Autor: Mikołaj Barczentewicz
http://www.barczentewicz.com/
Dostęp do informacji publicznej: rozstrzygnięcia i ścieżka
odwoławcza (część I)
Pracując już od jakiegoś czasu z ustawą o dostępie do informacji publicznej ( u.d.i.p. )
zauważyłem brak aktualnego i prostego opracowania (jakiegoś  komentarza praktycznego ),
które rozjaśniałoby problemy ze stosowaniem tej regulacji napotykane przez obie strony
 barykady . Poniżej chciałbym choć trochę tę lukę wypełnić w zakresie rozstrzygnięć i ścieżki
odwoławczej.
Tekstem doktrynalnym, który stanowi mój punkt wyjścia jest komentarz do ustawy autorstwa
Michała Kłaczyńskiego i Sergiusza Szustera (LEX, stan prawny na 2003.11.01, dalej jako
 Komentarz )  wyraz
nie zaznaczę jeśli gdzieś z komentarzem się nie zgadzam lub uważam,
że orzecznictwo uczyniło go nieaktualnym. Powoływać będę się również na pracę M.
Jaśkowskiej  Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego (Toruń 2002, dalej:  Dostęp w świetle orzecznictwa ).
Przejdz
my do meritum. Organ, który otrzymuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej
ma trzy możliwości:
[A] UdostÄ™pnić informacjÄ™ (czynność materialno­techniczna)
[B] Wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na
podstawie art. 16 u.d.i.p.
[C] Zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego wniosku nie stanowi informacji
publicznej (czynność materialno­techniczna)
Tylko opcje [A] i [B] stanowią ściśle rzecz biorąc rozpoznanie wniosku  rozstrzygnięcie
wynikłej z niego sprawy administracyjnej (I OSK 1938/10). Opcja [C] oznacza tyle, że
zdaniem organu nie można w ogóle zastosować regulacji u.d.i.p., gdyż przedmiot wniosku nie
spełnia definicji  informacji publicznej z art. 1 ust. 1 ustawy.
Różnica między [B] a [C] nie polega na tym, że w pierwszym przypadku pismo organu do
wnioskującego będzie się nazywało  Decyzja , a w drugim nie. Istotne jest, czy organ
kwestionuje zastosowanie u.d.i.p. [C] czy nie kwestionując, że przedmiot wniosku stanowi
informację publiczną, odmawia jej udostępnienia z innych względów [B] (to rozróżnienie
dobrze ilustruje II SAB/A
d 64/10). W tym drugim przypadku, nawet  Zawiadomienie lub
 Informacja będzie decyzją administracyjną.
Rozpatrzmy teraz kilka sytuacji i prześledz
my ścieżkę odwoławczą.
I. Organ wybiera opcję [C] lub nie udziela żadnej odpowiedzi w ciągu 14 dni
Obie te sytuacje są równoważne, gdyż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów
administracyjnych (co do [C]  np. II SAB/A
d 64/10, II SAB/Wa 279/10, I OSK 1541/09),
oznaczają one stan bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o
udostępnienie informacji publicznej. Konieczne jest jednak pewne zastrzeżenie 
bezczynność będzie występować tylko wtedy, kiedy organ błędnie oceni, że przedmiot
wniosku nie jest informacją publiczną lub, że wnioskowanej informacji nie posiada i
wnioskującemu taki komunikat przekaże [C] lub nie. Załóżmy więc, że ocena organu jest
błędna.
Wnioskującemu w tej sytuacji przysługuje skarga na bezczynność do właściwego sądu
administracyjnego. SkargÄ™ tÄ™ można wnieść natychmiast po upÅ‚ywie 14­dniowego terminu na
rozpatrzenie wniosku bez wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż żadne inne środki
nie przysługują, a także bez wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia
prawa (tak m.in. I OSK 262/08).
W tej kwestii nieaktualne są Komentarz i Dostęp w świetle orzecznictwa, które powołują się
na orzecznictwo z roku 2002, kiedy NSA na podstawie starej regulacji procesowej (ustawa o
NSA) rzeczywiście nie dopuszczał skarg na bezczynność w takich przypadkach jak [C]
(zawiadomienie samo w sobie traktowane byÅ‚o jako  nie­bezczynność ).
