Problemy gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce
Posiedzenie Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Warszawa, 15 marca 2007 r.
(Biuro Analiz Sejmowych, Kancelaria Sejmu)
Informacja na temat gospodarki odpadami komunalnymi
w wybranych krajach europejskich
Czechy
W Czechach gospodarka odpadami komunalnymi jest zadaniem gmin. W ramach swych
kompetencji gminy, w drodze uchwały, określają zasady odbioru, sortowania, utylizacji i
unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w tym równie\
odpadów budowlanych. Do gmin
nale\
y obowiązek zorganizowania sieci punktów, do których mieszkańcy mogą dostarczać
odpady bytowe oraz odpady niebezpieczne wchodzące w skład odpadów komunalnych.
ObowiÄ…zki powy\
sze mogą być realizowane równie\
przez celowe związki międzygminne,
tworzone w ramach dobrowolnych porozumień.
Gminy mają prawo do nakładania opłat związanych z utrzymaniem infrastruktury niezbędnej
do prowadzenia gospodarki odpadami. Dla realizacji swych zadań mogą swobodnie wybierać
podmioty gospodarcze (takich jak firmy wywozowe, organizatorzy recyklingu itp.), które
będą prowadzić działania określone kontraktem. Mieszkańcy i właściciele nieruchomości nie
majÄ… mo\
liwości wyboru firmy zajmującej się wywozem odpadów.
Dania
Gospodarka odpadami komunalnymi nale\
y do władz gminnych, które zobowiązane są do
zagwarantowania odbioru odpadów oraz ich właściwego zagospodarowania. Są
odpowiedzialne za uruchomienie odpowiedniej liczby sortowni odpadów, spalarni czy
składowisk. Podstawą realizacji tych zadań jest plan zagospodarowania odpadów, który przed
zatwierdzeniem poddawany jest konsultacjom społecznym. W 1997 roku wprowadzony został
zakaz deponowania na składowiskach odpadów nadających się do spalenia. W efekcie
znacznie zmalała rola składowisk. Obecnie zdecydowana większość odpadów komunalnych
w Danii ulega spaleniu (najczęściej z odzyskiem energii), bądz
trafia do recyklingu. Przyjęte
w polityce państwa cele dotyczące zagospodarowania odpadów z gospodarstw domowych
zakładały uzyskanie w roku 2004 następującej proporcji: 30% recykling, 70% spalanie.
Niemniej dÄ…\
y się do tego, by w następnych latach udział odpadów poddanych recyklingowi
stopniowo wzrastał. Ilość odpadów kierowanych na składowiska utrzymuje się na bardzo
niskim poziomie (ok. 1%).
Odbiór odpadów z gospodarstw domowych organizowany jest przez władze gminy i
finansowany z opłat pobieranych od mieszkańców równocześnie z podatkiem od
nieruchomości. Opłata ustalana jest przez władze gminy raz do roku i obejmuje dwie części:
opłatę podstawową, z której finansowana jest działalność sortowni, wywóz odpadów
gabarytowych, odpadów ogrodowych oraz koszty administracji (ok. 900-1.500 DKK rocznie),
oraz opłatę za wywóz pozostałych frakcji odpadów, uzale\
nioną od pojemności i rodzaju
pojemników. Określając wysokość opłat gminy kierują się trzema zasadami: 1) koszty
wywozu i utylizacji ponosi podmiot wytwarzający odpady, 2) opłaty muszą odzwierciedlać
faktycznie poniesione koszty (z jednej strony chodzi tu o pokrycie rzeczywiście poniesionych
 2
kosztów, z drugiej o ograniczenie nieuzasadnionego zwiększania zysków przez
przedsiębiorstwa komunalne), 3) mieszkańcy mają jednakowe mo\
liwości korzystania z usług
wywozu i utylizacji odpadów i w związku z tym ponoszą jednakowe opłaty. Gminy nie
dopuszczajÄ… mo\
liwości rezygnacji z oferowanych usług, wychodzą bowiem z zało\
enia, \
e
taka usługa jest potrzebna ka\
demu mieszkańcowi.
Finlandia
Gospodarka odpadami komunalnymi nale\
y do zadań gmin, które organizują system zbiórki,
transportu i przetwarzania odpadów samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami.
