych ustaw "ustrojowych", do definicji "aktu prawa miejscowego" zawartej w konstytucji można dodać następne elementy:
musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne);
warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w przypadku tzw. aktów porządkowych dodatkowo również poprzez obwieszczenie, a także: w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu;
jest wydawany zasadniczo w formie uchwały (akty organów samorządu terytorialnego, z wyjątkami np. przepisów stanowionych przez wójta/burmistrza/ prezydenta lub przez osobę zastępującą organy jednostek samorządu terytorialnego) lub rozporządzenia (wojewoda lub organy administracji niezespolonej);
podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sąd administracyjny;
adresatem kompetencji prawotwórczych są wojewoda lub organy rządowej administracji niezespolonej, bądź wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego (organ stanowiący, a wyjątkowo inne podmioty: wójt/burmistrz/prezydent/zarząd powiatu).
Obok wskazanych powyżej konstytucyjnych i "ustrojowych" regulacji zawierających elementy legalnej definicji "aktów prawa miejscowego" trzeba wyróżnić trzecią płaszczyznę normatywnej regulacji prawa miejscowego, którą stanowią przepisy prawa materialnego, zawierające delegacje ustawowe do regulowania określonych kwestii w drodze lokalnych aktów prawnych generalnych i abstrakcyjnych. To one określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.
Zawarta we wskazanej powyżej trójpłaszczyznowej regulacji prawnej normatywna definicja aktów prawa miejscowego nadal nie jest jednak pełna i wywołuje wątpliwości co do rzeczywistego zakresu tego pojęcia. Należy bowiem ocenić, że obecna regulacja konstytucyjna problematyki prawa miejscowego, wzbogacona o wskazaną powyżej regulację ustawową, do której konstytucja wyraźnie odsyła, nie jest wystarczająca. Na wiele fundamentalnych wręcz pytań dotyczących prawa miejscowego nie ma w tej chwili jednoznacznej normatywnej odpowiedzi w obowiązujących przepisach prawnych. Tak więc przeprowadzone badania stanu pokonstytucyjnej regulacji prawnej problematyki prawa miejscowego prowadzą niestety do smutnej refleksji, że w normatywnej koncepcji źródeł prawa, której wyraz daje konstytucja, prawo miejscowe jest najsłabszym ogniwem. Ustrojodawca nadał wprawdzie prawodawstwu lokalnemu rangę konstytucyjną, ale nie uregulował w sposób zadowalający podstawowych kwestii tego rodzaju legislacji. Dotyczy to zwłaszcza włączenia do jednej kategorii organów prawotwórczych podmiotów hierarchicznie podległych rządowi (terenowe organy administracji rządowej) i organów samorządu terytorialnego, o zupełnie innym charakterze i usytuowaniu, braku katalogu organów prawotwórczych i dopusz-
111
czalnych form stanowienia prawa. Nie ma też jednoznacznego przesądzenia miejsca aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa ani zasad wzajemnego usytuowania aktów prawa miejscowego poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wobec siebie. Liczne wątpliwości budzi również prawna regulacja nadzoru i kontroli nad działalnością prawodawczą samorządu terytorialnego. Ponadto nie została wyraźnie przesądzona możliwość kontrolowania prawa miejscowego przez Trybunał Konstytucyjny. Odczuwalny jest także brak uporządkowanych zasad tworzenia i redakcji aktów prawa miejscowego. Powyższe luki normatywne stara się uzupełnić nauka prawa administracyjnego i orzecznictwo, jednak wobec wagi tych zagadnień wydaje się konieczne postulowanie ich uregulowania normatywnego.
Krytyczne uwagi i oceny należy odnieść również do unormowań przyjętych przez ustawodawcę zwykłego co do ich konsekwencji i spójności. Rozwiązania obowiązujących ustaw, w tym zwłaszcza ustrojowych ustaw samorządowych i o administracji rządowej w województwie, nie są wzajemnie koherentne. Dotyczy to nie tylko samej terminologii, ale też sposobu kwalifikacji aktów prawa miejscowego, określania zakresu materii, którą mają regulować. Mam również na myśli nie zawsze właściwą realizację założeń ustrojodawcy odnoszonych do sposobu normowania zasad stanowienia aktów prawotwórczych i rozstrzygania niektórych zagadnień walidacyjnych.
2. PRAWO MIEJSCOWE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
A PRAWO MIEJSCOWE TERENOWYCH ORGANÓW
ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ
Niewątpliwe najważniejszym zagadnieniem, które na tle regulacji konstytucyjnej prawa miejscowego stwarza niejasności co do prawidłowości przyjętego w niej rozwiązania, jest przyjęte w konstytucji ujednolicenie reguł stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. Celowość wyposażania obydwu tych grup organów jest oczywista. Zgodnie z przyjętą w naszej konstytucji koncepcją samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasadą subsy-diarności, problemy o znaczeniu lokalnym powinny być rozstrzygane właśnie przez jego organy. Także wyposażenie terenowych organów administracji rządowej w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego jest bezsporne i jak najbardziej zasadne: administracja rządowa, z istoty swej uwikłana w sprawy o znaczeniu ogólnopaństwo-wym, ocenia i rozstrzyga problemy lokalne w zupełnie innym aspekcie i wedle odmiennych kryteriów, niż robi to samodzielny organ samorządu terytorialnego. Mając na względzie to zróżnicowanie punktów widzenia, bez wątpienia potrzebne jest wyposażenie zarówno terenowych organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego w uprawnienia do lokalnego prawotwórstwa. Konieczne jest jednak wzięcie pod uwagę tego zróżnicowania. W regulacji zasad stanowienia przez nie prawa miejscowego należy bowiem uwzględnić, z konieczności odmienny od pozycji samorządu terytorialnego, charakter organów administracji rządowej, a co za tym
112
idzie stanowionych przez nie aktów prawa miejscowego. Odmienności wynikają m.in. z tego, że prawo miejscowe samorządu terytorialnego stanowione jest przez organy wybieralne, nade wszystko jednak wynikają one z istoty samorządu terytorialnego i zagwarantowanej mu w obecnej regulacji konstytucyjnej pozycji ustrojowej. Samorząd terytorialny nie sprowadza się jedynie do "zdecentralizowanej administracji". Koniecznym elementem pojęcia samorządu terytorialnego jest to, iż oznacza on wykonywanie zdecentralizowanej administracji publicznej przez same społeczności lokalne lub w ich imieniu przez powołane przez nie organy. Samorząd oznacza więc "samodzielne wykonywanie zarządu przez bezpośrednio zainteresowanych"3. Niezwykle istotną cechą samorządu jest samodzielność i niezależność działania od organów administracji rządowej. Jednostki samorządu terytorialnego stanowią podmioty odrębne od organów administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej4.
Tak odmienna od hierarchicznie zbudowanej administracji rządowej ustrojowa pozycja samorządu terytorialnego wymusza, moim zdaniem, zróżnicowanie zasad stanowienia prawa przez te dwa różne podmioty władzy wykonawczej. Inne są funkcje i zadania obu struktur władzy publicznej, inne są też interesy, które mają być artykułowane i urzeczywistniane przez organy państwowe i samorządowe. W doktrynie podkreśla się nawet, że "w sytuacji, gdy rozbieżność między celami realizowanymi przez centralną władzę państwową a interesami podstawowej części narodu, dochodzącej do głosu w formach samorządowych, jest szczególnie ostra, [...] samorząd staje się wręcz narzędziem walki z państwem"5. Jest to oczywiście bardzo skrajne stanowisko, pamiętać bowiem jednocześnie trzeba o państwowym pochodzeniu polskiego samorządu terytorialnego i konieczności jego podporządkowania prawu. Nie ulega jednak wątpliwości, że o ile akty prawa miejscowego administracji rządowej (a także rozporządzenia wykonawcze6) mają swe uzasadnienie nie w pozycji wydającego je organu, lecz w odesłaniu ustawowym, o tyle uprawnienie samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnione jest i jednym, i drugim. Nie można bowiem zapomnieć o demokratycznej legitymacji samorządu terytorialnego. Jednym ze źródeł władzy samorządowej jest wola mieszkańców. Prawo miejscowe samorządu terytorialnego powinno być zatem rozpatrywane także jako wyraz woli mieszkańców tworzących wspólnoty samorządowe. Uzasadniona jest teza, że akty
3 A. Kroński, Teoria samorządu terytorialnego, Warszawa 1932, reprint Warszawa 1990, s. 8. Por. toczący się na tym tle spór doktrynalny co do podmiotu działalności samorządowej: czy jest nim państwo działające jedynie przez zdecentralizowane organy (tak m.in. J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934, s. 130) czy też lokalna wspólnota (tak m.in. A. Kroński, jw.).
4 Por. m.in. uchwałę TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, s. 46, w której TK dokonuje analizy pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego. Orzeczenie to wydane zostało wprawdzie jeszcze pod rządami Małej konstytucji, jego tezy jednak nadal są aktualne. Zob. także pogłębioną analizę zagadnienia samodzielności samorządu terytorialnego na przykładzie gminy A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002.
5 A. Kroński, jw., s. 8-14.
6 Zwraca na to uwagę A. Bałaban, Źródła prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., "Przegląd Sejmowy" 1997, nr 5, s. 34.
113
prawa miejscowego samorządu terytorialnego są odmienne od aktów administracji rządowej, "są bowiem aktami organów wybieralnych"7, inaczej więc niż akty prawa miejscowego pochodzące od organów administracji rządowej, które muszą być kwalifikowane w kontekście jedynie, z założenia jednolitego systemu prawa państwowego, bez szczególnych odniesień do woli mieszkańców danego terytorium.
Tymczasem ustrojodawca w żaden sposób tego nie uwzględnia, wprowadzając co do tych dwóch różnych podmiotów takie same zasady stanowienia prawa miejscowego. Pomija więc zupełnie wyniki doktrynalnego sporu na temat genezy źródła władzy i istoty relacji państwo samorząd, tak jakby on nie istniał8. Dopiero ustawodawca zwykły częściowo zauważa tę dystynkcję, wprowadzając zróżnicowanie, jednakże dopiero na etapie zasad kontroli legalności tych aktów.
Mając na względzie specyfikę samorządu, wydaje się oczywiste, że samorząd powinien dysponować dalej idącą swobodą w zakresie prawotwórstwa, albowiem uczestniczy on w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. W pełni uzasadniona wobec samorządu terytorialnego jest więc przyjęta w art. 94 konstytucji formuła upoważnienia ogólnego ("na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach"), odmiennego od znacznie węższego upoważnienia administracji rządowej do stanowienia rozporządzeń ("na podstawie szczegółowego upoważnienia [...] w celu wykonania ustawy"). Z tego jednak punktu widzenia budzi uzasadnione zastrzeżenia brak zróżnicowania zasad stanowienia prawa miejscowego przez samorząd terytorialny i organy administracji rządowej, zwłaszcza w kontekście wspomnianych przed chwilą rozwiązań przewidzianych dla rozporządzeń. W szczególności więc niejasna jest możliwość stanowienia przez wojewodę prawa miejscowego na podstawie upoważnienia blankietowego (nie można tego, jak to ma miejsce wobec samorządu terytorialnego, uzasadnić zasadą samodzielności), przy jednoczesnym zakazie takiego działania dla organu zwierzchniego, tj. ministra w drodze rozporządzenia. Trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego zróżnicowania uprawnień ministra i wojewody, na korzyść tego drugiego.
Jako niespójność konstytucji traktować też, moim zdaniem, należy brak wyraźnego konstytucyjnego zakazu subdelegacji kompetencji do stanowienia prawa miejscowego, przy jednoczesnym wprowadzeniu go wobec rozporządzeń. Ów brak zakazu subdelegacji w odniesieniu do samorządu terytorialnego próbują niektórzy autorzy uzasadnić zasadą pomocniczości9, która z oczywistych względów nie będzie miała zastosowania do terenowych organów administracji rządowej, podczas gdy inni przedstawiciele doktryny wyrażają pogląd, że ten konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych należy traktować szerzej, obejmując nim także akty
7 J. Kalita stwierdza, że akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego "nie pełnią funkcji analogicznych do aktów wykonawczych (jak rozumiem chodziło o akty administracji rządowej), są bowiem aktami organów'wybieralnych", tenże, O stanowieniu przepisów gminnych, "Casus" 1997, nr 3, s. 24.
8 Zwraca na to uwagę J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, "Przegląd Sejmowy" 2000, nr 3.
9 M. Szewczyk, Prawo miejscowe w świetle przepisów nowej Konstytucji RP, "Przegląd Legislacyjny" 1997, nr 4, s. 21-22.
114
prawa miejscowego10. Wobec tych rozbieżności doktryny konstytucyjne zawężenie zakazu subdelegacji jedynie do rozporządzeń musi być uznane za kontrowersyjne.
Wskazane powyżej regulacje konstytucyjne stanowią, moim zdaniem, poważne niekonsekwencje ustrojowe, wymagające korekt dostosowujących zasady stanowienia prawa miejscowego przez terenowe organy administracji rządowej do roli tych organów w systemie administracji publicznej. Mając to na względzie, jako właściwe należałoby uznać objęcie aktów prawa miejscowego tworzonych przez terenowe organy administracji rządowej ustrojowymi zasadami przewidzianymi dla tworzenia rozporządzeń (szczegółowa delegacja ustawowa, wyraźny zakaz subdelegacji), przy jednoczesnym pozostawieniu zróżnicowania z zasadami tworzenia prawa miejscowego przez samorząd terytorialny. Tylko taki zabieg w sposób należyty realizowałby specyfikę zagwarantowanej samorządowi terytorialnemu pozycji ustrojowej i jego prawotwórczych kompetencji.
Zagwarantowana samorządowi terytorialnemu pozycja ustrojowa powoduje, że zakres działalności prawodawczej samorządu terytorialnego powinien być stosunkowo szeroki. Co więcej z wynikającego z zasady subsydiarności domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego należy wnosić, że to on przede wszystkim powinien być powoływany do stanowienia prawa miejscowego, uprawnienia zaś terenowych organów administracji rządowej powinny być jedynie uzupełniające. Słuszność tej idei wydaje się oczywista, niestety nie znalazła ona dotąd dostatecznego rozwinięcia w praktyce upoważnień ustawowych. Co więcej w praktyce można zauważyć niepokojące tendencje do odwracania pierwszeństwa legislacji lokalnej. Przykładem może być przewidziane w ustawie o ochronie przyrody upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia określonych form ochrony przyrody (obszar chronionego krajobrazu, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe), pod warunkiem, że wojewoda nie wprowadził tych form".
Szczególnie zatem mocnego podkreślenia wymaga w kontekście samorządowego prawa miejscowego iluzoryczność konstytucyjnej zasady domniemania właściwości samorządu terytorialnego z art. 163 konstytucji. Szeroki zakres zadaniowo-kompeten-cyjny może pozostawać w dysproporcji z faktycznymi kompetencjami prawotwórczymi, przy aktualnej regulacji ustrojowej faktyczny zakres uprawnień organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego zależy bowiem od aktualnego stanu ustawodawstwa. Wobec nieistnienia w naszej regulacji ustrojowej tzw. autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego łączonej z przysługującymi samorządowi prawami naturalnym, dla istnienia kompetencji prawodawczej samorządu każdorazowo wymagane jest istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego12. To zaś cechuje
10 Por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 157--160 i cyt. tam literatura.
" Art. 24 ust. 4 i art. 44 ust. l ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; identyczne rozwiązania przewidywała również wcześniejsza ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (art. 34 ust. 1).
12 Z tego też powodu polska konstrukcja zasadniczo odbiega od rozwiązania przyjętego np. w prawie niemieckim, gdzie podnosi się, że upoważnienie do stanowienia przez samorząd terytorialny Satzungen (dotyczy to tylko Satzungen, ale już nie samorządów stanowionych przez różne inne kor-
115
wprawdzie stosunkowo częstsze upoważnianie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego, nie ma jednak konstytucyjnych gwarancji, że ta tendencja zostanie utrzymana.
3. AKTY PRAWA MIEJSCOWEGO A INNE ŹRÓDŁA PRAWA LUB AKTY INDYWIDUALNE
Spośród licznych problemów praktycznych, które pojawiają się obecnie na gruncie stosowania konstytucji w zakresie prawa miejscowego, za pierwszorzędne uznać należałoby stosunkowo często niestety pojawiające się w praktyce trudności w ustaleniu, czy dany akt stanowiony przez terenowe organy administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego ma charakter aktu prawa miejscowego. Nie zawsze bowiem regulacje ustaw materialnego prawa administracyjnego wyraźnie wskazują, że określony akt wydawany przez terenowy organ administracji rządowej lub organ samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. W wielu wypadkach ustawodawca wyraźnie tę kwestię przesądza13, niemniej jednak istnieją też liczne przy-
poracje i zakłady prawa publicznego) wynika bezpośrednio z prawa ustrojowego, tj. konstytucji federalnej (art. 28 ust. 2 zd. l konstytucji Niemiec) i konstytucji krajowych (np. dla Turyngii art. 91 ust. l konstytucji Turyngii), a nie ze "zwykłej" ustawy stanowionej przez parlament federalny czy krajowy. Wprawdzie upoważnienia do stanowienia Satzungen w postaci szerokich klauzul generalnych znajdują się również w poszczególnych krajowych ustawach gminnych, niemniej należy to traktować jedynie jako przekazanie, czy też raczej powtórzenie konstytucyjnej zasady. Z konstytucyjnego punktu widzenia te upoważnienia są zbyteczne, pozbawione konstytutywnego znaczenia, mają jedynie porządkujący charakter. Treść zatem art. 28 ust. 2 niemieckiej Ustawy Zasadniczej (GG) należy traktować jako wystarczającą podstawą samorządowego prawotwórstwa. W doktrynie niemieckiej podnosi się, że dosłownego brzmienia tego przepisu, który umocowuje gminy do "regulowania" (regeln) swych spraw własnych (spraw lokalnej wspólnoty), nie można zawężać jedynie do administracyjnych form działania, obejmuje ono bowiem także uprawnienia prawotwórcze; por. m.in. K.-U. Meyn, Kommunalrecht, [w:] Thiiringer Staats- und Verwaltungsrecht, P.M. Huber (Hrsg.), Stuttgart-Munchen-Hannover-Berlin-Weimar-Dresden-Boorberg 2000, s. 240-242; tenże, Gesetzvorbehalt und Recht-setzungsbefugnis der Gemeinden, 1977, s. 44, 56; A. v. Mutius, Kommunalrecht, 1996, nrb. 337; K. Waechter, Kommunalrecht, S.Aufl. 1997, nrb. 471, E. Schmidt-Jortzig, Kommunalrecht, 1982, nrb. 612; O. Gonnenwein, Gemeinderecht, 1963, s. 144; E. Schmidt-ACmann, Die kommunale Rechtsetzung, [w:] Handbuch der kommunalen Wissenschaften md Praxis (HkWP III), s. 184; także Federalny Trybunał Konstytucyjny m.in. BYerfGE 21, 54 (68); por. również: H. Maurer, Rechtsfragen kommu-naler Satzungsgebung, "Die Offentliche Yerwaltung" 1993, s. 184, 188, i sprzeczne ze sobą orzeczenia FTK: BYerfGE 12, 319 (325) oraz BYerwGE 6, 247 (249, 252). Nie dotyczy to jednak powiatów: umocowanie do stanowienia Satzungen obejmuje wprawdzie zarówno gminy, jak i powiaty, co do tych ostatnich niewystarczające jednak jest samo sięgnięcie do podstawy konstytucyjnej (bowiem to pojęcie zawarte jest tylko w art. 28 ust. 2 zd. l GG, a nie w zd. 2), lecz konieczne jest istnienie upoważnienia ustawowego (dla przykładu: w Turyngii upoważnienie dla powiatu wynika z art. 91 ust. 2 zd. 2 tamtejszej konstytucji, w którym zalicza się powiaty do jednostek samorządu terytorialnego wyposażonego w prawo regulowania spraw na własną odpowiedzialność).
13 Np. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego lub art. 9 ust. 5 tej ustawy stanowiący, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.
116
padki, w których przepisy poszczególnych ustaw materialnego prawa administracyjnego przyznając kompetencję do wydawania uchwały, nie wskazują wyraźnie, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego14. W wielu też wypadkach ustawodawca nie tylko nie przesądza wyraźnie, czy dana regulacja ma stanowić akt prawa miejscowego, ale milczy również co do formy prawnej danego aktu15. Takich przykładów jest niestety stosunkowo dużo16.
We wszystkich tych wypadkach, w których ustawodawca nie przesądza wyraźnie, że zawarte w ustawie szczególnej upoważnienie jest upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego, kwalifikacja wydawanego w oparciu o to upoważnienie aktu do kategorii aktów prawa miejscowego będzie musiała być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Samo bowiem nazwanie jakiegoś aktu terenowego organu administracji rządowej rozporządzeniem lub aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uchwałą, nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest każdorazowo ustalenie, czy rzeczywiście dany akt ma charakter prawa miejscowego, a więc kto jest adresatem norm z niego wyprowadzanych (czy więc ma charakter powszechnie obowiązujący), na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości. Dopiero stwierdzenie występowania wszystkich wskaza-
14 Por. np. art. 5 ust. l ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość stawek podatku od nieruchomości lub art. 10 ust. l tej ustawy stanowiący, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wysokość stawek podatku od środków transportowych.
15 Jako przykład można wskazać m.in. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, który stanowi, że organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu, wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania niektórych innych składników wynagrodzenia lub art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadgimna-zjalnych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w zakładach i jednostkach realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.
16 Wątpliwości może budzić także np. charakter prawny uchwalanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym programów gospodarczych: "powiatowy program zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli", "powiatowy program przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy" (art. 12 pkt 9b i 9 c ustawy o samorządzie powiatowym), "priorytety współpracy zagranicznej województwa", "strategia rozwoju województwa oraz programy województwa" (art. 18 pkt 2 i pkt 13 ustawy o samorządzie województwa), jak również program ochrony środowiska uchwalany przez radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa na podstawie art. 17 i 18 ustawy prawo ochrony środowiska, określony w ustawie z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (por. jednak pogląd o wykluczeniu tych wszystkich aktów spośród kategorii aktów prawa miejscowego z powodu "planowego" charakteru, D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 195--197), czy też np. uchwały stanowione na podstawie art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, itp.
117
nych powyżej cech aktów prawa miejscowego pozwala zaliczyć daną uchwałę czy rozporządzenie do tej kategorii. Stworzona zgodnie ze wskazanymi powyżej regulacjami prawnymi stosunkowo ogólna definicja aktu prawa miejscowego powoduje, że w praktyce może to jednak rodzić znaczne trudności.
W szczególności trudna w praktyce może okazać się ocena, czy uchwała lub rozporządzenie ma charakter normatywny. Będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego mają bowiem charakter normatywny, zawierać więc muszą wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego są: określenie adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie oraz nakazywanego lub zakazywanego działania. W szczególności więc aktem prawa miejscowego nie są, nie mają bowiem charakteru normatywnego, akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty, intencje albo życzenia (wypowiedzi optatywne). Nie wyznaczając sposobu zachowania się, nie mają one charakteru prawnego.
Sam normatywny charakter danego aktu nie wystarcza do zaliczenia go do kategorii aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, jako akty prawotwórcze i to powszechnie obowiązujące, muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie występuje w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Niewątpliwie abstrakcyjny charakter mają np. uchwały określające warunki sprzedaży napojów alkoholowych lub ustalające stawki podatków lokalnych. Nie można natomiast uznać za akt abstrakcyjny uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie konkretnej nieruchomości czy też uchwały o zaciągnięciu pożyczki bankowej. Mimo zatem że z uchwał tych płyną określone normy postępowania (mają więc normatywny charakter), to jednak nie są jednocześnie aktami abstrakcyjnymi, ulegając skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji w nich zawartych.
Trudna w praktyce może okazać się również ocena, czy dana uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące. Powszechność obowiązywania polega na tym, że akty te mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych oraz prywatnych, niezależnie od więzi łączącej te podmioty z prawodawcą. Powszechność obowiązywania ma więc charakter podmiotowy, bez względu na jego zakres przestrzenny: obszar całego państwa czy też obszar działania organów stanowiących prawo miejscowe. Akty prawa miejscowego mają być zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatem aktów prawa miejscowego mogą być podmioty przebywające na terenie działania danego terenowego organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego, zarówno wszystkie te podmioty, jak też niektóre ich
118
kategorie (np. właściciele nieruchomości, właściciele psów, osoby prowadzące działalność gospodarczą itp.). O tym, czy w danym przypadku dojdzie do zawężenia grupy adresatów poprzez wskazanie kryterium ich wyodrębnienia, decyduje zarówno rodzaj aktu prawa miejscowego (akt wykonawczy lub porządkowy), jak też jego treść (rodzaj regulowanej materii). Nie zawsze jednak łatwo udaje się ocenić, czy dany akt skierowany jest na zewnątrz, do mieszkańców i innych podmiotów, czy też adresowany jedynie do wewnątrz danego układu organizacyjnego Odmówienie zaś danemu aktowi waloru powszechności obowiązywania skutkować będzie każdorazowo nieza-liczeniem go do kategorii aktów prawa miejscowego.
Ostateczne rozstrzygnięcie przedstawionych powyżej dylematów w konkretnej sprawie należeć będzie do sądu. Liczne, często niejednolite i kontrowersyjne orzecznictwo sądowe w tym zakresie potwierdza jednakże trudności, jakie w praktyce rodzi ocena, czy dany akt ma charakter powszechnie obowiązujący czy jedynie wewnętrzny. To właśnie orzecznictwo rozstrzygnąć musiało m.in. istniejącą wątpliwość co do charakteru prawnego wspomnianych powyżej regulaminów wynagradzania nauczycieli, wydawanych w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela17, wcześniejsze jednak orzecznictwo było niejednolite18. Jako przykład można wskazać również uchwałę Sądu Najwyższego19 uznającą, że uchwała określająca opłaty za usługi pogrzebowe na cmentarzu komunalnym nie jest aktem prawa miejscowego, jest ona bowiem podstawą do zawierania umów cywilnych o określonej treści przez administrację samorządową. Wątpliwości praktyczne budził też charakter prawny uchwały rady gminy wydawanej na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzającej czasowy lub stały zakaz spożywania napojów alkoholowych20. Wszystkie te przykłady, których niestety wskazać można o wiele więcej, świadczą o tym, jak znaczne trudności rodzi w praktyce ocena charakteru prawnego poszczególnych aktów stanowionych przez terenowe organy administracji rządowej lub organy samorządu terytorialnego.
Na tle aktualnej pokonstytucyjnej regulacji prawnej występują też trudności innego rodzaju, stanowiące niejako odwrócenie sytuacji opisanej powyżej. Trudności
17 W uchwale 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r., ONSA 2002, nr l, póz. 8, ostatecznie przyznano tym regulaminom charakter aktów prawa miejscowego, choć w doktrynie podnoszone są głosy krytyczne co do prawidłowości tego poglądu; por. J. Jagoda, Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego?, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 9, s. 30.
18 Por. wyroki NSA: z l marca 2001 r., SA/B 1532/00, niepubl.; z 20 marca 2001 r., II SA 109/01, niepubl. oraz z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OSS 2002, nr l, póz. 19, w których prezentowana była teza o powszechnym charakterze tych regulaminów oraz wyroki NSA: z 2 lutego 2001 r., II SA 3057/00; z 29 marca 2001 r., II SA 2977/00, II SA 2993/00, II SA 3268/00, wszystkie niepubl., w których prezentowany był pogląd przeciwny, przyznający tym regulaminom charakter zbliżony do regulaminów wynagradzania z kodeksu pracy.
19 Uchwała SN z 26 września 1995 r., OSNAP 1996, nr 6, póz. 80.
20 Por. pogląd przyjęty przez Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 1996 r., III ARN 72/95, OSNIAPiUS 1996, nr 18, póz. 256, że jest on wprawdzie normą generalną i abstrakcyjną, ale obowiązującą tylko w ściśle określonym miejscu lub obiekcie, a więc normą typu statutowo-regulamino-wego.
119
powstają bowiem nie tylko wtedy, gdy ustawodawca sam wyraźnie nie przesądza, czy dany akt ma charakter aktu prawa miejscowego, pozostawiając konieczność dokonania samodzielnej oceny według wskazanych powyżej kryteriów, ale również wtedy, gdy ustawodawca to wprawdzie wyraźnie przesądza, ale charakter prawny aktu, co do którego ustawodawca tego przesądzenia dokonał, budzi wątpliwości z punktu widzenia oceny poprawności dokonanej przez ustawodawcę. Jako przykład wskazać można zaliczenie mocą wyraźnego zapisu w art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do kategorii aktów prawa miejscowego. Tymczasem charakter prawny aktów planowania to jedno z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień w piśmiennictwie. Początkowo wprawdzie w polskiej doktrynie powojennej, opierając się na znamiennym stwierdzeniu Stalina, że "nasze plany to nie plany prognozy, to nie plany domysły, lecz plany dyrektywy, które są dla organów kierowniczych obowiązujące i które określają kierunek naszego rozwoju gospodarczego w przyszłości i w skali całego kraju"21, traktowano akty planowania jako wiążące dyrektywy o prawnym, normatywnym charakterze, niemniej jednak w okresie późniejszym doktryna podnosiła liczne wątpliwości co do rodzaju zawartych w planie norm prawnych, przypisywanie im bowiem charakteru norm generalnych oznaczałoby, że normy te spełniać muszą podstawowe cechy takich norm, a więc norm wiążących, kierowanych do nieokreślonego konkretnie adresata, określających stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumujących się przez jednorazowe stosowanie. Tymczasem postanowienia zawarte w planach tych warunków nie spełniają: są konkretne (ustalają konkretne zadania i ich wykonawcę), można je przekraczać, zaś ich moc wyczerpuje się po wykonaniu konkretnie określonego jednego zadania. W doktrynie podkreśla się, że normy planu mają więc charakter wewnętrzny22, konkretny23, czy nawet indywidualno-konkretny24. O wątpliwościach doktryny co do prawnego charakteru planów zagospodarowania przestrzennego świadczy pogląd o konieczności usytuowania ich na pograniczu aktów generalnych i indywidualnych25. Charakterystyczne także jest, że niektórzy autorzy, odmawiając planom zagospodarowania przestrzennego charakteru normatywnego, idą jeszcze dalej. Przykładem jest pogląd prezentowany przez M. Kuleszę, który charakteryzując istotę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego twierdzi, że nie tylko nie jest on aktem normatywnym, ale nawet nie jest aktem stosowania prawa, będąc tylko aktem polityki (aktem woli i wiedzy)26. Jednocześnie w doktry-
21 J. Stalin, Dzielą, t. X, s. 323 (cyt. za J. Starościakiem, Źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977, s. 125).
