Monika Haczkowska
ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA
PAŃSTWA WEDŁUG KONSTYTUCJI RP
Biblioteka Uniwersytecka w Warszawie
1000560546
Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2007
f\ Projekt okładki i stron tytułowych
Jacek Brzozowski
976748
Redaktor Aleksandra Milewska
Redaktor techniczny Jolanta Obór
Korekta
Krystyna Grochowska
.f!33
WT-
Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2007
ISBN 978-83-7059-827-3
koń / 1
3. \o
Słowo wstępne
Zagadnienie odpowiedzialności państwa za wadliwe działania organów władzy nabrało szczególnego znaczenia w sytuacji, w której stopień skomplikowania prawa oraz wkraczanie władzy publicznej w coraz to nowe obszary życia społecznego wiąże się z przypadkami naruszeń praw jednostek. Zapewnienie skutecznej ochrony jednostek wobec tych naruszeń jest w dzisiejszych czasach jednym z ważniejszych zadań państwa. Problem ten został dostrzeżony znacznie wcześniej, jednakże ze względu na różne uwarunkowania historyczne nie zawsze mógł być skutecznie rozwiązywany.
Uchwalona w dniu 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP wyznaczyła nowy kierunek myśli prawniczej zarówno ze względu na inny kontekst systemowy, jaki określają jej postanowienia, jak i na uregulowania prawne stanowiące novum w prawie polskim. Wejście w życie Konstytucji RP spowodowało konieczność zrewidowania treści istniejących przepisów prawa, które, zachowując dotychczasowe brzmienie, wymagały w jej świetle reinterpretacji. Przepisem obligującym do nowego spojrzenia na istniejącą już w prawie polskim instytucję prawną stał się art. 77 ust. 1 konstytucji, regulujący odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem. Dotychczas odpowiedzialność ta oparta była na przepisach prawa cywilnego. Konstytucyjne umiejscowienie odpowiedzialności władzy publicznej nadało tej instytu-
cji prawnej inny wymiar i spowodowało, że nabrała ona szczególnego znaczenia. Sprawiło również, że znalazła swoje uzasadnienie w normach prawa publicznego. Ziściły się zatem postulaty doktryny prawnej sprzed 150 lat: dziś instytucja ta ma nie tylko cywilny, ale również publiczny charakter.
Instytucja odpowiedzialności państwa za działania jej funkcjonariuszy nie jest -jak napisano wyżej - obca ustawodawstwu polskiemu. Przepis art. 77 ust. 1 wyniósł jednakże odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, po raz pierwszy od czasów Konstytucji marcowej z 1921 r., do rangi zasady konstytucyjnej. Spowodowało to konieczność zrewidowania treści dotychczasowych regulacji prawnych, ukształtowanych pod wpływem wieloletniej praktyki orzeczniczej sądów i doktryny prawa, które straciły swoją aktualność za sprawą nowych podstaw aksjologicznych wyznaczonych ustawą zasadniczą. Na płaszczyźnie doktryny prawa rozpoczęła się dyskusja dotycząca zasadniczo dwóch zagadnień: czy art. 77 ust. l konstytucji wyraża jedynie konstytucyjną zasadę odpowiedzialności państwa (pozbawioną normatywnej treści), czy też jest to konkretny przepis, precyzyjnie określający przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej, kreujący konstytucyjne podmiotowe prawo jednostki do odszkodowania. Dyskusja ta toczyła się przede wszystkim na tle zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, która to zasada również po raz pierwszy znalazła swoje miejsce w Konstytucji RP w art. 8 ust. 2 wśród naczelnych zasad konstytucyjnych. Problem dotyczył zatem tego, czy- nie zważając na dotychczasowe regulacje - art. 77 ust. 1 może stać się bezpośrednią podstawą aktu stosowania prawa w postaci orzeczenia lub decyzji, oraz tego, czy jednostka może się przed organami (sądami) bezpośrednio na przepis ten powoływać.
Przedmiotem niniejszej pracy będzie zatem odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. l konstytucji. Jak zasygnalizowałam wcześniej, kontrowersje, jakie pojawiły się wokół tego przepisu, dotyczą nie tyle racji jego istnienia, ile sposobu jego interpretacji na tle jednej z naczelnych zasad konstytucyjnych wyrażonej w art. 8 ust. 2, tj. zasady bezpośredniego stosowania konstytucji. Będę również chciała wyjaśnić i samo pojęcie bezpośredniego stosowania norm konstytucji oraz
jego ewolucję, poczynając od klasycznego już stanowiska wyrażonego przez Stefana Rozmaryna w monografii Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL z 1961 r. Następnie zaś podejmę próbę wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy instytucją odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowaną w art. 77 ust. l konstytucji a zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów.
Celem tego opracowania jest udowodnienie tezy, że art. 77 ust. l konstytucji nie tylko zawiera wystarczające przesłanki i podstawy do roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej, ale -jako przepis dostatecznie precyzyjny i nie zawierający w swej treści odesłania do ustaw - może być bezpośrednio stosowany.
Kanwą niniejszej książki stała się rozprawa doktorska Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, przygotowana w ramach grantu promotorskiego zatytułowanego "Odpowiedzialność odszkodowawcza organów władzy publicznej na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP" (KBN nr 2 H02A 030 25), przyznanego przez Komitet Badań Naukowych, i obroniona 13 czerwca 2005 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Pragnę tutaj wyrazić wdzięczność mojemu promotorowi, prof. dr. hab. Kazimierzowi Działosze, za bardzo życzliwą opiekę merytoryczną. Pragnę również podziękować recenzentom - prof. dr. hab. Pawłowi Sarneckiemu i prof. dr. hab. Józefowi Frąckowiakowi - za trud przygotowania recenzji i cenne uwagi.
Wykaz skrótów
BCB - Bundesgesetzblatt
ETS - Europejski Trybunał Sprawiedliwości
FTK - Federalny Trybunał Konstytucyjny
KKPC - Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego
KKZN - Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego
LEX - System informacji prawniczej LEK
OA - Orzecznictwo Arbitrażowe
OSN - Orzecznictwo Sądu Najwyższego
OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich
OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
PGSP - Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa
RGBI. - Reichsgesetzblatt
RPO - Rzecznik Praw Obywatelskich
SN - Sąd Najwyższy
SP - Skarb Państwa
ST - Samorząd Terytorialny
TK - Trybunał Konstytucyjny
Traktat UE - Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
ZTK - Związkowy Trybunał Konstytucyjny
k.c. - Kodeks cywilny
k.p.a. - Kodeks postępowania administracyjnego
k.p.c. - Kodeks postępowania cywilnego
k.s.h. - Kodeks spółek handlowych
k.z. - Kodeks zobowiązań
o.p. - Ordynacja podatkowa
u.a.r.w. - ustawa o administracji rządowej w województwie
u. P.G.S.P. - ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
u.p.p.s.a. - ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
u.s.g. - ustawa o samorządzie gminnym
u.s.p. - ustawa o samorządzie powiatowym
u.s.w. - ustawa o samorządzie województwa
8
ROZDZIAŁ I
Pojęcie odpowiedzialności odszkodowawczej
Artykuł 77 ust. l Konstytucji RP jest przepisem regulującym odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za działania niezgodne z prawem, w wyniku których osoba fizyczna, osoba prawna bądź inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej doznała szkody. Przepis ten wyniósł odpowiedzialność odszkodowawczą państwa, po raz pierwszy od czasów Konstytucji marcowej z 1921 r., do rangi zasady konstytucyjnej. Instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem istniała w prawie polskim już dużo wcześniej, nie zawsze jednak mogła być rzeczywistą podstawą roszczeń obywatela.
1. Ewolucja instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania organów władzy
W doktrynie prawa polskiego z pojęciem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania organów władzy można się było spotkać w drugiej połowie XIX w.1, za sprawą publikacji Wła-
' Podział na odpowiedzialność ex contractu i ex delicto przyjęto wywodzić od summa divisio pochodzącej jeszcze od Gajusa (II w. n.e.) z jego Institutiones, III, 88. Pojawiają się jednakże w doktrynie głosy wskazujące na to, że wywody Gajusa do-
dysława Ostrożyńskiego O odpowiedzialności państwa za bezprawne działanie urzędników wedle prawa publicznego2, wydanej w 1884 r. we Lwowie. Była to pierwsza rozprawa, która w sposób wszechstronny przedstawiła zagadnienie odpowiedzialności państwa, odwołując się zarówno do teorii uzasadniających tę odpowiedzialność, jak i teorii odnoszących się do zakresu wynagrodzenia szkody. Władysław Ostrożyński był przeciwnikiem panującej wówczas cywilnej teorii odpowiedzialności państwa i wypowiadał się za oparciem jej na prawie publicznym3. Twierdził: "jakkolwiek co do uzasadnienia rodzaju i rozmiaru jej, dotąd niema zgody, przyjęcia tej odpowiedzialności domaga się poczucie prawne. Odpowiedzialność państwa za
tyczyły jedynie zobowiązań w ogólności, a nie ich szczególnego rodzaju, jakim są zobowiązania do świadczenia odszkodowania. Zwolennicy tego poglądu twierdzą, iż dopiero ogólne formuły odpowiedzialności za niewykonanie umowy i za popeł-nienie deliktu cywilnego, zawarte W kodeksie Napoleona z 1804 r., stworzyły podstawę do wyodrębnienia dwóch kategorii pojęciowych: odpowiedzialności kontraktowej i odpowiedzialności deliktowej. Więcej na ten temat w: W. Warkałło, Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, s. 77 i n.
2 Nie można pominąć w tym miejscu pracy W.L. Jaworskiego Zarys teoryj wynagrodzenia szkody, wydanej we Lwowie w 1891 r.; jej autor obszernie wyłożył sposób rozumienia pojęcia "szkoda" oraz odpowiedzialności za jej wyrządzenie. Nie sposób także nie wspomnieć o pracy anonimowego autora Czy Skarb Państwa odpowiada za czynności i przewinienia urzędników, opublikowanej w 1863 r. w krakowskim Czasopiśmie Poświęconym Prawu i Umiejętnościom Politycznym (zeszyt 4). Więcej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność wtadz publicznych wedtug prawa polskiego, Warszawa 1934, s. 38.