Właściciele i zarządcy nieruchomości zobowiązani są do dostarczenia pojemników i
zorganizowania punktów zbiórki odpadów w obrębie posesji. Za zorganizowanie i
utrzymywanie lokalnych punktów segregacji odpadów odpowiedzialne są władze lokalne.
Gmina ma swobodÄ™ decyzji dotyczÄ…cej form organizacji systemu. Mo\
e wykonywanie zadań
powierzyć firmie komunalnej, jeśli zaś zleca realizację usług firmie prywatnej ma obowiązek
stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Wywozem odpadów zajmują się z reguły
prywatne firmy wybrane w drodze przetargu i posiadające gminny kontrakt na obsługę
mieszkańców. W wielu gminach zadania powierzane są przedsiębiorstwom komunalnym,
które realizację niektórych usług zlecają w drodze przetargu innym firmom. Na prowadzenie
działalności z zakresu odbioru, transportu i przetwarzania odpadów firmy muszą posiadać
odpowiednie zezwolenie.
Właściciel nieruchomości nie ma mo\
liwości wyboru firmy odbierającej odpady, jest jednak
zobowiązany do podpisania umowy na ich odbiór. Zwolnienie z tego obowiązku przysługuje
jedynie tym właścicielom, których nieruchomości poło\
one są na terenach słabo zaludnionych
i trudno dostępnych. Gmina ustala wysokość opłat za odbiór odpadów kierując się
rachunkiem kosztów funkcjonowania systemu zagospodarowania odpadów. Opłaty te
przekazywane sÄ… do gminy.
Holandia
Organizacja systemu gospodarki odpadami komunalnymi nale\
y do zadań gmin. To gminy
odpowiadajÄ… za zapewnienie odpowiedniej infrastruktury umo\
liwiającej segregację, odbiór
odpadów od mieszkańców oraz ich unieszkodliwienie. Usługi te realizowane są przez
współpracujące z gminami firmy wywozowe. Umowy na wywóz odpadów zawierane są
między gminami a firmami wywozowymi. Mieszkańcy nie mają mo\
liwości samodzielnego
wyboru firmy, której będą przekazywać odpady. Ustawodawstwo holenderskie nakłada
obowiÄ…zek segregowania u z
ródła na następujących frakcji odpadów: odpadów
biodegradowalnych, papieru i kartonu, szkła, tekstyliów, odpadów chemicznych (od tej
generalnej zasady obowiÄ…zujÄ… pewne wyjÄ…tki). W zwiÄ…zku z tym, \
e w Holandii podstawowÄ…
formą utylizacji odpadów komunalnych jest ich spalanie1 odpady metalowe nie są
segregowane  u z
ródła , a ich odzysk następuje na dalszym etapie przetwarzania. Podobnie
traktowane sÄ… opakowania plastikowe.
By sfinansować działania związane z gospodarką odpadami gminy nakładają na właścicieli
lokali mieszkaniowych oraz nieruchomości znajdujących się na terenie gminy obowiązek
wnoszenia opłat na gospodarkę odpadami (tzw. gemeentelijke heffinegen). Wysokość tych
opłat ustalana jest corocznie przez gminę w zale\
ności od wielkości gospodarstwa
1
W Holandii od 1995 r. obowiązuje zakaz deponowania odpadów komunalnych na składowiskach.
 3
domowego. Obowiązujące taryfy mogą ró\
nić się w poszczególnych gminach. Średnia
wysokość rocznych opłat (styczeń 2007 r.) wynosiła: dla gospodarstwa jednoosobowego 
165 euro, a dla gospodarstw wieloosobowych  275 euro. O sposobie uiszczania opłat
decydują właściciele gospodarstw: opłaty mo\
na wnosić na rok z góry, albo kwota ta jest
rozło\
ona na miesięczne raty. Ewentualne zmiany miejsca zamieszkania oraz zmiany
wielkości gospodarstwa domowego w ciągu roku nie mają wpływu na wysokość nale\
nych
opłat.
Niemcy
Generalnie gospodarka odpadami w Niemczech podlega zasadzie subsydiarności, tzn.
delegowana jest do mo\
liwie najni\
szych szczebli administracji. W przyjmowaniu
ustawodawstwa w tej dziedzinie du\
ą rolę, oprócz szczebla krajowego, odgrywają kraje
związkowe (landy). Natomiast wykonywanie obowiązków z dziedziny gospodarki odpadami
jest domeną gmin, które mogą tworzyć w celu wspólnej realizacji tego zadania dobrowolne
związki celowe. Zadania związane z recyklingiem oraz zbieraniem odpadów specjalnych
mogą być te\
wykonywane przez powiaty.