22 Por. np.: "tak uchwalony program może mieć charakter tylko wewnętrznego aktu zarządzania", A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 127.
23 T. Woś: "[...] akty planowania różniące się od przepisów normatywnych tym, że mają charakter generalny, ale jednocześnie konkretny, ograniczony czasokresem obowiązywania i ich dezaktualizowaniem się w miarę realizacji", tenże, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 69.
24 J. Borkowski, Prognozowanie oprawo administracyjne, "Państwo i Prawo" 1974, z. 11, s. 15-28.
25 M. Zimmermann, Administracyjne akty prawne rad narodowych, Poznań 1958, s. 103 i n.
120
nie podnoszone są również argumenty uzasadniające przyznanie miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa, a więc aktu prawa miejscowego, tyle że o specjalnym charakterze27. Może zatem wywoływać wątpliwości prawidłowość przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania polegającego na wyraźnym zadecydowaniu o przyznaniu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego cech aktu prawa miejscowego, przesądzającego jego powszechny i normatywny charakter. Niezależnie jednak od oceny poprawności tego rozwiązania, która rzeczywiście może prowokować do dyskusji, trzeba przyznać, że to jednoznaczne normatywne przesądzenie istoty prawnego planu ma niewątpliwą zaletę: nie pozostawia wątpliwości co do zasad i trybu postępowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do opisanych powyżej sytuacji braku wyraźnego ustawowego przesądzenia charakteru prawnego niektórych innych aktów prawnych.
Analogiczne wątpliwości jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzi też charakter prawny tzw. aktów regulaminowych (ustro-jowo-organizacyjnych). Mocą wyraźnej regulacji ustawowej zostały one obecnie zaliczone do kategorii aktów prawa miejscowego28, niemniej jednak ich istota prawna nasuwa wątpliwości. W doktrynie często określano te akty jako akty o charakterze wewnętrznym, o charakterze aktów wewnętrznego kierownictwa29. W takim ujęciu akty te nie mają podstawowej cechy prawa miejscowego waloru powszechności obowiązywania, co mając na uwadze konstytucyjną definicję prawa miejscowego powoduje, że nie mogą być one zaliczone do kategorii aktów prawa miejscowego. Prezentowane są również poglądy, że jeden z ich rodzajów, tj. przepisy określające zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. np. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) może mieć dwojaki charakter prawny: powszechnie obowiązujący (i wtedy spełnia wymogi z art. 40 ust. 1) bądź wyłącznie charakter aktów wewnętrznego kierownictwa30. Inni z autorów, dostrzegających zróżnicowanie charakteru prawnego przepisów ustrojowo-organizacyjnych,
26 M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 213.
27 Por. argumenty dotyczące specyfiki norm zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego polegającej na ich bardziej regulacyjnym charakterze w porównaniu z innymi normami planowania (np. planami gospodarczymi) oraz określaniu nie tyle wyniku planowania, co trybu postępowania (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mówi co zrobić, ale jak zrobić, zgodnie z przyznanymi komuś kompetencjami lub uprawnieniami, wiąże więc przez to, że ustala procedurę przyszłego działania), przy równoczesnym podkreśleniu jednak swoistości planu polegającej na tym, że decydując o przeznaczeniu pojedynczych nieruchomości stanowiących własność indywidualnych podmiotów, ma wyraźne cechy aktu "niemal indywidualnego"; szerzej na ten temat zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 193-198.
28 Por. art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; art. 40 ust. 2 pkt l, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt l w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie wojewódzkim, o czym szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 1178-1193, uzasadniając tezę o ich powszechnym charakterze.
29 Tak m.in. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie..., s. 230-231; także Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, OSP 1994, nr 4, póz. 156.
30 Por. np. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1991, nr 2, s. 25.
121
akty w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy oraz statuty zaliczają do aktów mających charakter aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, natomiast do przepisów adresowanych wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, a więc do norm prawa wewnętrznie obowiązującego zaliczają akty określające organizację urzędów i instytucji gminnych oraz akty ustalające zasady zarządu mieniem gminy, akty zaś określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej mogą, ich zdaniem, zawierać obok przepisów powszechnie obowiązujących (np. uchwały określające zasady i warunki prowadzenia handlu w miejscach publicznych nieprzeznaczonych do tego), także "akty normatywne typu zakładowego: niepochodzące wprawdzie od organów zakładu lecz od organów gminy, ale adresowane wyłącznie do ich destynatariuszy"31. Szczególnie burzliwe dyskusje doktryny wywołuje zwłaszcza charakter prawny statutu. Także i tutaj poglądy są podzielone: niektórzy, między innymi cytowani powyżej autorzy, dowodzą jego powszechnego charakteru32, inni zaś dopatrują się w nim wyłącznie norm wewnętrznych33. Zatem również ta kwestia jest przykładem doktrynalnych wątpliwości na tle stosowania konstytucyjnej regulacji dotyczącej aktów prawa miejscowego.
4. MIEJSCE AKTÓW PRAWA MIEJSCOWEGO W HIERARCHII ŹRÓDEŁ PRAWA
Kolejnym przykładem praktycznych problemów, jakie pojawiają się na tle stosowania aktualnej regulacji prawnej dotyczącej aktów prawa miejscowego, jest zagadnienie usytuowania tych aktów w hierarchii źródeł prawa. Uporządkowanie hierarchiczne oznacza prymat źródeł wyższego rzędu, a więc wymóg zgodności źródeł niższego rzędu ze źródłami wyższego rzędu. Pytanie zatem o miejsce, jakie w tym systemie zajmują akty prawa miejscowego, należy do pytań o fundamentalnym znaczeniu.
Wbrew pozornemu uporządkowaniu systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, konstytucja tego zagadnienia niestety jednoznacznie nie przesądza. Niewątpliwie akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, usytuowane są więc w hierarchii źródeł prawa poniżej ustaw. Nie jest już jednak oczywiste pre-
31 M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1992, nr l, s. 71-72; por. też M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991; także wyrok NSA, w którym wyrażono pogląd, że "uchwała rady gminy mająca na celu określenie sposobu gospodarowania mieniem komunalnym i adresowana do innych organów gminy lub podmiotów mienia komunalnego, nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ust. l i 2 ustawy samorządowej, przy czym musi uwzględniać samodzielność podmiotów mienia komunalnego", wyrok NSA z 6 marca 1991 r., I SA 1251/90, "Wspólnota" 1991, nr 20, s. 14.
32 Por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 182-185 i cyt. tam literatura.
33 J. Swiątkiewicz, Prawo miejscowe pod rządem Konstytucji z 1997 r., "Przegląd Legislacyjny" 2000, nr l, s. 87. Por. też pogląd o "ustrojowym" charakterze statutu prezentowany przez Z. Leońskiego, Ustrój samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej, Poznań 1991, s. 23 oraz tenże, Regulacja ustroju, "Wspólnota" 1991, nr 39, s. 14.
122
cyzyjne ustalenie pozycji aktów prawa miejscowego wobec innych aktów wykonawczych rozporządzeń. Mając zaś na uwadze fakt powierzenia stanowienia aktów prawa miejscowego dwóm zupełnie różnym grupom organów, tj. podległym hierarchicznie terenowym organom administracji rządowej oraz samodzielnym organom samorządu terytorialnego, powstaje pytanie, czy zróżnicowanie to ma wpływ na wzajemne usytuowanie tych aktów w systemie źródeł prawa.
Konstytucja wymienia w art. 87 ust. l i 2 źródła powszechnie obowiązującego prawa w określonej kolejności (konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego), co mogłoby sugerować, że kolejność ta nie jest przypadkowa, wskazując na istnienie hierarchicznie uporządkowanego systemu źródeł prawa. Z kolejności wyliczenia w konstytucji, a w szczególności z faktu, iż akty prawa miejscowego wymienione zostały dopiero w następnym ust. art. 87 konstytucji zdaje się wynikać, iż znajdują się one najniżej w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a więc że rozporządzenia są aktami wyższego rzędu niż akty prawa miejscowego. Należy jednak zauważyć, że konstytucja w art. 87 nie wymienia w kolejności hierarchicznej wszystkich źródeł prawa powszechnie obowiązującego, pomijając "ponadustawowe" akty organizacji międzynarodowych oraz rozporządzenia z mocą ustawy. Konstytucja nie przesądza zatem w sposób wyraźny i jednoznaczny, czy samo wyliczenie aktów prawa miejscowego na końcu świadczy o ich usytuowaniu najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Te wątpliwości dodatkowo pogłębia analiza istoty hierarchicznego uporządkowania i stosowanych w tym celu kryteriów. Jak wiadomo, tworzenie hierarchicznego uporządkowania w zakresie źródeł prawa administracyjnego opiera się na przyjmowaniu różnego rodzaju kryteriów, którymi najczęściej są delegacja ustawowa oraz usytuowanie organu stanowiącego w strukturze organizacyjnej państwa.
Z punktu widzenia delegacji ustawowej zarówno rozporządzenia, jak i akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy, wydawane są więc na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Pomiędzy sposobem skonstruowania delegacji do wydawania tych przepisów istnieją wprawdzie różnice, niemniej jednak przewidując większą swobodę lokalnego prawodawcy niż organów wydających rozporządzenia przemawiałyby one raczej za prymatem prawa miejscowego nad rozporządzeniami. Rozporządzenia bowiem mogą być wydawane wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia określającego organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, podczas gdy wobec aktów prawa miejscowego ustrojodawca wprowadził znacznie łagodniejsze warunki wymagając jedynie, by były one stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".
Zastosowanie drugiego z kryteriów prowadzi do wniosku, iż z punktu widzenia pozycji organu stanowiącego obydwa rodzaje aktów stanowione są przez organy administracji, a więc organy o charakterze wykonawczym, a nie organ ustawodawczy, z tą jednak różnicą, że te pierwsze stanowione są przez organy centralne, te drugie zaś przez organy terenowe, pierwsze więc obowiązują na terenie całego kraju, drugie jedynie na obszarze właściwości organów, które je ustanowiły. Jest to
123
przesłanka, która mogłaby przemawiać za przyznaniem aktom prawa miejscowego pozycji hierarchicznie niższej niż rozporządzeniom, przy czym tezę tę dodatkowo uzasadnia wzajemne hierarchiczne powiązanie organów administracji rządowej, stanowiące bowiem akty prawa miejscowego terenowe organy administracji rządowej pozostają hierarchicznie zależne (zależność osobowa i służbowa) od organów centralnych sprawujących nad nimi nadzór. Wobec organów samorządu terytorialnego nie ma natomiast bezpośredniej zależności hierarchicznej (domniemanie samodzielności i niezależności). Wprawdzie one również podlegają nadzorowi ze strony administracji rządowej, podkreślenia jednakże wymaga zasadnicza różnica w zakresie uprawnień organów nadzoru: nadzór nad samorządem terytorialnym ogranicza się jedynie do kryterium zgodności z prawem (por. art. 171 ust. l konstytucji oraz odpowiednie przepisy ustrojowych ustaw samorządowych), natomiast w przypadku terenowych organów administracji rządowej możliwe jest uchylenie aktu prawa miejscowego także w sytuacji jego nierzetelności, niegospodarności lub niezgodności z polityką rządu (por. kryteria kontroli przewidziane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej).
Także niespójne zapisy poszczególnych ustaw ustrojowych nie rozwiązują dylematu hierarchicznego usytuowania aktów prawa miejscowego. Po ich bliższej analizie okazuje się bowiem, że prawidłowość aktów stanowionych przez administracyjne organy centralne (rozporządzeń) jest badana w aspekcie ich "zgodności z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami" (art. 188 pkt 3 konstytucji i art. 2 ust. l pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), natomiast akty prawne stanowione przez organy terenowe kontrolowane są w aspekcie "zgodności z ustawami" (art. 184 konstytucji dotyczący ogólnie aktów prawa miejscowego), "zgodności z prawem" (art. l ż 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dotyczący wszystkich aktów prawa miejscowego oraz art. 85 ust. l u.s.g., art. 77 u.s.p., art. 79 u.s.w. dotyczący aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego), czy wreszcie "zgodności z ustawami i aktami wydanymi w celu ich wykonania (dotyczy aktów prawa miejscowego administracji rządowej art. 41 ust. l u.a.rz.). Zakładając racjonalność prawodawcy, to zróżnicowanie sformułowań sytuowałoby akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej hierarchicznie niżej niż akty normatywne organów centralnych, ustawodawca wyraźnie przewiduje bowiem konieczność ich kontrolowania także w zakresie zgodności z aktami wydanymi w celu wykonania ustawy (z art. 92 konstytucji zaś wynika, że "aktem wydanym w celu wykonania ustawy" jest rozporządzenie), gdy tymczasem akty wykonawcze organów centralnych (rozporządzenia) kontrolowane są wyłącznie pod względem zgodności z ustawami. Z takiego skonstruowania pojęcia "legalność" zdaje się wynikać, że akty prawa miejscowego administracji rządowej są niższego rzędu niż rozporządzenia, skoro ustawodawca nakazuje badanie ich zgodności z rozporządzeniami. Odpowiednika takiej regulacji nie ma w odniesieniu do aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego (jest mowa ogólnie o "zgodności z prawem"), w ich przypadku nie została zatem wyraźnie normatywnie wyartykułowana teza o hierarchicznej podległości rozporządzeniom.
124
Biorąc zatem pod uwagę niejednolity charakter aktów prawa miejscowego, a dokładniej dystynkcję pomiędzy aktami samorządowymi a aktami organów administracji rządowej, wynikającą z odmiennej pozycji ustrojowej tych podmiotów prawodawczych, czego ustawodawca konstytucyjny niestety nie uwzględnia, jednolicie regulując całość prawa miejscowego, możliwym byłoby objęcie tezą o podległości rozporządzeniom jedynie aktów prawa miejscowego administracji rządowej, w odniesieniu natomiast do aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego teza ta ma słabsze uzasadnienie z uwagi na szczególną pozycję ustrojową samorządu terytorialnego (kryterium pozycji organu), co zdaje się potwierdzać wskazane powyżej ustawowe zróżnicowanie sposobu skonstruowania pojęcia "legalność" w porównaniu z aktami administracji rządowej, sugerując ich równorzędność z rozporządzeniami.
Jak z tego widać, w istocie niezwykle trudnym zadaniem jest jednoznaczne rozstrzygnięcie istnienia wzajemnej zależności hierarchicznej pomiędzy aktami wykonawczymi stanowionymi przez organy centralne a aktami prawa miejscowego. Zaprezentowana powyżej propozycja rozwiązania istniejącego dylematu, wobec przedstawionych luk i niespójności w regulacji normatywnej, nie jest w pełni bezdyskusyjna. Należałoby zatem na przyszłość postulować jednoznaczne normatywne rozstrzygnięcie tego problemu.
5. UPORZĄDKOWANIE WEWNĘTRZNE SYSTEMU AKTÓW PRAWĄ MIEJSCOWEGO
Kolejnym praktycznym problemem, jaki wyłania się na tle stosowania konstytucyjnych przepisów regulujących problematykę prawa miejscowego, jest zagadnienie wzajemnego uporządkowania wobec siebie poszczególnych aktów prawa miejscowego. Ponieważ stanowienie aktów prawa miejscowego samorządu terytorialnego powierzone zostało jednostkom samorządowym różnych szczebli (gmina, powiat, województwo samorządowe), powstaje pytanie o wzajemny stosunek tych aktów do siebie, a także o stosunek tych aktów do prawa miejscowego stanowionego przez organy administracji rządowej. Także i tego zagadnienia nie rozstrzyga bowiem wyraźnie ani konstytucja, ani wydane w celu jej wykonania ustawy ustrojowe.
Nie ulega wątpliwości, że wobec aktów poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego nie może znaleźć zastosowania podstawowe kryterium wykorzystywane w tworzeniu hierarchii źródeł prawa, a mianowicie kryterium delegacji ustawowej, we wszystkich bowiem trzech wypadkach delegacja jest identyczna. Nie może tu jednak znaleźć zastosowania także i drugie kryterium wykorzystywane w tworzeniu hierarchii źródeł prawa, a mianowicie kryterium hierarchii organów w systemie administracji publicznej. Pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli nie istnieją żadne więzi hierarchiczne. Mając na względzie istotę samorządu terytorialnego bezsporne jest, że akty samorządu województwa nie są hierarchicznie wyższego rzędu od aktów powiatu, akty zaś powiatu od aktów gminnych. Mimo więc powierzenia prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego jed-
125
nostkom samorządowym trzech różnych szczebli należy stwierdzić, że wszystkie te akty mają taką samą moc obowiązującą, zajmują więc tę samą pozycję w hierarchii źródeł prawa.
Powstaje jednak praktyczne pytanie, jak postąpić w sytuacji, gdy dla danego terenu ustanowione zostaną przez różne organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego o różnej treści, a dotyczące tego samego przedmiotu. Które z nich mają pierwszeństwo wobec nieistnienia pomiędzy nimi żadnych zależności hierarchicznych?
Potencjalne kolizje możliwe będą jedynie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym, nie zaś aktów o charakterze wykonawczym. Z istoty tych drugich, w szczególności zaś ze sposobu skonstruowania upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że regulację normatywną danego zakresu spraw (zadań) ustawodawca powierza danej kategorii prawodawców (np. kwestie ustaleń w zakresie zagospodarowania przestrzennego powierza radom gmin, kwestie zaś ustalenia sieci szkół ponadgimnazjalnych powiatom). Inaczej natomiast wygląda sytuacja w przypadku aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Kompetencja do ich stanowienia przez organy gminy i powiatu obejmuje bardzo zbliżony zakres przedmiotowy. Teoretycznie może się zatem zdarzyć tak, że ta sama materia zostanie uregulowana w rozporządzeniu porządkowym powiatu dla obszaru powiatu i przez gminę dla obszaru danej gminy leżącej na terenie tego powiatu. Które z tych przepisów są "ważniejsze", które więc powinny znaleźć zastosowanie? Aktualnie obowiązujące przepisy prawne nie zawierają niestety żadnych odrębnych reguł kolizyjnych służących rozstrzygnięciu spornych kwestii w przypadku konkurencyjnego stosowania na tym samym obszarze aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, podobnie jak nie ma reguł kolizyjnych pomiędzy aktami samorządowymi a prawem miejscowym stanowionym przez terenowe organy administracji rządowej, o ile nie przyjęlibyśmy zaproponowanej powyżej tezy o nadrzędności aktów samorządowych nad aktami prawa miejscowego administracji rządowej. Czy wobec tego pozostawałoby w takim wypadku zastosowanie ogólnych reguł kolizyjnych wykładni prawa, a więc reguły, że akt późniejszy uchyla wcześniejszy, czy też zaproponowanego przez doktrynę innego sposobu rozstrzygnięcia tego konfliktu, uwzględniającego specyfikę aktów porządkowych wynikającą z tego, że mogą one być stanowione "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących"?34 W sytuacji zatem, gdy na danym terenie obowiązuje już akt porządkowy regulujący określoną sytuację, dany "zakres" jest już uregulowany w prawie powszechnie obowiązującym, nie istnieje luka w prawie, żaden zatem inny organ nie może dla tego samego terenu ustanowić późniejszego aktu porządkowego, gdyż akt taki dotknięty byłby wadą powodującą jego nieważność35.
34 Por. D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 115 i n. oraz cyt. tam literatura.
35 Jeżeli zatem dla obszaru danej gminy jej rada podjęła uchwałę porządkową np. w sprawie ustanowienia nakazu opuszczenia danego obszaru w związku z bezpośrednim zagrożeniem powodzią, obszar zaś zagrożenia przekracza granice tej gminy i wymaga interwencji organu powiatu, jego regulacja aktem porządkowym dotycząca tego samego przedmiotu nie może obejmować obszaru tej gminy, nie
126
Zaprezentowany pogląd jest jednakże jedynie doktrynalną próbą wypełnienia istniejącej obecnie w normatywnej regulacji luki, nie jest też on w pełni akceptowany przez doktrynę, w której istnieją liczne kontrowersje co do sposobu rozstrzygnięcia tego zagadnienia36. Niewątpliwą wadą zatem pokonstytucyjnej regulacji normatywnej jest brak jednoznacznego rozstrzygnięcia tego problemu w konstytucji lub wykonujących jej zapisy ustawach.
6. PODMIOTY UPOWAŻNIONE DO STANOWIENIA PRAWA MIEJSCOWEGO
Spośród licznych problemów praktycznych, jakie pojawiają się w związku ze stosowaniem konstytucyjnych przepisów o prawie miejscowym, szczególnego podkreślenia wymagają także kłopoty, które powstają przy ustaleniu kręgu podmiotów wyposażonych w kompetencję prawotwórczą. Także i tego zagadnienia obowiązujące przepisy nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Wątpliwości dotyczą uprawnień prawotwórczych do stanowienia samorządowego prawa miejscowego, nie rozstrzygnięto precyzyjnie tego, które z organów samorządu terytorialnego uprawnione są do stanowienia źródeł prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Oczywiście generalna zasada jest czytelna: uprawnienia prawotwórcze przekazane zostały organom o charakterze stanowiącym, wyjątkowo zaś w przypadkach opisanych w ustawach ustrojowych, tj. w odniesieniu do tzw. przepisów porządkowych wójtom/burmistrzom/prezydentom lub zarządom powiatów, przy zachowaniu jednak priorytetowej roli rady w postaci konieczności zatwierdzenia przez nią takiego aktu. Nie ma jednak wyraźnego doprecyzowania, czy akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez mieszkańców w drodze referendum, które przecież ma prawo roz-
jest to już bowiem "zakres nieuregulowany przepisami powszechnie obowiązującymi". Wydany więc przez organ powiatu akt porządkowy obowiązywać mógłby na terenie powiatu, z wyłączeniem jednak gminy, która swoimi przepisami porządkowymi uregulowała wcześniej określone zagadnienie, będące przedmiotem późniejszej regulacji powiatu. Jedynie w sytuacji, gdy późniejsza regulacja powiatu byłaby szersza niż regulacja gminy wydana w tym samym przedmiocie, można by przyjąć, że obowiązuje ona na terenie danej gminy, w zakresie jednak tylko wykraczającym poza zakres unormowań zawartych w przepisach gminnych.
36 Taki sposób rozumowania prezentują np. J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gminy, "Człowiek i Środowisko" 1992, nr 1-2, s. 54; także, J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe..., s. 90-91; również: M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe..., jw., s. 72-73. Odmiennie jednak np. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja..., s. 30, który twierdzi, że "ze względu na hierarchię źródeł prawa należy przyjąć, że późniejsze uregulowanie określonej materii [...] w skali ponadlokalnej wyłącza regulację w tym zakresie dokonaną gminnymi przepisami porządkowymi"; podobnie W. Kręcisz i W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, "Przegląd Sejmowy" 1998, nr 5, s. 60. E. Knosala natomiast (W kwestii hierarchii źródeł prawa miejscowego, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych, pod red. M. Kudeja, Katowice 1999, s. 140-141) postulując konieczność zharmonizowania aktów prawa miejscowego, w szczególności zaś przepisów porządkowych, poprzez wyraźne określenie ich hierarchii proponuje zastosowanie kryterium mocy derogacyjnej poszczególnych kategorii norm prawnych, które w skład tej hierarchii wchodzą, sugerując, że to akty wojewody powinny derogować akty samorządu.
127
strzygąc w każdej ważnej dla danej jednostki samorządowej sprawie. Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają również jednoznacznie, czy także akty o charakterze wykonawczym mogą być stanowione przez zarządy, a nawet wyjątkowo ich przewodniczących, jeżeli upoważniłaby ich do tego ustawa szczególna. Nie wynika także wyraźnie, czy może to robić związek komunalny, ani czy można przenosić kompetencje prawotwórcze porozumieniem, jak również czy prawo miejscowe może stanowić także osoba zastępująca organy samorządowe, itd. Wobec braków w regulacjach prawnych, z wszystkimi tymi problemami musi sobie niestety radzić praktyka37.
7. UPOWAŻNIENIA PODUSTAWOWE
Szczególnie niepokojącym zjawiskiem występującym w polskiej regulacji podstaw prawnych do stanowienia prawa miejscowego jest występowanie niekiedy przypadków upoważnień do stanowienia prawa miejscowego w aktach podustawowych38. Na straży konstytucyjności tego typu upoważnień podustawowych stoi na szczęście Trybunał Konstytucyjny, skutecznie je eliminując, niemniej jednak dodatkowy niepokój wywołuje, zdarzające się niestety w praktyce, akceptowanie tych sytuacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym39, które przecież mając wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego, powinno go w danej sprawie nie zastosować, sąd jest bowiem związany jedynie ustawami.
" Por. szczegółowe rozważania na ten temat, D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 200-252 oraz cyt. tam literatura i orzecznictwo.
38 Por. m.in. dawne na szczęście po wyroku Trybunału Konstytucyjnego uchylone i zastąpione ustawą rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych i opartą na tym rozporządzeniu uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXU6lO/Ol z 28 lutego 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Krakowa. Por. też wydawane na podstawie ż 35 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. rozporządzenia wojewody szczecińskiego nr 11/97 i 12/97 z 23 października 1997 r., zatwierdzające projekty założenia na danym terenie ewidencji budynków i gruntów.
39 Por. np. liczne orzeczenia sądu akceptujące możliwość upoważniania do stanowienia prawa miejscowego rozporządzeniem, a w szczególności: wyrok NSA w Warszawie z 12 października 2001 r., II S.A. 1174/01, "Prawo Gospodarcze" 2002, nr 2, s. 46, w którym sąd rozstrzygając, czy uprawnienia prawotwórcze na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie opłat za parkowanie ma jedynie rada gminy czy także zarząd (i słusznie odmawiając tych uprawnień zarządowi) w ogóle nie zauważa, że kwestia tych uprawnień prawotwórczych uregulowana została upoważnieniem zawartym w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tak samo NSA w Warszawie w wyroku z 10 stycznia 2002 r., II S.A. 3054/01, "Wokanda" 2002, nr 6, póz. 38, w którym sąd, oceniając prawidłowość regulaminu funkcjonowania systemu parkowania płatnego niestrzeżonego w gminie W., sam stwierdza, iż regulamin ten "został wydany na podstawie przepisów rozporządzenia [...]" i przechodzi nad tym do porządku.
128
8. KONTROLA LEGALNOŚCI I KONSTYTUCYJNOŚCI
Na słowa krytyczne zasługuje też niestety regulacja prawna kontroli legalności aktów prawa miejscowego. Jak wiadomo, polski system kontroli legalności powszechnie obowiązujących aktów normatywnych cechuje dualizm, kontrola zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami prawnymi wyższego rzędu złożona została zasadniczo w ręce dwóch różnych podmiotów: Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Pierwszy z nich jest właściwy do orzekania o konstytucyjności i legalności ustaw i podustawowych aktów prawnych stanowionych przez organy centralne, drugie zaś są właściwe do kontroli legalności prawa miejscowego40.
Trudno ustalić przyczynę tego dualizmu. Akty prawa miejscowego są w polskiej regulacji prawnej wyraźnie definiowane jako powszechnie obowiązujące źródła prawa. Z punktu widzenia obywatela i jego obowiązku zastosowania się do zasad wyrażonych w przepisach prawnych nie ma żadnej różnicy, czy przepisy te zostały ustanowione przez organy centralne czy też terenowe. Wiążą one obywateli w ten sam sposób, albowiem negatywne konsekwencje powoduje naruszenie każdej powszechnie obowiązującej normy prawnej. Stąd zastanawia powód zróżnicowania zasad kontroli aktów normatywnych stanowionych przez administracyjne organy centralne i aktów normatywnych organów terenowych.
Obowiązujący w Polsce system sądownictwa administracyjnego to system chroniący prawo przedmiotowe, kontrolujący legalność aktów administracyjnych i aktów normatywnych bez względu na ich stosunek do jednostki, w oparciu wyłącznie o ich zgodność z prawem przedmiotowym (mimo uzależnienia legitymacji skargowej od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia), przewidziane w art. l ż 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem jest bowiem rozumiane jako kryterium zgodności z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. Kryteria zatem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli aktów normatywnych są identyczne jak Trybunatu Konstytucyjnego: istotna jest jedynie zgodność z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. Przedmiot ochrony w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest zatem identyczny jak w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydaje się więc, że przyczyny tego dualizmu szukać należy jedynie w prozaicznej konieczności odciążenia Trybunatu Konstytucyjnego, który w sytuacji powierzenia mu także kompetencji kontroli legalności aktów prawa miejscowego (oprócz kontroli jego konstytucyjności, które, w moim przekonaniu, posiada poprzez instytucję skargi konstytucyjnej i pytań prawnych), prawdopodobnie zostałby sparaliżowany lawiną tego typu skarg.
40 Dla ścisłości należy dodać, iż w przypadku aktów normatywnych administracji publicznej, a więc zarówno w przypadku aktów normatywnych organów centralnych (rozporządzeń), jak i w przypadku prawa miejscowego, dualizm sprawowanej kontroli legalności jest podwójny. Obok bowiem sądu czy trybunału, uprawnienia do jej stosowania mają także organy administracyjne: w przypadku rozporządzeń Rada Ministrów (art. 149 ust. 2 konstytucji), w przypadku zaś aktów prawa miejscowego ten katalog organów administracyjnych jest szerszy i zależny od tego, czy chodzi o akty samorządu terytorialnego czy administracji rządowej.
129
/l
Po dokonanych po wejściu w życie konstytucji nowelizacjach tzw. ustaw ustrojowych, zasady regulujące kontrolę aktów prawa miejscowego odpowiadają podstawowym wymogom gwarantującym minimum skuteczności dokonywanej kontroli. Usunięte zostały poważne dotychczasowe wady: mam tu na myśli zwłaszcza roczny termin ograniczający możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego oraz kontrowersyjny tryb kontroli aktów prawa miejscowego samorządu województwa. System ten jednak nadal daleki jest od ideału. Najistotniejsze w tej chwili mankamenty to rozrzucenie przepisów w różnych ustawach (ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustrojowe ustawy samorządowe i ustawa o administracji rządowej w województwie) i brak ich wzajemnej spójności. Szczególne słowa krytyki odnieść należy wobec niekonsekwentnej i nie do końca jasnej regulacji skargi "powszechnej" do sądu administracyjnego, w szczególności w zakresie pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", podmiotowego lub przedmiotowego pojęcia "sprawy" w kontekście res iudicata, a także samej konstrukcji zasad legitymacji skargowej, która nadmiernie, zwłaszcza w porównaniu jej z legitymacją skargową przewidzianą w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to w sposób nieuzasadniony, ogranicza uprawnienia do kwestionowania aktów prawa miejscowego. Zasadniczą wadą jest też niedookreślenie zasad dotyczących przeciwdziałania bezczynności prawotwórczej, jak również brak wyraźnego przesądzenia możliwości kontroli konstytucyjności prawa miejscowego przez Trybunał Konstytucyjny, itp. Wszystko to powoduje, że mimo bardzo wielu pozytywnych zmian dokonanych ostatnio, w dalszym ciągu zasady regulujące kontrolę aktów prawa miejscowego nie gwarantują w pełni wewnętrznej spójności systemu prawa.