3 Znamienne jest, że w ówczesnej doktrynie nie było jednolitego stanowiska. PrzykładowoJ.H. Domaszewski opowiadał się za całkowitą nieodpowiedzialnością państwa (Odpowiedzialność cywilna państwa za szkody i straty żart. 1382 Kod. cyw. f r., "Gazeta Sądowa Warszawska" 1890, nr 37-40 oraz Odpowiedź w kwestji odpowiedzialności cywilnej państwa, "Gazeta Sądowa Warszawska" 1891, nr 1-4, 33-39 i 49-53). Taraszkiewicz natomiast był - podobnie jak Ostrożyński - zwolennikiem odpowiedzialności państwa za jego urzędników, jakkolwiek przychylał się do teorii cywil i-stycznej: "Zadaniem państwa jest działać w interesie ogółu, ale tylko w granicach przysługującej mu władzy, a prawo nie daje państwu władzy naruszenia praw jednostek. Zatem państwo powinno spełniać swą misję społeczną, aby nie zrządzić szkody osobom prywatnym, a tem samem nie naruszać ich praw. Kwestia wynagrodzenia (...) należy do sfery prawa prywatnego, a nie publicznego" (Z powodu arty-kutu o odpowiedzialności państwa, "Gazeta Sądowa Warszawska" 1890, nr 15-47). Więcej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 40 i n.
10
l
szkody zrządzone przez bezprawne działania urzędników, ma być ochroną praw obywatela, ustawam, zasadniczemi zagwarantowanych, tarczą przeciwko dowolność, organów państwowych i zarazem rękojmią należytego wykonania ustaw"4. ROzprawa w{adysła-wa Ostrożyńskiego wywarła niewątpliwie wpły^ na kszta,towanie się tej instytucji w prawie polskim. W czasie prac nad kszta,tern Konstytucji marcowej z 1921 r., Kodeksu zobowiązań oraz innych regulacji dotyczących tego zagadmema, wyznaczała _ ó, ^ u. blikacjami innych autorów, m.m. Franciszka Bossowskieeo Tadeusza Dwernickiego, Stanisława Wroblewskiego, Fryderyka Zoila czy Stanisława Kutrzeby - kierunek badań doktryny prawniczej
Nie sposób jednakże nie wspomnieć o ew0|Ucji idej od wie-dzialności państwa za nielegalne zachowanie wład pub|icznej w Europie XIX w. Zanim bowiem myśl ta została urzeczywistniona w Konstytucji marcowej, kształtowała się na przestrzeni lat w innych państwach5. Początkowo przyjmowano zasadę o nieodpowiedzialności państwa za działania jego urzędników. Koncepcja ta niejako współgrała z pozytywistycznym sposobem rozumienia prawa, zakładającym, iż twórca reguł postępowania nie może odpowiadać za ich naruszenie. Państwo bowiem, jako uosobienje porządku prawnego, nie mogło się dopuścić bezprawia. za czynność państwa można było poczytać jedynie taką czynność, która jest zgodna z wolą państwa, czyli prawa6. Sytuację tę obrazowała angielska
' W. Ostrożyński, O o^owledńalności państwa za bezprawne wedle prawa publicznego, Lwów 1 884, s. bz i n. *
5 Niejako na marginesie należy wspomnieć, że ślady odpowied2ialnośd ań. stwa za urzędników można odnaleźć już w starożytnym Rzynije o , . , -a|_ ność ta wiązała się z istnieniem licznych korporacji (co//eg/0, sodo/Łte/ni^klado-wo tych najlepiej rozwiniętych - gmin miejskich. Reprezentanci tv h k 'i -osoby fizyczne - odpowiadały osobiście za szkody wyrządzone ^ . rPrLjCJI ^ cią. Korporacja odpowiedzialności nie ponosiła, bowiem - j^ po^Ją Z'a Z^\c miała ona zdolności do wyrażania woli, a więc nie mogta ponosić nS^nO ~~ ż. na było przypisać jedynie urzędnikowi tej korporacji, stąd też H'"^ T^T'ć ponosił tylko urzędnik. Więcej na ten temat: K. Kolańczyk /w oaPwledzlalnoS
' rZmk rSZ3'
wa 1986, s. 349 i n.
6 J- Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrza, riuszów, Wrocław 1961, s. 11.
rZymskie' WarSZ3'
11
dysława Ostrożyńskiego O odpowiedzialności państwa za bezprawne dziatanie urzędników wedle prawa publicznego2, wydanej w 1884 r. we Lwowie. Była to pierwsza rozprawa, która w sposób wszechstronny przedstawiła zagadnienie odpowiedzialności państwa, odwołując się zarówno do teorii uzasadniających tę odpowiedzialność, jak i teorii odnoszących się do zakresu wynagrodzenia szkody. Władysław Ostrożyński był przeciwnikiem panującej wówczas cywilnej teorii odpowiedzialności państwa i wypowiadał się za oparciem jej na prawie publicznym3. Twierdził: "jakkolwiek co do uzasadnienia rodzaju i rozmiaru jej, dotąd niema zgody, przyjęcia tej odpowiedzialności domaga się poczucie prawne. Odpowiedzialność państwa za
tyczyły jedynie zobowiązań w ogólności, a nie ich szczególnego rodzaju, jakim są zobowiązania do świadczenia odszkodowania. Zwolennicy tego poglądu twierdzą, iż dopiero ogólne formuły odpowiedzialności za niewykonanie umowy i za popełnienie deliktu cywilnego, zawarte w kodeksie Napoleona z 1804 r., stworzyły podstawę do wyodrębnienia dwóch kategorii pojęciowych: odpowiedzialności kontraktowej i odpowiedzialności deliktowej. Więcej na ten temat w: W. Warkatto, Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, s. 77 i n.
2 Nie można pominąć w tym miejscu pracy W.L. Jaworskiego Zarys teoryj wynagrodzenia szkody, wydanej we Lwowie w 1891 r.; jej autor obszernie wyłożył sposób rozumienia pojęcia "szkoda" oraz odpowiedzialności za jej wyrządzenie. Nie sposób także nie wspomnieć o pracy anonimowego autora Czy Skarb Państwa odpowiada za czynności i przewinienia urzędników, opublikowanej w 1863 r. w krakowskim Czasopiśmie Poświęconym Prawu i Umiejętnościom Politycznym (zeszyt 4). Więcej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność władz publicznych wedtug prawa polskiego, Warszawa 1934, s. 38.
3 Znamienne jest, że w ówczesnej doktrynie nie było jednolitego stanowiska. Przykładowo J.H. Domaszewski opowiadał się za całkowitą nieodpowiedzialnością państwa (Odpowiedzialność cywilna państwa za szkody i straty żart. 1382 Kod. cyw. Fr., "Gazeta Sądowa Warszawska" 1890, nr 37-40 oraz Odpowiedź w kwestji odpowiedzialności cywilnej państwa, "Gazeta Sądowa Warszawska" 1891, nr 2-4, 33-39 i 49-53). Taraszkiewicz natomiast był - podobnie jak Ostrożyński - zwolennikiem odpowiedzialności państwa za jego urzędników, jakkolwiek przychylał się do teorii cywili-stycznej: "Zadaniem państwa jest działać w interesie ogółu, ale tylko w granicach przysługującej mu władzy, a prawo nie daje państwu władzy naruszenia praw jednostek. Zatem państwo powinno spełniać swą misję społeczną, aby nie zrządzić szkody osobom prywatnym, a tem samem nie naruszać ich praw. Kwestia wynagrodzenia (...) należy do sfery prawa prywatnego, a nie publicznego" (Z powodu arty-kutu o odpowiedzialności państwa, "Gazeta Sądowa Warszawska" 1890, nr 15-47). Więcej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 40 i n.
10
szkody zrządzone przez bezprawne działania urzędników, ma być ochroną praw obywatela, ustawami zasadniczemi zagwarantowanych, tarczą przeciwko dowolności organów państwowych, i zarazem rękojmią należytego wykonania ustaw"4. Rozprawa Władysława Ostrożyńskiego wywarła niewątpliwie wpływ na kształtowanie się tej instytucji w prawie polskim. W czasie prac nad kształtem Konstytucji marcowej z 1921 r., Kodeksu zobowiązań oraz innych regulacji dotyczących tego zagadnienia, wyznaczała - wespół z publikacjami innych autorów, m.in. Franciszka Bossowskiego, Tadeusza Dwernickiego, Stanisława Wróblewskiego, Fryderyka Zoila czy Stanisława Kutrzeby - kierunek badań doktryny prawniczej.
Nie sposób jednakże nie wspomnieć o ewolucji idei odpowiedzialności państwa za nielegalne zachowanie władzy publicznej w Europie XIX w. Zanim bowiem myśl ta została urzeczywistniona w Konstytucji marcowej, kształtowała się na przestrzeni lat w innych państwach5. Początkowo przyjmowano zasadę o nieodpowiedzialności państwa za działania jego urzędników. Koncepcja ta niejako współgrała z pozytywistycznym sposobem rozumienia prawa, zakładającym, iż twórca reguł postępowania nie może odpowiadać za ich naruszenie. Państwo bowiem, jako uosobienie porządku prawnego, nie mogło się dopuścić bezprawia. Za czynność państwa można było poczytać jedynie taką czynność, która jest zgodna z wolą państwa, czyli prawa6. Sytuację tę obrazowała angielska
4 W. Ostrożyński, O odpowiedzialności państwa za bezprawne dziatanie urzędników wedle prawa publicznego, Lwów 1884, s. 62 i n.
5 Niejako na marginesie należy wspomnieć, że ślady odpowiedzialności państwa za urzędników można odnaleźć już w starożytnym Rzymie. Odpowiedzialność ta wiązała się z istnieniem licznych korporacji (collegia, sodalitates), przykładowo tych najlepiej rozwiniętych - gmin miejskich. Reprezentanci tych korporacji -osoby fizyczne - odpowiadały osobiście za szkody wyrządzone swoją działalnością. Korporacja odpowiedzialności nie ponosiła, bowiem - jak podnoszono - nie miała ona zdolności do wyrażania woli, a więc nie mogła ponosić winy. Winę można było przypisać jedynie urzędnikowi tej korporacji, stąd też odpowiedzialność ponosił tylko urzędnik. Więcej na ten temat: K. Kolańczyk, Prawo rzymskie, Warszawa 1986, s. 349 i n.
6 J. Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjona-riuszów, Wrocław 1961, s. 11.
11
paremia The King can not do wrong, oznaczająca, że król nie może popełnić czynu bezprawnego. Znajdowała ona wyraz w orzecznictwie sądowym - klasycznym już dziś przykładem może być sprawa Tobin v. Queen z 1864 r.7 Dopiero w drugiej połowie XIX w., pod wpływem zarówno szkoły prawa natury, jak i orzecznictwa francuskiej Rady Stanu (Conseil d'Etat) - pierwszego sądu administracyjnego w Europie, badającego zgodność z prawem aktów władzy publicznej (actes d'autorite) - zmieniło się podejście do dogmatu nieodpowiedzialności państwa. Państwo odpowiadało (początkowo we Francji, później również w Niemczech) za działania swoich funkcjonariuszy bezpośrednio, tj. samoistnie lub solidarnie z organem (urzędnikiem), który dopuścił się szkody, oraz pośrednio (posiłkowo), tj. wówczas, gdy poszkodowany nie mógł uzyskać odszkodowania od sprawcy szkody ze względu na jego niewypłacalność. Następnie w orzecznictwie francuskiej Rady Stanu zaczęto odchodzić od podziału działalności państwa na actes de gestion (akty niewładcze) i actes d'autorite (akty władcze), uznając go za anachroniczny, i wykształcono pojęcie faute de service publiques. Oznaczało to, że państwo mogło ponosić odpowiedzialność za nieprawidłowe funkcjonowanie całej administracji, bez konieczności wskazywania bezpośredniego sprawcy szkody (szczególnie wówczas, gdy nie było to możliwe). Była to więc swoista wina anonimowa (obiektywna).