W Niemczech odpady bytowe nie nale\
ą do właściciela domu, lecz do gminy lub miasta,
które są odpowiedzialne za ich usunięcie. Za odbiór śmieci płaci jednak osoba, która je
wytworzyła. Niezale\
nie od tego gminy pobierajÄ… tak\
e opłaty odpadowe, które słu\
Ä…
finansowaniu usług związanych z gospodarowaniem odpadami (infrastruktura do odbioru
śmieci, utrzymanie wysypisk itp.). Wysokość stawek za wywóz odpadów jest ustalana przez
władze gminy.
W Niemczech wybór firmy wywozowej le\
y wyłącznie w gestii władz samorządowych.
Mieszkańcy nie mogą więc dokonywać samodzielnego wyboru firmy odbierającej
wytwarzane przez nich odpady. Wyboru takiego dokonują władze gminy lub miasta w drodze
przetargu publicznego.
Szwecja
Odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadów komunalnych spoczywa wyłącznie na
gminach, które decydują o kwestiach związanych z organizacją zbiórki, transportu i
przetwarzania odpadów. Sposoby realizacji tych zadań określają gminne plany gospodarki
odpadami. Gminy mogą ze sobą współpracować wchodząc w związki celowe
(kommunalförbund).
Zadania z zakresu gospodarki odpadami na ogół wykonują wyspecjalizowane prywatne firmy
wybierane w drodze przetargu, choć w przypadku ok. jednej trzeciej gmin (90 spośród
wszystkich 290) odbiorem odpadów zajmują się przedsiębiorstwa komunalne. Odpady
przetwarzane sÄ… w instalacjach nale\
ących do gmin (właścicielem przedsiębiorstwa
zajmujÄ…cego siÄ™ przetwarzaniem mo\
e być niekiedy kilka gmin), niemniej funkcjonują te\

instalacje nale\
ące do firm prywatnych. Właściciel nieruchomości nie ma mo\
liwości wyboru
firmy odbierającej jego odpady. Taką decyzję podejmuje gmina, która podpisuje z firmą
kontrakt na obsługę mieszkańców. Opłata za wywóz odpadów wnoszona jest na konto gminy.
Węgry
 4
Właściciel nieruchomości ma prawo wyboru firmy zajmującej się wywozem odpadów.
Wysokość opłat za ich odbiór ustalana jest w umowie zawieranej między właścicielem
mieszkania a firmą świadczącą usługę. W przypadku mieszkań komunalnych opłaty za odbiór
i wywóz odpadów pobierane są przez właściciela mieszkań (miasto lub gminę).
Wielka Brytania
Sprawy związane z zagospodarowaniem odpadów komunalnych le\
ą w gestii władz
lokalnych, które organizują system zbiórki (władze najni\
szego szczebla) oraz system
przetwarzania i unieszkodliwiania (władze wy\
szego szczebla  county councils).
Poszczególne zadania władze zlecają prywatnym operatorom wybieranym w drodze
przetargu. Usługi te mogą wykonywać równie\
spółki komunalne. Właściciel nie ma wpływu
na to, jaka firma odbiera od niego odpady. Opłata za usuwanie odpadów jest składową
podatku lokalnego (council tax).
W 2005 r. wprowadzony został system handlu limitami depozycyjnymi (tzw. LATS  Landfill
Allowance Trading System). System oparty jest na mechanizmie ekonomicznym skłaniającym
gminy do przetwarzania odpadów biodegradowalnych i tym samym ograniczania ilości
odpadów deponowanych na składowiskach. Gminom przydzielono limit odpadów
dopuszczonych do składowania. Co roku (a\
do 2020 roku) wielkość tego limitu ulega
obni\
eniu. Posiadanymi prawami do składowania gminy mogą handlować: kupują
pozwolenia na składowanie jeśli wygenerowana masa odpadów przekracza otrzymany limit
lub sprzedają niewykorzystaną część swoich praw do składowania.