Oceniając sposób unormowania zasad kontroli legalności aktów prawa miejscowego, na szczególną uwagę zasługuje instytucja tzw. skargi powszechnej, którą może samodzielnie wnieść obywatel do sądu administracyjnego, uruchamiając kontrolę legalności prawa miejscowego w znaczeniu jego zgodności z obiektywnie istniejącym porządkiem prawnym. Jest to instytucja specyficzna dla kontroli prawa miejscowego, takich uprawnień nie ma bowiem w odniesieniu do inicjowania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa stanowionego centralnie (z wnioskiem wystąpić mogą tylko podmioty wymienione enumeratywnie w art. 191 konstytucji). Teoretycznie zatem instytucja ta gwarantuje jednostce większy wpływ na treść stanowionego lokalnie prawa i większe możliwości spowodowania wyeliminowania go z porządku prawnego, niż ma prawo stanowione centralnie. Niestety, ograniczenie legitymacji skargowej w skardze powszechnej (może ją wnieść jedynie ten, "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem prawa miejscowego") powoduje praktyczną iluzoryczność tej tezy.
9. OCENA PRAKTYKI
Przykładów praktycznych problemów wynikających z luk lub wręcz wad normatywnej regulacji instytucji prawa miejscowego można by wymienić niestety znacznie więcej. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że obecna regulacja prawna zasad
130
stanowienia i obowiązywania aktów prawa miejscowego nie spełnia wymogów zupełności i jednoznaczności. Nie gwarantuje to niestety dobrej jakości tworzonego przez prawodawcę lokalnego prawa. Trudno bowiem w takiej sytuacji oczekiwać od organów lokalnych prawidłowej działalności legislacyjnej. Trzeba jednak z drugiej strony pamiętać, że prawidłowe unormowanie podstaw prawnych do stanowienia prawa miejscowego niewątpliwie ułatwi, ale nie zagwarantuje jeszcze w pełni poprawności stanowionych przez organy terenowe lokalnych źródeł prawa. Właściwe do ich stanowienia organy muszą bowiem poprawnie wykorzystać przyznane im przepisami prawa uprawnienia, to zaś zapewnić może ich fachowość i doświadcze-
nie
W polskiej praktyce stosunkowo często niestety powstają, a nawet obowiązują akty wadliwe. Analiza prowadzonej przez organy terenowe działalności prawotwórczej pozwala wskazać najczęściej popełniane błędy. Najliczniejsze problemy praktyczne powstają w związku ze statutami jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowe błędy w nich popełniane dotyczą m.in. braków w zakresie obligatoryjnych części statutów, wprowadzania tajności głosowania w sytuacjach, gdy nie była ona dopuszczalna, niezgodnych z prawem określeń składów organów kolegialnych oraz ich kompetencji, ustanawiania organów nieprzewidzianych normami ustawowymi, ustanawiania organów jednostek pomocniczych nieznanych ustawie (przykładowo: "inne stałe lub doraźne pomocnicze organy samorządowe np. komisje"), nieprawidłowego oznaczania dat wejścia w życie statutów. Błędy w uchwałach organów gmin dotyczą również niezgodnych z prawem zapisów statutów innych jednostek organizacyjnych, np. bibliotek.
Spośród aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie przepisów szczególnych, źródłem kłopotów są najczęściej uchwały wydawane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Powodami kwestionowania zgodności z prawem tych uchwał są najczęściej: naruszanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przy uchwalaniu i zmianach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (rady gmin nie dostrzegały np. różnic pomiędzy protestami i zarzutami do projektu planu, częste są też błędy w procedurze dokonywania zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), nieprawidłowości w uchwałach określających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad lokalizacji tych punktów (sprzeczność z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), naruszenia zasady niedziała-nia prawa wstecz (np. uchwały w sprawie podatków od posiadania psów podejmowane już w trakcie trwania roku podatkowego, a obowiązujące wstecz, od początku tego roku), czy chociażby przypadki wadliwego ustanawiania ulg podatkowych. Często popełnianym błędem jest też przekazywanie kompetencji rady zarządowi42, jak również
41 Na ten aspekt działalności prawotwórczej zwraca uwagę m.in. S. Wronkowska, Ekspert a proces tworzenia prawa, "Państwo i Prawo" 2000, z. 9.
42 Por. m.in. wyrok NSA w Krakowie w sprawie dotyczącej przekazania zarządowi kompetencji do corocznego ustalania stawek czynszu, sygn. akt II S.A. 1277/00.
131
naruszanie procedury prawodawczej poprzez uchylanie się od zasięgania obligatoryjnych opinii43.
Często powtarzają się także błędy przy uchwalaniu przepisów porządkowych, np. określanie w przepisach porządkowych indywidualnych uprawnień i obowiązków, a więc stworzenie z przepisu porządkowego aktu indywidualnego lub też uregulowanie w nim spraw już unormowanych w innych przepisach44. Niezwykle bogate orzecznictwo w tym zakresie obrazuje trudności, jakie niesie ze sobą powierzona organom terenowym konieczność interpretacji niedookreślonych przesłanek stanowienia aktów porządkowych pokazując, że w praktyce często organy terenowe sobie z tym zadaniem nie radzą.
Obok wymienionych wyżej przypadków naruszania w aktach prawa miejscowego obowiązujących przepisów prawnych, stanowiących podstawę dla ich wydania, w praktyce prawodawczej organów samorządowych stosunkowo często zdarzają się niestety także przypadki ingerencji w materię ustawową, np. ustanawianie nowych, nieprzewidzianych ustawą praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej czy też ich nadmierne obciążanie podatkami i opłatami lokalnymi odpowiadającymi zbyt ambitnym zamierzeniom władz lokalnych lub też działania w ogóle niema-jące podstawy prawnej. Częste jest na przykład wprowadzanie w uchwałach organów gmin ograniczeń nieznajdujących podstaw w obowiązujących przepisach np. zakaz prowadzenia działalności handlowej45, zakaz dla jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej korzystania z targowisk, ustalanie w uchwałach rady gminy wysokości opłat adiacenckich (a nie tylko zasad ich ustalania), ograniczenie możliwości wydawania wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do maksymalnie czterech sekcji mapowych, wprowadzanie opłaty ad-
43 Por. m.in. wyrok NSA w Krakowie z 4 grudnia 2000 r., II S.A./Kr 1787/00, w sprawie opinii związków zawodowych; także wyrok NSA w Gdańsku z 30 czerwca 1994 r., S.A./Gd 2363/93, "Wspólnota" 1994, nr 52, s. 32.
44 Przepisem porządkowym rada miasta próbowała np. wprowadzić zakaz przebywania w godzinach nocnych w miejscach publicznych młodzieży do lat 18 bez opieki dorosłych, w celu przeciwdziałania demoralizacji i przestępczości nieletnich (por. stwierdzający nieważność wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., I SA 781/98); zakazać spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych (por. stwierdzającą nieważność uchwałę NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997, nr 2, póz. 50); ograniczyć ruch pojazdów (dojazdy i parkowanie) i to poprzez akt wydany przez prezydenta miasta, a nie radę bądź zarząd por. stwierdzający nieważność wyrok NSA z 28 kwietnia 1997 r., II S.A./ Kr 2021/96; wprowadzić opłatę lokalną od sprzedaży alkoholu; uregulować zasady świadczenia usług przewozowych taksówkami osobowymi i bagażowymi (por. stwierdzający nieważność wyrok NSA z 27 listopada 1991 r., S.A./Po 1267/90, ONSA 1990, nr 4); wprowadzić ograniczenia co do czasu pracy lub korzystania z urządzeń technicznych czy środków transportu uciążliwych dla środowiska z powodu hałasu i wibracji (nie jest możliwe stanowienie w tych sprawach przepisów porządkowych, albowiem istnieje upoważnienie ustawowe w ustawie o ochronie środowiska [...] art. 52 ust. 2); wprowadzić zakaz poruszania się na wrotkach, łyżworolkach i deskorolkach po ulicy miejskiej (por. stwierdzający nieważność wyrok NSA z 18 marca 1999 r, II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000, nr l, póz. 39); wprowadzić zakaz organizowania otwartych imprez rozrywkowych na terenie sołectwa, dopuszczając do organizowania tylko imprez na zasadzie wykupu zaproszeń pod określonymi warunkami (por. stwierdzający nieważność wyrok NSA, II S.A./Wr 565/98, niepubl.). >s Por. m.in. wyrok NSA w Krakowie w sprawie II S.A./Kr 1293/00.
132
ministracyjnej za wypisy i wyrysy z ewidencji, czy też za nadanie numeru porządkowego nieruchomości46 itp.
10. PODSUMOWANIE I WNIOSKI DE LEGĘ FERENDA
Wobec wskazanych powyżej niedoskonałości aktualnie obowiązującej regulacji zasad tworzenia, obowiązywania i kontroli aktów prawa miejscowego, konieczne wydaje się wprowadzenie niezbędnych poprawek i uzupełnień.
Za najważniejszy postulat de legeferenda uznać należałoby celowość pełnej realizacji art. 94 zd. 2 konstytucji, a więc stworzenia specjalnej ustawy o zasadach i trybie wydawania aktów prawa miejscowego oraz jego kontroli. Dla praworządnego funkcjonowania społeczności lokalnych niewłaściwe jest tworzenie prawa według niejednolitych reguł, opartych na zróżnicowanej procedurze. Proponowana ustawa pozwoliłaby wyeliminować istniejące dotąd rozrzucenie przepisów w kilku ustawach i ich zróżnicowanie, sprzyjając powstaniu pozbawionego luk, spójnego systemu prawa miejscowego. Postulatem tworzenia wewnętrznie spójnego systemu objąć należy nie tylko akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, ale także akty terenowych organów administracji rządowej. Oczywiście różnice pomiędzy tymi dwoma podstawowymi rodzajami prawa miejscowego są konieczne, jak choćby w kwestii konstrukcji upoważnienia ustawowego czy zasad sprawowania nadzoru (organy, kryteria, tryb), wynikają one z odmiennego charakteru samodzielnego samorządu terytorialnego i funkcjonujących w ramach zależności organów administracji rządowej. Różnice te nie powinny jednak przekraczać koniecznych z tego punktu widzenia wymogów.
Postulowana regulacja, zawierając kompleksowe unormowanie zasad stanowienia, obowiązywania i kontroli prawa miejscowego, powinna obejmować wyraźne rozstrzygnięcie istniejących obecnie dylematów, z których najważniejsze to:
1) wyraźne określenie pozycji aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa, w odniesieniu zatem do innych aktów wykonawczych do ustaw stanowionych przez organy centralne (rozporządzeń), jak też przesądzenie zasad wewnętrznego uporządkowania w ramach samego prawa miejscowego;
2) precyzyjne określenie podmiotów mogących stanowić prawo miejscowe;
3) doprecyzowanie w odniesieniu do prawa miejscowego zasady zakazu subdele-gacji kompetencji prawotwórczych;
4) doprecyzowanie zasad dotyczących procedury nadzorczej oraz procedury kontroli sądowej, w tym w szczególności dostosowanie sposobu skonstruowania legitymacji skargowej w skardze powszechnej do rzeczywistego zakresu kontroli sądu administracyjnego;
46 Por. m.in. wyrok z 22 lutego 2000 r., w którym sąd stwierdza, iż "nie można ustanawiać opłaty administracyjnej za czynność, której wykonanie nie jest skierowane do obywatela, nie przysparza mu korzyści faktycznych lub prawnych, a jest ustawowym obowiązkiem administracji", II S.ATKr 2421/99.
133

5) wyraźne przesądzenie dopuszczalności skargi konstytucyjnej i pytań prawnych dotyczących konstytucyjności prawa miejscowego;
6) wyraźne uregulowanie zasad utraty ważności aktu prawa miejscowego, w szczególności w sytuacjach: uchylenia ustawy stanowiącej podstawę jego wydania, zmian w podziale terytorialnym kraju i przejęcia określonego terenu do innej jednostki tego podziału, itp.;
7) wprowadzenie skutecznej procedury przeciwdziałania bezczynności prawodawczej, poprzez stworzenie realnych środków prawnych usuwających jej skutki;
8) uszczegółowienie procedury prawodawczej oraz doprecyzowanie odnoszących się do prawa miejscowego zasad techniki legislacyjnej;
9) ujednolicenie nieznajdujących merytorycznego uzasadnienia różnic, w szczególności:
konstrukcji i sposobu redakcji przepisów dotyczących zakresu przedmiotowego aktów prawa miejscowego47,
przesłanek do wydawania przepisów porządkowych, a dokładniej katalogu dóbr objętych ochroną,
przedmiotu skargi powszechnej (czy ma to być każda uchwała, tak jest w gminie i powiecie, czy też tylko akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu i publicznej, tak jest w województwie samorządowym i administracji rządowej),
zasad proceduralnych podejmowania uchwał, np. minimalnego ąuorum, zasad podpisywania uchwał, itp.;
10) znowelizowanie licznych upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartych w przepisach szczególnych, które często nie stanowią wyraźnie, czy wydany na ich podstawie akt ma charakter aktu prawa miejscowego, nie wskazują dokładnie, który z organów wyposażany jest w kompetencję prawotwórczą, lub też czy podstawa do stanowienia prawa miejscowego zawarta jest w akcie rangi podusta-wowej. Są to zjawiska niepokojące, tym bardziej że pojawiają się w najnowszych, pokonstytucyjnych regulacjach prawnych48.
Na zakończenie nieodparcie nasuwa się jeszcze jedna uwaga wybiegająca w przyszłość. W związku z bujnym rozwojem związków gmin, ich porozumień i stowarzyszeń, niekiedy wykraczających swymi strukturami i działalnością poza granice kraju (euroregiony), widoczna jest obecnie w praktyce presja na rzecz prawodawstwa samorządowego o charakterze ponadgminnym. Konstytucyjna formuła prawodawstwa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" jest szersza niż "szczegółowe upoważnienie i wykonanie ustawy", przewidziane w wypadku rozporządzeń. Powstaje jednak pytanie, czy okaże się ona wystarczająco sze-
47 Art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wymienia sferę normowania enumeratywnie, art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przykładowo ("w szczególności") i nieco odmiennie, w ustawie zaś o Samorządzie województwa przepisy te są w rozdziale dotyczącym sejmiku województwa.
48 Por. np. ustawę z 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, zastąpione regulacją ustawową dopiero z dniem 25 listopada 2004 r.
134
roka dla potrzeb prawodawstwa euroregionów, aspirujących raczej w kierunku udziału w funkcji ustawodawczej, a więc autonomii. Od odpowiedzi na to pytanie zależeć będzie kierunek przyszłych zmian polskiego systemu prawa miejscowego, może się bowiem okazać, że niewystarczające są korekty dokonane według podanych powyżej wskazówek i potrzebna będzie gruntowna przebudowa systemu z wyposażeniem samorządu terytorialnego w autonomiczne uprawnienia prawotwórcze na wzór np. systemu niemieckiego.
Jerzy Jaskiernia
AKTY NORMATYWNE W STANACH NADZWYCZAJNYCH
1. USTROJOWY KONTEKST STANÓW NADZWYCZAJNYCH
Stany nadzwyczajne są szczególnym obszarem regulacji konstytucyjnej1. Ustrojodawca powinien bowiem zawrzeć w ustawie zasadniczej nie tylko podstawowe reguły ustroju politycznego dotyczące funkcjonowania państwa w stanie normalnym, ale też te, które będą miały zastosowanie w stanach nadzwyczajnych2. Stan nadzwyczajny określany bywa jako "odstąpienie od normalnego konstytucyjnego sprawowania władzy"3. Wiąże się w konsekwencji z określeniem szczególnych uprawnień organów państwowych w takich stanach4. Chodzi m.in. o szczególny sposób administrowania, polegający na przyjęciu specjalnych uprawnień przez głowę państwa, rząd i podległe im organu administracji ogólnej oraz organy wojskowe i policyjne5.
Używa się tu też nazwy "stany szczególnego zagrożenia", do których zalicza się wszelkie odmiany regulacji prawnych tego rodzaju, jak stan wyjątkowy, stan oblężenia, stan zagrożenia bezpieczeństwa państwa, stan nadzwyczajny itp. Do tej kategorii zalicza się także stan klęski żywiołowej. Rodzajem stanu szczególnego jest także stan wojenny. Zob. S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia jako instytucja prawa konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 1982, z. 8, s. 5. Wyróżnia się też "stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa". Zob. A. Saulewicz, Stan bezpośredniego zagrożenia państwa, "Myśl Wojskowa" 1971, nr 4, s. 45.
Zob. W. Konarski, Problematyka stanów nadzwyczajnych w prawie konstytucyjnym (Sprawozdanie z posiedzenia Komitetu Nauk Prawnych PAN, Warszawa 22 lutego 1983 r.) Państwo i Prawo" 1983, z. 7, s. 123-124.
J. Stembrowicz, Z problematyki stanu nadzwyczajnego w państwie burżuazyjno-demokratycznym, "Studia Nauk Politycznych" 1983, nr 3, s. 7.
4 Zob. W. Skrzydło, Regulacje uprawnień Prezydenta RP w dziedzinach szczególnych, [w:] Przeobrażenia we współczesnym prawie konstytucyjnym, pod red. K. Działochy, "Acta Universitatis Wratislaviensis" nr 1817, Prawo CCLYII, Wrocław 1995, s. 24; K. Działocha, O podziale kompetencji konstytucyjnych organów państwa w sprawach obronności i bezpieczeństwa zewnętrznego, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czciprof. Janiny Zakrzewskiej, Warszawa 1996, s. 329; L. Garlicki, Parlament a sprawy obronności w Polsce, "Ekspertyzy i Opinie'' (Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu) 1993, nr 2, s. 35; R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych 1989-1992, Warszawa 1994, s. 257.
5 Zob. S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 251.
136
Geneza instytucji stanów nadzwyczajnych sięga czasów republiki rzymskiej. Stan nadzwyczajny był tam systematycznie stosowany i uznawany za narzędzie sprawowania władzy. W jego trakcie zrywano z kolegialnością władz najwyższych, dla skuteczniejszego przeciwdziałania zagrożeniom z zewnątrz lub niepokojom wewnętrznym6. Rozwiązania wówczas wypracowane stały się wzorem dla późniejszych regulacji, określanych mianem "dyktatury konstytucyjnej"7. Pierwsze rozwinięte regulacje prawne dotyczące tzw. stanów nadzwyczajnych albo stanów szczególnego zagrożenia pojawiły się w ustawodawstwie francuskim w okresie Wielkiej Rewolucji. Później stopniowo zaczęły obejmować inne państwa. Również XX-wieczne konstytucje polskie w taki czy inny sposób odnosiły się do rozmaicie rozumianych "stanów wyjątkowych" dla państwa i jego obywateli8. U progu II Rzeczypospolitej dawanie rządowi lub głowie państwa możliwości bardziej samodzielnego, niż w sytuacji normalnej, kształtowania uprawnień i obowiązków organów przedstawicielskich oraz praw i wolności obywateli uzasadniano koniecznością opanowania i przezwyciężenia kryzysowej dla państwa sytuacji. Wymagało to szybkiego i zdecydowanego działania, czego nie zapewniała procedura parlamentarna powolna, mało efektywna, angażująca posłów reprezentujących różne poglądy i interesy9.
Z kolei w PRL regulacja tej problematyki początkowo nie wzbudzała szerszego zainteresowania10. Nabrała jednak szczególnego znaczenia w związku z kontrowersjami, jakie towarzyszyły wprowadzeniu w dniu 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego". Zaczęto wówczas intensywnie analizować doświadczenia ustrojowe w tym zakresie zarówno w państwach kapitalistycznych12, jak i socjalistycznych13.
W odniesieniu do stanów nadzwyczajnych nie ma jednolitego schematu rozwiązań ustrojowych, który miałby powszechne zastosowanie. W jednych krajach istnieje szczegółowe unormowanie konstytucyjne (np. Niemcy), w innych natomiast mamy
6 Zob. E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s. 307.
7 Zob. Z. Witkowski, A. Cieszyński, Instytucje stanów nadzwyczajnych w porządku prawnym Federacji Rosyjskiej (na tle genezy konstytucji z 1993 r. i w świetle ustawodawstwa okresu 2001--2002), [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta, Warszawa 2003, s. 324.
8 Zob. J. Wawrzyniak, Zarys polskiego ustroju konstytucyjnego, Warszawa 1999, s. 146.
9 Zob. A. Cieszyński, Stany nadzwyczajne w prawie konstytucyjnym doby II Rzeczypospolitej, [w:] Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych, pod red. T. Jasudowicza, Toruń 1997, s. 115.
10 Zob. J. Maślanka, Możliwość wprowadzenia stanu wojennego warunki materialne, istota i właściwości organów w państwie, "Myśl Wojskowa" 1973, nr 8, s. 567.
11 Zob. P. Sobkowski, Konstytucyjne aspekty stanu wojennego, [w:] Stan wojenny w Polsce, pod red. F. Prusaka, Warszawa 1982, s. 56; J. Barcz, Stan wojenny a prawo międzynarodowe, "Gazeta Prawnicza" 1982, nr l, s. 6; F. Siemieński, Stan wojenny 1981 r. w świetle prawa konstytucyjnego, "Dziś" 1992, nr 3, s. 7; S. Zawadzki, W kwestii legalności wprowadzenia stanu wojennego w grudniu 1981 r., "Acta Universitatis Wratislaviensis" nr 1772, Prawo CCXLIV, Wrocław 1995, s. 161; T. Scheffler, Prawne aspekty wprowadzenia stanu wojennego w Polsce w dniu 13 grudnia 1981 r., [w:] Idee jako źródło instytucji politycznych i prawnych, pod red. L. Dubela, Lublin 2003, s. 383; M. Róg, Stan wojenny w prawie i praktyce PRL, [w:] Prawa człowieka..., s. 140.
12 Zob. J. Maślanka, Stan wyjątkowy w konstytucjach państw kapitalistycznych, "Wojsko Ludowe" 1982, nr 6, s. 72.
13 Zob. T. Smoliński, Stan wojny, stan wojenny i stan wyjątkowy w konstytucjach państw socjalistycznych, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1982, nr 3, s. 107.
137
do czynienia z ujęciem bardzo ogólnikowym (np. Polska), w jeszcze innych (np. Stany Zjednoczone Ameryki) konstytucja milczy w tej sprawie i nie ma rozwiniętych regulacji ustawowych. Uniemożliwia to dokonywanie uogólnień i konstruowanie katalogu praw, które mogą podlegać ograniczeniom, lub też nie pozwala na ustalenie modelowego zakresu tych ograniczeń. Standardy minimalne w tej dziedzinie określa natomiast prawo międzynarodowe14.
Większość międzynarodowych traktatów zawiera klauzule zezwalające pań-stwom-stronom tych traktatów na czasowe zawieszenie bądź ograniczenie możliwości korzystania przez obywateli z szeregu uprawnień i wolności, jak to reguluje np. przepis art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych15. Niebezpieczeństwo publiczne, które zagraża życiu narodu jest, na gruncie większości traktatów regulujących prawa człowieka, warunkiem, by państwo mogło skorzystać z uprawnienia do derogacji niektórych zobowiązań międzynarodowych. Przewiduje to m.in. art. 15 ust. l Europejskiej Konwencji Praw Człowieka16. Europejska Komisja Praw Człowieka dokonała jednak precyzyjnego określenia warunków, które muszą być spełnione przy wprowadzaniu stanu nadzwyczajnego, by odpowiadał standardom określonym przez Europejską Konwencję Praw Człowieka17. Każda konstrukcja uprawnień nadzwyczajnych w ustroju demokratycznym powinna być tak pomyślana, by odstąpienie od zasad tego ustroju miało wymiar ściśle niezbędny do szybkiego i efektywnego wyeliminowania zagrożenia tak, by czasowa "dyktatura" nie przekształciła się w permanentną18.
Szczegółowość regulacji stanów nadzwyczajnych wynika zazwyczaj z doświadczeń historycznych danego państwa i postrzeganej potrzeby dokonania regulacji stanów nadzwyczajnych w takim stopniu szczegółowości, jaki wydaje się zasadny. Na przykład w Szwecji, która od początków XIX w. nie zaznała wojny, zagadnienie konstytucjonalizacji kwestii związanych ze stanami szczególnego zagrożenia tak dalece absorbowało uwagę ustrojodawcy, że postanowienia regulujące tę materię stanowią jeden z najobszerniejszych rozdziałów obowiązującej konstytucji Aktu o Formie Rządu. Regulacja ta ma jednak swoją odrębność polegającą na pominięciu stanów szczególnych wynikających z zagrożeń wewnętrznych. Wiąże się to z wyjątkowym poczuciem stabilizacji politycznej i pokoju społecznego19.
14 Zob. B. Banaszak, Zagadnienia podstawowe. Terminologia, [w:] B. Banaszak, A. Bisztyga, K. Complak, M. Jabłoński, R. Wieruszewski, K. Wójtowicz, Systemy ochrony praw człowieka, Kraków 2003, s. 49.
15 Zob. R. Wieruszewski, Konstytucyjna regulacja stanu nadzwyczajnego w Polsce, [w:] Prawa, wolności i obowiązki cziowieka i obywatela w nowej konstytucji polskiej, pod red. Z. Kędzi, Poznań 1990, s. 97.
16 Zob. A. Michalska, Niebezpieczeństwo publiczne, które zagraża życiu narodu, [w:] Prawa człowieka..., s. 11.
17 Zob. M.A. Nowicki, Wokół konwencji europejskiej, Warszawa 1992, s. 116.
18 Zob. K. Wójtowicz, Prezydenckie uprawnienia nadzwyczajne (analiza prawnoporównawcza), [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, pod red. W. Skrzydfy, Warszawa 1997, s. 119.
19 Zob. S. Sagan, Parlament szwedzki w stanach szczególnego zagrożenia państwa, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, pod red. M. Kudeja, Katowice 1999, s. 240.
138
Jednym z kluczowych zagadnień w sferze problematyki stanów nadzwyczajnych jest regulacja działalności prawotwórczej, występująca w tym okresie. Nie bez znaczenia jest to, w jakim trybie i w jakiej formie dochodzi tu do rozstrzygania spraw20.
2. AKTY NORMATYWNE W ŚWIETLE KONSTYTUCYJNEJ REGULACJI STANÓW NADZWYCZAJNYCH
Pośród zagadnień, które uregulowała Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r.21, jest również problematyka stanów nadzwyczajnych22. Już w trakcie prac nad ustawą zasadniczą wskazywano na teleologiczne uzasadnienie takiej regulacji: "Demokracja nie może być bezbronna zarówno wobec zamachów na swe instytucje, jak i wobec innych sytuacji obiektywnie grożących załamaniem porządku społecznego"23. Dopuszczano możliwość skorzystania z prawa wyższej konieczności na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego24.
Konstytucja do stanów nadzwyczajnych nie zaliczyła "stanu wojny", o którym mowa w przepisie art. 116. Został on, jako instytucja wiążąca się bezpośrednio ze szczególnym stanem stosunków między państwami, oddzielony od stanów nadzwyczajnych, które w całości odnoszą się do stosunków wewnętrznych w państwie. Uwzględniony w konstytucji katalog stanów nadzwyczajnych ma charakter zamknięty, co oznacza, że w Polsce z mocy konstytucji wprowadzenie innych stanów nadzwyczajnych niż te, które expressis verbis określiła konstytucja, nie jest możliwe25.
20 Zob. S. Korycki, Prawne uwarunkowania funkcjonowania państwa w sytuacjach kryzysowych (stanach nadzwyczajnych), "Zeszyty Naukowe WSE Warszawa" 1997, nr 4, s. 8.
21 Dz.U. nr 78, póz. 483.
22 Zob. W.J. Wolpiuk, Państwo wobec szczególnych zagrożeń: komentarz wybranych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 23.
23 Zob. K. Wójtowicz, Stany nadzwyczajne. Analiza prawno-porównawcza z uwzględnieniem projektu Konstytucji RP, Warszawa 9 maja 1995 r. (ekspertyza przygotowana na zlecenie Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego), m.p., s. 3.
24 Zob. K. Wojtyczek, Konieczność jako legitymacja działań wtadzy państwowej w demokratycznym państwie prawnym, "Państwo i Prawo" 1994, z. 9, s. 41.
25 Zob. W.J. Wołpiuk, jw., s. 76; na gruncie Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że stan wojny nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu rozdziału XI, gdyż: 1) stan wojenny został uregulowany w art. 116, a więc w rozdziale o Sejmie i Senacie, a nie w rozdziale XI traktującym o stanach nadzwyczajnych; 2) w przeciwieństwie do Małej konstytucji z 1992 r. (art. 24 ust. 2), stan wojny nie powoduje bezpośrednio skutków w prawie wewnętrznym RP, a odnosi się jedynie do stosunków z innymi państwami; 3) "stan wojny" nie jest tożsamy z "czasem wojny", którym to pojęciem posługuje się art. 134 ust. l dotyczący mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz art. 175 ust. 2 odnoszącym się do możliwości ustanowienia sądów wyjątkowych lub trybu doraźnego. "Stan wojny" rozpoczyna się w momencie jej wypowiedzenia (rozpoczęcia działań wojennych), a kończy z chwilą zawarcia pokoju, natomiast "czas wojny" odnosi się do okresu, w którym są prowadzone faktyczne działania zbrojne; 4) odpowiednikiem stanu wojny w prawie wewnętrznym jest stan wojenny, który może być wprowadzony przed rozpoczęciem działań zbrojnych, z chwilą ich podjęcia lub w jakiś czas po tym. Wprowadzenie stanu wojennego, w oparciu o zasadę wyjątkowości (art. 228 ust. 1), następuje dopie-
139
Przepisy zawarte w rozdziale XI konstytucji zawierają podstawowe rozstrzygnięcia w tej dziedzinie. Rozdział ten zatytułowano "Stany nadzwyczajne", co stanowi novum w polskiej praktyce ustrojowej. Konstytucja kwietniowa z 1935 r. operowała w odniesieniu do tych zagadnień pojęciem "stan zagrożenia państwa".