7 Sprawa dotyczyła petycji odszkodowawczej braci Tobin. Statek ich został zniszczony przez kpt. Duglasa - komendanta okrętu Jej Królewskiej Mości. Kapitan ów miał polecenie ścigania handlarzy niewolników. Podczas wykonywania swoich obowiązków polecił zniszczenie statku braci Tobin, mimo iż faktycznie bracia ci nie handlowali niewolnikami. Prowadzący sprawę sędzia Erle wniosek powodów odrzucił, argumentując to m.in. tym, że: "Maksyma The King can not do wrong jest prawdziwą w tem znaczeniu, iż nie można dochodzić przeciw niemu żadnego uszczerbku ani cywilnie, ani karnie. Prawo uważa za sprawiedliwe to, co król sam zdziałał. To, co działa za pośrednictwem swych funkcjonariuszy, którym daje potrzebne instrukcje, nie może być również sprzeczne z prawem". Cyt. za: S. Rosma-rin, O roszczeniach odszkodowawczych z powodu bezprawia urzędnika administracyjnego, Lwów 1933, s. 22.
8 Pojęcie to po raz pierwszy pojawiło się w orzeczeniu Tomasco Greco z 1905 r. Cyt. za: J. Dąbrowa, Zasady odpowiedzialności państwa we Francji, "Studia Cywilistycz-ne" 1974, s. 171. Patrz również: S. Rosmarin, O roszczeniach..., s. 73.
12
Działalność orzecznictwa francuskiej Rady Stanu promieniowała na myśl prawną innych państw europejskich9. Pod jej wpływem kształtowały się w ich systemach zasady odpowiedzialności władzy publicznej. Wyrazem tego była działalność prawodawcza końca XIX i początku XX w. Przykładowo niemiecki kodeks cywilny z 1896 r. przewidywał w ż 839 odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za naruszenie obowiązków służbowych. Następnie, l sierpnia 1909 n, uchwalona została ustawa pruska o odpowiedzialności państwa. Rok później - 22 maja 1910 r. - ustawa o odpowiedzialności Rzeszy. W 1919 r. uchwalona została Konstytucja Weimarska, której art. 131 przewidywał odpowiedzialność Skarbu Państwa lub odpowiedniej korporacji prawa publicznego za swoich urzędników wykonujących powierzone im funkcje władzy publicznej. Podobnie regulowała to obowiązująca w Austrii tzw. ustawa syndykacka z 1872 r., jakkolwiek przewidywała odpowiedzialność państwa jedynie za urzędników sędziowskich. Konstytucja austriacka z 1920 r. natomiast, w brzmieniu z 1929 r, regulowała odpowiedzialność związku, krajów, powiatów lub gmin za szkody wyrządzone przez osoby działające jako ich organy. Przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych było wykazanie złego zamiaru lub ciężkiego niedbalstwa urzędnika. Mimo że konstytucja stawiała ustawodawcy wymóg uchwalenia ustawy szczegółowo regulującej tę odpowiedzialność, na uwagę zasługiwał fakt, iż państwo austriackie podjęło działania prawodawcze zmierzające do zerwania z zasadą nieodpowiedzialności władzy publicznej.
W tym nurcie kształtowała się polska myśl prawnicza o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania władzy publicznej. Jakkolwiek istniała rozbieżność poglądów co do podstaw tej odpowiedzialności (czy miałaby być urzeczywistniona na gruncie
9 Również we Francji zasada odpowiedzialności władzy publicznej przechodziła długą ewolucję, zanim ukształtowana została przez orzecznictwo Rady Stanu. Początkowo roszczeń z tytułu działań gospodarczych państwa można było dochodzić na podstawie art. 1382-1384 kodeksu Napoleona, tj. na zasadach ogólnych odpowiedzialności cywilnej. Później przepisy te stały się podstawą orzekania o odpowiedzialności państwa za działania władcze. Ostatecznie jednak tezę o niesto-sowalności art. 1384 k.N. przyjęto w sprawie Tomasco Greco z 1905 r.
13
prawa prywatnego, czy też publicznego), to konieczność zapewnienia jednostkom wynagrodzenia szkód spowodowanych wadliwą działalnością władzy nie budziła wątpliwości.
Uchwalona 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej10, wśród przepisów dotyczących praw i obowiązków obywateli, zawierała art. 121 regulujący odpowiedzialność państwa za działania organów władzy, który stanowił: "Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Odpowiedzialnem za szkodę jest Państwo solidarnie z winnemi organami, wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy". Podkreślenia wymaga to, że Konstytucja marcowa jako jedna z pierwszych w Europie wprowadziła tak nowoczesną regulację instytucji odpowiedzialności państwa. Konstytucjonalizacja prawa obywateli do kompensacji szkód wynikłych z wadliwej działalności organów władzy okazała się jednak niewystarczająca, w doktrynie i judykaturze przeważał bowiem pogląd, iż art. 121 jest jedynie normą programową11. Jego rozwinięcie zapewnić miało dopiero ustawodawstwo zwykłe, przy czym nie istniało jednolite stanowisko co do tego, czy odpowiednia ustawa ma być dopiero uchwalona, czy też mają tu zastosowanie ustawy obowiązujące na terenach dawnych zaborów. Do tego drugiego stanowiska ostatecznie skłaniał się SN w swoim orzecznictwie. Ponieważ jednak w zakresie odpowiedzialności państwa panował wówczas niejednolity stan prawny, sytuacja prawna obywateli polskich była zróżnicowana w zależności od tego, na terenie jakiego byłego zaboru znajdowało się ich miejsce zamieszkania.
Najkorzystniej przedstawiała się sytuacja osób zamieszkałych na ziemiach dawnego zaboru pruskiego, tam bowiem obowiązywały jeszcze: ustawa pruska z l sierpnia 1909 r. o odpowiedzialności
państwa12 oraz ustawa z 22 maja 1910 r. o odpowiedzialności Rzeszy13. Przewidywały one, iż w razie powstania szkody z powodu naruszenia, umyślnie lub wskutek niedbalstwa, obowiązku służbowego przez urzędnika w stosunku do osoby trzeciej przy wykonywaniu czynności publiczno-prawnych, odpowiedzialność -w miejsce dotychczasowej odpowiedzialności cywilnej urzędnika (wynikającej z ż 839 BGB) - ponosić będzie państwo (ż l ustawy pruskiej i ż l ustawy Rzeszy). Zastosowanie miały również przepisy szczególne, m.in. ustawa z 11 marca 1850 r. o odpowiedzialności gmin w razie szkód powstałych przez rozruchy14, pruska ustawa z 19 lipca 1875 r. o depozytach publicznych15 i inne.
Na obszarze dawnego zaboru austriackiego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za działania władzy państwowej nie było możliwe na gruncie Powszechnego Austriackiego Kodeksu Cywilnego z 1811 r. (ż 1295 regulował ogólną zasadę wynagrodzenia szkody); stanowiło to przedmiot krytyki ówczesnej doktryny prawa. Wszelako uchwalona 12 lipca 1872 r. ustawa o prawie powództwa stron z tytułu naruszenia prawa przez urzędników sędziowskich przy wykonywaniu czynności urzędowych (tzw. ustawa syndykac-ka)16 dawała możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od państwa, Jeżeli urzędnik sędziowski w wykonywaniu swych czynności urzędowych przekroczył swój obowiązek urzędowy, naruszył prawo strony, i przez to wyrządził jej szkodę, której środki prawne w postępowaniu sądowem nie zaradzają..." (ż 1). Ustawa ta stanowiła lex specialis, w pozostałym zakresie państwo nie ponosiło odpowiedzialności za działania urzędników.
Najmniej korzystna była natomiast sytuacja mieszkańców ziem centralnych, wchodzących w skład dawnego zaboru rosyjskiego. Panowała tam zasada nieodpowiedzialności państwa za działania urzędników państwowych. Dopuszczalne było jedynie interpretowanie zasad ogólnych wyrażonych w art. 1384 w związku z art.
IODz.U. 1921, nr 44, póz. 267.
11 Szczegółowe rozważania dotyczące art. 121, stanowiska doktryny prawa oraz orzecznictwa SN będą przedmiotem rozdziału II.
12 Dz. ustawodawstwa pruskiego z 1909 r. (BGB), s. 691.
13 Dz. Ustaw Rzeszy z 1910 r. (RGBi.), s. 798.
14 Dz. ustawodawstwa pruskiego z 1850 r. (GBI.), s. 199.
15 Dz. ustawodawstwa pruskiego z 1875 r. (GB), s. 199.
16 Ustawa z 12 VII 1872 r., nr 112 a. dz.p.p.
14
15
1382 kodeksu Napoleona, w kierunku ich zastosowania do działań prywatno-prawnych państwa (actes de gestion). Odpowiedzialność państwa za działania publiczno-prawne (actes d'autorite) była natomiast niemożliwa17.
Stan ten nie uległ zmianie, mimo uchwalenia 27 października 1933 r. Kodeksu zobowiązań18, akt ten regulował bowiem obowiązek wynagrodzenia szkody na zasadach ogólnych. Artykuł 134 stanowił: "Kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Artykuł 144 przewidywał odpowiedzialność na zasadzie winy tego, kto powierzył wykonywanie czynności, natomiast art. 145 - odpowiedzialność za podwładnego. Żaden z przepisów nie dawał podstawy do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działania władzy państwowej. Pogląd ten potwierdzał również Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie. Na uwagę zasługuje orzeczenie z 23 stycznia 1934 r.; SN stwierdził w nim, iż przepisy prawa cywilnego nie mogą mieć zastosowania do działalności zwierzchniej państwa, "bo w takich przypadkach nie ma rów-norzędności stron. W rezultacie odpowiedzialność Skarbu Państwa (...) ma miejsce wówczas, gdy jest ustawowo uznana"19.
Pożądanej zmiany nie przyniósł również - bo nie mógł - Manifest PKWN z 22 lipca 1944 r., przewidujący obowiązywanie "niektórych postanowień" Konstytucji marcowej z 1921 r. Mimo iż ustawodawstwo z lat 1944-1952 odsyłało w sposób pośredni do art. 121 Konstytucji marcowej20, faktycznie nie był on podstawą orzekania, a także nie "doczekał się" jednolitego unormowania na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Podkreślał to również Witold Czachórski: "Stan prawny w Polsce, charakteryzujący się tak wielką rozbieżnością w ujęciu problemu odpowiedzialności państwa i związków publiczno-prawnych za szkody, popełnione bezprawnie przez ich funkcjona-
17 Należy podkreślić, że od podziału działań organów państwowych na actes de gestion i actes d'autorite francuska Rada Stanu odeszła w 1905 r. (sprawa Tomasco Greco).