Sąd administracyjny uwzględni skargę, kiedy uzna, że organ błędnie stwierdził, że
wnioskowaniej informacji nie posiada lub przedmiot wniosku nie jest informacjÄ… publicznÄ…. W
przeciwnym wypadku sąd skargę oddali. Uwzględniając skargę sąd zobowiąże organ do
rozpoznania wniosku  czyli wybrania opcji [A] lub [B].
Pamiętajmy jednak, że sąd nie zobowiąże organu do udostępnienia informacji [A], lecz tylko
do rozpoznania (co może równie dobrze oznaczać [A] jak i [B]).
Mimo przepisu art. 21 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że  skargę rozpatruje się w terminie 30 dni
od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę  należy się spodziewać, że
rozpatrzenie skargi na bezczynność zajmie sÄ…dowi administracyjnemu ok. 2­3 miesiÄ™cy.
Praktyczna rada dla obu stron postępowania przed sądem administracyjnym w przedmiocie
takiej skargi na bezczynność: nie ma sensu powoływać argumentów innych niż dotyczące
tego, czy przedmiot wniosku jest informacjÄ… publicznÄ… i czy znajduje siÄ™ w posiadaniu organu.
Nawet jeśli organ wysili się, żeby wykazać, że spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia
z art. 5 u.d.i.p. to nie będzie miało to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Jeśli faktycznie
występują przesłanki z art. 5 u.d.i.p. to jest podstawa dla opcji [B]  decyzji odmownej, którą
sugerowałbym niezwłocznie wydać, co powinno skutkować umorzeniem przez sąd
postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność.
Odradzam w szczególności powoływanie się na ochronę praw autorskich w takim
postępowaniu, gdyż nie może to być nawet podstawa odmowy udostępnienia informacji [B], a
tym bardziej wybrania opcji [C] (więcej na ten temat w rozważaniach o odmowie, w
międzyczasie polecam np. II SAB/Wa 155/09).
This entry was posted in Dostęp do informacji publicznej on 17/07/2011.
Dostęp do informacji publicznej: rozstrzygnięcia i ścieżka
odwoławcza (część II)
Kontynuując temat (link do części I) proceduralnych aspektów dostępu do informacji
publicznej przyjrzyjmy sie kilku sytuacjom.
Dla przypomnienia  organ, który otrzymuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma
trzy możliwości:
[A] UdostÄ™pnić informacjÄ™ (czynność materialno­techniczna)
[B] Wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na
podstawie art. 16 u.d.i.p.
[C] Zawiadomić wnioskującego, że przedmiot jego wniosku nie stanowi informacji
publicznej (czynność materialno­techniczna)
Na początek mały bonus w kontekście przypadku I.
Ia. Co ma zrobić organ gdy uzna, że przedmiot wniosku o udostępnienie informacji
publicznej rzeczywiście jest informacją publiczną, ale jednocześnie stwierdzi, że tej
informacji nie posiada?
WSA w O. w II SA/Ol 19/10 rozpatrując taki przypadek uznał (moim zdaniem słusznie), że
wydanie przez organ w tej sytuacji decyzji administracyjnej jest uchybieniem na gruncie
u.d.i.p. (nie dopuszcza tego art. 16 u.d.i.p.). Jednocześnie WSA stwierdził, że uchybienie to
było de facto na korzyść wnioskującego, gdyż dało mu więcej uprawnień niż zawiadomienie.
Nie było to więc, zdaniem WSA, uchybienie istotne, więc decyzja się ostała.
Nawet gdyby organ nie wydał decyzji wnioskujący miałby ścieżkę do dochodzenia swoich
praw  skargę na bezczynność organu. Jak słusznie zauważył sąd, lepiej jednak dla
wnioskującego móc skarżyć decyzję, gdyż przy odwołaniu/skardze jest ona badana co do
meritum (czego nie ma przy skardze na bezczynność)  co powinno skrócić dochodzenie
praw przez wnioskujÄ…cego.