W okresie, który upłynął od wejścia w życie ustawy zasadniczej, nastąpiło rozwinięcie konstytucyjnej regulacji stanów nadzwyczajnych w drodze ustawodawstwa zwykłego. W tym trybie uregulowane zostały instytucje: stanu wojennego26, stanu wyjątkowego27 oraz stanu klęski żywiołowej28. Nastąpiła również regulacja kwestii strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela29. Można więc stwierdzić, że w tym czasie nastąpiła realizacja dyspozycji konstytucyjnej, dotyczącej przyjęcia unormowań ustawowych niezbędnych do stosowania nowej konstytucji. Ustawa zasadnicza mówi o "obowiązku przedłożenia przez Radę Ministrów, w terminie 2 lat od wejścia w życie konstytucji, projektów ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji" (art. 236 ust. l konstytucji). Choć formalnie chodziło tu o zadanie nałożone na rząd, to jednak nie ulega wątpliwości, że logika tego przepisu mieściła się w oczekiwaniu, że podjęte zostaną niezbędne działania ustawodawcze, by nowa ustawa zasadnicza mogła być efektywnie realizowana.
Faktycznie inicjatywę ustawodawczą w odniesieniu do tych zagadnień wykonał Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej30, zgłaszając projekty ustaw: o stanie klęski żywiołowej31, o stanie wyjątkowym32, o stanie wojennym33 oraz o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela34. Gdyby jednak Prezydent RP nie skorzystał z inicjatywy ustawodawczej w odniesieniu do tych materii regulacyjnych, to obowiązek przedstawienia stosownych inicjatyw ustawodawczych ciążyłby na Radzie Ministrów. Niewątpliwie chodziło tu bowiem o projekty ustaw "niezbędnych do stosowania Konstytucji", o których mówi art. 236 ust. l ustawy zasadniczej.
Najistotniejsze postanowienie konstytucji w tych kwestiach dotyczy możliwości sięgnięcia przez Prezydenta RP, w czasie stanu wojennego, po rozporządze-
ro wtedy, kiedy jest to konieczne, a więc z chwilą powstania zagrożenia zewnętrznego państwa. Jeśli działania wojenne, mimo wypowiedzenia wojny, nie toczą się lub toczą się z dala od granic państwa, wprowadzenie stanu wojennego może okazać się zbędne, zob. K. Prokop, Stan wojny a stan wojenny w Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 2002, z. 3, s. 33-34.
26 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 156, póz. 1301).
27 Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113, póz. 985).
28 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. nr 62, póz. 558).
29 Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka (Dz.U. nr 233, póz. 1955).
30 Zob. Ż. Semprich, Stany nadzwyczajne i wyrównywanie strat z nimi związanych. Cztery prezydenckie projekty ustaw, "Rzeczpospolita" 1997, nr 282.
31 Druk sejmowy nr 14.
32 Druk sejmowy nr 15.
33 Druk sejmowy nr 16.
34 Druk sejmowy nr 17.
140
nie z mocą ustawy. Ustawa zasadnicza przesądziła, w przepisie art. 229, że "w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Rady Ministrów może wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa". Ustrojodawca postanowił, w przepisie art. 234 ust. l, że ,jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenie z mocą ustawy w zakresie i w granicach określonych w art. 228 ust. 3-5. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu" (ust. 1). Rozporządzenia te mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa (ust. 2).
Konstytucja stanowi więc, że rozporządzenie z mocą ustawy może być wydane przez Prezydenta RP tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wyszczególnione tam warunki. W zasadzie nie ma znaczenia, czy stan wojenny został ogłoszony na części czy na całym terytorium państwa, ale trudno wyobrazić sobie sytuację, w której zachodzi kolejny warunek, z art. 234 niemożność zebrania się Sejmu na posiedzenie, gdy stan wojenny został wprowadzony tylko na części terytorium, choć nawet w tej sytuacji mogą wystąpić problemy z dotarciem do Sejmu części posłów. Nie jest natomiast możliwe wydanie rozporządzenia z mocą ustawy w czasie stanu wyjątkowego czy stanu klęski żywiołowej. Ustrojodawca wyszedł więc z złożenia, że sytuacje opisane w art. 230 (stan wyjątkowy) i art. 232 (stan klęski żywiołowej) nie stwarzają niebezpieczeństwa niemożności dotarcia posłów na wyznaczone miejsce, co uzasadniałoby sięgnięcie po instytucję rozporządzenia z mocą ustawy. Należy odnotować, że prezydent nie może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy w czasie obowiązywania uchwały Sejmu o stanie wojny, jeżeli nie został wprowadzony stan wojenny35.
W odniesieniu do rozporządzeń dotyczących wprowadzenia stanu wojennego lub wyjątkowego obowiązuje dyspozycja konstytucyjna zawarta w przepisie art. 231, że Prezydent Rzeczypospolitej przedstawia je Sejmowi w ciągu 48 godzin od podpisania rozporządzenia. Sejm niezwłocznie rozpatruje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej i może je uchylić bezwzględną większością głosów. Stworzona została więc norma gwarancyjna zapewniająca parlamentarną kontrolę nad decyzjami, które są brzemienne w skutki, m.in. w zakresie ograniczania praw i wolności obywatelskich. Ma tu znaczenie zarówno termin 48 godzin od podpisania, w ciągu których prezydent musi przedłożyć rozporządzenie, ale też zasada niezwłocznego, a więc bez nieuzasadnionej zwłoki, rozpatrzenia rozporządzenia przez Sejm.
Należy odnotować, że Sejm może uchylić rozporządzenie bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów, a więc wniosek o uchylenie musi poprzeć co najmniej 231 posłów. Jest to więc wymóg ostrzejszy niż przy uchwalaniu ustawy (większość zwykła, przy obecności co najmniej połowy posłów), czy nawet przy od-
35 Zob. K. Prokop, O dopuszczalności oraz zakresie przedmiotowym rozporządzeń z mocą ustawy w czasie stanu wojennego, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 3, s. 47.
141
rzucaniu propozycji Senatu (większość bezwzględna przy obecności co najmniej połowy posłów). Wymóg bezwzględnej większości ustawowej liczby posłów nawiązuje więc do progu, który jest niezbędny przy uchwaleniu wotum nieufności dla premiera lub indywidualnego ministra. Jest to więc szczególne utrudnienie, mieszczące się w problematyce stabilizowania rządu poprzez możliwość obalenia go tylko w ramach procedury konstruktywnego wotum nieufności.
Ten wymóg należy jednak uznać za trafny. Potrzeba kontroli parlamentarnej nie może umniejszać znaczenia faktu, że zarządzenie stanu wojennego lub wyjątkowego niesie istotne konsekwencje, stąd jego uchylanie nie może być wynikiem przypadkowej większości zwykłej głosów w parlamencie. Pojawia się tu bowiem potrzeba ochrony autorytetu Prezydenta Rzeczypospolitej, działającego w imieniu państwa polskiego. Musi więc zaistnieć klarowna większość w parlamencie, by decyzje prezydenta zostały skutecznie podważone. Warto podkreślić, że decyzję w tym zakresie Sejm podejmuje w trybie uchwały (a nie ustawy), która podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw36 . W ten sposób wykluczono z procedury nie tylko Senat, ale także Prezydenta RP, który nie powinien brać udziału w postępowaniu kontrolnym nad własnymi działaniami, w myśl zasady nemo iudex in causa sua. Nie jest natomiast jasne, w świetle art. 144 ust. 2 konstytucji, czy działanie prezydenta wynikające z obowiązku przedstawienia Sejmowi rozporządzenia wprowadzającego stan wojenny pozostaje w ramach "aktu urzędowego" i wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnaty)37. Działanie to nie jest wyszczególnione w art. 144 ust. 3, enumeratywnie wyliczającym akty urzędowe niepodle-gające kontrasygnacie, co powinno prowadzić do wniosku, że podlega kontrasygnacie. Jej zastosowanie tutaj byłoby jednak nielogiczne. Mamy tu bowiem do czynienia z expressis verbis konstytucyjnie wyrażonym obowiązkiem prezydenta, w istocie o charakterze technicznym, który nie powinien być "osłabiony" żadną procedurą współdecydowania. Byłoby rzeczą nielogiczną zakładać istnienie prawa Prezesa Rady Ministrów do niewyrażenia zgody na to działanie. De legę fundamentale feren-da sprawa ta powinna być jednak jednoznacznie rozstrzygnięta, np. poprzez rozszerzenie katalogu aktów urzędowych niepodlegających kontrasygnacie.
Sejmowa kontrola nad decyzją prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego ma na celu niedopuszczenie do pochopnego lub niedostatecznie uzasadnionego odstępstwa od zwykłych konstytucyjnych zasad funkcjonowania organów władzy publicznej oraz do nieusprawiedliwionego ograniczenia wolności i praw obywatelskich. Prezydent musi urzędowo przedstawić to rozporządzenie Sejmowi, a nie tylko podać je do publicznej wiadomości zgodnie z art. 228 ust. 3. Sejm nie zatwierdza rozporządzenia prezydenta, może je jedynie uchylić. To, że rozporządzenie może być uchylone, nie wstrzymuje jego stosowania już od momentu wejścia w życie. Kwestią dyskusyjną jest to, w jaki sposób usunąć następstwa stosowania rozporządzenia, które Sejm uchyli. Znajdą tu zapewne zastosowanie przepisy ustawy, o której mowa
36 Zob. art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, póz. 718).
37 Zob. K. Prokop, Stan wojny..., s. 31.
142
w art. 228 ust. 4. Gdyby jednak rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem konstytucji lub ustawy o stanie wojennym lub o stanie wyjątkowym, to w grę weszłyby gwarancje ujęte w art. 77. Mogłaby też być aktualna odpowiedzialność konstytucyjna organów, które podejmowały decyzje o wprowadzaniu stanu nadzwyczajnego38.
Istotne znaczenie ma norma gwarancyjna zawarta w przepisie art. 230 konstytucji, w myśl której "przedłużenie stanu wyjątkowego może nastąpić tylko raz, za zgodą Sejmu i na czas nie dłuższy niż 60 dni". Konstytucja nie precyzuje, w jakiej formie prawnej takie przedłużenie mogłoby nastąpić. Powinna tu być zastosowana, jak się wydaje, forma uchwały Sejmu. Rozwiązanie to ma zapobiegać nadawaniu stanowi wyjątkowemu charakteru trwałości, stąd jednoznacznie zakreślono jego ramy. Powstaje jednak pytanie, co należy robić w sytuacji, gdy po upływie tego dodatkowego terminu nie ustały przyczyny uzasadniające sięgnięcie po stan wyjątkowy. Wydaje się, że mamy tu do czynienia z luką konstytucyjną. Ustawodawca powinien bowiem przewidzieć taką sytuację, ale obwarować możliwość takiego dodatkowego przedłużenia szczególnymi wymogami dotyczącymi poparcia w izbie (np. większość dwu trzecich głosów przy obecności co najmniej połowy posłów, jak to jest przewidziane przy zmianie konstytucji). Państwo musi być bowiem instytucjonalnie przygotowane na sytuację, gdy istnieją uzasadnione poważnymi względami przesłanki do wydłużenia stanu wyjątkowego. Jednak wszelkie decyzje w tej materii powinny być objęte szczególnie rygorystyczną kontrolą parlamentu, by nie dochodziło do nadużywania tego instrumentu, niosącego przecież istotne ograniczenia w dziedzinie praw i wolności człowieka.
Konstytucja nie precyzuje, za pomocą jakiego aktu prawnego Rada Ministrów może wprowadzić, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa "w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej". Stosowną wydaje się tu uchwała Rady Ministrów, podejmowana w wykonaniu art. 232 konstytucji. Należy zaznaczyć łagodniejszy, niż w przypadku stanu wyjątkowego, tryb kontroli Sejmu. Musi on wyrazić zgodę na przedłużenie tego stanu. Nie jest jednak sprecyzowane, czy to wydłużenie może nastąpić jednorazowo, czy też może być powtarzane. Nie sprecyzowano też okresu tego wydłużenia. Nawiązuje to niewątpliwie do charakterystyki stanu klęsk żywiołowych, których długości nie sposób przewidzieć39. Powstaje jednak pytanie, czy ustawodawca nie powinien expres-sis verbis postanowić, że prawo do wydłużania takiego stanu może zaistnieć jedynie w trakcie wydarzeń o charakterze klęski żywiołowej oraz w okresie niezbędnym do jego usunięcia. Choć tego typu przesłanka wydaje się oczywista, to jednak nie powinna być domniemywana w odniesieniu do rozwiązań prawnych, które wiążą się z ograniczeniem praw i wolności obywatelskich, a także nakładaniem obowiązków obywatelskich.
38 Zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 294-295.
39 Zob. J. Konieczny, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, wypadkach i katastrofach, Poznań 2001, s. 34.
143
Charakterystycznym rysem regulacji konstytucyjnej jest ograniczenie nałożone na ustawodawcę zwykłego w kwestii tego, w jakim zakresie nie może on dokonać ograniczeń praw obywatelskich40. Postanowiono więc, w przepisie art. 233 ust. l, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie może ograniczać wolności i praw określonych w art. 30 (godność człowieka)41, art. 34 i art. 36 (obywatelstwo), art. 38 (ochrona życia), art. 39, art. 40 i art. 41 ust. l (humanitarne traktowanie), art. 42 (ponoszenie odpowiedzialności karnej), art. 45 (dostęp do sądu), art. 47 (dobra osobiste), art. 53 (sumienie i religia), art. 3 (petycje) oraz art. 48 i art. 72 (rodzina i dziecko). Ograniczenia dotyczące innych praw są tu natomiast dopuszczalne. Ustrojodawca przyjął więc konstrukcję negatywną, poprzez określenie praw i wolności niepodle-gających ograniczeniu42.
Inny charakter mają natomiast ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej. Ustrojodawca zastosował tu katalog pozytywny wskazując na to, co może podlegać ograniczeniu. Mogą to być prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 44 ust. l, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 55 ust. l (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. l (wolność pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). Charakterystyka tych ograniczeń nawiązuje do specyfiki klęsk żywiołowych, w ramach których powstaje potrzeba ograniczenia praw o charakterze ekonomicznym, a także tych, które wiążą się z warunkami pracy. Takie ograniczenia mogą przyczynić się do skutecznego przeciwdziałania skutkom klęski żywiołowej.
Zastosowanie tu katalogu pozytywnego wydaje się logiczne. Ukazuje on expres-sis verbis te obszary praw i wolności obywatelskich, które mogą być ograniczone, a które w szczególny sposób wiążą się z potrzebami, jakie powstają w stanie klęski żywiołowej. Takie enumeratywne wyliczenie ma więc zapobiegać temu, by stan klęski żywiołowej nie stawał się dla władz publicznych pretekstem do ograniczenia praw i wolności tam, gdzie nie jest to niezbędne.
Konstrukcja art. 232 konstytucji wyraźnie wskazuje, że Ustrojodawca rozdzielnie traktuje pojęcia klęski żywiołowej i stanu klęski żywiołowej. Wniosek taki wynika z fakultatywności wprowadzenia omawianego stanu. Zaistnienie klęski żywiołowej nie oznacza bowiem automatycznie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego43.
40 Por. P. Morawski, Ograniczanie praw jednostki w ramach stanów nadzwyczajnych, [w:] Społeczeństwo inwigilowane w państwie prawa? Granice ingerencji w sferę praw jednostki. Materiały konferencyjne (Toruń, 25-27.03.2003 r.), pod red. P. Chrzczonowicza, V. Kwiatkowskiej-Darul, K. Skowrońskiego, Toruń 2003, s. 45.
41 Ochrona godności ma szczególne znaczenie w stanach nadzwyczajnych. Zob. W. Chytrowski, Obrona ludzkiej godności podczas konfliktu zbrojnego i stanów nadzwyczajnych, [w:] Międzynarodowe prawo humanitarne, pod red. T. Jasudowicza, Toruń 1997, s. 13.
42 Zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 34.
43 Zob. M. Bartoszewicz, Materialne przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w Polsce, "Przegląd Prawa i Administracji", t. XLIX, Wrocław 2002, s. 252.
144
Pojęcia te dotyczą jednak niewątpliwie tego samego zjawiska, choć dostrzeganego z uwzględnieniem stadium proceduralnego, w którym się ono znalazło.
W przepisie art. 233 ust. 2 konstytucji zawarte zostały dodatkowe restrykcje dotyczące ewentualnych ograniczeń praw i wolności w stanach nadzwyczajnych. Postanowiono tam, że niedopuszczalne jest ich ograniczenie "wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego oraz majątku". W normie tej nawiązano więc do postanowień wiążącego Polskę traktatu: Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który w przepisie art. 4 pkt l zawiera podobne sformułowanie. Normę tę można traktować jako lex speciali wobec zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 konstytucji44.
Spośród przedstawionych powyżej regulacji konstytucyjnych dotyczących aktów normatywnych w stanach nadzwyczajnych na szczególną uwagę zasługuje więc rozporządzenie z mocą ustawy. Wiąże się to bowiem z tą wyjątkową, konstytucyjnie "podejrzaną" sytuacją, gdy akt prawny o mocy ustawy nie pochodzi od parlamentu. W normalnych warunkach nie przewiduje się ustawodawstwa delegowanego45. Jest to jednak związane z tą szczególną sytuacją faktyczną, w warunkach stanu wojennego, gdy może nie być warunków do zebrania parlamentu, a decyzja musi być podjęta w trybie natychmiastowym. Gwarancją dla społeczeństwa jest to, że taki akt prawny podlega zatwierdzeniu, przez co należy rozumieć również możliwość odmowy zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Sejmu. Konstytucja nie sprecyzowała trybu zatwierdzenia. Należy przyjąć, że następuje ono w trybie uchwały Sejmu, skoro nie został wskazany w ustawie zasadniczej jakiś inny tryb. Wystarczy tu więc zwykła większość głosów przy obecności połowy posłów. Ustrojodawca nie przewidział tu jakiegoś szczególnego trybu zatwierdzania, przez co ułatwił procedurę zatwierdzania rozporządzenia. Może wiązać się to z potrzebą ochrony autorytetu Prezydenta RP, a szerzej państwa polskiego, w imieniu którego prezydent podjął decyzje dotyczące stanu wojennego, pozostając w obszarze swych konstytucyjnych prerogatyw. Już samo wprowadzenie stanu wojennego powoduje pewne nieodwracalne skutki, stąd podważenie rozporządzenia Prezydenta RP powinno następować z należytą rozwagą.
Uznane w naukach prawnych reguły wykładni prowadzą do wniosku, że "wprowadzenie określonego stanu nadzwyczajnego będzie zgodne z Konstytucją tylko wówczas, gdy wystąpią łączne warunki szczególne przewidziane dla stanu nadzwyczajnego oraz warunki ogólne upoważniające do wprowadzenia któregokolwiek stanu nadzwyczajnego. Oznacza to, że wprowadzenie stanu wojennego z powodu zbrojnego napadu na Polskę będzie niedopuszczalne, jeżeli nie stwarza to sytuacji szczególnego zagrożenia dla kraju (np. z powodu niewielkiej liczby napastników), a zwykle środki przewidziane w Konstytucji [...] i ustawie są wystarczające dla sku-
44 Zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 384.
45 Zob. A. Cieszyński, Stan wojny a stan wojenny w przeobrażającym się polskim prawie konstytucyjnym rekonstrukcja historyczna oraz analiza regulacji współczesnych (1921-1999), [w:] Przemiany polskiego prawa (lata 1989-1999), pod red. E. Kustry, s. 272.
145
tecznego odparcia tego napadu". Rozumowanie to znajduje również zastosowanie w odniesieniu do stanu wyjątkowego46.
3. AKTY NORMATYWNE W ŚWIETLE USTAWOWEJ REGULACJI STANÓW WYJĄTKOWYCH
Regulacje konstytucyjne dotyczące aktów prawnych w okresie stanów wyjątkowych47 znalazły rozwiniecie w ustawodawstwie zwykłym. Ustawa o stanie wyjątkowym sprecyzowała m.in. reguły dotyczące rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (art. 3). Określono, jakie przesłanki powinny znaleźć się we wniosku Rady Ministrów do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wprowadzenie tego stanu. W myśl przepisu art. 2 ust. 2 RM może podjąć uchwałę w sprawie skierowania takiego wniosku "w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi48, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych". We wniosku tym, jak stanowi art. 2 ust. 2, "RM określa przyczyny wprowadzenia i niezbędny czas trwania stanu wyjątkowego oraz obszar, na jakim stan wyjątkowy powinien zostać wprowadzony, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, w zakresie dopuszczonym niniejszą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela".
Przedmiotem kontroli przez Prezydenta RP zasadności tego wniosku będzie więc nie tylko to, czy zachodzą przesłanki wprowadzenia stanu wyjątkowego, ale też to, czy występującym tu zagrożeniom nie da się przeciwdziałać za pomocą zwykłych środków konstytucyjnych. Prezydent niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionej zwłoki, rozpatruje wniosek, a następnie wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wyjątkowego na czas oznaczony nie dłuższy niż 90 dni lub postanawia odmówić wydania takiego rozporządzenia. Rozporządzenie przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania (art. 3 ust. 1). W rozporządzeniu tym określa się przyczyny wprowadzenia, czas trwania i obszar, na jakim wprowadza się stan wyjątkowy, oraz, w zakresie dopuszczonym tą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka (art. 3 ust. 2).
Sprecyzowano też, że stan wyjątkowy obowiązuje od dnia ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw (art. 4 ust. 1). Przewidziano ponadto, że w przypadku uchylenia rozporządzenia, uchwałę Sejmu w tej sprawie niezwłocznie ogłasza się w Dzienniku Ustaw (art. 4 ust. 2). Rozwiązanie to ma istotne znaczenie gwarancyj-
46 Zob. L. Wiśniewski, Stany nadzwyczajne w projekcie nowej Konstytucji RP, [w:] Prawa człowieka..., s. 152.
47 Por. F. Małysz, Stan wyjątkowy i jego rygory, "Wojskowy Przegląd Prawniczy" 1985, nr 2, s. 190.
48 Nawiązanie do działań terrorystycznych ma ścisły związek z wydarzeniami w Stanach Zjednoczonych Ameryki w dniu 11 września 2001 r. Zob. J. Socha, Instytucja stanu wyjątkowego w polskim ustawodawstwie, "Wojskowy Przegląd Prawniczy" 2003, nr 4, s. 27.
146
ne, skoro ma oznaczać zakończenie obowiązywania ograniczeń praw i wolności obywatelskich wprowadzonych mocą stanu wyjątkowego.
Ze względu na specyfikę decyzji, jaką jest wprowadzenie stanu wyjątkowego, sprecyzowano też szczególne reguły upowszechniania wiedzy o wydaniu rozporządzenia. Ma być ono bowiem, podobnie jak inne akty prawne dotyczące tego stanu, podane do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 4 ust. 3). Ten wymóg, o istotnym znaczeniu dla dotarcia wiedzy o stanie wyjątkowym do obywateli, nie rzutuje jednak, jak się wydaje, na termin wejścia w życie decyzji o wprowadzeniu stanu wyjątkowego. Rozstrzygający jest tu bowiem moment ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw. Wszystkie inne działania mają tu jedynie charakter uzupełniający, nieprzesą-dzający mocy prawnej decyzji. Może tu oczywiście dochodzić do kolizji z aksjolo-gią ochrony praw człowieka. Jeśli bowiem decyzja o wprowadzeniu stanu wojennego nie dotrze faktycznie do obywatela, to niewątpliwie oddziałuje to na wprowadzone w wyniku stanu wojennego ograniczenia jego praw i wolności. Niesie to kolizję z zasadami państwa prawnego, porównywalną z tą, jaka powstaje przy braku zastosowania odpowiedniej vacatio legis, bądź w sytuacji niezapewnienia obywatelom realnych możliwości zapoznania się z treścią norm powszechnie obowiązujących na skutek opóźnień w dystrybucji dzienników promulgacyjnych49. Pomimo więc, że dyspozycje prawne dotyczące upublicznienia decyzji o wprowadzeniu stanu wyjątkowego nie rzutują na termin wejścia w życie decyzji o jego wprowadzeniu, to jednak powinny zostać wdrożone z najwyższą starannością. Wpływają one bowiem zarówno na skuteczność wprowadzenia decyzji w życie, ale też na postrzeganie przez obywatela jego sytuacji prawnej w warunkach stanu wojennego, co ma istotne znaczenia dla realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji).
W ustawie sprecyzowano też warunki przedłużenia przez prezydenta RP, w drodze rozporządzenia, czasu trwania stanu wyjątkowego na okres nie dłuższy niż 60 dni. Może to nastąpić wówczas, jeżeli "pomimo zbliżającego się upływu czasu, na jaki został wprowadzony stan wyjątkowy, nie ustały przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz nie zostało przywrócone normalne funkcjonowanie państwa" (art. 5 ust. 1). Również w drodze rozporządzenia Prezydent RP znosi, na wniosek Rady Ministrów, stan wyjątkowy przed upływem czasu, na jaki został wprowadzony, jeżeli "ustaną przyczyny wprowadzenia tego stanu oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowanie państwa" (art. 5 ust. 2). Ustawa nie precyzuje, w jakiej formie RM podejmuje decyzję o skierowaniu takiego wniosku, ale należy przyjąć, per analgiam do rozwiązania zawartego w art. 2 ust. l ustawy, że chodzi tu o formę uchwały.
Rozporządzenie Prezydenta RP o przedłużeniu stanu wyjątkowego podlega takim samym regułom kontrolnym ze strony Sejmu, jakie mają zastosowanie do rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego (art. 5 ust. 3), a w szczególności obowiązu-
49 Zob. J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 319.
147
je zasada, że Prezydent RP przedstawia je Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania, stosownie do postanowień art. 3 ust. l ustawy. W odniesieniu do tego rozporządzenia mają też zastosowanie (art. 5 ust. 2) reguły dotyczące obowiązywania od dnia ogłoszenia rozporządzenia (art. 4 ust. 1) oraz zasady dotyczące podawania rozporządzenia do publicznej wiadomości (art. 4 ust. 3). Aktualne pozostają więc w odniesieniu do tej sprawy uwagi poczynione w kwestii charakteru prawnego i znaczenia tego podania do publicznej wiadomości, sformułowane uprzednio.
Ustawa zawiera delegację do wydania aktów wykonawczych. Postanowiono w niej, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi "szczegółowe zasady użycia oddziałów i pododdziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w czasie stanu wyjątkowego, uwzględniając stopień i rodzaj zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzania i trwania stanu wyjątkowego" (art. 11 ust. 4). Postanowiono też, że RM, w drodze rozporządzenia, określi: 1) tryb postępowania organów cenzury i kontroli, uwzględniając potrzebę zapewnienia sprawności i szybkości działania, 2) organy właściwe w sprawach, o których mowa w ust. l pkt 4 (zatrzymanie publikacji, przesyłki i korespondencji telekomunikacyjnej) oraz tryb postępowania tych organów, uwzględniając potrzebę zapewnienia niejawności stosowanych metod i technik działania.
Najistotniejsza delegacja dotyczy Rady Ministrów, która, w drodze rozporządzeń, określa szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela ustalonych przez Prezydenta RP w rozporządzeniach o wprowadzeniu lub przedłużeniu stanu wyjątkowego, "uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowanych tu ograniczeń" (art. 22 ust. 1). Jeśli stan wyjątkowy został wprowadzony na obszarze jednego województwa lub jego części, powyższe kompetencje RM przejmuje właściwy wojewoda (art. 22 ust. 2). Ustawodawca nie sprecyzował, czy wojewodów dotyczy dyspozycja dotycząca "minimalizacji indywidualnych i społecznych uciążliwości", o których mówi przepis art. 22 ust. 1. Wydaje się logiczna interpretacja, że ta dyspozycja ma zastosowanie również do wojewodów. Ze względu jednak na szczególny wymiar wszelkiego ograniczania praw i wolności obywatela w warunkach stanu wyjątkowego, ustawodawca powinien expressis verbis przesądzić tę sprawę.
Prawo do regulowania, w drodze rozporządzeń, określonych w art. 21 ustawy ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, ustalonych w rozporządzeniach Prezydenta RP o wprowadzeniu lub wydłużeniu stanu wyjątkowego, mają też, w myśl art. 22 ust. 3 ustawy, następujące podmioty:
1) właściwy minister w przypadku, jeżeli ograniczenie określone w art. 21 pkt 3 (zawieszenie zajęć dydaktycznych w szkołach, włącznie ze szkołami wyższymi, z wyjątkiem szkół duchownych i seminariów duchownych) dotyczy szkół jemu podległych;
2) minister właściwy do spraw finansów publicznych po zasięgnięciu opinii prezesa Narodowego Banku Polskiego w przypadku ograniczenia wolności określonego w art. 21 pkt 4 (obrót krajowymi środkami płatniczymi, obrót dewizowy oraz działalność kantorowa);
148
3) ministrowie właściwi do spraw transportu i gospodarki morskiej działający w porozumieniu z ministrem obrony narodowej oraz właściwym ministrem do spraw wewnętrznych, w przypadku ograniczeń określonych w art. 21 pkt 5 (transport drogowy, kolejowy i lotniczy oraz ruch jednostek pływających na morskich wodach wewnętrznych i na morzu terytorialnym, a także na śródlądowych drogach wodnych);
4) minister właściwy do spraw łączności działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, ministrem obrony narodowej i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii prezesa Narodowego Banku Polskiego w odniesieniu do bankowych systemów telekomunikacyjnych w przypadku ograniczeń określonych w art. 21 pkt 6 (funkcjonowanie systemów łączności oraz działalności telekomunikacyjnej i pocztowej, poprzez nakazanie wyłączenia urządzeń łączności lub zawieszenia świadczenia usług, na czas określony, a także poprzez nakazanie niezwłocznego złożenia do depozytu właściwego organu administracji rządowej radiowych i telewizyjnych urządzeń nadawczych i nadawczo-odbiorczych lub ustalenie innego sposobu ich zabezpieczenia przed wykorzystaniem w sposób zagrażający konstytucyjnemu ustrojowi państwa, bezpieczeństwu obywateli albo porządkowi publicznemu);
5) minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz minister obrony narodowej w odniesieniu do żołnierzy zawodowych w przypadku ograniczeń określonych w art. 21 pkt 7 (prawo posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych oraz innych rodzajów broni lub określonych przedmiotów, poprzez nakazanie niezwłocznego złożenia do depozytu właściwego organu administracji rządowej albo zakazanie noszenia);
6) właściwy wojewoda w przypadku stosowania ograniczenia określonego w art. 21 pkt 3 (okresowe zawieszenie zajęć dydaktycznych w szkołach, z wyłączeniem szkół wyższych) oraz stosowania ograniczeń określonych w art. 21 pkt l, 2 i 5 (dostęp do towarów konsumpcyjnych, poprzez całkowitą lub częściową reglamentację; wolność działalności gospodarczej, poprzez okresowe jej zaniechanie albo uzyskanie obowiązku uzyskania zezwolenia; transport drogowy, kolejowy i lotniczy oraz ruch jednostek pływających), jeżeli stan wyjątkowy wprowadzono na obszarze jednego województwa lub jego części.