18Dz.U. 1933, nr 82, póz. 598.
19 Zbiór Urzędowy 1934, nr 548.
20 więcej na ten temat: K. Dzialocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej 1944-1952, Wrocław 1977, s. 140 i n.
16
riuszy, nie może trwać dłużej (...). Jest on sprzeczny zarówno z jednością Państwa i powagą prawa, jak i z zasadą równości prawnej obywateli polskich (...). Wypowiedzieć się zatem należy za zniesieniem przepisów dzielnicowych na terenach zachodnich i częściowo południowych i wprowadzeniem w trybie unifikacji powszechnych norm o odpowiedzialności państwa i związków publiczno-prawnych"21. Autor przedstawił propozycję projektu ustawodawczego stanowiącego wypełnienie zapowiedzi zawartej w ust. 2 art. 121.
Sytuacja polityczna w Polsce do 1956 r. nie sprzyjała rozważaniom na temat odpowiedzialności władzy państwowej za jej urzędników, czego wyrazem było całkowite pominięcie tej instytucji w tekście Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.22 Dopiero wydarzenia 1956 r. spowodowały przełom w podejściu do zagadnienia odpowiedzialności państwa. Dnia 15 września 1956 r. uchwalona została długo oczekiwana ustawa o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych23. Pomijając doniosłość samego wydarzenia, tj. uregulowania tej instytucji prawnej w ustawie, zwrócić należy uwagę na to, że ustawa ta zerwała ostatecznie z podziałem działalności państwa na czynności gospodarcze i władcze. Na podstawie ustawy można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych bez względu na to, czy funkcjonariusz państwowy wyrządził szkodę przy wykonywaniu czynności władczych, czy też innych, mieszczących się w zakresie działania (funkcjonowania) organów władzy państwowej. Konieczne było jedynie wykazanie winy owego funkcjonariusza.
Ustawa z 1956 r., mimo pewnych ograniczeń (np. odpowiedzialność za zarządzenia i orzeczenia wymagała wykazania tzw. winy kwalifikowanej funkcjonariusza państwowego), była podstawą orzekania przez sądy. Jej przepisy zostały następnie recypowane niemal w całości na grunt Kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r.24
21 W. Czachórski, Problem unifikacji przepisów o odpowiedzialności państwa i związków publiczno-prawnych za szkody wyrządzone bezprawnie przez funkcjonariuszy publicznych, "Państwo i Prawo" 1946, z. 4, s. 36.
22 Tekst jednolity: Dz.U. 1976, nr 3, póz. 36.
23 Dz.U. 1956, nr 54, póz. 243.
24 Dz.U. 1964, nr 16, póz. 93.
/mi\
Potwierdzało to słuszność kierunku, w jakim zmierzało prawodawstwo. Podobnie większość doktryny prawa stała na stanowisku, że przepisy art. 417 i n. kodeksu cywilnego stanowią samodzielną podstawę odpowiedzialności państwa za wadliwe działanie jego funkcjonariuszy - odpowiedzialności, która istniała niezależnie od ogólnych zasad reżimu ex delicto. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej z 15 lutego 1971 r., stanowiącą wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych25.
Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych wobec państwa wymagało spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 417-420 k.c. Obok takich jak zaistnienie szkody i wykazanie związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem przez funkcjonariusza państwowego powierzonych mu czynności a powstałą szkodą, należało wykazać winę konkretnego funkcjonariusza - sprawcy szkody. Mimo iż przesłanka winy nie była wyrażona wprost w art. 417 k.c., konieczność jej spełnienia wynikała z wykładni systemowej tego przepisu, dokonanej przez SN. W praktyce orzeczniczej sądów szybko jednak zaczęto dostrzegać, że faktyczne dochodzenie roszczeń przez poszkodowany podmiot jest utrudnione. Zwracano również uwagę na nieoperacyjność art. 418 k.c. regulującego odpowiedzialność za orzeczenia i zarządzenia, wymagał on bowiem wykazania tzw. winy kwalifikowanej (uzależniał dochodzenie roszczeń od stwierdzenia winy sprawcy szkody wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym).
Pożądaną zmianę, jeśli chodzi o art. 417 k.c., przyniosła dopiero wspomniana uchwała SN z 15 lutego 1971 r. (wytyczne). Sąd Najwyższy stwierdził w niej, iż możliwe jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od państwa bez konieczności wskazywania konkretnego sprawcy szkody (tzw. wina anonimowa). Obiektywizacja odpowiedzialności państwa sprawiła, że winą obarczona została jednostka państwowa jako całość, szkoda zaś była wynikiem jej wad-
25 Uchwala SN z 15 II 1971 r., III CZP 33/70 (OSNCP 1971/4 póz. 59).
18
liwej organizacji i funkcjonowania. Nie pozbawiało to jednak funkcjonariusza jednostki państwowej możliwości ekskulpacji, poprzez wykazanie braku winy subiektywnej.
Wytyczne SN z 1971 r. zapoczątkowały długą drogę, której celem było oparcie instytucji odpowiedzialności organów władzy państwowej za ich działania na przesłance bezprawności. Zakres odpowiedzialności również uległ rozszerzeniu w związku z powołaniem w 1980 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zadaniem NSA była kontrola decyzji administracyjnych. Jeżeli stwierdzona została ich nieważność lub niezgodność z prawem, poszkodowany mógł dochodzić roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a. Przepis ten stanowił samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, opartej nie na winie -jak wymagał tego art. 417 k.c. - lecz na obiektywnej bezprawności.
Transformacja ustrojowa, dokonana nowelą grudniową do Konstytucji PRL z 1952 r., wprowadziła m.in. swobodę i równość działalności gospodarczej opartej na gospodarce rynkowej. W tej sytuacji dotychczasowy brak rozróżnienia odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania gospodarcze (dominium) i władcze (imperium) nie dawał się już dłużej utrzymać. Różnicowanie podstaw odpowiedzialności za działania np. publicznych zakładów opieki zdrowotnej (państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadają-cych osobowości prawnej) i za działania niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej (osób prawnych)26 nie znajdowało uzasadnienia, bowiem podstawę roszczeń za taką samą szkodę, w zależności od tego, czy wyrządził ją publiczny, czy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, stanowiły inne przepisy prawa. Podobnie w dalszym ciągu wymogiem koniecznym dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za orzeczenia i zarządzenia była tzw. wina kwalifikowana funkcjonariusza (art. 418 k.c.), jednak jej stwierdzenie napotykało w praktyce na trudności. Odpowiedzialność państwa ograniczona była na innych jeszcze obszarach. Jakkolwiek art. 417 i n. k.c. doczekał się bogatego orzecznictwa i doktryny
26 W rozumieniu ustawy z 30 VIII 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. 1991, nr 91, póz. 408).
19
prawniczej, panowała zgoda co do tego, że spod jego zakresu wyłączona jest odpowiedzialność za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym27.
Rosnące standardy odpowiedzialności władzy publicznej w systemie prawa Rady Europy, czego wyrazem była m.in. Rekomendacja nr R (84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej (przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy 18 września 1984 r.), oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości28 (które przyjmowało odpowiedzialność państw członkowskich również za bezprawie legislacyjne) wskazywały obiektywizację tej odpowiedzialności. Przesłanką do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za wadliwe działanie organów władzy publicznej była - w świetle tych regulacji - bezprawność, a nie wina. Jak słusznie zauważył Marek Safjan: "Koncepcja tej odpowiedzialności staje się stopniowo jednym z elementów określających demokratyczny charakter systemów współczesnej Europy"29.
Ta myśl oraz rozwijające się w społeczeństwie przeświadczenie, że za wadliwe działania władzy publicznej nie powinna ponosić odpowiedzialności jednostka - przyświecały twórcom Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.; w rozdziale II tej konstytucji, wśród przepisów dotyczących "Środków ochrony wolności i praw", zawarto art. 77 ust. l, który stanowi: "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Nastąpiła więc - po raz pierwszy od czasów Konstytucji marcowej z 1921 r. - konstytucjonalizacja instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa.
Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP kreuje konstytucyjne podmiotowe prawo do odszkodowania za nielegalne działania władzy
27 Patrz m.in. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 101.
28 Szczególnie sprawy: nr C-6/90 i C-9/90, A. Francovich i D. Bonifaci v. Wiochy [1991 ] ECR 1-5357; nr C-91/92, P. F. Dori v. Recreb Srl [1994] 1-3325; nr C-46/93 i C-48/93, Brasserie du Pecheur i Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu ex parte: Factortame Ltd i inni [1996] ECR 1-1029 oraz inne, przedstawione w dalszej części pracy.
29 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po / września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 14.
20
publicznej - jak stwierdził TK w wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/0030. Przesłanką konieczną dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest m.in. niezgodne z prawem działanie organów władzy. Nastąpiło zatem zaostrzenie odpowiedzialności państwa, jednak w judykaturze i w doktrynie odżył spór, czy przepis ten może być bezpośrednią podstawą aktu stosowania prawa. Jak stwierdził TK w wyroku SK 18/00: "Regulacja zawarta w art. 77 ust. l Konstytucji nie jest powtórzeniem zasad ukształtowanych w ramach prawa powszechnego, ale wprowadza nowe samodzielne treści, które muszą być uwzględniane na poziomie regulacji ustawowej".
2. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa
w konstytucjach niektórych państw obcych
oraz w prawie międzynarodowym i ponadnarodowym
2.1. Uregulowania konstytucyjne
Instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej znalazła swoje miejsce w konstytucji polskiej dopiero za sprawą Konstytucji RP z 1997 r. Wcześniej, pod rządami czy to Konstytucji PRL z 1952 r., czy małej konstytucji z 1992 r., odpowiedzialność z tego tytułu nie była uregulowana w akcie o najwyższej mocy prawnej.
W państwach obcych instytucja ta jest częstym przedmiotem regulacji, bowiem spośród dwudziestu przeanalizowanych przeze mnie konstytucji zaledwie pięć nie zawiera żadnych przepisów dotyczących odpowiedzialności państwa za bezprawne działania organów władzy publicznej. Są to: Konstytucja Republiki Francuskiej z 4 października 1958 r. (teksty pozostałych aktów prawnych tworzących razem tzw. blok konstytucyjny również nie przewidują takich regulacji), Konstytucja Grecji z 11 lipca 1975 r., Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r. oraz Akt Konstytucyjny Kanady z 1982 r. Pozostałe konstytucje regulują w swoich tekstach instytucję odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, ale nie czynią tego bynajmniej w ten sam sposób.