Belgia, Flandria2
W latach 80. w wyniku podziału kompetencji pomiędzy ró\
ne szczeble organizacji
terytorialnej państwa zdecydowana większość zadań dotyczących gospodarki odpadami w
Belgii przekazana została z poziomu krajowego na poziom regionalny. We Flandrii
odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami powierzono agencji OVAM. Jej główne
zadania obejmują przygotowywanie aktów prawnych z dziedziny gospodarki odpadami i
nadzór nad ich wdra\
aniem oraz ustalanie wytycznych dotyczących celów polityki
odpadowej. Praktyczną realizacją zadań z zakresu gospodarki odpadami zajmują się gminy.
Flandria liczy ok. 5.9 mln mieszkańców. Jest regionem o bardzo wysokiej gęstości
zaludnienia (średnio 434 os/km2). Flandria jest podzielona na 308 gmin, które tworzą 27
związków międzygminnych  funkcjonalnych jednostek poświęconych wspólnej realizacji
określonych zadań. Związek gmin liczy przeciętnie 200 tys. mieszkańców.
Zało\
enia i cele flamandzkiej polityki odpadowej przyjmowane są w postaci pięcioletnich
programów działań. Od początku lat 80. zasadniczym celem polityki odpadowej we Flandrii
jest ograniczenie składowania odpadów na rzecz powtórnego wykorzystywania i odzysku
surowców. Oznaczało to zamykanie i reorganizację składowisk odpadów, pełne
wykorzystanie instalacji do spalania odpadów oraz wdro\
enie programów segregowania
odpadów komunalnych. Ceny składowania i spalania odpadów zostały znacznie podniesione
(równie\
za pomocą specjalnych podatków, tak by segregacja i recykling stały się bardziej
atrakcyjne ekonomicznie. Wysokie ceny utylizacji odpadów mają działać równie\
jako
ekonomiczna zachęta do zmniejszania objętości wytwarzanych odpadów. W latach 90.
główny nacisk poło\
ony został na selektywną zbiórkę odpadów u z
ródła, np. przez tworzenie
2
Opracowano na podst. Municipal waste management In Flanders  Experiences and Challenges; Public Waste
Agency of Flanders (OVAM), kwiecień 2004
 5
systemu punktów odbierających posortowane odpady. Postawiono równie\
na rozwój
infrastruktury do przetwarzania odpadów ulegających biodegradacji. Podjęto równie\
szereg
inicjatyw między samorządami a organizacjami przetwórstwa odpadów dotyczących
zagospodarowywania określonych typów odpadów, np. odpadów opakowaniowych oraz
odzysku materiałów z odpadów wielkogabarytowych. Zaostrzone zostały standardy emisji dla
spalarni odpadów, zwiększono równie\
liczbę instalacji w której spalanie odpadów powiązane
jest z odzyskiem energii.
Cele ilościowe
Zgodnie z programem działań w dziedzinie gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2003-
2007 przyjęto następujące cele ilościowe dotyczące ograniczania masy odpadów, które muszą
zostać poddane unieszkodliwieniu przez spalanie lub składowanie:
2003  180 kg/mieszk.
2005  165 kg/mieszk.
2007  150 kg/mieszk.
To bardzo ambitne plany zwa\
ywszy, \
e w latach 90. spalaniu lub składowaniu poddawano
ponad 300 kg odpadów na mieszkańca rocznie. Odnośnie poziomów recyklingu odpadów
komunalnych, zało\
ono, \
e odsetek odpadów segregowanych u z
ródła wzrośnie z 66% w
2000 r. do 69% w 2007 r. Stosowane mechanizmy majÄ… umo\
liwić całkowite zaprzestanie
składowania odpadów, które mo\
na by poddać ró\
nym formom odzysku. Istotnym
elementem tej polityki jest systematyczne zwiększanie odpowiedzialności wytwórców
ró\
norodnych produktów za ich zbiórkę, z chwilą gdy staną się one odpadem.
W efekcie przyjętych zało\
eń Flandria cieszy się dziś jednym z najskuteczniejszych
systemów gospodarki odpadami w Europie. Nacisk na zapobieganie powstawaniu odpadów
przynosi dobre rezultaty. Obecnie ponad 1/3 gospodarstw domowych prowadzi
kompostowanie swych odpadów organicznych. W sieci czterdziestu ośrodków segregowania
zbiera się rocznie ponad 20 tys. ton produktów, które mo\
na przekazać do powtórnego
wykorzystania. Od końca lat 90. notuje się stabilizację, a ostatnio równie\
stopniowe
zmniejszanie się całkowitej masy wytwarzanych odpadów komunalnych. Trendowi temu
towarzyszy szybki wzrost segregowanych odpadów i konsekwentne ograniczanie masy
odpadów kierowanych do końcowego unieszkodliwiania w drodze składowania lub spalania.