W rozporządzeniach tych określa się szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, "uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń" (art. 22 ust. 4). Ma tu więc zastosowanie ten sam wymóg, jaki zastosowano w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych przez Radę Ministrów.
Ustawodawca sprecyzował (art. 15 ust. 2), że ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela określone w rozporządzeniach Prezydenta RP dotyczących wprowadzenia i przedłużenia stanu wojennego powinny "odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia stanu wyjątkowego, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa". W trakcie prac ustawodawczych wskazywano, że ta formuła nie koliduje mimo
149
jej pewnej odmienności z formułą konstytucyjną wymagającą tego, iż podejmowane w stanie nadzwyczajnym działania "muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa" (art. 228 ust. 5 konstytucji). Z drugiej strony, ten brak wierności formule konstytucyjnej może budzić wątpliwości, jako że posługiwanie się kryterium "stopnia zagrożenia" jest stosowniejsze, podobnie jak a właściwie jeszcze bardziej odnoszenie tego kryterium, jak to jest w art. 228 ust. 5 konstytucji, do konkretnych "działań podjętych w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego", co ma znaczenie dla rzeczywistego losu praw człowieka, nie zaś do enigmatycznych "rodzajów ograniczeń [...] określonych w rozporządzeniach". Szacunek dla konstytucji wymaga "poszanowania dla używanych w niej formuł, zwłaszcza wtedy, gdy stosowne odmienne formuły ustawowe wcale nie służą podtrzymaniu praw człowieka, a mogą w taki lub inny sposób uchylać furtkę dla niekonstytucyjnego poszerzania nadzwyczajnych kompetencji władz publicznych"50.
4. AKTY NORMATYWNE W ŚWIETLE USTAWOWEJ REGULACJI STANU WOJENNEGO
Ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej precyzuje tryb wydawania rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wojennego albo odmowy jego wydania (art. 3 ust. 1). Dla tego procesu decyzyjnego istotne są przesłanki uzasadniające ten akt, zawarte we wniosku Rady Ministrów (art. 2 ust. 1). Prezydent może wprowadzić, na wniosek Rady Ministrów, stan wojenny na części lub na całym terytorium państwa "w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji". We wniosku RM określa przyczyny i obszar, na którym ma być wprowadzony stan wojenny, a także odpowiednie do stopnia i charakteru zagrożenia, w zakresie dopuszczonym tą ustawą, rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Ustawa nie precyzuje, w jakiej formie RM wnioskuje do prezydenta o wprowadzenie stanu wojennego. Należy przyjąć, że chodzi tu o formę uchwały.
Prezydent niezwłocznie rozpatruje wniosek o wprowadzenie stanu wojennego, a następnie wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego albo postanawia odmówić wydania takiego rozporządzenia. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego prezydent przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania (art. 3 ust. 1). W rozporządzeniu tym określa się przyczyny wprowadzenia stanu wojennego oraz obszar, na którym wprowadza się stan wojenny, a także w zakresie
50 T. Jasudowicz, Opinia o ustawie z dnia 26 kwietnia 2002 r. o stanie wyjątkowym (druk senacki nr 105), [w:] Opinie o ustawie z dnia 26 kwietnia 2002 r. o stanie wyjątkowym (druk senacki nr 105), Warszawa maj 2002, Biuro Informacji i Dokumentacji Kancelarii Senatu, nr 552, s. 8.
150
dopuszczonym tą ustawą rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela.
Istotne elementy gwarancyjne wiążą się z tym, że stan wojenny obowiązuje od dnia ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw, a zwłaszcza z tym, że w przypadku uchylenia rozporządzenia przez Sejm, uchwalę Sejmu w tej sprawie niezwłocznie ogłasza się w Dzienniku Ustaw (art. 4 ust. l i 2). Ma to znaczenie w związku z ustaniem ograniczeń w zakresie praw i wolności obywatelskich, jakie niesie z sobą stan wojenny.
Ważne jest też to, że rozporządzenie prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego oraz inne akty prawne dotyczące tego stanu podaje się do publicznej wiadomości, w drodze rozporządzenia właściwego wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 4 ust. 3). W pracach nad ustawą wskazywano, że ujęcie "podania do publicznej wiadomości treści rozporządzenia" jest niejasne, bo nie wiadomo, czy chodzi o przedruk tego aktu czy też o jego omówienie51. Wydaje się, że wojewoda ma zapewnić dotarcie do obywateli treści całego rozporządzenia, co nie wyklucza dokonywania jego cząstkowych omówień w prasie.
Zniesienia stanu wojennego dokonuje Prezydent RP, na wniosek Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, jeśli "ustanąprzyczyny, dla których stan wojenny został wprowadzony, oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowanie państwa" (art. 8 ust. 1). Stan wojenny obowiązuje do dnia ogłoszenia rozporządzenia w Dzienniku Ustaw (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1). Rozporządzenie podlega podaniu do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody, przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 3).
Ustawa zawarła delegacje do wydawania aktów wykonawczych. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa, jak stanowi przepis art. 21 ust. 8:
1) tryb postępowania organów cenzury i kontroli, uwzględniając potrzebę zapewnienia sprawności i szybkości działania;
2) organy właściwe w sprawach, o których mowa w ust. l pkt 4 (emisja sygnałów uniemożliwiających nadawanie lub odbiór przekazów radiowych, telewizyjnych lub dokonywanych przez urządzenia i sieci telekomunikacyjne, których treść może zwiększyć zagrożenie bezpieczeństwa i obronności państwa) oraz tryb postępowania tych organów, uwzględniając potrzebę zapewnienia niejawności stosowanych metod i technik działania.
Zasadnicze znaczenie mają jednak rozporządzenia wydawane w odniesieniu do ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, zawartych w art. 24 ust. l ustawy, a ustalonych przez Prezydenta RP w rozporządzeniu o wprowadzeniu stanu wojennego. Mogą je wydawać, jak stanowi art. 24 ust. 2 ustawy, następujące podmioty:
51 Zob. A. Szmyt, W sprawie projektu ustawy o stanie wojennym, "Przegląd Sejmowy" 1998, nr 3,
s. 73.
151
1) Rada Ministrów w przypadku ograniczeń określonych w ust. l pkt l, 2 i 7 (dostęp do towarów konsumpcyjnych przez całkowitą lub częściową reglamentację zaopatrzenia ludności; wolność działalności gospodarczej, poprzez nakazanie okresowego zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej i obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej; dostęp do informacji publicznej);
2) właściwy minister w przypadku ograniczenia określonego w ust. l pkt 3 (działalność edukacyjna, poprzez okresowe zawieszenie zajęć w szkołach, włącznie ze szkołami wyższymi, z wyjątkiem szkół duchownych i seminariów duchownych), jeżeli dotyczy szkół jemu podległych;
3) minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii prezesa Narodowego Banku Polskiego w przypadku ograniczenia określonego w ust. l pkt 4 (obrót krajowymi środkami płatniczymi, obrót dewizowy, działalność kantorowa);
4) minister właściwy do spraw łączności, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, ministrem obrony narodowej i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz po zasięgnięciu opinii prezesa Narodowego Banku Polskiego w odniesieniu do bankowych systemów telekomunikacyjnych w przypadku ograniczeń określonych w ust. l pkt 6 (funkcjonowanie systemów łączności oraz działalności telekomunikacyjnej i pocztowej, poprzez m.in. nakazanie wyłączenia urządzeń łączności lub zawieszenie świadczenia usług);
5) minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz minister obrony narodowej w odniesieniu do żołnierzy zawodowych w przypadku ograniczeń określonych w ust. l pkt 6 (prawo posiadania broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych oraz innych rodzajów broni, poprzez nakazanie niezwłocznego złożenia do depozytu właściwego organu administracji rządowej albo zakazanie noszenia);
6) właściwy wojewoda w przypadku stosowania ograniczenia określonego w ust. l pkt 3 do szkół, z wyjątkiem szkół wyższych (działalność edukacyjna, poprzez okresowe zawieszenie zajęć dydaktycznych w szkołach).
W rozporządzeniach tych, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 ustawy, określa się szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń. Podobna dyspozycja odnosi się do rozporządzeń przewidzianych w art. 26 ust. l i 2 oraz w art. 28 ust. l i 2 (delegacje dla ministra obrony narodowej i ministra właściwego do spraw wewnętrznych), a także w art. 29 ust. l (delegacja dla Rady Ministrów). Nie zachodzi więc potrzeba ich szczegółowego omawiania.
152
5. AKTY NORMATYWNE W ŚWIETLE USTAWOWEJ REGULACJI STANU KLĘSKI ŻYWIOŁOWEJ
Ustawa o stanie klęski żywiołowej stanowi, że stan taki "może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia" (art. 2). Precyzuje też warunki wydania rozporządzenia w tej sprawie przez Radę Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody (art. 5 ust. 1). Rozporządzenie określa przyczyny, datę wprowadzenia oraz obszar i czas trwania stanu klęski żywiołowej, a także, w zakresie dopuszczonym tą ustawą, rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela (art. 5 ust. 2). Rozporządzenie to ogłasza się w Dzienniku Ustaw, a ponadto podaje do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody poprzez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób przyjęty na danym obszarze (art. 5 ust. 3).
Stan klęski żywiołowej może być przedłużony na czas oznaczony, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po wyrażeniu przez Sejm zgody na to wydłużenie (art. 6 ust. 1). Choć więc ustawodawca nie nałożył na RM ograniczeń co do dopuszczalnego okresu trwania stanu klęski żywiołowej (art. 5 ust. 2), to jednak wydłużenie tego stanu na czas oznaczony wymaga zgody Sejmu (art. 6 ust. 1). Wprowadzona tym samym została kontrola parlamentarna w sytuacji, gdy dochodzi do wydłużenia stanu klęski żywiołowej. Wiąże się to zapewne z potrzebą stwierdzenia, czy nie dochodzi do bezzasadnego wydłużenia tego stanu, niosącego przecież istotne ograniczenia w zakresie praw i wolności człowieka i obywatela. Ustawodawca nie sprecyzował, w jakim trybie Sejm wyraża zgodę na wydłużenie. Należy przyjąć, że chodzi tu o formę uchwały.
Zniesienia stanu klęski żywiołowej na całym obszarze jego obowiązywania lub na części tego obszaru przed upływem czasu, na który został wprowadzony, jeżeli ustaną przyczyny jego wprowadzenia, dokonuje Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia (art. 6 ust. 2). Rozporządzenie to ogłasza się w Dzienniku Ustaw, a ponadto podaje do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia właściwego wojewody przez rozplakatowanie w miejscach publicznych, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 3).
Niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, o których mowa jest w art. 21 i art. 22 ustawy, w granicach dopuszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów o ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej wprowadza, stosownie do postanowień art. 23 ust. l ustawy, odpowiednio w zakresie kompetencji określonych w art. 8:
1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) albo pełnomocnik, o którym mowa w art. 9 ust. 5 (zastępujący zawieszonego w uprawnieniach wójta) w drodze zarządzenia lub decyzji;
2) starosta lub pełnomocnik, o którym mowa w art. 10 ust. 5 (zastępujący zawieszonego w uprawnieniach starostę) w drodze zarządzenia albo decyzji;
153
3) wojewoda lub pełnomocnik, o którym mowa w art. 11 ust. 4 (zastępujący zawieszonego w uprawnieniach wojewodę) w drodze rozporządzenia albo decyzji.
Rozporządzenia wojewody lub pełnomocnika i zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz starosty (lub ich pełnomocników), podlegają stosownie do postanowień przepisu art. 23 ust. 2 ogłoszeniu przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób lokalnie przyjęty, a także przez ogłoszenie w miejscowej prasie. Sprecyzowane też zostało, w przepisie art. 23 ust. 3, że powinny one zawierać: a) podstawę prawnaj b) określenie zakresu i rodzaju ograniczeń; c) określenie obowiązanych podmiotów; d) miejsce, dzień i godzinę osobistego stawiennictwa lub realizacji innych ograniczeń; e) czas trwania ograniczeń; f) pouczenie o odpowiedzialności karnej lub innych skutkach prawnych naruszania rozporządzenia, zarządzenia lub decyzji.
Ze względu na kwestię niezbędnej kontroli zasadności ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela istotne są tu uprawnienia nadzorcze. Wojewoda może uchylić w całości i części zarządzenie lub decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty albo pełnomocników (art. 23 ust. 5), a minister właściwy do spraw administracji państwowej może uchylić w całości lub w części rozporządzenie lub decyzję wojewody albo pełnomocnika (art. 23 ust. 6).
Ustawa zawiera też delegację do wydania rozporządzeń dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej w zakresie ruchu na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem obrony narodowej, który może wprowadzić ograniczenia (w transporcie drogowym, kolejowym i lotniczym oraz ruchu jednostek pływających) oraz określić zakres tych ograniczeń z uwzględnieniem konieczności zapewnienia warunków pozwalających na sprawne zapobieganie lub zwalczanie skutków klęski żywiołowej przy jednoczesnym zminimalizowaniu uciążliwości wynikłych dla innych użytkowników z wprowadzonych ograniczeń (art. 24 ust. l i 2). Natomiast minister właściwy do spraw łączności może w drodze rozporządzenia wprowadzić ograniczenia związane z zapewnieniem łączności na potrzeby działań ratowniczych w postaci ograniczenia w wykonywaniu pocztowych usług o charakterze powszechnym lub usług kurierskich oraz określić zakres tych ograniczeń z uwzględnieniem konieczności zapewnienia warunków pozwalających na sprawne zapobieganie lub zwalczanie skutków klęski żywiołowej przy jednoczesnym zminimalizowaniu uciążliwości wynikłych dla osób i podmiotów korzystających z pocztowych usług o charakterze powszechnym lub usług kurierskich (art. 25 ust. l i 3).
W trakcie prac nad ustawami o stanach nadzwyczajnych zwracano uwagę, że przy opisywaniu zadań organów administracji publicznej projekty traktowały wójta, burmistrza, prezydenta miasta i starostę jako organy jednostek samorządu terytorialnego, nadając im uprawnienia, które w zasadzie przysługują wyłącznie radzie lub zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczyło to szczególnie uprawnień
154
w zakresie wydawania przepisów powszechnie obowiązujących52 w formie zarządzenia. Sprawa ta musi być analizowana w kontekście postanowień art. 94 zd. l konstytucji stanowiącego, że akty prawa miejscowego wydawane są przez "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej". Konstytucja nie określiła typów aktów prawa miejscowego, ani nie wskazała bezpośrednio podmiotów właściwych do ich stanowienia. W przypadku aktów prawa miejscowego kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Odróżnia to w sposób zasadniczy akty prawa miejscowego od systemu aktów prawa powszechnie obowiązującego na całym terytorium państwa (art. 92 konstytucji). Tak więc nie forma prawna przesądza o kwalifikacji prawnej tego aktu w systemie prawa powszechnie obowiązującego, ale normatywny charakter jego postanowień. W konsekwencji konstytucja dopuściła nadanie aktom prawa miejscowego nazw różnego rodzaju53.
W odniesieniu do aktów normatywnych w stanach nadzwyczajnych mamy do czynienia z sytuacją, gdy w pewnym zakresie konstytucja expressis verbis przesadziła ich charakter i reguły wydawania, w pozostałym zaś zakresie nastąpiło ich sprecyzowanie drogą ustawodawstwa zwykłego regulującego stany nadzwyczajne. W kwestii tej odnotować więc należy wykonanie dyspozycji konstytucyjnej poprzez wydanie stosownego ustawodawstwa zwykłego. Nie było ono jednak dotychczas testowane w praktyce. W tej sytuacji nie sposób przewidywać, czyjego praktyczne zastosowanie nie ujawni problemów, które powinny znaleźć się w obszarze formułowania wniosków de legeferenda.
W chwili obecnej można jedynie stwierdzić, że podstawowe konstrukcje tych rozstrzygnięć nie wzbudzają wątpliwości. Formułowana jest opinia, że przyjęte rozwiązania konstytucyjne "w dostateczny sposób chronią podstawowe prawa człowieka i odpowiadają standardom państw o ugruntowanych tradycjach demokracji"54. Podobnie można ocenić rozwiązania zawarte w ustawach regulujących stany nadzwyczajne. Sygnalizowane uwagi dotyczą raczej luk o charakterze technicznym, które można logicznie wyinterpretować w oparciu o rozumowanie per analogiom, choć ze względu na specyfikę stanów nadzwyczajnych i zagrożeń, jakie one niosą dla funkcjonowania systemów demokratycznych55, takich uchybień w procesie prawotwórczym należałoby w przyszłości unikać. Zastosowane regulacje umożliwiają
52 Zob. P. Radziewicz, Opinia prawna w sprawie niektórych regulacji projektów ustaw: o stanie klęski żywiołowej (druk nr 14) i o stanie wojennym (druk nr 16), Warszawa 5 grudnia 2001 r., m.p., s. 1-2.
53 Zob. K. Działocha, uwaga 12 do art. 87, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, 1.1, Warszawa 1999.
54 A. Cieszyński, Stany nadzwyczajne w Konstytucji RP z 1997 r., [w:] Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998, s. 186.
55 Zob. J. Zaborowski, Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977, s. 68.
155
odpowiednią ochronę praw i wolności człowieka i obywatela. Są też zgodne z obowiązującymi Polskę aktami prawa międzynarodowego. Gdyby doszło w Polsce do ogłoszenia stanów nadzwyczajnych, podlegałyby one kontroli zarówno oparciu o wewnętrzne mechanizmy kontroli, jak i poprzez instrumenty znajdujące się w dyspozycji organizacji międzynarodowych (np. ONZ, Rady Europy, OBWE).

Artur Preisner
PODSTAWY PRAWNE I PRAKTYKA OGŁASZANIA AKTÓW NORMATYWNYCH
1. Prawo jest doniosłym regulatorem życia społecznego, w tym sensie, że zawiera wzorce (nakazy, zakazy, zakres) określonych zachowań się ludzi. Może nim być jednak pod warunkiem, że znane jest nie tylko tym, którzy uczestniczą w procesie prawotwórczym i ustanawiają normy prawne, ale także ich adresatom, czyli osobom, które według tych norm powinny układać swe postępowanie1. Norma prawna nieznana nie może, rzecz jasna, przynieść pożądanych efektów, tzn. zamierzonych przez normodawcę zachowań adresatów aktów prawotwórczych. Problem ten ma także szerszy aspekt społeczny, wiążący się ze znajomością prawa, świadomością prawną obywateli, jawnością działań aparatu państwowego itd. Chodzi więc również o środki prawne sprzyjające realizacji idei suwerenności, niedającej się urzeczywistniać w warunkach tajnego tworzenia przepisów, zwłaszcza tych, które dotyczą sfery praw i obowiązków jednostki2. Z tego punktu widzenia sprawa ogłaszania aktów prawotwórczych ma ścisły związek z praworządnym działaniem państwa. Jawność prawa jest bowiem podstawowym warunkiem kontroli prawidłowości jego stanowienia oraz kontroli jego przestrzegania w praktyce. Niebezpieczeństwu zaistnienia nieprawidłowości w samym procesie prawotwórczym jawność prawa (w sensie publikowania aktów prawotwórczych) oczywiście nie może całkowicie zapobiec, lecz może je w jakimś stopniu łagodzić.
Generalnie, ogłoszenie aktu prawotwórczego niezależnie od tego, czy taki nakaz wypływa wyraźnie z jego treści jest warunkiem mocy obowiązującej tego aktu. Urzędowe ogłoszenie aktu prawotwórczego jest zatem integralnym składnikiem procesu kreowania prawa. W związku z tym, akt normatywny nie może być uznany za wywołujący skutki prawne, mający moc prawną, jeżeli nie został w przepisanym trybie podany do wiadomości adresatów, nie był ogłoszony w przewidzianej formie3.
1 A. Gwiżdż, Zagadnienie jawności prawa, "Studia Prawnicze" 1981, nr 1-2, s. 83; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 202
2 Szerzej zob. F. Studnicki, Przepływ wiadomości o normach prawa, Kraków 1965.
3 Por. chociażby H. Rot, Akty prawotwórcze w PRL. Koncepcja i typy, Wrocław 1980, s. 142 i n., a także krytyczne wywody tego autora na temat poglądów, że akty prawotwórcze powszechnie obowiązujące nieogłoszone oficjalnie mają także moc formalnie obowiązującą, bądź że wystarczającym do tego celu warunkiem jest np. "ogłoszenie ustawy za pośrednictwem radia" (tamże, s. 183).
157
Jawność przepisów prawnych jest podstawowym warunkiem kontroli prawidłowości procesu normodawczego i jego wyników (tj. aktów prawotwórczych) oraz kontroli przestrzegania norm prawnych w praktyce. Jawność procesu normotwórcze-go w sensie m.in. publikowania aktów prawa w poważnym stopniu łagodzi niebezpieczeństwo naruszeń praworządności.
Wymaganie ogłaszania aktów normatywnych jest podstawowym elementem kultury prawnej (zasada leges instituuntur cum promulgantur). Filozofowie prawa na ogół uważają, że ogłoszenie normy jest warunkiem koniecznym, by była ona prawnie wiążąca. Normy nieogłoszone nie są prawem4. Ogłaszanie aktów prawotwórczych miało od dawna i ma nadal znaczenie nie tylko w kwestii upowszechnienia przepisów prawnych i zapewnienia jednolitości ich rozumienia, ale przede wszystkim ze względu na konieczne dla porządku prawnego założenie, że to, co zostało należycie ogłoszone, znane jest wszystkim i wszystkich obowiązuje. W prawie polskim, podobnie jak w innych systemach prawnych, funkcjonuje bardziej lub mniej wyraźnie określona w prawie lub utrwalona zwyczajowo zasada domniemania znajomości przepisów prawnych przez wszystkich obywateli, jeżeli przepisy te zostały w sposób instytucjonalnie (ustawowo) unormowany ogłoszone w przeznaczonym do tego celu organie publikacyjnym lub w inny wskazany przez przepisy prawne albo zwyczajowo praktykowany sposób (np. plakaty, komunikaty prasowe). Zasada ta, będąca domeną przede wszystkim prawa sądowego, ma brzmienie negatywne: ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) i stosowana jest zazwyczaj dość rygorystycznie w procedurach sądowych, choć w różnym stopniu w poszczególnych działach prawa (których przepisy w charakterze wyjątku uwzględniają nieznajomość prawa i nie łączą z nią ujemnych skutków). Na obszarach pozasądowych występują wyraźne tendencje do ograniczenia fikcji powszechnej znajomości prawa.
"Ogłoszenie aktu normatywnego jest złożoną, a zarazem szczególnie doniosłą czynnością konwencjonalną, polegającą na podaniu tego aktu (a nie informacji o nim) do wiadomości publicznej w formie przewidzianej przez dany system prawny, współcześnie zazwyczaj przez zamieszczenie danego aktu normatywnego w urzędowym dzienniku publikacyjnym"5. Ogłoszenie aktu (wydanie dziennika urzędowego) należy więc traktować jako materialnoprawną czynność należącą do ustawowych kompetencji wskazanego w ustawie organu państwowego, która wywołuje prawnie doniosłe skutki na ogół o konstytutywnym charakterze6. Społecznym sensem tego rodzaju urzędowej czynności jest to, by zapewnić zainteresowanym możliwość zapoznania się z normami, które będą dla nich wiążące. Wprawdzie większość ludzi nie podchodzi do lektury organów publikacyjnych z wielkim zapałem, jednakże nie
4 S. Wronkowska, Ustawa o oglaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 5, s. 10.
5 Tamże, s. 10-11. Trzeba też stwierdzić, że ogłoszenie aktu w oficjalnym dzienniku urzędowym nie jest czynnością o charakterze "technicznym", a stanowi realizację ustawowej kompetencji organu państwowego; nie da się jej zatem sprowadzić do czynności techniczno-organizacyjnych, które na zlecenie tego organu wykonywać może jakikolwiek podmiot.
6 Por. np wyrok NSA z 6 października 2003 r., II SA/Łd 1331/03 (OSS 2004, nr 4, póz. 101).
158
znaleziono dotychczas lepszego rozwiązania sprawy włączania norm prawnych do obiegu prawnego7. Gdyby bowiem przyjąć inną zasadę, a mianowicie, że np. odpowiedzialność za naruszenie prawa ponosi tylko ten, kto zna faktycznie prawo i świadomie je naruszył, to udowodnienie tego byłoby trudne, jeśli nie niemożliwe, generalnie zaś komplikowałoby obrót prawny. Uzależnienie wiążącego charakteru norm prawnych od ich uprzedniej należytej publikacji uzasadnione jest zatem nie tylko względami etycznymi, lecz przede wszystkim z uwagi na skuteczność stanowionych norm.
2. Ogłoszenie aktu prawnego jako formalny warunek jego ważności było przez długi czas poważną dolegliwością porządku prawnego w Polsce. W doktrynie dosyć powszechne były głosy krytyczne tego dotyczące8. W 1987 r. Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował Radzie Ministrów fakt dużej rozbieżności między datą formalnego ogłoszenia rozporządzenia, z którą to datą dane rozporządzenie wchodzi w życie, a datą faktycznego wydania Dziennika Ustaw, w którym to rozporządzenie zostało ogłoszone co jest naganne. Taka praktyka, nie będąc rzadkością, niweczy zdaniem Trybunału możliwość wejścia w życie przepisów aktu normatywnego we właściwym czasie9. Prawo musi być należycie ogłoszone, tymczasem mamy do czynienia z sytuacją, w której obowiązywać mogą akty prawne nieopubli-kowane; "najbardziej rażącą wadą polskiego porządku prawnego w zakresie publikacji aktów normatywnych jest to, że dopuszcza się w nim obowiązywanie norm prawnych, które w ogóle nie zostały urzędowo ogłoszone". TK uznał, że niepublikowanie aktów normatywnych "godzi w zasadę lojalności państwa wobec obywateli, zasadę jawności prawa oraz zasadę zaufania do prawa i pewności prawa", zatem choć z literalnej wykładni konstytucji nie wynika, by obowiązek publikacji rozciągał się na inne niż ustawa akty normatywne, to z zasady demokratycznego państwa prawnego należy wyprowadzić wniosek, że publikacja aktów normatywnych stanowi podstawowy warunek urzeczywistnienia tej zasady. Trybunał Konstytucyjny przypomniał reguły ogłaszania aktów normatywnych stwierdzając, że "formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ogłoszenie drukiem w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim (także w innych, przewidzianych przez prawo, dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych lub, w odniesieniu do aktów pra-
7 Trzeba jednak zauważyć, że polski ustrojodawca wychodzi z realistycznego założenia, że ogłoszenie aktu prawnego jest wprawdzie urzędowym podaniem go do wiadomości publicznej, lecz nie zapewnia skutecznego (wystarczająco szybkiego) dotarcia treści tego aktu do zainteresowanych. Rozróżnieniu ogłoszenia aktu od podania do publicznej wiadomości faktu jego wydania oraz jego treści dają wyraz postanowienia art. 228 ust. 2 konstytucji rozporządzenie wprowadzające stan nadzwyczajny podlega ogłoszeniu, a ponadto obowiązkowe jest "dodatkowe" podanie go do wiadomości publicznej w inny sposób.
8 H. Rot, Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 22.IV.1987 r., K 1/87, "Państwo i Prawo" 1988, z. 2, s. 141; S. Wronkowska, Kilka uwag o publikacji aktów normatywnych, "Rzeczpospolita" z 30 III 1992 r.; J. Zakrzewska, Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce Trybunatu Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 1992, z. 7, s. 9.
9 K 1/87 z 22 kwietnia 1987 r. Postanowienie TK z 13 lutego 1991 r., W 3/1990, OTK 1991, s. 262-263.
159
wa miejscowego w sposób zwyczajowo przyjęty). Ogłoszenie w sposób przewidziany prawem jest urzędowym ogłoszeniem aktu i tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi przysługuje domniemanie autentyczności. Taki tylko sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Zatem dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa"10. W tej samej uchwale Trybunał zauważył, że data wejścia w życie aktów publikowanych w dzienniku urzędowym jest równoznaczna z datą wydania dziennika, tak bowiem stanowią przepisy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze; dzień wydania oznaczony jest na tytułowej stronie każdego numeru dziennika. Jest to dzień zakończenia druku danego numeru dziennika, a jednocześnie dzień rozpoczęcia rozpowszechniania danego numeru przez administrację dziennika w Warszawie. Przyjmuje się, że formuła wejścia w życie aktu z "dniem" oznacza początek doby, a nie jej upływ". TK potwierdził też reguły ogłaszania aktów normatywnych stwierdzając, że "[...] dzień wydania Dziennika Ustaw jest dniem prawnego ogłoszenia aktów zamieszczonych w numerze danego dziennika". Oznacza to przede wszystkim, że z dniem prawnego ogłoszenia akt normatywny uzyskuje przymiot oficjalności i autentyczności. W odniesieniu do aktów normatywnych, dla których jednym z koniecznych warunków ich mocy powszechnie obowiązującej jest ogłoszenie w oficjalnym organie publikacyjnym, jest to zarazem dzień spełnienia tego warunku. Na gruncie obowiązującego wówczas prawa odnosiło się to tylko do ustaw i rozporządzeń i jedynie na podstawie przepisów szczególnych wymogowi temu mogły być poddane niektóre inne akty normatywne. Dla wszystkich aktów normatywnych ogłaszanych w oficjalnych organach publikacyjnych "dzień prawnego ogłoszenia", a w praktyce dzień wydania dziennika, stanowi cezurę, od której mogą one wywierać określone w nich skutki prawne12. Zasadą jest zatem, że akt normatywny wchodzi w życie (obowiązuje) od momentu, który sam określa jako początek swojego obowiązywania. Może to być data wydania aktu, data jego ogłoszenia, data późniejsza niż data jego wydania lub ogłoszenia, a wyjątkowo data wcześniejsza niż data ustanowienia aktu. W razie, gdy akt ogłoszony w dzienniku stanowi o dacie swego wejścia w życie, wchodzi on w życie z dniem jego ogłoszenia13.