30 OTKZU 2001/8/256.
21
Porządek chronologiczny nakazuje zacząć ich omawianie od najstarszej, tj. konstytucji Finlandii. Tworzy ją blok czterech aktów prawnych31. Interesujący nas przepis o odpowiedzialności państwa mieści się w Akcie o formie rządu Finlandii z 17 lipca 1919 r., w ż 93 rozdziału X "Urzędy publiczne". Poszczególne akty tworzące w Finlandii porządek konstytucyjny były w ciągu ponad 80 lat, jakie upłynęły od ich uchwalenia, kilkakrotnie nowelizowane, jednakże ż 93 funkcjonuje w niezmienionym brzmieniu do dzisiaj: "Każdy, kto ucierpiał z powodu pogwałcenia swoich praw lub poniósł uszczerbek na skutek działania niezgodnego z prawem lub zaniedbania urzędnika, ma prawo domagać się, aby urzędnik został ukarany oraz zobowiązany do zrekompensowania poniesionych strat, i ma też prawo złożyć doniesienie o wykroczeniu w trybie określonym przez ustawę. Odrębne przepisy określają, czy i w jakim stopniu państwo jest odpowiedzialne za szkody wyrządzone przez urzędnika"32.
Przepis ten szczegółowo reguluje instytucję odpowiedzialności, mimo że w zdaniu trzecim zawiera odesłanie do ustawy. Każdy ma prawo domagać się odszkodowania, jeżeli jego prawa zostały pogwałcone bądź poniósł szkodę w wyniku niezgodnego z prawem działania lub zaniedbania urzędnika państwowego. Paragraf 93 przewiduje zatem odpowiedzialność państwa zarówno za działania, jak i zaniechania urzędnika, z których wynikła szkoda, oraz z powodu pogwałcenia praw jednostki. Uprawnienie poszkodowanego rozciąga się na możliwość otrzymania rekompensaty za doznaną szkodę, co w znaczeniu wąskim może oznaczać spełnienie świadczenia pieniężnego, w znaczeniu zaś szerokim - utożsamiane z odszkodowaniem w ogólności - oznaczać może alternatywnie przywrócenie stanu pierwotnego33. Ponadto poszkodowany ma prawo domagać
31 Akt o formie rządu Finlandii z 17 VII 1919 r., Akt o Parlamencie z 13 I 1928 r., Akt o prawie Parlamentu do badania zgodności z prawem czynności urzędowych członków Rady Państwa, Kanclerza Sprawiedliwości i Parlamentarnego Ombudsma-na z 25 XI 1922 r. oraz Akt o Trybunale Stanu z 25 XI 1922 r. (wszystkie akty z późniejszymi zmianami) - Konstytucja Finlandii, wstęp i tłumaczenie J. Osiński, Warszawa 1997.
32 Konstytucja Finlandii, wstęp i tłumaczenie J. Osiński, Warszawa 1997, s. 105.
33 Przyjmując definicję "rekompensaty" z Encyklopedii prawa, wyd. II pod red. U. Kaliny-Prasznic, Wrocław 2000, s. 871.
22
się ukarania urzędnika państwowego, który dopuścił się naruszenia prawa; może też złożyć doniesienie o wykroczeniu, co dla tegoż urzędnika skutkować będzie dalszymi konsekwencjami - na gruncie prawa karnego. Jak nietrudno zauważyć, ż 93 bardzo restrykcyjnie podchodzi do działań urzędników państwowych i być może właśnie dlatego przepis ten włączony został do rozdziału dotyczącego urzędów publicznych, a nie do rozdziału II, regulującego podstawowe wolności i prawa ludności fińskiej34.
W uchwalonej 27 grudnia 1947 r. Konstytucji Republiki Włoskiej, w tytule l "Stosunki Obywatelskie", części I "Prawa i Obowiązki Obywateli", umieszczony jest art. 28, który stanowi: "Funkcjonariusze i urzędnicy państwowi oraz przedsiębiorstw publicznych są bezpośrednio odpowiedzialni w myśl postanowień prawa karnego, cywilnego i administracyjnego za czynności zdziałane z pogwałceniem prawa. W takich wypadkach odpowiedzialność cywilna rozciąga się na państwo i przedsiębiorstwo publiczne"35.
Przepis ten szczegółowo reguluje instytucję odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy i urzędników wobec poszkodowanego ich działaniem podmiotu, jakkolwiek wyraźnie zaznacza, że odpowiedzialność funkcjonariuszy i urzędników będzie egzekwowana zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i karnego. Sposób dochodzenia roszczeń wobec funkcjonariuszy oparty będzie zatem na procedurach: cywilnej, a także karnej i administracyjnej, odpowiedzialność cywilna zaś rozciągnie się na państwo. W literaturze włoskiej zwraca się uwagę na to, że poszkodowany działaniem funkcjonariuszy i urzędników podmiot może dochodzić swoich roszczeń na podstawie różnych norm (tj. cywilnych, karnych -art. 328 codice penale, administracyjnych), które powinny być inter-
34 Umieszczenie ż 93 w rozdziale dotyczącym urzędów publicznych niewątpliwie wzmacnia zasadę legalizmu tam wyrażoną, która nakazuje ścisłe przestrzeganie prawa przy wykonywaniu funkcji publicznych. Zasada ta nakazuje ponadto niestosowanie przepisów sprzecznych z konstytucją lub ustawą, co miało istotne znaczenie z uwagi na pierwotny brak rozwiązań instytucjonalnych odnoszących się do badania konstytucyjności aktów normatywnych. Więcej na ten temat: J. Osiński, Konstytucja Finlandii..., s. 25 i n.
35 J. Zakrzewska, Wiochy. Uwagi wstępne. Tekst Konstytucji [w:| Konstytucje Finlandii, Wioch, RFN i Francji, red. A. Burda i M. Rybicki, Wrocław 1971, s. 162.
23
pretowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Ponadto zwraca się uwagę na ścisły związek art. 28 konstytucji włoskiej z jej artykułami 24, 103 oraz 11336. Szkoda musi wynikać z czynności polegającej na pogwałceniu prawa, a zatem ustawodawca miał na myśli niezgodne z prawem działanie (a nie zaniechanie37). Z ostatniego zdania art. 28 wynika, że państwo dochodzi w stosunku do funkcjonariusza roszczenia zwrotnego (tzw. regresu38).
W Ustawie Zasadniczej RFN z 13 maja 1949 r.39 instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa uregulowana jest w II rozdziale "Federacje i kraje", wśród przepisów określających m.in. zasady konstytucyjne, formę państwa i system źródeł prawa, a więc mających podstawowe znaczenie dla określenia charakteru państwa. Artykuł 34 stanowi: "Jeśli ktoś w wykonywaniu powierzonego mu urzędu publicznego naruszy ciążący na nim w stosunku do osoby trzeciej obowiązek służbowy, odpowiedzialność ponosi w zasadzie (grundsatzlich) państwo albo korporacja, w służbie których on pozostaje. W przypadku świadomego zamiaru lub rażącego niedbalstwa
36 Szczególnie istotny jest art. 113: "Przeciwko aktom administracji publicznej jest zawsze dopuszczalna sądowa ochrona praw i uzasadnionych interesów przed organami sądownictwa powszechnego i administracyjnego", przy czym ochrony tej nie można wyłączyć ani ograniczyć do poszczególnych sposobów odwoływania się. F. Pergolesi, Diritto costituzionale (seconda ristampa delia quindicesima edizione), volu-me secondo, Padova - Cedam 1972, s. 315 i n.
37 Użyte w art. 28 określenie "atti" oznacza czynności faktyczne, działanie. Natomiast "atti compiuti" to czynności dokonane, zrealizowane i już zakończone. Taki pogląd panuje również w doktrynie prawa włoskiego. Więcej na ten temat: F. Pergolesi, Diritto costituzionale..., s. 315.
38 O postępowaniu zwrotnym w stosunku do urzędnika wspomina również F. Pergolesi, Diritto costituzionale..., s. 316. W literaturze podkreśla się, że ustrojo-dawca wioski, pomny doświadczeń narodu włoskiego z okresu faszyzmu, zawarł w konstytucji regulację prawną gwarantującą zabezpieczenie obywateli włoskich przed nadużyciami ze strony władzy. Patrz m.in.: Z. Witkowski, System konstytucyjny Wioch, Warszawa 2000, s. 22 i n.; J. Zakrzewska, Wiochy. Uwagi wstępne... [w:] Konstytucje Finlandii, Wioch..., s. 146.
39 Zwrócić należy uwagę na to, iż w pracach nad Ustawą Zasadniczą RFN nie kwestionowano zasadności umieszczenia tego przepisu w akcie o randze konstytucyjnej. Jak podkreśla się w doktrynie niemieckiej, ujęcie tej problematyki w konstytucji było uwarunkowane historycznie. Więcej na ten temat: P. Dagtoglou, komentarz do art. 34 [w:] Bonner Kommentar zum Grundgesetz, t. IV, Heidelberg 1970, s. 28.
24
zastrzega się prawo regresu. Dla roszczenia odszkodowawczego i dla regresu nie wolno wykluczyć powszechnej drogi prawnej"40. W doktrynie prawa niemieckiego ścierają się trzy poglądy odnoszące się do charakteru prawnego art. 34 Ustawy Zasadniczej. Według pierwszego, przepis ten ma charakter prawa podstawowego, stąd też wynika jego konstytucyjne usytuowanie41. Przedstawiciele drugiego nurtu, jakkolwiek nie kwestionują tego, że odpowiedzialność państwa i roszczenia odszkodowawcze przysługujące poszkodowanemu podmiotowi stanowią ważną część ochrony prawnej jednostek przeciwko ingerencjom państwa, wyrażają przekonanie, że gwarancja odpowiedzialności państwa wynika bezpośrednio z zasady państwa prawnego42. Ten pogląd jest również podawany w wątpliwość. Choć nikt nie kwestionuje tezy, że bez odpowiedzialności państwa nie istniałaby prawna ochrona jednostek oraz kontrola administracji, która należy do "jądra idei państwa prawnego"43, zwraca się uwagę na to, że art. 34 powinien znaleźć się wśród przepisów odnoszących się do środków ochrony wolności i praw (mimo iż sam w sobie nie stanowi prawa podmiotowego). Przedstawiciele trzeciego nurtu uważają natomiast, że gwarancja odpowiedzialności państwa wynika z zasady państwa socjalnego.