Osobiście postulowałbym de lege ferenda rozszerzenie zakresu art. 16 u.d.i.p. tak, by w
takich sprawach organ miał obowiązek wydać decyzję. W takiej sytuacji obie strony
(wnioskujący i organ) oszczędziłyby sobie sprawy ze skargi na bezczynność przed WSA,
wnioskujący byłby w lepszej sytuacji procesowej i cała sprawa powinna się zakończyć z
mniejszym obciążeniem dla zasobów organu (czas, koszty reprezentacji, etc.).
W obecnym stanie prawnym reprezentatywne wydaje siÄ™ mniej przychylne wydawaniu w
takim przypadku decyzji administracyjnej stanowisko NSA, który stwierdził (I OSK 873/08):
Artykuł 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidujący obowiązek wydania
decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas gdy spełniony jest warunek przedmiotowy  sprawa
ma charakter informacji publicznej i podmiotowy  istnieje podmiot zobowiÄ…zany. Brak
jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji
administracyjnej. Wydanie w takich warunkach decyzji  stanowi o braku jej podstawy
prawnej i winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 ż 1 pkt 2
K.p.a. (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02   Monitor Prawniczy 2003, nr 4, s.
147,  Wokanda 2003, nr 6, s. 33).
Stanowisko powyższe jest akceptowane również w nowszym orzecznictwie Sądu
Administracyjnego, w tym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie uznał za
trafne odmiennych poglądów, wyrażonych w niektórych orzeczeniach.
Komentarz dobrze argumentuje dlaczego zawiadomienie jest prawidłowym działaniem ze
strony organu w obecnym stanie prawnym. Krótki cytat:
Przede wszystkim powiadomienie o braku informacji publicznej nie spełnia wymogów
stawianych rozstrzygnięciu podejmowanemu w formie decyzji administracyjnej (por.
komentarz do art. 10 u.d.i.p.). Dodatkowo należy wskazać, iż realizacja obowiązku
udostępnienia informacji publicznej (i jej udzielenie lub odmowa udzielenia) jest bezpośrednio
związana z kumulatywnym wystąpieniem dwóch przesłanek o charakterze przedmiotowym i
podmiotowym: żądana informacja musi posiadać charakter informacji publicznej w rozumieniu
art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (np. należeć wprost do katalogu sformułowanego w art. 6 u.d.i.p.)
(przesłanka przedmiotowa), a podmiot, do którego został złożony wniosek musi stanowić
podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i musi być w posiadaniu
informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) (przesłanka podmiotowa). W przypadku
rzeczywistego nieposiadania żądanych informacji przez dany podmiot nie można uznać go za
podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych.
Przejdz
my teraz do sytuacji II.
II. Organ wybiera opcję [A]  udostępnia informację, ale w sposób niepełny (niezgodnie
z wnioskiem)
Komentarz wskazuje dwie drogi dla wnioskujÄ…cego w takiej sytuacji:
skarga na bezczynność (na podstawie art. 3 ż 2 pkt 8 p.p.s.a.) i
skarga na czynność materialno­technicznÄ… (na podstawie art. 3 ż 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zapoznając się z orzecznictwem sądów administracyjnych w takich sprawach można odnieść
wrażenie, że skarga na bezczynność jest obecnie zdecydowanie popularniejszym środkiem
zaskarżenia.
NSA wprost wypowiedział się o jej dopuszczalności (I OSK 1261/08):
Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji
niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, jak to
miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do
udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co
uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podobnie jak w przypadku I, sąd administracyjny uwzględniając skargę zobowiąże organ do
rozpoznania wniosku  czyli wybrania opcji [A] lub [B].
This entry was posted in Dostęp do informacji publicznej on 18/07/2011.
y
ródła:
1. http://www.barczentewicz.com/dostep­do­informacji­publicznej­rozstrzygniecia­i­sciezka­odwolawcza/
2. http://www.barczentewicz.com/dostep­do­informacji­publicznej­rozstrzygniecia­i­sciezka­odwolawcza­czesc­
ii/