10 Uchwała z 13 lutego 1991r., W 3/90.
11 Tamże.
12 Tamże.
13 Tamże. Przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny dokonał negatywnie ocenianej typizacji praktyki stosowania ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w części dotyczącej zależności między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie, stwierdzając, że w rzeczywistości występują trzy jej odmiany: a) akt normatywny wchodzi w życie "z dniem uchwalenia" lub "z dniem ogłoszenia", lecz "z mocą od dnia" oznaczonego odpowiednio wcześniejszym terminem niż dzień jego ogłoszenia. W obydwu przypadkach występuje przesunięcie daty wejścia w życie aktu normatywnego na moment odpowiednio wcześniejszy od jego ogłoszenia, chociaż dopiero po ogłoszeniu zacznie on obowiązywać od dnia oznaczonego za pomocą wymienionych klauzul. W przypadku drugiej klauzuli nie sposób ustalić różnicy między "wejściem w życie" aktu z dniem w nim określonym a uzyskaniem "mocy obowiązującej" przez akt; b) akt normatywny wchodzi w życie z dniem
160
3. Czynność ogłaszania aktów normatywnych jest kształtowana przez obowiązujące normy prawne danego systemu, zazwyczaj uzupełniane przez praktykę konstytucyjną danego państwa. Reguły dokonywania czynności tego rodzaju są formułowane zarówno w konstytucjach, jak i w ustawach zwykłych. Zasadniczo w treści konstytucji znajduje się jedynie kilka podstawowych postanowień, a unormowanie trybu ogłaszania aktów normatywnych ustrojodawca odsyła do ustawy14. Z taką sytuacją mamy też do czynienia w polskim systemie konstytucyjnym.
W konstytucji zawarto generalną zasadę, zgodnie z którą wejście w życie niektórych aktów normatywnych jest zależne od ich ogłoszenia (art. 88)15. Oznacza to, że koniecznym warunkiem nabycia mocy powszechnie obowiązującej przez akt normatywny jest jego ogłoszenie16. Warunek ten odnosi się do wszystkich aktów normatywnych wymienionych w art. 87 konstytucji. W stosunku do ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego przepis art. 88 ust. l czyni ogłoszenie expressis ver-bis warunkiem wejścia w życie17. Z mocy przepisu art. 88 ust. 3 warunek ten odno-
ogłoszenia, tj. z datą wydania dziennika publikacyjnego, w którym został zamieszczony, lecz w następstwie opóźnień w rozprowadzaniu wydrukowanego dziennika adresaci norm prawnych aktu mogą faktycznie przy zachowaniu należytej staranności z ich strony powziąć o nich wiadomość w terminie późniejszym niż formalne ogłoszenie (wejście w życie) aktu; c) akt normatywny wchodzi w życie w określonym terminie późniejszym od daty jego ogłoszenia, w następstwie czego wejście w życie aktu oddzielone zostaje w założeniu od daty jego ogłoszenia upływem określonego czasu vacatio legis. Klauzule wymienione w punktach a i b budziły też w doktrynie zastrzeżenia z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, w szczególności z punktu widzenia ochrony pozycji prawnej jednostki i innych podmiotów prawa w sytuacji, gdy akt normatywny wszedł formalnie w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, lecz faktycznie adresaci aktu mogli powziąć wiadomość o nim w terminie późniejszym (por. M. Wyrzykowski, uwaga 40 do art. l przepisów utrzymanych w mocy, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995-97, t. l, s. 5455). Dwie pierwsze z wymienionych wyżej klauzul mogły być też uważane za dopuszczenie działania prawa wstecz. Z orzecznictwa TK z tamtego okresu wynikało wprawdzie, że nie są one sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz we właściwym znaczeniu tego pojęcia, Trybunał zauważał jednak nie kwestionując potrzeby, w określonych sytuacjach, bezpośredniego działania prawa z dniem wydania aktu lub z oznaczoną datą wcześniejszą od jego ogłoszenia (przemawiać mogą bowiem za tym ważne względy społeczne) ich ujemne skutki dla stosunków prawnych (U 5/86; K 1/88; K 7/90).
14 S. Wronkowska, Ustawa..., s. 11.
15 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, w którym TK przyjął, że "ogłoszenie" to nie jest jedynie czynność konwencjonalna zamieszczenia tekstu aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, ale nadto udostępnienie egzemplarzy tego dziennika "[...] a więc przynajmniej skierowanie go do rozpowszechnienia" (teza powtórzona w wyroku z 20 czerwca 2002 r., K 33/01).
16 Wydaje się, że w art. 88 ust. l konstytucji należy zwrot "wejście w życie" rozumieć jako moment, od którego dany akt staje się elementem systemu prawnego, a nie jako moment, od którego każdy, kogo to dotyczy, jest obowiązany realizować normy zawarte w danym akcie, ilekroć normy te znajdą zastosowanie. Niezależnie jednak od tego, które ze znaczeń określenia "wejście w życie" przyjęto, nieogłoszona ustawa, rozporządzenie czy akt prawa miejscowego nie mogą stać się elementem systemu prawnego, a zatem nie mogą także stać się dla kogoś wiążące (co stanowi istotę drugiego ze znaczeń).
17 Por. K. Działocha, uwaga 2 do art. 88, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999; S. Wronkowska, Ustawa..., s. 13. Ponadto, zgodnie z poglądami nauki oraz utrwalonym już orzecznictwem TK integralną częścią aktu normatywnego są za-
161
si się jednak także do umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie18. Zgodnie z postanowieniami art. 91 ust. l, wszystkie ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią "część krajowego porządku prawnego" i mogą być bezpośrednio stosowane po ogłoszeniu ich w Dzienniku Ustaw.
Ogłoszenia jako warunku obowiązkowego poprzedzającego wejście w życie konstytucja nie rozciąga natomiast wprost na akty wewnętrznie obowiązujące z uwagi na ich charakter, możliwy uproszczony sposób podania ich do wiadomości jednostkom organizacyjnym podległym oraz brak odpowiedniego postanowienia w tej kwestii w art. 93. Istnienie aktów normatywnych nieogłoszonych dopuszcza wyraźnie w art. 190 ust. 2 zd. 2. Z uwagi jednak na treść art. 88 ust. 2 nie jest przekroczeniem konstytucji objęcie zasadą publikacji, na podstawie osobnej ustawy, także aktów wewnętrznie obowiązujących.
4. Wejście aktu normatywnego w życie oznacza, że od wskazanego w akcie momentu (dnia, zdarzenia) wszyscy, których postępowanie określają normy w nim zawarte, mają obowiązek realizować, w szczególności stosować normy postępowania sformułowane w tym akcie. O ile ogłoszenie aktu jest koniecznym warunkiem jego obowiązywania i ma walor zasady konstytucyjnej, o tyle wejście aktu w życie w określonym czasie zależy od samego aktu. Konstytucja nie określa żadnego powszechnie wiążącego standardu co do terminu, w jakim akt normatywny w ogóle lub akt określonego rodzaju wchodzi w życie. Przyjmuje zatem założenie, że organ stanowiący akt czy wyrażający zgodę na włączenie aktu prawa międzynarodowego do krajowego porządku prawnego decyduje o terminie jego wejścia w życie, kierując się przekonaniem, że regulując jakąś sferę stosunków społecznych wie on najlepiej, od kiedy należy realizować normy zawarte w ustawie19.
Standard taki określa natomiast ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych20, która weszła w życie l stycznia 2001 r.21 Zastąpiła ona dawną ustawę o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej
łączniki do tego aktu, a zatem wymóg publikacji odnosi się także do załączników do ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego. Zauważyć wypada, że wśród wyszczególnionych w art. 88 ust. l aktów nie wymieniono konstytucji ani aktów o mocy ustawy przewidzianych w innych postanowieniach konstytucyjnych. Trudno jednak zakładać, że obowiązek publikacji nie odnosi się do ustawy zasadniczej konstytucja to też ustawa. Trzeba również przyjąć, że obowiązek ten odnosi się do rozporządzeń z mocą ustawy, o których mowa w art. 234 konstytucji oraz rozporządzeń wprowadzających stan nadzwyczajny (art. 228 ust. 2).
18 Por. wyroki TK: z 20 grudnia 1999 r., K 4/99 oraz z 20 czerwca 2002 r., K 33/01. Zarówno K. Działocha (uwagi do art. 88, [w:] op.cit.),jak i S. Wronkowska (Ustawa..., s. 13), zauważają, iż do takiej konkluzji uprawnia wykładnia systemowa, w szczególności uwzględnienie tych przepisów konstytucji, które ustalają relację między ustawą a umową ratyfikowaną za zgodą wyrażoną w ustawie oraz wykładnia funkcjonalna przepisu art. 88 ust. 3.
19 K. Działocha, uwaga 2 do art. 88, [w:] op.cit.; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 110.
20 Dz.U. nr 62, póz. 718, z późn. zm.
21 Potrzeba nowej ustawy była w doktrynie od dawna uznawana za oczywistą, nie tylko z uwagi na względy społeczne (por. chociażby S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych przyczynek do dyskusji o państwie prawnym, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, Kraków 1992,
162
Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Ustawa reguluje ogłaszanie wszelkich aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, z wyjątkiem umów międzynarodowych22 oraz układów zbiorowych pracy (art. l ust. 2). Jeżeli zaś idzie o zakres treściowy, w ustawie tej uregulowano formy ogłaszania aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, rodzaje dzienników urzędowych oraz zasady i tryb ich wydawania, zasady wprowadzania aktów normatywnych w życie, opracowywanie tekstów jednolitych, prostowanie błędów w aktach prawnych oraz zasady rozpowszechniania i udostępniania dzienników urzędowych.
Ustawa ta w sposób wyraźny potwierdziła istnienie obowiązku ogłoszenia, co oczywiście wynika już z art. 88 ust. l konstytucji, rozciągnęła obowiązek ogłoszenia na wszystkie akty normatywne23, a nie tylko ustawy, rozporządzenia i akty prawa
s. 335 i n., oraz tejże, Kilka uwag...), lecz od czasu wejścia w życie nowej konstytucji także względy prawne (Dostosowanie polskiego systemu prawnego do wymogów Konstytucji RP, Popowo 10-12 września 1997 r., zbiór referatów, s. 104 i n.).
22 Unormowanie sprawy ogłaszania umów międzynarodowych odrębną ustawą (ustawa z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, Dz.U. nr 39, póz. 443) trzeba jednak uznać za rozwiązanie chybione, tym bardziej że regulacja ogłaszania umów jest bardzo syntetyczna, a lakoniczność tych unormowań może nasuwać w praktyce trudności (problematyce tej poświęcono cały rozdział V, ale faktycznie jest to tylko jeden artykuł 18; art. 19 zawiera upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, określającego szczegółowe zasady ogłaszania i przechowywania umów międzynarodowych; rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o umowach międzynarodowych zostało przez RM wydane 28 sierpnia 2000 r., Dz.U. nr 79, póz. 891, lecz i w nim tematyce ogłaszania umów poświęcono jednie dwa paragrafy lii 12). Jak słusznie zauważa S. Wronkowska (Ustawa..., s. 15), unormowanie jedną ustawą wszystkich spraw dotyczących ogłaszania prawa ma niewątpliwe zalety: pozwala sformułować jednolite zasady ogłaszania i jest bardziej komunikatywne dla zainteresowanych, bo ułatwia wyszukiwanie odpowiedzi na pytania prawne oraz interpretację przepisów. Dowodem zaś istniejących trudności interpretacyjnych może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2004 r. (OSK 247/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, póz. 30), w którym NSA musiał wyjaśniać, że sprawa ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw RP nie należy do spraw, o których mowa w art. 3 ż 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zupełnie inny sposób rozumienia tych czynności przyjął sąd administracyjny orzekający w tej sprawie w I instancji. Dla tego sądu ogłaszanie umów było właśnie sprawą z zakresu administracji publicznej, ponieważ dokonuje tego organ administracji publicznej, a działanie to nie ma charakteru cywilnoprawnego. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy publikacja umowy należy ostatecznie do obowiązków Prezesa Rady Ministrów, jak i gdy stanowi właściwość Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd ten nie podzielił poglądu, iż publikacja aktu normatywnego, w tym umowy międzynarodowej, jest czynnością z zakresu procesu stanowienia prawa, która nie jest objęta właściwością NSA, ponieważ czym innym jest tworzenie prawa przez uprawnione podmioty, a czym innym czynności administracyjno-techniczne dotyczące ogłoszenia wydanych aktów. Szerzej na ten temat, zob. M. Masternak-Kubiak, Publikacja umów międzynarodowych, [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego, A. Szmyta, Warszawa 2003, s. 189 i n.
23 Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że wspomniane rozszerzenie obowiązku, tj. sformułowanie w ustawie zasady ogłaszania wszelkich aktów normatywnych w dziennikach urzędowych (a nie w jakiejkolwiek innej formie) skutkuje też zróżnicowaniem konsekwencji uchybienia temu obowiązkowi. Konsekwencją nieogłoszenia w dzienniku urzędowym aktu normatywnego, innego niż wskazany w art. 88 ust. l i 3 konstytucji, nie jest to, że akt ów nie wchodzi w życie. Taki skutek formułuje przepis art. 88 ust. l konstytucji tylko w stosunku do aktów normatywnych w nim wymienionych (tak S. Wronkowska, Ustawa..., s. 16).
163
miejscowego24, a także przyjęła zasadę ogłaszania we właściwych dziennikach urzędowych, z modyfikacją jedynie w zakresie ogłaszania przepisów porządkowych (art. 14). W tekście ustawy przewidziano więc dwie formy ogłaszania aktów normatywnych, tj. w dziennikach urzędowych (art. 4 ust. 1), a w odniesieniu do przepisów porządkowych w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (art. 14 ust. 1). Oznacza to, że warunkiem wejścia w życie aktów, o których mowa w art. 88 ust. l konstytucji jest ich ogłoszenie w dzienniku urzędowym, natomiast w odniesieniu do przepisów porządkowych ogłoszenie w drodze obwieszczenia i zarazem w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie albo w drodze obwieszczenia i zarazem w środkach masowego przekazu. Dopiero takie ogłoszenie czyni zadość wymaganiom ustawy i spełnia warunek art. 88 ust. l konstytucji. Akty normatywne ogłoszone w sposób określony w art. 14 ust. l są nadto obowiązkowo ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 14 ust. 3 ustawy). Przy czym ogłoszenie ich w dzienniku urzędowym nie jest warunkiem koniecznym ich wejścia w życie, jest formą "zarejestrowania", "utrwalenia" tekstu aktu ogłoszonego w inny, przepisany prawem, sposób. Szczególny sposób ogłaszania przepisów porządkowych należy tłumaczyć charakterem aktów mających zapobiec nieodwracalnym szkodom lub zagrożeniom. W doktrynie podkreśla się jednak dodatkowe znaczenie, jakie dla stanu znajomości prawa i przestrzegania prawa miejscowego mają sposoby podawania do wiadomości publicznej za pomocą środków łatwo dostępnych25.
5. W regulacjach omawianej ustawy znajdują odzwierciedlenie i realizację konstytucyjne postulaty dotyczące idei jawności i pewności prawa. Co do jawności prawa, trzeba zwrócić uwagę na kilka aspektów, w jakich troska o nią przejawia się w treści ustawy. Przede wszystkim idzie tu o obowiązek ogłaszania wszelkich aktów normatywnych oraz o stworzenie zainteresowanym szans na zapoznanie się z ustanowionymi aktami. Temu celowi służy wąskie zakreślenie w ustawie wyjątków od obowiązku ogłaszania aktów normatywnych. Są one zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy dopuszczalne tylko w przypadku, gdy akt normatywny nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących (akt normatywny o charakterze wewnętrznym) oraz odrębna ustawa wyłączy wyraźnym przepisem obowiązek ogłaszania danego aktu. Poza tym, decyzja w sprawie ogłoszenia albo nieogłoszenia aktu normatywnego nie należy już do twórcy tego aktu, a każdy taki akt, ze wskazanymi wcześniej wyjątkami, musi być ogłoszony w dzienniku urzędowym, nawet jeżeli ta forma miałaby tylko charakter dodatkowy. Takie rozwiązanie istotnie zwiększa dostęp do tekstów aktów normatywnych. Dążenie do realizacji postulatu jawności rozstrzygnięć prawnych przejawia się także w tym, że ustawa przewiduje ogłaszanie bardzo wielu aktów prawnych, innych niż akty normatywne, a ważnych dla życia publicz-
24 Por. uchwały RIO z 28 września 2004 r. (259/2004, OSS 2005, nr l, póz. 24); z 30 kwietnia 2003 r. (XVI/164/2003, OSS 2004, nr 2, póz. 50) oraz z 6 lutego 2002 r. (353/02, OSS 2003, nr 2, póz. 59).
25 S. Wronkowska, Ustawa..., s. 17.
164
nego w społeczeństwie obywatelskim (np. art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2) oraz dla życia gospodarczego (art. 11). Możność zapoznania się z tekstem aktu prawnego osiągana jest także przez odpowiednie ukształtowanie instytucji vacatio legis czy zakaz retro-akcji (o czym będzie jeszcze mowa) oraz poprzez wprowadzenie obowiązku rozpowszechniania i udostępniania zainteresowanym dzienników urzędowych (art. 25-28, 29b).
6. W zakresie faktycznego dostępu do nich szerokiego kręgu zainteresowanych w przepisach ustawy przewidziano rozpowszechnianie dzienników w formie prenumeraty oraz w stałych punktach sprzedaży (art. 21 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1). Ponadto określono te stałe punkty sprzedaży, nałożono na urzędy terenowych organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego obowiązek prowadzenia zbiorów Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego oraz Monitora Polskiego B i udostępniania ich nieodpłatnie (art. 26), na organy wydające dzienniki urzędowe obowiązek prowadzenia zbiorów tych dzienników, ich skorowidzów oraz obowiązek nieodpłatnego ich udostępniania (art. 27 ust. 3), na starostwo powiatowe obowiązek prowadzenia i udostępniania zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych odpowiednio przez powiat, a na urzędy gminy obowiązek prowadzenia i udostępniania zbioru przepisów gminnych (art. 28 ust. l i 2). Celowi dostępności służą również te postanowienia, w których nakazuje się ustalanie ceny egzemplarza dziennika urzędowego w takiej wysokości, by mógł on być powszechnie dostępny. Trzeba też wspomnieć o unormowaniach dotyczących wydawania i rozpowszechniania dzienników urzędowych w formie zapisu elektronicznego (art. 19 ust. 3)26.
7. Ustawa przewiduje pewne minimalne okresy vacatio legis. Termin vacatio legis należy rozumieć jako okres między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie27. Zgodnie z art. 4 ust. l ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia28, chyba że dany akt nor-
26 Zob. w tym kontekście P. Radziewicz, Zasadność nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w związku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich z 24 czerwca 2004 r.), "Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz" 2004, nr 3, s. 95 i n. Autor krytycznie odnosi się do propozycji RPO stworzenia "oficjalnego, państwowego programu komputerowego, który zapewniałby szybki, łatwy i funkcjonalny dostęp do prawa, a który miałby walor promulgacyjny".
27 Jak wynika ze stałej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, wymóg ustanowienia odpowiedniej vacatio legis oraz należytego formułowania przepisów przejściowych wynika z ogólnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji; tak w wyroku z 12 czerwca 2002 r., P 13/01; por. także wcześniejsze orzecznictwo TK: P 2/92; K 8/92; K 9/92; K 8/93; K 9/93; K 16/93; K 1/94; K 2/94; K 8/97, kiedy Trybunał wielokrotnie podkreślał, że jest to wymóg nieodłącznie związany z zasadą państwa prawnego.
28 Por. uchwałę RIO z 15 marca 2001 r. (60/2001, OSS 2001, nr 3, póz. 103), gdzie zwraca się uwagę, że przyjęcie przez radę gminy uchwały, która "wchodzi w życie z dniem podjęcia", jest niedopuszczalne.
165
matywny określi termin dłuższy29. Podobne rozwiązania są też przyjęte w wielu innych systemach prawa, a także były obowiązujące w Polsce. Różnica polega jednak na tym, że nowa ustawa sugeruje twórcy aktu okresy dłuższe, podczas gdy we wcześniejszych ustawach przyjmowano, że czternaście dni to rozwiązanie standardowe, a więc w typowych przypadkach poprawne i zadowalające. Przepis ten stanowi więc realizację konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, ustanawiając nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego.
Normy określające minimalny czas trwania vacatio legis pełnią podwójną rolę, bowiem poza wyznaczeniem treści rozstrzygnięcia twórcy aktu w tej sprawie wprowadzają dodatkową regułę na wypadek, gdyby twórca aktu nie wyznaczył terminu wejścia tego aktu w życie. Jeżeli więc akt normatywny powszechnie obowiązujący i ogłoszony w dzienniku urzędowym nie postanowi inaczej albo w ogóle nie będzie zawierał w tej sprawie rozstrzygnięcia, należy przyjąć, że wchodzi on w życie po upływie 14 dni od swego ogłoszenia30.
Jako zasadniczy okres vacatio legis przyjęto w ustawie termin 14 dni. Przepisy ustawy przewidują jednak wyjątki od tej zasady podstawowej. W postanowieniach art. 4 ust. 2 stanowi się, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W każdej takiej sytuacji muszą jednak zaistnieć dostatecznie przekonywające argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady31. Dzień wejścia w życie ustawy można wyznaczyć na dzień jej ogłoszenia tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa nakłada obowiązki na obywateli lub inne podmioty niepodległe organom państwa32.
Rozwiązania zawarte w ustawie mają zatem stworzyć faktyczną możliwość zapoznania się z nowym aktem oraz przygotowania warunków do jego należytego funkcjonowania. W różnych systemach prawa przyjmowana jest powszechnie zasada gło-
29 W odniesieniu do przepisów porządkowych, których sposób ogłaszania określa art. 14 ustawy, minimalna vacatio legis wynosi 3 dni. W uzasadnionych przypadkach okres ten może być krótszy, natomiast wyjątkowo przepisy porządkowe można wprowadzić w życie z dniem ich ogłoszenia, jeżeli spełnione są następujące warunki: zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia.
30 W analogicznej sytuacji przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia.
31 Tak w wyroku TK z 3 października 2001 r., K 27/01.
32 Por. wyroki TK z 16 czerwca 1999 r., P 4/98 i z 15 grudnia 1997 r, K 13/97 oraz orzeczenie z 21 kwietnia 1996 r., K 15/95. Por. również wyrok TK. z 4 stycznia 2000 r., K 18/99, w którym Trybunał zauważył, że nakaz stosowania odpowiedniej vacatio legis ma szerszy zasięg stosowania niż zasada ochrony praw nabytych, ponieważ odnosi się również do regulacji, które nie ograniczają, ani nie znoszą praw podmiotowych. Zakresy stosowania obu zasad nakładają się na siebie, ponieważ wymóg zachowania odpowiedniej vacatio legis stanowi jeden z warunków dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa nabyte.
166
sząca, że podmiot wyposażony w kompetencję do ustanowienia danego aktu normatywnego, jest zarazem kompetentny, by wyznaczyć termin wejścia tego aktu w życie. Jeżeli zasada taka nie jest wprost wyrażona w tekście prawnym (np. w konstytucji), przyjmuje się ją jako bezsporne założenie kultury prawnej33. Twórca aktu prawnego, jako upoważniony do wyznaczenia terminu jego wejścia w życie, może wybrać jedno z dwóch rozwiązań: albo akt wchodzi w życie z dniem ogłoszenia34, albo wchodzi w życie w terminie późniejszym, a więc z zachowaniem vacatio legis. Długość vaca-tio legis należy dostosować do potrzeb danej regulacji prawnej, jest to bowiem czas, który powinien wystarczyć, by zainteresowani zapoznali się z treścią nowego aktu normatywnego, ale także, by przygotować akty wykonawcze i instytucje niezbędne do należytego funkcjonowania ustawy. Tymczasem w praktyce, przy niesprawnym rozpowszechnianiu dzienników urzędowych, okres ten często starcza zaledwie na to, by egzemplarze dziennika dotarły do zainteresowanych. Na aprobatę zasługiwałaby więc praktyka wprowadzania w życie aktów normatywnych, która poprzez zakreślenie dostatecznie odległych terminów wejścia w życie stwarzałaby realną gwarancję wszystkim ich adresatom do przygotowania się do realizacji postanowień takich aktów. Jeżeli nie zachodzą sytuacje nadzwyczajne, to okres "spoczywania" aktu normatywnego powinien być dostatecznie długi w wypadku regulowania nowych materii prawnych, a w szczególności w wypadku wprowadzania różnorodnych nakazów i zakazów połączonych z odpowiedzialnością karną35.
Yacatio legis jest z istoty swojej instytucją, której celem jest wykluczenie sytuacji zaskoczenia po stronie adresatów norm prawnych oraz umożliwienie im dostosowania zachowań do nowej regulacji. Twórca aktu normatywnego powinien także wybrać taki moment jego wejścia w życie, by nie naruszyć jednej z podstawowych wartości państwa prawa, jaką jest zaufanie obywateli do prawa, a więc by nie zaskakiwać adresatów norm wyrażonych w danym akcie nieoczekiwanym rozstrzygnięciem i stworzyć im możliwość zapoznania się z treścią stanowionych norm oraz na podstawie tej wiedzy dostosowania swoich zachowań do ich treści36. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa nakłada na prawodawcę obowiązek ustanowienia właściwej vacatio legis i przepisów przejściowych dla sytuacji, w której wprowadza się nowe uregulowania, zwłaszcza bardziej restrykcyjne
33 Jak słusznie zauważają S. Wronkowska i M. Zieliński (Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 74 i n., oraz tychże, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 70-71), merytoryczne uzasadnienie takiej zasady nie budzi wątpliwości to twórca aktu, stanowiącego dane normy z zamiarem osiągnięcia przez ich realizowanie określonych stanów rzeczy, powinien najlepiej umieć wybrać moment, od którego normy te należy realizować.
34 Jeżeli jak w art. 88 konstytucji ogłoszenie uznane jest za warunek konieczny, by akt ten stał się elementem systemu prawnego, bądź też z dniem ustanowienia aktu, jeśli ogłoszenie nie jest warunkiem koniecznym.
35 Tak TK w wyroku z 3 października 2001 r., K 27/01, w którym też zwrócono uwagę na fakt, że nawet jeżeli 14-dniowy termin wejścia w życie ustawy nie jest terminem optymalnym, lecz jedynie dopuszczalnym w danej sytuacji, to dopuszczalne jest również podpisanie i skierowanie do publikacji ustawy regulującej bardzo ważną problematykę społeczną, mającą znaczenie dla ochrony porządku prawnego oraz podstawowych praw.
36 Por. wyrok TK z 25 marca 2003 r., U 10/01 oraz z 16 czerwca 1999 r., P 4/98.
167
dla zainteresowanych37. Z drugiej strony, trzeba jednak mieć na uwadze, że odpowiednia vacatio legis to również okres, w którym prawodawca ma sposobność korygowania dostrzeżonych już po uchwaleniu aktu normatywnego błędów, sprzeczności wewnętrznych, czy też rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemie prawa, bądź zapobieżenia negatywnym skutkom wejścia w życie uchwalonych, a jeszcze nieobowiązujących regulacji. Zatem nie można wykluczyć, że w pewnych sytuacjach nowelizacja przepisów dopiero co przyjętych będzie uzasadniona szczególnymi okolicznościami38.
Badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów musi polegać na materialnym określeniu, jaki okres vacatio legis jest odpowiedni do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu 14 dni, jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena "odpowiedniości" vaca-tio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej. Argument ważnego interesu publicznego może wyjątkowo uzasadniać ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia va-catio legis39. Obowiązek prawodawcy do ustanawiania "odpowiedniej" vacatio legis oraz obowiązek należytego formułowania przepisów przejściowych są przejawami zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa40. Rozpatrywane więc być muszą na tle każdej konkretnej regulacji. Odnosić je zatem trzeba do materialnego określenia, jaki okres jest "odpowiedni" do treści i charakteru stanowionych przezeń norm. Odpowiedni może być bowiem okres wynoszący 2 tygodnie, a w pewnych sytuacjach nawet trzymiesięczna vacatio legis może być uznana za niewystarczającą i naruszającą konstytucję41. Na przykład w odniesieniu do prawa daninowego Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w zasadzie nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku. Zmiany takie, gdy chodzi o ukształtowanie podatku dochodowego od osób fizycznych, powinny wchodzić w życie przynajmniej na miesiąc przed końcem poprzedniego roku podatkowego. Nie są to wprawdzie wymagania o bezwzględnie wiążącym charakterze, ale odstąpienie od nich dopuszczalne jest tylko, gdy przemawiają za tym uzasadnione argumenty prawne42. Trybunał jednak, orzekając o niekonstytucyjności aktu normatywnego z powodu braku odpowiedniej vacatio legis, nie może zadekretować właściwego okresu. Ustalenie adekwatnych terminów, z uwagi na charakter aktu oraz
37 Por. wyrok TK z 19 maja 2003 r., K 39/01.
38 Tak TK w wyroku z 18 lutego 2004 r., K 12/03. Por. także orzeczenie TK z 18 października 1994 r, K 2/94.
39 Zob. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., P 1/95 oraz z 2 marca 1993 r., K 9/92.
40 Także Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach kilkakrotnie odwoływał się do zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wspomnieć tu przykładowo można wyrok z 8 czerwca 1992 r. (III SA 214/92, ONSA 1993, nr l, poz.19), kiedy NSA uznał, że wspomnianą zasadę naruszyło przyjęcie aktu wykonawczego bez zachowania stosownej vactio legis.
41 Zob. orzeczenie TK z l czerwca 1993 r., P 2/92.
42 Por. orzeczenia TK z 29 marca 1994 r., K 13/93; z 24 maja 1994 r., K 1/94; z 18 października 1994 r., K 2/94; z 12 stycznia 1995 r., K 12/94; z 11 września 1995 r., P 1/95, a także wyrok z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01. Zob. również orzeczenia TK z 2 marca 1993 r., K 9/92 i z 4 grudnia 1993 r., K 8/93.
168
warunki społeczne i gospodarcze, w jakich ma ona funkcjonować, należy do kompetencji prawodawcy43.
8. Zarówno dla zbadania prawidłowości vacatio legis, jak i dla ustalenia momentu, w którym wszyscy, których postępowanie określają normy zawarte w akcie prawnym, mają obowiązek stosować normy postępowania sformułowane w tym akcie, czyli dla określenia, kiedy akt normatywny wchodzi w życie, podstawowe znaczenie ma jednoznaczne określenie dnia ogłoszenia aktu normatywnego oraz sposobu obliczania terminu wejścia tego aktu w życie. Data wydania dziennika urzędowego ma bowiem znaczenie nie tylko dla ustalenia, czy akt normatywny nie przewidywał swojego wejścia w życie przed faktycznym ogłoszeniem (art. 88 ust. l konstytucji), ale także przy ocenie, czy został zachowany konieczny okres dostosowawczy44. Stąd szczególnego znaczenia nabiera kwestia prawidłowości dokonanego ogłoszenia danego aktu. Jednym z warunków uznania ogłoszenia za niewadliwe jest wydanie dziennika urzędowego z rzeczywistą datą wydania, umieszczaną na winiecie danego dziennika. Od daty tej liczy się bowiem bieg vacatio legis aktu, a jeżeli ma on wchodzić w życie z dniem ogłoszenia, data umieszczona na winiecie dziennika urzędowego jest datą jego wejścia w życie.