Brzmienie art. 34 wskazuje na to, iż odpowiedzialność państwa lub korporacji ogranicza się do naruszenia obowiązku służbowego przez funkcjonariusza, w ramach powierzonego mu urzędu publicznego. Jeśli funkcjonariusz państwowy, naruszając ciążący na nim obowiązek służbowy, dopuścił się rażącego niedbalstwa, a nawet działał umyślnie - państwo zastrzega sobie wobec niego prawo regresu. Zwrócić należy uwagę na sformułowanie: "odpowiedzialność ponosi zasadniczo państwo" ("w zasadzie") za urzędników państwowych (Amtstragern) naruszających obowiązki służbowe. Wynika
40 Ustawa Zasadnicza (Konstytucja) RFN, red. L. Janicki, Poznań 1988, s. 89.
41 Jednakże wg TK niemieckiego art. 34 ani nie stanowi prawa podmiotowego, ani nie jest porównywalne z prawem podmiotowym, "stąd jego naruszenie nie może uzasadniać skargi konstytucyjnej". Bverf GEZ, 336 [338 f.].
42 K. Hesse, Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1961,5.81 i n.
43 Więcej na ten temat: Bonner Kommentar..., s. 31.
25
z niego, po pierwsze, że odpowiedzialność państwa nie może być wyłączona w drodze ustawy zarówno ogólnie, jak i w istotnych obszarach działania państwa. Po drugie, przepisy ustawowe mogą w szczególnych przypadkach wyłączyć odpowiedzialność państwa, ale wyłączenie to musi być zawsze zgodne z art. 34 Ustawy Zasadniczej RFN. Po trzecie, wyjątki nie mogą mieć charakteru arbitralnego i muszą każdorazowo pozostawać w zgodzie z zasadami proporcjonalności i konieczności, ze względu na bezpieczeństwo lub porządek publiczny44. Wreszcie, po czwarte, nie jest możliwe umowne wyłączenie odpowiedzialności państwa za jego urzędników, także w drodze umowy publiczno-prawnej45. Jeśli zaś chodzi o przesłankę winy, to w doktrynie prawa niemieckiego podkreśla się, że zasada winy jako podstawa odpowiedzialności nie wynika z konstytucji. Obiektywizacja odpowiedzialności państwa nie wymaga zatem ustawy zmieniającej konstytucję, "ponieważ art. 34 chce chronić obywateli przed naruszeniami urzędników państwowych, a nie stwarzać parasol ochronny państwu przed daleko idącymi konsekwencjami jego błędów"46. Instytucja odpowiedzialności państwa za urzędników państwowych uregulowana jest szczegółowo w przepisach ustawowych (m.in. ż 839 BGB), zarówno jeżeli chodzi o procedurę dochodzenia roszczeń, jak i wysokość odszkodowania. Przepis ustawowy zawiera ponadto - w przeciwieństwie do art. 34 ustawy zasadniczej - przesłanki wyłączające i ograniczające odpowiedzialność państwa, np. w razie winy poszkodowanego lub przyczynienia się przezeń do powstania szkody. Jeśli chodzi o wzajemne relacje art. 34 konstytucji i ż 839 BGB, to w doktrynie prawa niemieckiego odmawia się samodzielności postanowieniu konstytucyjnemu ze względu na to, że norma art. 34 nie jest wystarczająco szeroka, aby dać pozytywnoprawną podstawę do ogólnego roszczenia reparacyjnego. Z drugiej jednak strony zwraca się uwagę na to, że art. 34 wyznacza minimalny standard ochrony przed działaniami władzy państwowej. Przepis ż 839 BGB i inne przepisy ustawowe
44 Podobnie jak art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
45 Więcej na ten temat: Bonner Kommentar..., s. 33 i n.
46,
' N. Luhmann, Offentlich-rechtliche Entschadigung, rechtspolitisch betrachtet, Berlin 1965, s. 205.
26
mogą zatem ten standard rozszerzyć, nigdy zaś nie mogą go ograniczyć. W zakresie minimalnych gwarancji jest więc normą samodzielną, nie może natomiast stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń odszkodowawczych47. Jak słusznie stwierdził Leszek Bo-sek, art. 34 ustawy zasadniczej jako konstytucyjna zasada odpowiedzialności jest współstosowany z ż 839 BGB48. Według dominującego w doktrynie prawa niemieckiego poglądu: "ż 839 BGB jest normą uzasadniającą odpowiedzialność, podczas gdy art. 34 konstytucji jest normą wymagającą tej odpowiedzialności"49.
Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r.50, podobnie jak Ustawa Zasadnicza RFN, przepis dotyczący odpowiedzialności odszkodowawczej państwa sytuuje w rozdziale o podstawowych instytucjach ustroju państwa, tj. w Tytule wstępnym. Artykuł 9 ust. 3 nie reguluje jednak tej instytucji w sposób szczegółowy. Obok gwarancji konstytucji w zakresie legalności działania władz publicznych, bezpieczeństwa prawnego i zasady lex retro non ag/t, w zdaniu końcowym zapewnia "odpowiedzialność i zakaz samowoli władz publicznych". Ustęp 1 art. 9 wyraża zasadę nadrzędności konstytucji w stosunku do obywateli i władz publicznych, ust. 2 natomiast wymienia zadania i obowiązki władz wobec obywateli. Z konstrukcji zatem całego art. 9 wynika, że obowiązkiem władz publicznych jest działanie zgodne z prawem (konstytucją i pozostałymi przepisami) w zakresie nałożonych na tę władzę zadań51. W razie zaś przekroczenia przez władzę publiczną przyznanych jej prawem kompetencji (zakaz samowoli) - konstytucja gwarantuje odpowiedzialność odszkodowawczą tych władz. Jeśli chodzi o przesłanki odpowie-
47 Bonner Kommentar..., s. 32 i n.
48 L. Bosek, Odpowiedzialność państwa za legislacyjne bezprawie w prawie niemieckim, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 85.
49 Bonner Kommentar..., s. 37.
50 Konstytucja Hiszpanii, tłum. i wstęp T. Motdawa, Warszawa 1993, s. 34.
51 Umiejscowienie przepisu odnoszącego się do odpowiedzialności wtadzy publicznej w Tytule wstępnym było podyktowane koniecznością stworzenia skutecznych gwarancji ochrony praw obywateli przed "samowolą" wtadzy (prawa te byty naruszane w okresie frankistowskim). Podobnie rozbudowany system praw i wolności w Konstytucji Hiszpanii miat na celu stworzenie prawnych granic aktywności władz publicznych. Więcej na ten temat: T. Motdawa, Konstytucja Hiszpanii, s. 17 i n.
27
dzialności oraz procedurę dochodzenia roszczeń, zagadnienia te uregulowane są w przepisach ustawowych.
W Konstytucji Republiki Bułgarii, uchwalonej 12 lipca 1991 r., w rozdziale I "Zasady podstawowe" umieszczony został przepis regulujący odpowiedzialność państwa. Artykuł 7 ("Państwo odpowiada za szkody wyrządzone przez sprzeczne z prawem akty lub działania jego organów i funkcjonariuszy")52 w związku z art. 5 ust. l i 2, podobnie jak art. 77 ust. l Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2, ma bezpośrednie zastosowanie. Również przesłanki odpowiedzialności są sformułowane podobnie, tzn. szkoda musi zaistnieć w wyniku niezgodnego z prawem działania organów lub funkcjonariuszy państwowych. Konstytucja Bułgarii przewiduje ponadto odpowiedzialność państwa za niezgodne z prawem akty organów lub funkcjonariuszy. Wydaje się, że ustrojodawca bułgarski miał na myśli akty władzy organów państwowych o charakterze indywidualnym i konkretnym, odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do przyjęcia bardzo szerokiego zakresu odpowiedzialności państwa, rozciągającego się na akty normatywne. Trzeba też mieć na uwadze to, że państwa demokracji zachodnich dopiero w 1984 r., w ramach systemu prawa Rady Europy, przyjęły możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody związane z aktami normatywnymi władzy wykonawczej (Rekomendacja R (84) 15 Rady Europy).
Zasadę odpowiedzialności państwa zawarła w swoim akcie konstytucyjnym także Rumunia. Artykuł 48 Konstytucji Rumunii z 21 listopada 1991 r. umieszczony został w rozdziale II "Podstawowe prawa i wolności" (Tytule II) i stanowi: "1) Osobie, której jakiekolwiek prawo zostało naruszone przez jakąkolwiek władzę publiczną, za pośrednictwem aktu administracyjnego lub poprzez nieustosun-kowanie się w ustawowym terminie do jakiegoś wniosku, przysługuje roszczenie do urzędowego określenia naruszenia prawa, unieważnienia danego aktu i naprawienia doznanej szkody. 2) Warunki i granice wykonywania tego prawa określa ustawa organiczna. 3) Zgodnie z ustawą, państwo ponosi odpowiedzialność materialną
l
za szkody spowodowane pomyłkami sądowymi popełnionymi w procesach karnych"53. Przepis ten, mimo szczegółowego uregulowania, zawiera odesłanie do ustawy. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa obejmuje naruszenie prawa przez Jakąkolwiek władzę" publiczną. Naruszenie prawa może nastąpić poprzez przekroczenie terminu lub wydanie aktu administracyjnego54. Poszkodowanemu przysługuje potrójne uprawnienie, tj. roszczenie do stwierdzenia i określenia w urzędowym akcie naruszenia prawa, unieważnienie aktu administracyjnego (w wypadku jego wydania) oraz naprawienie szkody. Na podstawie konstrukcji przepisu art. 48 należy przyjąć, że zobowiązana do naprawienia szkody jest władza publiczna, która dopuściła się naruszenia prawa. Jeśli natomiast szkoda powstanie wskutek pomyłek sądowych w procesie karnym -odpowiedzialność materialną (naprawienie szkody) ponosić będzie państwo. Podobnie z art. 48 pkt 4 Konstytucji Rumunii, w związku z art. 23 (dotyczącym aresztowania i zatrzymania osób), wynika, że za szkody powstałe w wyniku niesłusznego zatrzymania lub aresztowania odpowiedzialne jest państwo55.
Republika Słowenii uchwaliła swoją Konstytucję 23 grudnia 1991 r. W rozdziale II "Prawa człowieka i podstawowe wolności" umieszczony został art. 26 odnoszący się do instytucji odpowiedzialności państwa: "Każdy, kto poniósł szkodę w związku z bezprawnymi działaniami urzędowymi lub jakimikolwiek czynnościami organu państwowego, organu wspólnoty lokalnej lub osoby urzędowej, ma prawo do odszkodowania. Poszkodowany ma także prawo, zgodnie z ustawą, domagać się odszkodowania bezpośrednio od osoby, któ-
52 Konstytucja Bułgarii. Przemiany konstytucyjne w Europie wschodniej, z. I, pod red. R. Chruściaka, Warszawa 1993, s. 12.
53 Konstytucja Rumunii, tłum. A. Cosma, wstęp W. Brodziński, Warszawa 1996, s. 40.
54 Przepis art. 48 wraz z art. 21 Konstytucji Rumunii (regulującym prawo zwracania się do władz sądowych w zakresie obrony praw, wolności i interesów) stanowią gwarancję ochrony wolności i praw obywateli. W doktrynie zwraca się wszakże uwagę na to, że uprawnienie jednostki nie jest równoznaczne z obowiązkiem sądów do zapewnienia jej ochrony naruszonych przez władzę publiczną praw i interesów. Tamże, s. 12 i n.