W 2002 r. na składowiska i do spalarni trafiło łącznie ponad 1 mln ton odpadów, z czego 86%
spalono, a jedynie 14% zdeponowano na składowiskach (oznacza to, \
e we Flandrii na
składowiska trafia jedynie 4,4% całości wytworzonych odpadów komunalnych). Główne
frakcje odpadów zbieranych selektywnie to: odpady biodegradowalne  145 kg/osobę (37,5%
wszystkich wytwarzanych odpadów), odpady budowlane, papier i karton, szkło i metale. W
2002 r. na głowę mieszkańca zebrano blisko 60 kg odpadów opakowaniowych.
Do najwa\
niejszych mechanizmów, które umo\
liwiły skuteczne rozwiązywanie problemu
odpadów we Flandrii nale\
ą tzw. umowy ekologiczne zawierane między flamandzkim
ministerstwem środowiska a samorządami gminnymi. Skonstruowane są one tak, \
e
uprawniają gminy do otrzymania środków finansowych w przypadku wypełnienia w
wyznaczonym terminie określonych celów z dziedziny gospodarki odpadami, np.
dotyczących osiągnięcia odpowiednich poziomów segregowania odpadów. Fundusze na te
swoiste kontrakty pochodzą m.in. z opłat za składowanie i spalanie odpadów. Treść umów
powstaje przy współudziale Stowarzyszenia Flamandzkich Miast i Gmin (VVSG) oraz
Związku Prowincji (VVP). Prowincje  odpowiednik polskich województw  zapewniają
gminom pewną pomoc w realizacji kontraktów, jednak generalnie to na samorządach
 6
lokalnych spoczywają obowiązki z dziedziny gospodarki odpadami. Działania te finansowane
są dzięki przychodom z takich z
ródeł jak:
" opłaty za torby na odpady domowe i znaczki na pojemniki do odpadów podlegających
biodegradacji, niezbędnych by odpady były odebrane przez słu\
by komunalne (np. opłata za
standardowy worek na śmieci o pojemności 60 litrów wynosi około 1 euro),
" tzw.  podatek śmieciowy  w 2000 r. wynosił on przeciętnie 55 euro na gospodarstwo
domowe i przeznaczony był na pokrycie kosztów stałych organizacji systemu odzysku,
recyklingu i unieszkodliwiania odpadów,
" opłaty wnoszone przez przedsiębiorstwa odzysku.
Większość gmin ustala opłaty i podatki na takim poziomie by mieszkańcy ponosili całkowite
koszty postępowania z odpadami. Gminy mają w tej dziedzinie pełną autonomię, w rezultacie
we Flandrii istnieje wiele odrębnych systemów opłatowo-podatkowych, a daniny te ustalane
są na ró\
nym poziomie. Władze regionalne starają się doprowadzić do pewnej harmonizacji w
tej dziedzinie, głównie za pomocą porozumień międzygminnych. Wyrównywanie stawek
między sąsiadującymi jednostkami administracyjnymi jest wa\
ne z punktu widzenia
pobudzania świadomości obywatelskiej i przejrzystości systemu, który prowadzi do tego, \
e
w poszczególnych gminach odpady są zbierane i segregowane w podobny sposób przy
obowiązywaniu podobnych stawek. Zapobiega to równie\
 turystyce śmieciowej polegającej
np. na wykupywaniu tańszych worków na śmieci w gminach, które pobierają ni\
sze opłaty z
tego tytułu. Generalnie obowiązuje zasada, \
e ka\
dy obywatel oddaje swoje śmieci
jednostkom operujÄ…cym w jego gminie.
y
ródło:
1) Informacje uzyskane z ambasad RP
2) Odpowiedzi na ankietę przesłaną do biur badawczych w parlamentach wybranych krajów
(w ramach sieci ECPRD  European Centre for Parliamentary Research and Documentation)
Opracowali: Mirosław Gwiazdowicz i Mirosław Sobolewski (Biuro Analiz Sejmowych, Kancelaria Sejmu)