Należałoby więc wymagać, aby numer dziennika opatrzony określoną datą był w przewidzianym terminie realnie dostępny dla adresatów45. W omawianej ustawie uregulowano w sposób dość jednoznaczny, usuwając istniejące poprzednio wątpliwości, kwestie związane z datą wejścia w życie aktów normatywnych, w tym m.in. sposób obliczania terminu wejścia aktu normatywnego w życie46. Zgodnie z postanowieniami art. 20 ust. 3 dzień wydania jest dniem ogłoszenia aktów zamieszczonych w danym numerze dziennika urzędowego47. Ustawodawca zobowiązał w tym celu organ wydający dziennik, aby jako dzień wydania dziennika urzędowego określał datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia egzemplarzy dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik (art. 20 ust. 2)48. Oznacza to, że określając datę
43 Wyrok TK z 16 września 2003 r., K 55/02.
44 Por. wyroki TK z 20 czerwca 2002 r., K 33/01 i 3 października 2001 r., K 27/01.
45 Zdarzało się bowiem w przeszłości, nawet bez złej woli organu wydającego, np. gdy druk kończono wieczorem jednego dnia, że dziennik taki był kierowany lub udostępniany do sprzedaży dopiero następnego dnia, co w konsekwencji prowadziło do faktycznego skrócenia terminu vacatio legis o jeden dzień, a w odniesieniu do aktów wchodzących w życie z dniem ogłoszenia było równoznaczne z nadaniem im mocy wstecznej.
46 Przyjęto, że w sytuacji, gdy akt normatywny przewiduje okres dostosowawczy i wskazuje termin swego wejścia w życie w dniach, to obliczając ten termin, nie uwzględnia się dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1), jeżeli natomiast termin wejścia aktu normatywnego w życie określony jest w tygodniach, miesiącach czy nawet latach, to okres vacatio legis kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada dniu ogłoszenia, a w razie gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu okresu dostosowawczego nie było w ostatnim dniu tego miesiąca (art. 6 ust. 2).
47 W stosunku do przepisów porządkowych w ustawie przyjęto, że dniem ich ogłoszenia jest dzień wskazany w obwieszczeniu. Ustawodawca potwierdził więc, że podstawową i konieczną formą ogłaszania przepisów tego rodzaju jest "ogłaszanie w drodze obwieszczeń" (art. 14 ust. 2).
48 Nic jednak jak się wydaje nie stoi na przeszkodzie, aby dany numer dziennika nosił datę późniejszą niż data faktycznego udostępnienia go do sprzedaży. W każdym razie postanowienia art. 20 ust. 2 tego nie wykluczają.
169
wydania dziennika organ musi wziąć pod uwagę nie tylko czas potrzebny do wydrukowania danego numeru dziennika, lecz także czas niezbędny do wykonania czynności związanych ze skierowaniem dziennika do rozpowszechniania i udostępnienia go co najmniej w punkcie sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik.
Rozwiązanie przyjęte w ustawie zakłada zatem jedynie domniemanie zgodności dnia wskazanego na danym numerze dziennika urzędowego z dniem udostępnienia egzemplarzy tego dziennika do sprzedaży w siedzibie organu, który dziennik wydaje. Jednak podstawą do usprawiedliwienia nieznajomości aktów normatywnych zamieszczonych w dzienniku, które wchodzą w życie w dniu ogłoszenia i przyjęcia, że dniem wejścia aktu w życie jest dzień udostępnienia egzemplarzy dziennika, w którym ten akt ogłoszono, może być tylko obalenie tego domniemania, tj. wykazanie, że udostępnienie dziennika nastąpiło w innym dniu niż wskazany na jego winiecie49.
Organy stosujące prawo obowiązane są uznawać za jedynie miarodajny stan prawny wynikający z treści aktów ogłoszonych w dziennikach urzędowych. Przyjmuje się zatem domniemanie prawidłowości wydania i ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym. Dotyczy to także kwestii granic czasowych obowiązywania tych aktów moment wejścia w życie aktu musi być ustalany na podstawie urzędowej daty wydania danego numeru dziennika określonej przez organ wydający ten dziennik na jego winiecie (a nie w oparciu o inne okoliczności). Konsekwencją uznania materialnoprawnego charakteru czynności ogłoszenia aktu normatywnego jest niedopuszczalność badania prawidłowości tej czynności przez inny organ, bez przyznania mu wyraźnej kompetencji w tym zakresie. Takie uprawnienia zaś posiadają Trybunał Konstytucyjny oraz sądy (jeżeli niezgodność pomiędzy "formalną" data wydania dziennika urzędowego a rzeczywistą datą udostępnienia dziennika może stanowić o istocie rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów prawa materialnego).
9. Twórca aktu normatywnego rozstrzyga nie tylko o terminie wejścia tego aktu w życie, ale także o tym, do jakich stanów rzeczy, zdarzeń i stosunków mają być stosowane normy zawarte w wydawanym akcie normatywnym. Może zatem rozstrzygać m.in. o nadaniu normom danego aktu mocy wstecznej. Zgodnie jednak z utrwalonymi jeszcze na gruncie wcześniejszego prawa konstytucyjnego poglądami doktryny, potwierdzonymi po wejściu w życie konstytucji w orzecznictwie TK50, zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. U jej podstaw leży wyrażona w konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego51, a doprecy-
49 Zasadne jest chyba przyjęcie, iż każdy, kto poniósł szkodę wskutek określenia przez organ wydający dziennik nieprawidłowej daty jego wydania, w szczególności w razie "antydatowania" dziennika, może domagać się odszkodowania z tego tytułu niezgodnego z prawem działania władzy publicznej (art. 417 k.c.).
50 Por. np. wyrok TK z 25 listopada 1997 r., K 26/97.
51 Wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., K 22/96. Szczegółowy przegląd orzecznictwa TK w kwestii rozumienia zasady działania prawa wstecz zob. W. Łączkowski, Zasada lex retro non agit w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego" 1995, t. 2; K. Działocha, S. Pawela, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (1986-1993), Warszawa 1996, s. 31
170
zowanie znajduje ona w postanowieniach art. 42 ust. l. W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych zawarty jest także choć nłebezpośrednio adresowany do prawodawcy zakaz nadawania aktom normatywnym mocy wstecznej. Pośrednio, gdyż wprost przepis art. 5 uwzględnia możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Ogranicza jednak swobodę twórcy aktu przez stwierdzenie, że jest to dopuszczalne tylko w przypadku, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie52.
Z formalnego punktu widzenia akt prawny działa z mocą wsteczną wtedy, kiedy początek jego stosowania ustalony został na czas wcześniejszy niż ten, w którym akt został prawidłowo ogłoszony53. Materialnie zaś, z wstecznym (retroaktywnym) działaniem przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy prawodawca nakazuje określone fakty prawnie relewantne, zaistniałe przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, oceniać w świetle tych nowych przepisów, wprowadzając fikcję, jakoby przepisy te obowiązywały już w dacie nastąpienia ocenianych faktów54.
Zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest więc dyrektywą postępowania organów prawodawczych, polegającą na zakazie stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów, nadając normom możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm55. Oznacza to przede wszystkim zakaz wstecznego działania prawa, szczególnie w przypadku, gdy wpływa ono w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami56.
Omawianą zasadę należy jednak rozumieć nie tylko jako zakaz stanowienia norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, lecz także jako zakaz stanowienia reguł międzyczasowych, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, je-
i n.; J. Oniszczuk, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986-1996, Warszawa 1998, s. 135 i n.; tenże, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 65 i n., 572 i n.; J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 293 i n.
52 Szerzej zob. D. Salitra, Zasady przyzwoitej legislacji w orzecznictwie Trybunatu Konstytucyjnego, "Przegląd Sejmowy" 2003, nr 4, s. 33 i n.
53 Por. orzeczenia TK: z 29 stycznia 1992 r., K 15/91 i z 15 grudnia 1997 r., K 13/97.
54 Wyrok TK z 7 maja 2001 r., K 19/00.
55 Por. wyroki TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01 i 5 listopada 2002 r., P 7/01.
56 Zob. orzeczenie TK z 25 czerwca 1996 r., K 15/95, a także wyroki Trybunału z 17 grudnia 1997 r., K 22/96 i 15 września 1998 r., K 10/98.
171
żeli reguły te wywołują ujemne następstwa prawne, a w konsekwencji społeczne57. W szczególności idzie o to, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki jednostki i pogarszają jej sytuację prawną58.
Zasada niedziałania prawa wstecz jest najbardziej rygorystycznie stosowana w prawie karnym (art. 42 ust. l konstytucji)59. Nie ma jednak charakteru absolutnego. Odstępować od niej można tylko z wyjątkowo ważnych powodów, bądź gdy wynika to z natury normowanych stosunków60. W szczególności odstępstwo od niej jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W takich szczególnych okolicznościach konstytucja dopuszcza nie tylko odstąpienie od nakazu wprowadzania zmian do systemu prawnego z zachowaniem odpowiedniej va-catio legis, ale również odstąpienie od nakazu ochrony praw nabytych. Co więcej, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność odstępstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zależy od wagi wartości konstytucyjnych, które regulacja prawna ma chronić61.
Zasada nieretroakcji nie dotyczy tych reguł, które stwarzają adresatom aktu prawnego korzystniejsze niż wcześniejsze prawo sytuacje prawne (przyznają nowe lub rozszerzają uprawnienia z mocą wsteczną). Sprzeczne byłoby to bowiem w zasadniczą funkcją przedmiotowej zasady62.
10. Podsumowując, zasady ogłaszania aktów prawnych pomijając wcześniejsze uwagi na temat publikacji umów międzynarodowych63 są przejrzyste i ułatwiają wyszukiwanie w nich informacji o obowiązującym prawie. W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych przewidziano trzy rodzaje dzienników urzę-
57 Szerzej, por. E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo Prawo Obywatel, Wrocław 1989, s. 354.
58 Por. orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K 1/88. Do zasady niedziałania prawa wstecz nawiązał też NSA w wyroku z 6 lipca 1994 r. (SA/Ł 1024/94, ONSA 1995, nr 4, póz. 159), zauważając, iż naruszenie zasady nieretroakcji "podważa zaufanie obywatela do treści ogłoszonych aktów prawnych" (zob. też glosy do tego wyroku: A. Jamroza, OSP 1995, nr 10, s. 488 i n. oraz S. Wronkowskiej, "Państwo i Prawo" 1996, z. 3, s. 105 i n.). Do podobnych wniosków doszedł też skład siedmiu sędziów NSA w wyroku z 25 sierpnia 2003 r. (ONSA 2004, z. l, póz. 1).
59 Orzeczenia TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91; z 19 października 1993 r., K 14/92; z 30 listopada 1993 r., K 18/92 oraz z l grudnia 1993 r., K 7/93.
60 Orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., U 1/86.
61 Por. wyroki TK z 6 lipca 1999 r., P 4/99; z 7 lutego 2001 r., K 27/00 i 3 października 2001 r., K 27/01. Zob. także orzeczenie TK z 29 stycznia 1992 r., K 15/91.
62 Tak TK w orzeczeniach z 30 października 1988 r., K 1/88; z 20 grudnia 1994 r., K 8/94; z 14 marca 1994 r., K 13/94; z 15 marca 1995 r., K 1/95.
63 Zob. też wyrok TK z 19 listopada 2001 r., K 3/00, w którym Trybunał krytycznie odniósł się do dużych opóźnień w stosunku do czasu ich wejścia w życie z jakimi publikowane są w Dzienniku Ustaw umowy międzynarodowe.
172
dowych64, a przy tym z jej postanowień bardzo wyraźnie wynika, które z aktów publikowane są, w którym z dzienników. Akty normatywne, będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, są ogłaszane wyłącznie w Dzienniku Ustaw65, natomiast akty o charakterze wewnętrznym są ogłaszane bądź w Monitorze Polskim (akty Prezydenta RP, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów), bądź w dziennikach urzędowych (akty organu wydającego dziennik i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych), bądź też w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Można zauważyć, że szczególnie na tle rozwiązań przedkonstytucyjnych, publikacja aktów prawnych rysuje się w obraz dosyć czytelny. Regulacja ogłaszania przepisów prawnych idzie naprzeciw zarówno zasadom aksjologicznym, jak i pragmatycznym (racjonalistycznym) procedury prawotwórczej. Jak jednak słusznie zwraca uwagę S. Wronkowska66, w zakresie publikacji prawa nie wszystko jednak zależy od prawnych unormowań. O skuteczności istniejących przepisów decyduje także to, w jaki sposób organy państwa upoważnione do tworzenia prawa i obowiązane do jego ogłaszania będą czyniły użytek z przysługujących im kompetencji.
64 Kryterium wyróżnienia tych rodzajów jest umowne: a) dzienniki wydawane przez Prezesa Rady Ministrów (Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B"); b) wydawane przez ministrów oraz przez kierowników urzędów centralnych (dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz dzienniki urzędowe urzędów centralnych); c) dzienniki wydawane przez wojewodów (wojewódzkie dzienniki urzędowe).
65 Jeśli chodzi o akty prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
66 S. Wronkowska, Ustawa..., s. 24.
Włodzimierz Gromski
DOSTOSOWANIE SYSTEMU ŹRÓDEŁ PRAWA
DO WYMOGÓW KONSTYTUCYJNYCH
W ŚWIETLE PRZEPISÓW PRZEJŚCIOWYCH
KONSTYTUCJI
1. W demokratycznym państwie prawnym wejście w życie nowej konstytucji, z uwagi na funkcje i charakter tego aktu, jego szczególną treść i moc prawny musi wywierać wpływ na konstrukcję całego systemu prawnego. Ponieważ w naszej kulturze prawnej typowym rozwiązaniem jest "zachowanie w mocy" ("przejęcie") przez ustrojodawcę przepisów przedkonstytucyjnych, a nie budowanie całego systemu prawnego na nowo1, zasady konstytucji nie tylko stanowią podstawę tworzenia nowych elementów systemu prawnego, ale także oddziałują na elementy systemu prawnego ukształtowane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Oddziaływanie to ma zapewnić harmonijne włączenie nowej konstytucji do całego systemu prawnego. Ma ono dwa aspekty2: negatywny, który wiąże się z pytaniem o zakres i sposób derogacyjnego działania konstytucji, i pozytywny związany z wyborem odpowiedniego sposobu dostosowania prawa do nowych rozwiązań konstytucyjnych, zwłaszcza w kontekście ich rzeczywistego stosowania3. Oba aspekty znalazły swoje odbicie w odpowiednich postanowieniach nowej Konstytucji RP, która odróżniła pojęcie swego "wejścia w życie" (art. 243) od pojęcia "wprowadzenia jej w życie", regulowanego przez art. 236 i art. 2414.
Najogólniej rzecz biorąc, działania związane z aspektem pozytywnym polegają przede wszystkim na usuwaniu niezgodności, jakie mogą wystąpić między niedero-
1 Zob. S. Wronkowska, Dostosowanie prawa do wymogów Konstytucji RP. Pierwsza część referatu, poświęcona dostosowaniu prawa do wymogów Konstytucji RP, opublikowana w książce Konferencja naukowa Konstytucja RP w praktyce, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1999, s. 65-66.
2 Zob. K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja po dwóch latach jej obowiązywania, "Państwo i Prawo" 1999, z. 12, s. 3. Autorzy piszą w tym kontekście o dwóch "płaszczyznach".
' Tamże.
4 L. Garlicki, uwaga 4 do art. 236, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, t. I, s. 2-3. Autor przez "wprowadzenie w życie" konstytucji rozumie "zrealizowanie ciągu czynności o różnym charakterze prawnym (uchwalenie ustaw, powołanie do życia nowych organów i instytucji, wyłonienie osób tworzących ich skład), niezbędnych dla rzeczywistego i pełnego funkcjonowania wszystkich postanowień nowej konstytucji w rzeczywistości społecznej" (s. 3). Zob. także P. Samecki, Wprowadzenie Konstytucji w życie, [w:] Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998, s. 9-10.
174
gowanymi normami przedkonstytucyjnymi a normami nowej ustawy zasadniczej5. Takie uzgadnianie prawa przedkonstytucyjnego z nową konstytucją jest procesem nader złożonym i dokonuje się w różnych wymiarach czy na różnych płaszczyznach systemu prawnego, które nie zawsze dadzą się wyraźnie wyodrębnić i rozdzielić. System prawny składa się bowiem z norm różnego rodzaju, połączonych różnymi więziami.
W teorii prawa wyróżnia się w systemie prawnym normy dwóch odmiennych typów. Te pierwsze "wyznaczają określonym podmiotom powinność określonego zachowania" (tzw. normy merytoryczne), drugie "wyznaczają struktury organizacyjne, formy i procedury, w jakich mają być tworzone inne normy, rozstrzygane konkretne sprawy czy dokonywane akty kontroli tworzenia i stosowania prawa". Do drugich należą również normy, "ze względu na które określone podmioty uzyskują upoważnienie do dokonywania aktów tworzenia, stosowania i kontroli (normy kompetencyjne)"6. Swoistość systemu prawnego na tle innych systemów normatywnych ma polegać na tym, że zawiera on reguły swojego tworzenia i zmiany.
Wiadomo też, że kompleks norm tworzy system wówczas, gdy elementy tego kompleksu są ze sobą odpowiednio powiązane, a w szczególności, gdy są ze sobą powiązane hierarchicznie7. Jednym z typów więzi hierarchicznych między normami tworzącymi system jest więź nazywana dynamiczną czy też formalną. Nie jest ona związana z wyznaczeniem treści normy hierarchicznie niższej przez normę hierarchicznie wyższą (w tym sensie jest "formalna"), lecz polega na tym, że norma hierarchicznie wyższa stanowi podstawę obowiązywania normy hierarchicznie niższej, jeżeli zostanie ona ustanowiona przez podmiot kompetentny do tego na zasadzie tej pierwszej normy jest to więc więź ze względu na proces tworzenia prawa (w tym sensie jest to więź "dynamiczna"). Drugim typem więzi między normami tworzącymi system są więzi treściowe, nazywane też statycznymi. System prawny ma charakter mieszany, jest systemem statyczno-dynamicznym8. Elementami systemu dynamicznego w systemie prawnym są kryteria obowiązywania normy oraz delegacyjno--kompetencyjny charakter procesu tworzenia prawa. Elementami systemu statycznego są zgodność treściowa norm obowiązujących oraz obowiązywanie konsekwencji norm. Z mieszanym charakterem systemów prawnych wiąże się omówiona wyżej typologia norm, wyróżniająca normy regulujące zachowanie się normotwórcze i normy, które regulują pozostałe zachowanie się9. Także w konstytucji znajdujemy normy obu wymienionych typów.
Stąd, mając na uwadze powyższe właściwości norm w systemie prawnym, można mówić o wymiarze statycznym i wymiarze dynamicznym uzgadniania norm przedkonstytucyjnych z normami nowej konstytucji. S. Wronkowska np. mówi w związ-
5 Takie rozumienie "dostosowanie prawa do wymagań konstytucji" nawiązuje bezpośrednio do zaproponowanego przez S. Wronkowska. Zob. S. Wronkowska, Dostosowanie prawa..., s. 64.
6 Tamże, s. 64-65.
7 Zob. K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 87.
8 W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 394.
9 Tamże, s. 395.
175
ku z tym o dwóch płaszczyznach, na których dokonuje się uzgadnianie prawodawstwa przedkonstytucyjnego z nową konstytucją: płaszczyźnie wytworów, tzn. przepisów przejętych, które to przepisy powstały kiedyś zgodnie z regułami uchylonych przepisów konstytucyjnych10 oraz płaszczyźnie reguł tworzenia prawa. Na płaszczyźnie wytworów chodzi więc o zachowanie więzi treściowych między normami tworzącymi system prawny, składający się z norm przedkonstytucyjnych, norm nowej konstytucji i norm wydanych już na jej podstawie. Na płaszczyźnie reguł tworzenia prawa chodzi natomiast o przywrócenie systemowi prawa w tej części, która się składa z norm przedkonstytucyjnych, "zdolności przekształcania się w drodze uchylania i zmiany jego elementów"11. Jest to wymiar dynamiczny systemu prawnego, wiąże się bowiem z możliwością rozwoju tej części systemu prawa zgodnie z nowymi regułami tworzenia i zmiany prawa. Tutaj uzgadnianie doprowadza do dostosowania przedkonstytucyjnych aktów normatywnych do wymagań nowego konstytucyjnego systemu źródeł prawa.
W tym sensie dostosowanie systemu źródeł prawa do wymogów konstytucyjnych w świetle przepisów przejściowych konstytucji, będące przedmiotem niniejszego opracowania, jest nader istotnym, ale zawsze tylko fragmentem całego procesu dostosowawczego. Dotyczy ono bowiem przede wszystkim uzgodnienia kryteriów obowiązywania oraz delegacyjno-kompetencyjnego charakteru procesu tworzenia aktów przedkonstytucyjnych z kryteriami i charakterem określonymi przez nową konstytucję.
Uzgadnianie prawa przedkonstytucyjnego z nową konstytucją, widziane w płaszczyźnie reguł tworzenia prawa, oznacza uzgadnianie poszczególnych aktów normatywnych z nową konstytucją pod względem ich formy, podmiotów wyposażonych w kompetencje do ich wydania, a także procedury ich tworzenia; dokonuje się to przez przekształcanie jednych aktów normatywnych w inne oraz przez rozstrzyganie problemów intertemporalnych12. Chodzi o usuwanie niezgodności między przedkon-stytucyjnymi normami kompetencyjnymi, ściślej normami kompetencji prawodawczej a regulacjami nowej konstytucji, odnoszącymi się do tworzenia prawa. Jeżeli takie normy przedkonstytucyjne mają obowiązywać nadal, to jedynie pod warunkiem, że decyzję taką podejmie nowy ustrojodawca.
Należy zauważyć, że uzgodnienia w wymiarze dynamicznym mogą odbywać się niezależnie od działań dostosowawczych w wymiarze statycznym, tak np. uzgodnienie kryteriów obowiązywania norm przedkonstytucyjnych z regułami nowej konstytucji nie musi prowadzić do uzgodnień pod względem treściowym. Stąd poza zakresem niniejszych rozważań można w zasadzie pozostawić problemy związane z uzgadnianiem innych przepisów przedkonstytucyjnych z normami merytorycznymi ustawy zasadniczej pod względem ich treści13.
10 W tym przypadku uzgadnianie polega na eliminowaniu z systemu przedkonstytucyjnych norm o treści niezgodnej z postanowieniami nowej konstytucji lub na zastępowaniu norm przedkonstytucyjnych normami o innej treści.
11 S. Wronkowska, Dostosowanie prawa..., s. 68.
12 Tamże, s. 69.
13 O problemach z tym związanych w odniesieniu do ustaw przedkonstytucyjnych zob. L. Garlicki, Konstytucja a ustawy przedkonstytucyjne, [w:] Wejście w życie..., s. 2966.
176
Wydzielenie problematyki dostosowania systemu źródeł prawa z całości problematyki dostosowania prawa do przepisów Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. ma ponadto swoje uzasadnienie w nowym ujęciu wielu zasad tworzenia prawa w ustawie zasadniczej, w nowych regułach konstytucyjnego systemu źródeł prawa, wyodrębnionych wyraźnie w systematyce konstytucji.
2. Wyczerpująca charakterystyka koncepcji źródeł przyjętej w nowej Konstytucję RP nie jest celem tego opracowania. Z drugiej strony, nie da się właściwie ocenić potrzeby i rozmiarów działań dostosowawczych, o których mowa dalej, jeżeli nie wskaże się, chociażby pobieżnie, najważniejszych zmian, jakie konstytucja wprowadziła do poprzedniego systemu źródeł prawa.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z zamiarów ustrojodawcy było radykalne uporządkowanie konstytucyjnej koncepcji (systemu) źródeł prawa, przez co należy rozumieć m.in. zagwarantowanie tej koncepcji nie tylko spójności formalnej, ale także spójności aksjologicznej14. Podstawowy problem aksjologiczny, z którym chciał się uporać ustrojodawca w tej dziedzinie, polegał na zapewnieniu tej koncepcji i, co za tym idzie, tworzonemu zgodnie z jej regułami prawu, instrumentalnego charakteru wobec merytorycznych wartości, które powinno realizować prawo, przy jednoczesnym zagwarantowaniu tych wartości formalnych prawa, które decydują o jego względnej autonomii ("wewnętrznej moralności prawa")15.
Nie wchodząc w szczegóły, można uznać, że urzeczywistnieniu zamiaru uporządkowania koncepcji źródeł prawa w nowej konstytucji miało służyć wprowadzenie przede wszystkim następujących rozwiązań:
zerwanie z "otwartą" koncepcją źródeł prawa i podjęcie próby jej "zamknięcia";
podział aktów na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznie obowiązującego oraz sformułowanie reguł dotyczących relacji między tymi typami aktów;
zapewnienie jawności prawu;
wprowadzenie rygorystycznych form kontroli aktów prawotwórczych oraz prawnych form ochrony obywatela przed naruszaniem obowiązujących reguł two-
rzenia prawa16;
14 Świadczyć o tym może powierzenie przez Komisję Konstytucyjną Zgromadzenia Narodowego zadania przygotowania wstępnego projektu przepisów dotyczących źródeł prawa stałej Podkomisji źródeł prawa, w której pracach uczestniczyło, obok ekspertów stałych Komisji Konstytucyjnej, spore grono innych jeszcze ekspertów, głównie przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, międzynarodowego oraz teorii prawa. Pracami podkomisji kierował P. Andrzejewski. Na temat "woli uporządkowania i normatywnego rozstrzygnięcia" problematyki źródeł prawa w przyszłej Konstytucji RP, por. P. Winczorek, Źródła prawa w projekcie konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, "Przegląd Legislacyjny" 1996, nr 4, s. 16-30.
15 Szerzej na ten temat zob. W. Gromski, Aksjologiczne podstawy konstytucyjnej koncepcji prawa, [w:] Zmiany społeczne a zmiany w prawie. Aksjologia, konstytucja, integracja europejska, pod red. L. Leszczyńskiego, Lublin 1999.
16 Por. S. Wronkowska, Źródła prawa w projekcie konstytucji, "Przegląd Legislacyjny" 1996, nr 4, s. 35-36.
177
wyodrębnienie problematyki źródeł prawa w systematyce konstytucji17.
Podstawową ideą porządkującą konstytucyjny system źródeł prawa była bezsprzecznie idea jego "zamknięcia"18. Nie ma wątpliwości, że "zamknięcie" źródeł prawa powszechnie obowiązującego z jednoczesnym wyznaczeniem granicy między nimi a aktami wewnętrznie obowiązującymi było najdalej idącym elementem konstytucyjnej reformy systemu źródeł prawa". Wiąże się ono przede wszystkim z formalnymi wartościami prawa, jego realizacja służy bowiem umacnianiu legalności tworzenia prawa, jego stabilności i stwarzaniu stanu bezpieczeństwa prawnego. W przepisach konstytucji idea ta została zrealizowana jednocześnie na wiele różnych sposobów, szeroko omawianych, dyskutowanych, a nawet podawanych w wątpliwość w literaturze przedmiotu20. Jednak niezależnie od podnoszonych zastrzeżeń i wątpliwości, charakter i skala wprowadzonych zmian były tego rodzaju, że już w samej konstytucji, w jej przepisach przejściowych, niezbędne stało się określenie różnych działań dostosowawczych. Próba odpowiedzi na pytanie, jakie to były działania oraz, czy zostały właściwie zaprojektowane i zrealizowane, została zawarta w dalszych rozważaniach.
3. Proces dostosowywania systemu źródeł prawa, podobnie jak całego systemu prawnego, do wymagań konstytucyjnych jest z reguły zróżnicowany od strony czynnościowej21. Mogą to być działania o charakterze negatywnym, polegające na eliminowaniu z systemu norm przedkonstytucyjncyh sprzecznych z ustawą zasadniczą. W ten sposób uzyskujemy system wolny od norm niezgodnych formalnie. Czynności dostosowawcze mogą mieć charakter pozytywny i polegać na uzgadnianiu treści przepisów przedkonstytucyjnych z nową konstytucją, tak aby powstał spójny system norm powiązanych więziami kompetencyjnymi oraz treściowymi oparty na wspólnym uzasadnieniu aksjologicznym. Do działań związanych z dostosowywaniem prawa do wymagań konstytucyjnych zalicza się także wydawanie aktów normatywnych koniecznych do stosowania norm nowej konstytucji. Chodzi tu nie tyle o dostosowanie norm przedkostytucyjnych do konstytucji, ale o to, by wypełnić luki powstałe po wprowadzeniu jej w życie. Ostatnią grupę czynności stanowią działania polegające na rozwiązywaniu problemów intertemporalnych. Jeżeli chodzi o ustrój odawcę polskiego, to uważa się, że założył on "zasadniczo trzy drogi dostosowania systemu prawa do nowej konstytucji"22:
17 Ogólnie o systematyce konstytucji por. P. Samecki, Systematyka konstytucji, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 20-34.
18 Por. P. Winczorek, Źródła prawa..., s. 23-24; S. Wronkowska, Źródła prawa w projekcie..., s. 34, a także S. Wronkowska, Koncepcja źródeł prawa, "Rzeczpospolita" 1998, nr 175.
19 W tym miejscu nie ma potrzeby rozwijać szerzej tej kwestii, która jest przedmiotem odrębnego opracowania K. Działochy, zamieszonego w niniejszym tomie.
20 O niektórych tylko wątpliwościach w kontekście dostosowywania istniejącego systemu źródeł prawa do wymogów nowej konstytucji zob. m. in. M. Niezgódka-Medkowa, Problemy dostosowywania istniejącego systemu źródeł prawa do wymogów nowej konstytucji, "Przegląd Legislacyjny" 1997, nr 2, s. 14-19.
21 Korzystam tutaj z ustaleń zawartych w cytowanej już pracy S. Wronkowskiej, Dostosowanie prawa..., s. 68-69.
22 Tamże, s. 70.
178
a) sam dokonał pewnych czynności dostosowawczych;
b) wybranym organom państwa wyznaczył obowiązki zrealizowania określonych zadań dostosowawczych;
c) niektóre zadania dostosowawcze pozostawił organom prawodawczym oraz organom stosującym prawo, w szczególności sądom.