55 Rozbudowany system gwarancji instytucjonalno-prawnych ochrony praw i wolności obywateli podyktowany by) w Rumunii, podobnie jak w innych państwach postkomunistycznych, uwolnieniem się narodu rumuńskiego spod dyktatury Nicolae Ceaużescu.
28
29
ra szkodę wyrządziła"56. Przepis ten nie wskazuje wyraźnie, że to państwo ponosi ciężar odpowiedzialności za działania swoich urzędników. Zdanie drugie art. 26, odsyłające do uregulowań zawartych w ustawie57 -jeżeli założy się, że przepis ten jest kontynuacją zdania pierwszego o działaniach organów państwowych -można odczytać w dwojaki sposób: albo jako uprawnienie do skierowania roszczenia odszkodowawczego przeciwko osobie urzędowej, albo (z powództwa cywilnego) przeciwko osobie, która tę szkodę bezpośrednio wyrządziła. Założenie natomiast, że zdanie drugie nie jest kontynuacją, będzie oznaczało, iż wyrażono jedynie zasadę ogólną odpowiedzialności deliktowej, nadając jej rangę konstytucyjną. Zdanie pierwsze art. 26 opiera się na przesłance bezprawności działania organów państwowych, organów wspólnoty lokalnej lub osoby urzędowej i obejmuje nie tylko czynności urzędowe, tj. podejmowane w zakresie sprawowanego urzędu, ale również wszelkie inne ("jakiekolwiek") czynności, tj. pozostające w związku ze sprawowanym urzędem. Konstrukcja taka pozwala zatem pociągnąć do odpowiedzialności urzędnika, który, wykorzystując swoją (urzędową) pozycję, narusza prawo.
W Konstytucji Republiki Estońskiej z 28 czerwca 1992 r. ogólną zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej wyraża ż 25, pomieszczony w rozdziale II "Podstawowe prawa, wolności i obowiązki". Przepis ten stanowi: "Każdy ma prawo do odszkodowania za straty moralne i materialne spowodowane przez osobę działającą sprzecznie z prawem"58. Konstytucyjna zasada nie wymienia ani organów władzy publicznej dokonujących naruszenia prawa, ani państwa jako podmiotu ponoszącego ciężar odpowiedzialności, a jedynie zapewnia poszkodowanemu w ogólności prawo do zrekompensowania strat moralnych i materialnych. Dopiero drugi
55 Konstytucja Republiki Stowenii, tłum. i wstęp P. Winczorek, Warszawa 1994, s. 31.
57 Wyjątek od zasady, że prawa i wolności mają być, na mocy konstytucji, "urzeczywistniane" bezpośrednio, stanowią te postanowienia, które z natury samego prawa lub z powodu wyraźnego odesłania zawartego w treści przepisu wymagają rozwinięcia w ustawie.
58 Konstytucja Republiki Estońskiej, tłum. A. Puu, wstęp L. Garlicki i P. Łossowski, Warszawa 1997, s. 32 i n.
30
przepis - ż 13 - zawiera gwarancję prawnej ochrony każdego obywatela przed samowolą władzy państwowej. Jest to konstrukcja zbliżona do sformułowania przyjętego wcześniej w Konstytucji Hiszpanii. Ogólność zapisu dotyczącego odpowiedzialności państwa w konstytucji nakazuje zatem twierdzić, że w pozostałym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawodawstwa zwykłego59.
Konstytucja Republiki Słowackiej z l września 1992 r. zawiera postanowienia o odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem decyzje i działania organu państwowego, sądu lub organu administracji publicznej. Artykuł 46 ust. 3 w brzmieniu: "Każdy ma prawo do odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku bezprawnej decyzji sądu, innego organu państwowego bądź organu administracji publicznej lub niewłaściwego postępowania urzędowego"60 znajduje się w oddziale VII "Prawo do sądu i innej ochrony prawnej" rozdziału II "Podstawowe prawa i wolności". Ze względu na odesłanie do ustawy, zawarte w ust. 4 art. 46, w zakresie szczegółów i warunków ochrony prawnej (w tym prawa do sądu) brak jest postanowienia, czy odpowiedzialnym będzie państwo, czy organy, które dopuściły się tych naruszeń.
Częścią porządku konstytucyjnego Republiki Czeskiej jest, zgodnie z art. 3 Konstytucji, Karta Podstawowych Praw i Wolności, uchwalona 16 grudnia 1992 r.61. W rozdziale V "Prawo do ochrony
59 Leszek Garlicki zwrócił uwagę na dwa ważne zagadnienia związane z retoryką Konstytucji Estonii. Pierwsze wskazuje na to, że twórcy konstytucji nie nawiązywali bezpośrednio do obciążeń wynikających z poprzedniego okresu historycznego Estonii, poprzez obszerne uregulowania praw i wolności obywateli. Konstytucja formułuje bowiem prawa i wolności w podstawowym zakresie, w pozostałym zaś nawiązuje do uznanych powszechnie norm i zasad prawa międzynarodowego, które stanowią integralną część systemu prawnego Estonii (co wynika z ż 3 Konstytucji). Drugie zagadnienie natomiast związane jest z zapewnieniem ze strony państwa sposobu realizacji przyznanych konstytucyjnie praw. Jak zauważa L. Garlicki, ustrojodawca estoński z daleko idącą ostrożnością formutuje gwarancje państwa w tym zakresie, kierując się przede wszystkim zasadą subsydiarności. L. Garlicki, [w:] Konstytucja Republiki Estońskiej, s. 21 i n.
60 Konstytucja Republiki Slowackiej, tłum. i wstęp H. Skotnicki, Warszawa 2003, s. 47.
61 Konstytucja Republiki Czeskiej, tłum. i wstęp M. Kruk, Warszawa 1994, s. 80. Karta Podstawowych Praw i Wolności została uchwalona przez Zgromadzenie Federalne Czechosłowacji 9 l 1991 r. Prace nad tą ustawą konstytucyjną rozpoczęto
31
sądowej i innej ochrony prawnej"62 znajduje się art. 36 ust. 3 regulujący instytucję odpowiedzialności państwa: "Każdy ma prawo do odszkodowania za szkodę wyrządzoną mu niezgodnym z ustawą orzeczeniem sądu, decyzją innego organu państwowego lub organu administracji publicznej albo nieprawidłowym postępowaniem urzędowym"63.
Porównując art. 36 Karty Praw Republiki Czeskiej z art. 46 Konstytucji Republiki Słowackiej zauważyć można zbieżność zarówno pod względem konstrukcji samego przepisu (oba artykuły składają się z czterech ustępów, tj.: 1. prawo do sądu, 2. kontrola sądowa decyzji administracyjnych, 3. odpowiedzialność odszkodowawcza, 4. odesłanie do ustaw), jak i treści oraz umiejscowienia w rozdziale dotyczącym ochrony sądowej. Różnice między tymi przepisami polegają tylko na użyciu innych określeń. Z pozoru nie jest to zabieg istotny, ale w interesującym nas ust. 3 regulującym odpowiedzialność odszkodowawczą różnica w treści przepisu ma decydujące znaczenie. Ustęp 3 wspomnianej Konstytucji Republiki Słowackiej uzależnia uruchomienie roszczeń odszkodowawczych od wydania decyzji niezgodnej z prawem oraz "niewłaściwego" postępowania urzędowego. Konstytucja słowacka jest jednym ze źródeł obowiązującego w Słowacji prawa, zatem decyzja organów może być niezgodna zarówno z ustawami, jak i konstytucją. Ustęp 3 art. 36 Karty Praw i Wolności Republiki Czeskiej wskazuje natomiast wyraźnie, że poszkodowany może dochodzić swoich roszczeń w razie, gdy szkoda zostanie wyrządzona decyzją bądź orzeczeniem niezgodnym z ustawą. Ustęp 3 infine przewiduje ponadto odpowiedzialność organów za nieprawidłowe postępowanie urzę-
po tzw. aksamitnej rewolucji. Głównym motywem prac była potrzeba udokumentowania przemian ustrojowych dokonujących się w państwie, jakkolwiek rok później federacja uległa rozpadowi, większość postanowień Karty Słowacja przejęła do swojej konstytucji, w Czechach natomiast przepisy Karty stanowią - obok konstytucji - część konstytucyjnego porządku prawnego.
62 Wyodrębnienie w Karcie osobnego rozdziału poświęconego ochronie sądowej podyktowane było złymi doświadczeniami narodu czeskiego z czasów socjalizmu.
63 Artykuł 36 Karty stanowi wzmocnienie wyrażonej w jej art. 2 ust. 2 zasady, że władza państwowa może być wykonywana wyłącznie w granicach dopuszczonych ustawą i w sposób przez ustawę określony.
32
dowe. W pozostałym zakresie art. 36 ust. 4 odsyła do uregulowań ustawowych64.
W Konstytucji Republiki Litewskiej z 25 października 1992 r.65, w art. 6, wyrażona jest naczelna zasada o bezpośrednim stosowaniu jej przepisów i możliwości powoływania się na nie przez obywateli. Rozdział II "Człowiek i państwo" zawiera przepis, który gwarantuje każdemu, w razie naruszenia jego konstytucyjnych wolności i praw, prawo do sądu. Artykuł 30 w zdaniu drugim przewiduje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za wyrządzone straty moralne i materialne. W kwestiach szczegółowych, tj. sposobu dochodzenia roszczeń, odsyła do ustawy66. Z ogólnej konstrukcji tego przepisu można jednak wywnioskować, że uprawnienie poszkodowanego skierowane może być przeciwko każdemu, kto takiego naruszenia dokona. Mogą to być zarówno osoby fizyczne czy osoby prawne, jak i organy państwowe.
Konstytucja Federacji Rosyjskiej z 12 grudnia 1993 r., jako akt -zgodnie z jej art. 15 - bezpośrednio stosowalny, w bardzo obszernym rozdziale II "Prawa i wolności człowieka i obywatela" reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą państwa. Instytucji tej poświęcone są aż dwa artykuły - art. 52: "Prawa poszkodowanych w wyniku przestępstwa i nadużycia władzy są chronione przez ustawę. Państwo zapewnia poszkodowanym dostęp do wymiaru sprawiedliwości oraz odszkodowanie za poniesione straty" i art. 53: "Każdy
64 W doktrynie zwraca się uwagę na to, że wadą Karty jest brak przepisu wyraźnie stwierdzającego możliwość bezpośredniego stosowania jej postanowień. Ponadto liczne odesłania do ustaw powodują trudności interpretacyjne, zwłaszcza w odniesieniu do ustaw uchwalonych jeszcze przed "aksamitną rewolucją". Więcej na ten temat: K. Skotnicki, System konstytucyjny Czech, Warszawa 2000, s. 26.