W przepisach przejściowych Konstytucji RP znalazły się postanowienia dotyczące pierwszych dwóch rozwiązań. Pierwsze rozwiązanie polegało na tym, że już w postanowieniach konstytucji dokonano pewnych aktów przekształcających (kon-walidujących). Tego rodzaju działania dostosowawcze podjęte zostały wobec dwóch grup aktów normatywnych z poprzedniego systemu źródeł prawa: umów międzynarodowych ratyfikowanych na podstawie dotychczasowych przepisów (art. 241 ust. 1) oraz aktów normatywnych wydanych przez organy lokalne (art. 241 ust. 7). Drugie rozwiązanie polegało na wyznaczeniu Radzie Ministrów obowiązków wykonania określonych działań dostosowawczych (art. 236 ust. l, art. 241 ust. 6).
Powyższe rozwiązania były już szeroko dyskutowane w literaturze przedmiotu. Początkowo analizowano wątpliwości związane z interpretacją przepisów zawierających te rozwiązania, następnie dokonano wstępnej oceny realizacji tych przepisów. Dzisiaj z perspektywy ośmiu lat obowiązywania nowej Konstytucji RP powstaje możliwość podsumowania interesującego nas tutaj fragmentu procesów dostosowawczych.
4.1. Pierwszą czynnością dostosowawczą podjętą przez samego ustrój odawcę było przekształcenie przedkonstytucyjnych umów międzynarodowych w umowy będące elementem nowego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 241 ust. l umowy ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw zostały uznane za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, do których stosuje się przepisy art. 91 konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. l konstytucji. Przepis ten "konwaliduje" te umowy międzynarodowe, które ratyfikowano bez uzyskania uprzedniej zgody parlamentu wyrażonej w ustawie, a dotyczące materii, dla których uzyskanie takiej zgody jest obecnie konieczne23. Przyjęcie takiego rozwiązania było uzasadnione przez występującą w przeszłości zmienność procedur ratyfikowania umów międzynarodowych w Polsce24.
Sens postanowień art. 241 ust. l można sprowadzić do zrównania pozycji w krajowym porządku prawnym najważniejszych z uwagi na sprawy, jakich dotyczą umów międzynarodowych, niezależnie od procedury zastosowanej do ich ratyfikacji. W rezultacie nawet jeżeli pewne umowy weszły do krajowego porządku prawnego bez zgody parlamentu, to "wada ta zostaje konwalidowana z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy konstytucyjnego"25.
23 L. Garlicki, uwaga 3 do art. 241 ust. l, [w:] op.cit., s. 2.
24 O ewolucji współudziału Sejmu w ratyfikowaniu umów międzynarodowych zob. M. Masternak-Kubiak, Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym, Warszawa 1997, s. 47-64.
25 L. Garlicki, uwaga 3 do art. 241 ust. l, [w:] op.cit., s. 3.
179
Zakresem art. 241 ust. l objęte zostały umowy międzynarodowe spełniające następujące warunki: 1) zostały ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską i ogłoszone w Dzienniku Ustaw; 2) ratyfikacja nastąpiła na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych; 3) dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. l konstytucji. Tym samym art. 241 ust. l dotyczy wyłącznie umów ratyfikowanych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw. Umowy, które nie zostały ratyfikowane, nie mogą podlegać konwalidacji. Należy również przyjąć, że przepis ten chociaż jego sformułowanie nie jest precyzyjne odnosi się do umów ratyfikowanych po 1918 r. Jednak zawsze dotyczy to tylko tych umów, przy których ratyfikacji pominięto uzyskanie ustawowej zgody Sejmu, a pominięcie to nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi26. Wreszcie kon-walidacja obejmuje tylko te umowy, które dotyczą spraw wymienionych w art. 89 ust. l konstytucji. Ponieważ katalog tych spraw jest dzisiaj szerszy niż w poprzednio obowiązujących przepisach konstytucyjnych, art. 241 ust. l stosuje się do tych umów ratyfikowanych bez uprzedniej zgody Sejmu wyrażonej w ustawie, których taka ratyfikacja z uwagi na art. 89 ust. l nie byłaby już dzisiaj możliwa. Należy zgodzić się z L. Garlickim, gdy pisze, że przepis art. 241 ust. l "operuje dwoma odrębnymi kryteriami czasu: dla oceny prawidłowości ratyfikacji stosuje się przepisy konstytucyjne obowiązujące w czasie jej dokonywania, a dla objęcia umowy konwalida-cjąz art. 241 ust. l stosuje się przepisy art. 89 ust. l obecnej konstytucji"27.
Skutkiem konwalidacji jest nadanie objętej nią umowie międzynarodowej tego samego charakteru i miejsca w systemie źródeł prawa, jakie posiadają umowy obecnie ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co oznacza, że taka umowa nie tylko staje się częścią krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana (art. 91 ust. 1), lecz także "ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową" (art. 91 ust. 2). Skutek ten następuje z mocy prawa, a wiążące ustalenie, czy dana umowa jest objęta działaniem art. 241 ust. l, należy do organów stosujących prawo.
Służebną rolę28 wobec przepisu art. 241 ust. l konstytucji pełni ust. 2, zgodnie z którym na Radzie Ministrów ciąży obowiązek przedstawienia Sejmowi w ciągu 2 lat od wejścia w życie konstytucji wykazu umów międzynarodowych zawierających postanowienia niezgodne z konstytucją. Bezpośrednio rozwiązanie to dotyczy jednak dostosowania aktów nim objętych do nowej ustawy zasadniczej pod względem treści, a nie interesujących nas w tym opracowaniu reguł tworzenia prawa. Artykuł 241 ust. 2 nie może być traktowany jako przepis przejściowy utrzymujący obowiązywanie w krajowym porządku prawnym wszystkich umów międzynarodowych, nawet jeżeli są one niezgodne z konstytucją29.
26 Tamże, s. 4.
27 Tamże.
28 Informacja Rządu w sprawie stanu realizacji przez Radę Ministrów obowiązków wynikających z art. 236 ust. l oraz 241 ust. 2 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 26 kwietnia 1999 r., Sejm RP Hlkad., druk nr 1103, s. 10-11.
29 W sprawie zawężającej interpretacji art. 241 ust. 2 zob. K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja..., s. 13 oraz M. Laskowska, Rola Rady Ministrów w procesie dostosowania prawa do wymogów nowej Konstytucji RP próba bilansu, "Przegląd Legislacyjny" 2002, nr 3, s. 45-49.
180
4.2. Technikę podobną do zastosowanej w art. 241 ust. l zastosowano przy porządkowaniu aktów normatywnych organów lokalnych30. Na podstawie art. 241 ust. 7 obowiązujące w dniu wejścia w życie konstytucji akty prawa miejscowego oraz przepisy gminne stają się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 konstytucji. Oznacza to uznanie, że przedkonstyrucyjne akty obowiązujące na szczeblu lokalnym stały się częścią nowego systemu źródeł prawa, nawet jak słusznie zauważono w literaturze jeżeli nie spełniają wymogów konstytucyjnych31. W szczególności dotyczy to spełnienia konstytucyjnego wymogu ogłaszania przepisów powszechnie obowiązujących (art. 88 ust. 1). Poprzednio obowiązek ogłaszania w oficjalnym organie publikacyjnym dotyczył tylko rozporządzeń wojewodów. Nie stawiano takiego wymogu przepisom gminnym ani też niektórym aktom normatywnym stanowionym przez terenowe organy administracji specjalnej. Na podstawie art. 241 ust. 7 niepublikowane w oficjalnym organie publikacyjnym akty prawa miejscowego będą obowiązywały nadal, gdy tymczasem warunkiem wejścia w życie takich aktów stanowionych pod rządami nowej konstytucji będzie ich ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym32.
Ponieważ ani poprzednie, ani obecne przepisy konstytucyjne nie określają nazw i form aktów, w jakich stanowione jest prawo miejscowe, należy przyjąć, że art. 241 ust. 7 odsyła w tym zakresie do unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Chodzi tu zarówno o akty wydawane przez organy samorządu terytorialnego, jak i akty wydawane przez terenowe organy administracji rządowej. Tym samym w akty prawa miejscowego przekształcone zostały tylko te lokalne akty normatywne, które zawierały przepisy powszechnie obowiązujące. Artykuł 87 ust. 2 przez akty prawa miejscowego rozumie bowiem tylko akty o takim charakterze. O aktach wewnętrznych stanowionych przez organy władzy lokalnej przepisy konstytucyjne milczą. Zdaniem L. Garlickiego "trzeba przyjąć, że obowiązują one nadal, o ile zostały wydane przy zachowaniu ówczesnych wymagań proceduralnych i kompetencyjnych i o ile nie stały się treściowo sprzeczne z nową konstytucją"33.
4.3. Przekształcając wymienione wyżej akty, ustrojodawca nie wypowiedział się w kwestii, czy pod względem treści są one zgodne z postanowieniami nowej konstytucji, rozstrzygnął natomiast, że akty te obowiązują i "mają być traktowane tak, jakby stały się elementem systemu prawa zgodnie z jej regułami, a to znaczy, że można je odpowiednio zmieniać i uchylać albo renegocjować i wypowiadać według norm obowiązującej ustawy zasadniczej"34. Dzięki omówionym aktom przekształcenia rozwiązany został doniosły problem przejściowy: jak zmieniać i uchylać akty normatywne, które obowiązują w systemie, ale powstały według innych reguł ich tworzenia niż reguły, które wprowadziła obecna konstytucja35.
30 Zob. L. Garlicki, uwaga 16 do art. 241 ust. 7, [w:] op.cit., s. 14.
31 M. Niezgódka-Medkowa, Problemy dostosowywania..., s. 20.
32 Tamże, s. 20-21.
33 L. Garlicki, uwaga 16 do art. 241 ust. 7, [w:] op.cit., s. 14.
34 S. Wronkowska, Dostosowanie prawa..., s. 70.
35 Tamże.
181
5. Drugie rozwiązanie, służące dostosowaniu systemu źródeł prawa, które zawarł w konstytucji polski ustrójodawca, ogólnie rzecz biorąc, nakłada na Radę Ministrów pewne obowiązki polegające na wykonaniu określonych prac przygotowawczych instrumentalnie podporządkowanych działaniom dostosowawczym. Rozwiązanie to przybiera różne postacie w zależności od tego, jakiego rodzaju obowiązki wyznacza Radzie Ministrów i jak określa horyzont czasowy realizacji tych obowiązków. Po pierwsze, ustrój odawca wyznaczył Radzie Ministrów obowiązek przygotowania projektów ustaw (zarówno nowych, jak i nowelizujących) niezbędnych do stosowania konstytucji (art. 236 ust. 1). W odniesieniu do systemu źródeł prawa chodzi tu o wypełnienie luk, jakie powstały w następstwie uchylenia dotychczasowych i wprowadzenia nowych konstytucyjnych zasad tworzenia prawa. Po drugie, chodzi tu o dostosowanie obowiązujących aktów podustawowych do konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa (art. 241 ust. 6), tak by w efekcie do systemu prawa należały podustawowe akty normatywne dopuszczone przez nową konstytucję i w konsekwencji, żeby akty te można było nowelizować i uchylać zgodnie z jej regułami36.
Od samego początku interpretacja i stosowanie wymienionych rozwiązań dostosowawczych napotykały szereg trudności związanych m.in. z niełatwym odtworzeniem nowej konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa.
5.1. Wiele uwagi poświęcono dostosowaniu ustawodawstwa do nowej konstytucji w świetle jej art. 236 ust. l, który stanowi, iż w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie konstytucji Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji. Celem obowiązków, o których mowa w tym przepisie, jest zainicjowanie takich zmian w ustawodawstwie zwykłym, które pozwolą na stosowanie zasad i norm zawartych w nowej konstytucji37. Chodzi tu o działania pozytywne, a więc skierowane przede wszystkim na stanowienie nowych ustaw, "niezbędnych dla skonkretyzowania i wprowadzenia w życie nowych rozwiązań konstytucyjnych"38. Treścią obowiązków Rady Ministrów jest "przedstawienie Sejmowi projektów ustaw", co musi się dokonać w formie wystąpienia z odpowiednimi inicjatywami ustawodawczymi. Nałożenie tych obowiązków na Radę Ministrów wraz z określeniem terminu, w jakim muszą zostać zrealizowane, nie daje podstaw do jej wyłączności w występowaniu z inicjatywami ustawodawczymi w omawianym tu zakresie. Co więcej, należy przyjąć, że jeżeli inne podmioty wystąpią wcześniej z takimi inicjatywami, to zakres obowiązku Rady Ministrów ulegnie odpowiedniemu zawężeniu. Należy też pamiętać, że obowiązki Rady Ministrów odnoszą się do przedstawienia Sejmowi projektów ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji. K. Działocha bardzo trafnie zauważył, że aktywność ustawodawcza w omawianym tu zakresie powinna być rozpatrywana na dwóch poziomach. Pierwszy poziom wyznaczają w sposób wyraźny te przepisy konstytucji, które przewidują wydanie ustawy konkretyzującej odpowiednie normy konstytucyjne bądź dopuszczającej wyjątki od takich norm. Drugi poziom odnosi się do wydawania regulacji ustawowych koniecznych dla pro-
36 Tamże, s. 71.
37 Tak L. Garlicki, uwaga 5 do art. 236 ust. l, [w:] op.cit., s. 3.
38 Tamże.
182
cesu stosowania "zasad i norm konstytucji nienadających się z powodu ich zbyt generalnego ujęcia do samoistnego stosowania, niezależnie od tego, że ich konkretyzacji w drodze ustawodawczej Konstytucja nie wymaga"39.
Analizując bardzo wnikliwie charakter i znaczenie omawianego przepisu, jego treść oraz przedmiotowy zakres wynikających z niego obowiązków Rady Ministrów, K. Działocha zauważył, że zakres spraw wymagających ustawowego uregulowania, by nowa konstytucja mogła być stosowana, jest faktycznie węższy niż wskazywałaby na to prima facie treść jej przepisów40. Uwzględnić chociażby należy konsekwencje, jakie dla wykonania omawianego obowiązku Rady Ministrów ma zasada samoistnego stosowania przepisów konstytucji (art. 8 ust. 2) przyjmowana łącznie z niekwestionowaną w doktrynie prawa w odniesieniu do norm nowej konstytucji zasadą lex posterior derogat legi priori. Gdy się weźmie pod uwagę fakt, że nowa konstytucja zawiera dużą liczbę norm zredagowanych z nie mniejszą precyzją niż przepisy ustaw, należy przyjąć, że nadają się one do samoistnego stosowania. Jeżeli normy określone takimi przepisami konstytucji są co do materii i treści identyczne z odpowiednimi normami przedkonstytucyjnych ustaw, derogują one odpowiednie przepisy tych ustaw. W tym zakresie zbędne są ustawy uchylające czy na nowo regulujące daną materię. O ten zakres materii ograniczony zostaje zatem obowiązek Rady Ministrów z art. 236 ust. 1. Należy też mieć na uwadze, że faktyczny zakres obowiązków Rady Ministrów zależy od stanu zgodności z konstytucją ustaw uchwalonych przed jej wejściem w życie. Wszystko to powoduje, że faktyczny zakres materii w sprawach, w których Rada Ministrów zobowiązana będzie z mocy art. 236 ust. l przedstawić Sejmowi odpowiednie projekty ustaw, okazuje się znacznie węższy, niż wydawać by się mogło na podstawie analizy samych tylko przepisów konstytucji. Wniosek inny byłby nieuzasadniony także dlatego, że przy całym wkładzie nowości konstytucji z 1997 r. nowa ustawa zasadnicza nie jest aktem rewolucyjnym, a zmiany w ustawodawstwie po 1989 r. rozwinęły te treści, które w dużej mierze sankcjonuje.
Niezależnie od zakresu przedmiotowego obowiązków Rady Ministrów wynikających z art. 236 ust. l wystąpienie z inicjatywą ustawodawczą stanowi zaledwie pierwszy etap postępowania ustawodawczego. Na tym wyczerpuje się jednak treść art. 236 ust. l, nie ustanawia on bowiem żadnych konkretnych obowiązków po stronie pozostałych uczestników tego postępowania, a zwłaszcza Sejmu i Senatu. W doktrynie wyprowadzano jednak z tego przepisu "konstytucyjny obowiązek wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu ustawodawczym do możliwie szybkiego i sprawnego wprowadzenia niezbędnych unormowań do obowiązującego ustawodawstwa"41. Oczywiście wszystko to musiało się odbywać w ramach obowiązujących procedur i kompetencji, gdyż konstytucja nie przyjęła żadnego szczególnego trybu dla przygotowania i uchwalenia ustaw niezbędnych do jej stosowania.
39 K. Działocha, Dostosowanie ustawodawstwa do nowej Konstytucji w świetle jej artykułu 236 ust. l, "Państwo i Prawo" 1997, z. 11-12, s. 127-128.
40 Tamże, s. 131.
41 L. Garlicki, uwaga 6 do art. 236 ust. l, [w:] op.cit., s. 5.
183
Rada Ministrów miała wykonać ciążący na niej obowiązek w konstytucyjnie oznaczonym terminie, tj. w okresie 2 lat, licząc od dnia wejścia w życie konstytucji. W okresie tym powinno dojść do wykonania przez rząd wszystkich "niezbędnych" inicjatyw ustawodawczych, natomiast jak już wspomniano nie dotyczyło to bezpośrednio ani parlamentu, ani prezydenta i nie ustalało żadnego terminu, w jakim ustawy takie musiały być uchwalone i musiały wejść w życie42.
W literaturze przedmiotu, z jednej strony, podkreślano, iż dobrze się stało, że Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów jeszcze przed wejściem konstytucji w życie podjęła prace nad ustaleniem zakresu, w jakim polski system prawny powinien zostać dostosowany do wymogów konstytucji i opracowała odpowiednie stanowisko, z drugiej strony, zwracano uwagę, iż dyskusyjne jest, czy termin wyznaczony Radzie Ministrów w art. 236 ust. l nie jest za krótki43.
Doktryna dokonała już oceny wykonania w praktyce przez Radę Ministrów obowiązków wynikających z art. 236 ust. 1. Ogólnie rzecz biorąc, Rada Ministrów przy współudziale innych podmiotów (prezydenta i posłów) korzystających z inicjatywy ustawodawczej w dwuletnim od wejścia w życie konstytucji okresie zdążyła zainicjować postępowanie ustawodawcze wymagane na podstawie omawianego przepisu, jednak "tylko w takiej liczbie i przedmiocie, w jakim autonomicznie uznała to za konieczne"44. Rząd sporządził wykaz liczący 28 ustaw i przedstawił go wraz z uzasadnieniem Sejmowi przed upływem dwuletniego terminu wskazanego w konstytucji w formie Informacji Rządu w sprawie stanu realizacji przez Radę Ministrów obowiązków wynikających z art. 236 ust. l oraz art. 241 ust. 2 i 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej4*. W związku z tym zwraca się ponadto uwagę na to, że faktycznie rząd wbrew sugestiom Rady Legislacyjnej przystąpił do realizacji swoich obowiązków ze znacznym opóźnieniem, aktywizując swoje wysiłki dopiero po przedstawieniu Sejmowi wspomnianej Informacji, wymuszonej zresztą w dużym stopniu przez opozycję46. Radzie Ministrów zarzuca się także, że gdy idzie o przedmiotowy zakres obowiązku przewidzianego przez art. 236 ust. l, przyjęła wykładnię wyraźnie zawężającą w stosunku do tego, jak był on interpretowany przez doktrynę oraz przez Radę Legislacyjną poprzedniej kadencji. Rada Ministrów określiła bowiem zakres swego konstytucyjnego obowiązku w ten sposób, że nie obejmował on wszystkich działań niezbędnych do pełnego dostosowania ustawodawstwa zwykłego do przepisów konstytucji. Wyłączyła z zakresu swojego obowiązku: a) zmiany lub uchylenie tych spośród obowiązujących przepisów ustaw zwykłych, które są sprzeczne z konstytucją; b) zmiany w ustawodawstwie zwykłym, które nie są niezbędne do stosowania konstytucji, a które stanowią jedynie pożądane przeniesienie norm (zasad) konstytucyjnych do ustawodawstwa zwykłego lub ich rozwinięcie w tym ustawodawstwie; c) opracowanie nowych ustaw lub nowelizację ustaw obowiązujących w celu pełniejszej realizacji nie tyle "litery", ile "ducha" (założeń, idei)
42 Tamże, s. 7.
43 K. Dziatocha, Dostosowanie..., s. 128.
44 M. Laskowska, Rola Rady Ministrów..., s. 40-41.
45 Informacja rządu....
46 K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja..., s. 9-10.
184
konstytucji47. Krytykowane jest również stanowisko, że Rada Ministrów całkowicie wywiązała się z ciążącego na niej z mocy art. 236 ust. l obowiązku zgłoszenia do Sejmu projektów ustaw w ramach przyjętej przez nią wykładni tego przepisu. Niekwestionowanym i aktualnym do dziś przykładem jest tu brak inicjatywy rządowej zmierzającej do ustawowej realizacji norm art. 70 ust. 2 konstytucji (w sprawie częściowej odpłatności za naukę w publicznych szkołach wyższych) i art. 70 ust. 5 konstytucji (w sprawie nowego kształtu konstytucyjnie wyeksponowanej autonomii szkół wyższych)48.
Wini się też Radę Ministrów za pośpiech, jaki towarzyszył ostatniej fazie jej prac nad wypełnieniem omawianych obowiązków49. Wnoszenie do Sejmu ważnych projektów niemal w ostatniej chwili przed upływem dwuletniego terminu odbiło się ujemnie na ich poziomie merytorycznym i legislacyjnym, a nierzadko spowodowało wydłużenie prac ustawodawczych i opóźnienie wejścia w życie niezbędnych ustaw.
5.2. Istota regulacji zawartej w art. 241 ust. 6 sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, co wobec nowej i całościowej koncepcji systemu źródeł prawa wprowadzonej w nowej konstytucji należy zrobić z aktami podustawowymi wydanymi przed 17 października 1997 r. Artykuł 92 i art. 93 konstytucji wprowadziły daleko idące ograniczenia prawodawstwa rządowego, zwłaszcza w odniesieniu do tych jego fragmentów, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące. W konsekwencji w systemie prawnym znalazła się duża grupa aktów powszechnie obowiązujących wydanych przez organy, które po wejściu w życie nowej konstytucji straciły kompetencję do stanowienia takich aktów, wydanych ponadto w formach, których obowiązująca konstytucja już nie dopuszcza. Z nasuwającej się w tej sytuacji alternatywy: albo stosować nową regulację do nowych aktów, albo dostosować w wymiarze de-legacyjno-kompetencyjnym (dynamicznym) stare akty rządowe do nowego systemu źródeł prawa, ustrojodawca wybrał drugie rozwiązanie50.
W myśl postanowień art. 241 ust. 6, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie konstytucji Rada Ministrów została zobowiązana do ustalenia, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie konstytucji wymagają stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. l i art. 92 konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt w odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi (zd. 1). Transformacja ta nie następuje jednak automatycznie, lecz poprzez stosowne zmiany w ustawach, polegające na sformułowaniu na nowo upoważnień ustawowych do wydania rozporządzeń zgodnych z nowymi regułami systemu źródeł prawa zawartymi w art. 92. Regulacja ta dopuszcza wydanie jednej (lub kilku) ustaw dokonujących zbiorczego przekształcenia w rozporządzenia dotychczasowych uchwał i zarządzeń. Punktem wyjścia ma być "ustalenie", które z dotychczasowych aktów takiego przekształcenia wymagają.
47 Informacja rządu..., s. 2-3.
48 K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja..., s. 11.
49 Tamże.
so Tamże, s. 14-15.
185
Zadanie to należy do Rady Ministrów i polega na zbadaniu, które z aktów podusta-wowych zawierają materialnie rzecz biorąc przepisy prawa powszechnie obowiązującego, i co za tym idzie wymagają zgodnie z nową koncepcją źródeł prawa przekształcenia w rozporządzenia51.
Rada Ministrów została również zobowiązana do przedstawienia Sejmowi w tym samym okresie projektu ustawy określającej, które akty normatywne organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w życie konstytucji stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 konstytucji (zd. 2). Chodzi o to, które "akty normatywne organów administracji rządowej wydane przed wejściem w życie nowej Konstytucji mogą pozostać w systemie aktów prawa wewnętrznego jako uchwały i zarządzenia w rozumieniu art. 93, a które należy w takie przekształcić, dokonując swoistej konwersji aktów dotychczasowych w akty odpowiadające wymogom nowej Konstytucji"52. Działania te powinny doprowadzić do uporządkowania systemu prawodawstwa wewnętrznego.
W wykonaniu obowiązku, ciążącego na Radzie Ministrów z mocy art. 241 ust. 6, rząd przedstawił Sejmowi projekty trzech ustaw. Były to przede wszystkim projekty ustaw o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych przez centralne organy administracji rządowej z 30 września 1999 r. (druk 1399) oraz o dostosowaniu aktów normatywnych administracji rządowej z 14 października 1999 r. (druk nr 1448), z tym że z projektu ustawy o dostosowaniu aktów normatywnych organów administracji rządowej do konstytucji wyłączono problematykę dotyczącą tzw. służb mundurowych, przedstawiając odrębny trzeci projekt ustawy z 30 września 1999 r. o zmianie odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej, o powszechnym obowiązku obrony RP, o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, o uposażeniu żołnierzy, o Policji, o UOP, o Straży Granicznej, o Państwowej Straży Pożarnej, o zaopatrzeniu żołnierzy zawodowych i ich rodzin, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, UOP, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ustawy o Służbie Więziennej (druk 1397). Niezależnie od uwag krytycznych doktryna do zaproponowanych rozwiązań generalnie odniosła się pozytywnie53.
Dwa pierwsze projekty, na skutek braku konsekwencji w zachowaniu odrębności regulowanej w nich materii54, stały się w rezultacie łączną podstawą uchwalenia jednej ustawy wykonawczej55 do art. 241 ust. 6. Wyłączenie ustawy służącej tym samym celom w odniesieniu do służb mundurowych zostało utrzymane. Rada Ministrów rozszerzyła ponadto zakres przedmiotowy projektów, obejmując nimi dodatkowo zmianę przedkonstytucyjnych upoważnień do wydawania rozporządzeń,
51 L. Garlicki, uwaga 11 do art. 241, [w:] op.cit., s. 9.
52 K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja..., s. 16.
53 Tamże, s. 16-18.
54 M. Laskowska, Rola Rady Ministrów..., s. 43.
55 Dz.U. z 2000 r. nr 120, póz. 1268.
186
które, nie zawierając wytycznych dotyczących treści aktów wykonawczych, stały się po 17 października 1997 r. niezgodne z art. 92 konstytucji. W literaturze zaznacza się, że wbrew postanowieniom art. 241 ust. 6 zd. 2 rozwiązania zawarte w projektach, a następnie w uchwalonej na ich podstawie ustawie nie dokonały automatycznej konwersji aktów normatywnych organów administracji rządowej w uchwały lub zarządzenia, lecz wzorem techniki zastosowanej do wykonania postanowień art. 241 zd. l _ zawierają wyłącznie poszczególne upoważnienia do ich wydawania56.
Należy też odnotować, że jeszcze przed uchwaleniem ustaw, o których mowa w art. 241 ust. 6, Rada Ministrów wyeliminowała część własnych i wydanych przez jej organy wadliwych konstytucyjnie aktów prawnych, uznając niektóre z nich za me-obowiązujące (295 uchwał), a niektóre pozbawiając mocy prawnej (117 uchwał)57.
6. Mając na uwadze przedstawioną charakterystykę przyjętych rozwiązań dostosowawczych oraz ich praktycznej realizacji w wyznaczonych konstytucyjnie terminach, bilans prac nad dostosowaniem systemu źródeł prawa do wymogów konstytucyjnych należy uznać w zasadzie za pozytywny58. Sprawdziła się przede wszystkim sama koncepcja oparcia tego dostosowania na uzgodnieniu głównie przedkonstytucyjnych więzi o charakterze dynamicznym (kompetencyjnym) z ich nowym modelem wprowadzonym przez konstytucję. Właściwy kształt tych więzi ma bowiem podstawowe znaczenie dla prawidłowego przebiegu procesów tworzenia prawa w każdym rozwiniętym systemie prawnym.
56 L. Garlicki, uwaga 13 do art. 241, [w:] op.cit., s. 11.
57 M. Laskowska, Rola Rady Ministrów..., s. 45.
58 Zob. K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja..., s. 20.
SPIS TREŚCI
Od redaktora ................................. 5
Kazimierz Dzialocha
Zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w konstytucji i w praktyce . . 9
Andrzej Szmyt
Zagadnienie dopuszczalności ustawy konstytucyjnej w praktyce ustrojowej pod rządami konstytucji z 1997 r. ................................ 35
Leszek Garlicki, Marek Zubik
Ustawa w systemie źródeł prawa ......................... 46
1. Uwagi wprowadzające ............................ 46
2. Prymat ustawy ............................... 50
3. Wyłączność ustawy ............................. 55
Sławomira Wronkowska
Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki . . 71
Andrzej Bałaban
Akty normatywne wewnętrznie obowiązujące .................... 95
Dorota Dąbek Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa ....... 108
1. Prawo miejscowe jako konstytucyjne źródło prawa powszechnie obowiązującego .... 108
2. Prawo miejscowe samorządu terytorialnego a prawo miejscowe terenowych organów administracji rządowej .............................. 112
3. Akty prawa miejscowego a inne źródła prawa lub akty indywidualne ......... 116
4. Miejsce aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa ............ 122
5. Uporządkowanie wewnętrzne systemu aktów prawa miejscowego .......... 125
6. Podmioty upoważnione do stanowienia prawa miejscowego ............. 127
7. Upoważnienia podustawowe ......................... 128
8. Kontrola legalności i konstytucyjności ..................... 129
9. Ocena praktyki. .............................. 130
10. Podsumowanie i wnioski de legeferenda .................... 133
Jerzy Jaskiernia Akty normatywne w stanach nadzwyczajnych ............ 136
1. Ustrojowy kontekst stanów nadzwyczajnych ................... 136
2. Akty normatywne w świetle konstytucyjnej regulacji stanów nadzwyczajnych ...... 139
3. Akty normatywne w świetle ustawowej regulacji stanów wyjątkowych ......... 146
188
4. Akty normatywne w świetle ustawowej regulacji stanu wojennego .......... 150
5. Akty normatywne w świetle ustawowej regulacji stanu klęski żywiołowej ....... 153
Artur Preisner
Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych ............. 157
Włodzimierz Gromski
Dostosowanie systemu źródeł prawa do wymogów konstytucyjnych w świetle przepisów przejściowych konstytucji ..............����������������
174
KANCELARIA SEJMU
Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe
Arkuszy drukarskich 11,875
Wydanie pierwsze
Warszawa 2005