65 Konstytucja Republiki Litewskiej, ttum. H. Wisner, wstęp A.B. Zakrzewski, Warszawa 1994, s. 30.
66 Jakkolwiek Konstytucję Republiki Litewskiej stosuje się bezpośrednio, w doktrynie prawa zwracano uwagę na to, że jej wadą jest duża liczba odesłań ustawowych zawartych w postanowieniach. Powoduje to trudności z interpretacją zarówno przepisów Konstytucji, które nie zawsze w sposób precyzyjny regulują daną materię (przykładowo przepisy dot. samorządu terytorialnego - art. 119, albo interesujący nas przepis o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa), jak i przepisów ustawowych (w szczególności uchwalonych jeszcze przed wejściem w życie konstytucji). Więcej na ten temat: A. Zakrzewski, Konstytucja Republiki Litewskiej, s. 19 i n.
33
r
ma prawo do wynagrodzenia mu przez państwo szkody wyrządzonej wskutek bezprawnych działań (lub zaniechania) organów władzy państwowej lub ich funkcjonariuszy"67. Pierwszy z artykułów stanowi gwarancję praw jednostki i zarazem odesłanie do uregulowań ustawowych w zakresie m.in. rekompensaty za szkody poniesione w wyniku nadużycia przez organy państwowe ich władzy, drugi natomiast wymienia przesłanki odpowiedzialności państwa, którymi są: szkoda, bezprawność działania lub zaniechania organów władzy państwowej lub ich funkcjonariuszy oraz związek przyczynowy. Artykuł 15 konstytucji rosyjskiej wyraża zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów, art. 18 natomiast odnosi zasadę bezpośredniego stosowania do praw i wolności jednostki, przez co stanowi dodatkową gwarancję realizacji tej zasady68.
Konstytucja Belgii w brzmieniu jednolitym z 14 lutego 1994 r.69 w II Tytule "Belgowie i ich prawa" zawiera przepis, który gwarantuje ochronę prawną obywateli przed samowolnymi działaniami funkcjonariuszy publicznych. Artykuł 31 ("Nie jest wymagane żadne zezwolenie na wszczęcie postępowania przeciwko funkcjonariuszom publicznym z tytułu czynności urzędowych"70) zapewnia możliwość pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności za jego czynności urzędowe bez potrzeby uzyskiwania zezwolenia organu zwierzchniego. Ogólnie wyrażona zasada stanowi konstytucyjną gwarancję ochrony praw jednostek, w szczegółowym zakresie uregulowana jest natomiast w aktach ustawowych.
67 Konstytucja Federacji Rosyjskiej, ttum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000, s. 52.
68 W doktrynie podkreśla się, że przepisy zapewniające obywatelom jednakową ochronę prawną pojawiły się w rosyjskiej konstytucji po raz pierwszy. Pod rządami Konstytucji ZSRR z 1977 r. obywatele radzieccy nie posiadali tak szerokiego katalogu praw, byli natomiast obarczani licznymi obowiązkami na rzecz państwa. Państwo mogło arbitralnie ingerować w sferę prywatności swoich obywateli, a z powodu braku instytucjonalno-prawnych gwarancji ochrony ich praw dochodziło do licznych nadużyć ze strony urzędników. Więcej na ten temat: E. Zieliński, Wspólczesna Rosja. Studium polilyczno-uslrojowe, Warszawa 1995.
69 Tekst pierwotny Konstytucji Belgii pochodzi z 7 IM 831 r. Po licznych nowelizacjach dokonanych zarówno w XIX, jak i XX w., ustalony zostat jednolity (kolejny już) tekst, ogłoszony w Monitorze Belgii z 17 II 1994 n, nr 35.
70 Konstytucja Belgii, tłum. i wstęp W. Skrzydło, Warszawa 1996, s. 28.
Odpowiedzialność odszkodowawczą państwa reguluje także Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r. Mieszczący się w II rozdziale ("Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela") art. 56 stanowi: "Każdy ma prawo do odszkodowania, z środków państwa lub organów samorządu lokalnego, za poniesione szkody materialne i moralne, spowodowane niezgodnymi z prawem decyzjami, działaniami lub bezczynnością organów władzy państwowej, organów samorządu lokalnego, funkcjonariuszy publicznych i urzędników tych organów przy wykonywaniu przez nich swoich obowiązków"71. Jest to jeden z niewielu przepisów konstytucyjnych, który tak szeroko reguluje tę instytucję. Odpowiedzialność, zgodnie z art. 56, ponoszą organy władzy publicznej, organy samorządu lokalnego, funkcjonariusze publiczni i urzędnicy tych organów. Ustawodawca zatem nie pozostawił żadnych wątpliwości, że odpowiedzialność dotyczy wszelkich organów i urzędników - od szczebla centralnego aż po lokalny - w zakresie zarówno działania (podejmowania decyzji niezgodnych z prawem), jak i bezczynności wyżej wymienionych podmiotów. Szkoda może mieć przy tym charakter majątkowy oraz niemajątkowy. Dodatkową gwarancją art. 56 jest art. 8 Konstytucji Ukrainy, który wyraża nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji zarówno przez organy państwowe, jak i przez obywateli, mogących powoływać się na jej postanowienia bezpośrednio przed sądami72.
Ostatnią z omawianych konstytucji jest Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z 18 kwietnia 1999 r., zawierająca dwa przepisy odnoszące się do instytucji odpowiedzialności odszkodo-
71 Konstytucja Ukrainy, tłum. i wstęp E. Toczek, Warszawa 1999, s. 48.
72 W literaturze przedmiotu podkreśla się jednak, że mimo przyznania przez Konstytucję tak szerokich gwarancji ochrony praw obywateli przed naruszeniami ze strony władzy publicznej, popartych możliwością bezpośredniego powoływania się przed sądami na jej postanowienia, w praktyce nie wytworzyła się jeszcze odpowiednia "tradycja" ich stosowania. Ponadto brak zabezpieczenia przez odpowiednie regulacje ustawowe oraz istniejąca sytuacja polityczna nie stanowią sprzyjających warunków dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej, organów samorządu terytorialnego oraz funkcjonariuszy publicznych i urzędników. Więcej na temat Konstytucji Ukrainy: A.P. Zajęć, Nowo Konstytucja Ukrainy, "Przegląd Sejmowy" 1997, nr 6, s. 51 i n.
34
35
ma prawo do wynagrodzenia mu przez państwo szkody wyrządzonej wskutek bezprawnych działań (lub zaniechania) organów władzy państwowej lub ich funkcjonariuszy"67. Pierwszy z artykułów stanowi gwarancję praw jednostki i zarazem odesłanie do uregulowań ustawowych w zakresie m.in. rekompensaty za szkody poniesione w wyniku nadużycia przez organy państwowe ich władzy, drugi natomiast wymienia przesłanki odpowiedzialności państwa, którymi są: szkoda, bezprawność działania lub zaniechania organów władzy państwowej lub ich funkcjonariuszy oraz związek przyczynowy. Artykuł 15 konstytucji rosyjskiej wyraża zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów, art. 18 natomiast odnosi zasadę bezpośredniego stosowania do praw i wolności jednostki, przez co stanowi dodatkową gwarancję realizacji tej zasady68.
Konstytucja Belgii w brzmieniu jednolitym z 14 lutego 1994 r.69 w II Tytule "Belgowie i ich prawa" zawiera przepis, który gwarantuje ochronę prawną obywateli przed samowolnymi działaniami funkcjonariuszy publicznych. Artykuł 31 ("Nie jest wymagane żadne zezwolenie na wszczęcie postępowania przeciwko funkcjonariuszom publicznym z tytułu czynności urzędowych"70) zapewnia możliwość pociągnięcia funkcjonariusza publicznego do odpowiedzialności za jego czynności urzędowe bez potrzeby uzyskiwania zezwolenia organu zwierzchniego. Ogólnie wyrażona zasada stanowi konstytucyjną gwarancję ochrony praw jednostek, w szczegółowym zakresie uregulowana jest natomiast w aktach ustawowych.
67 Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000, s. 52.
W doktrynie podkreśla się, że przepisy zapewniające obywatelom jednakową ochronę prawną pojawiły się w rosyjskiej konstytucji po raz pierwszy. Pod rządami Konstytucji ZSRR z 1977 r. obywatele radzieccy nie posiadali tak szerokiego katalogu praw, byli natomiast obarczani licznymi obowiązkami na rzecz państwa. Państwo mogło arbitralnie ingerować w sferę prywatności swoich obywateli, a z powodu braku instytucjonalno-prawnych gwarancji ochrony ich praw dochodziło do licznych nadużyć ze strony urzędników. Więcej na ten temat: E. Zieliński, Współczesna Rosja. Studium polilyczno-uslrojowe, Warszawa 1995.
69 Tekst pierwotny Konstytucji Belgii pochodzi z 7 II 1831 r. Po licznych nowelizacjach dokonanych zarówno w XIX, jak i XX w., ustalony został jednolity (kolejny już) tekst, ogłoszony w Monitorze Belgii z 17 II 1994 n, nr 35.
70 Konstytucja Belgii, tłum. i wstęp W. Skrzydło, Warszawa 1996, s. 28.
34
Odpowiedzialność odszkodowawczą państwa reguluje także Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r. Mieszczący się w II rozdziale ("Prawa, wolności i obowiązki człowieka i obywatela") art. 56 stanowi: "Każdy ma prawo do odszkodowania, z środków państwa lub organów samorządu lokalnego, za poniesione szkody materialne i moralne, spowodowane niezgodnymi z prawem decyzjami, działaniami lub bezczynnością organów władzy państwowej, organów samorządu lokalnego, funkcjonariuszy publicznych i urzędników tych organów przy wykonywaniu przez nich swoich obowiązków"71. Jest to jeden z niewielu przepisów konstytucyjnych, który tak szeroko reguluje tę instytucję. Odpowiedzialność, zgodnie z art. 56, ponoszą organy władzy publicznej, organy samorządu lokalnego, funkcjonariusze publiczni i urzędnicy tych organów. Ustawodawca zatem nie pozostawił żadnych wątpliwości, że odpowiedzialność dotyczy wszelkich organów i urzędników - od szczebla centralnego aż po lokalny - w zakresie zarówno działania (podejmowania decyzji niezgodnych z prawem), jak i bezczynności wyżej wymienionych podmiotów. Szkoda może mieć przy tym charakter majątkowy oraz niemajątkowy. Dodatkową gwarancją art. 56 jest art. 8 Konstytucji Ukrainy, który wyraża nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji zarówno przez organy państwowe, jak i przez obywateli, mogących powoływać się na jej postanowienia bezpośrednio przed sądami72.
Ostatnią z omawianych konstytucji jest Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z 18 kwietnia 1999 r., zawierająca dwa przepisy odnoszące się do instytucji odpowiedzialności odszkodo-
71 Konstytucja Ukrainy, tłum. i wstęp E. Toczek, Warszawa 1999, s. 48.
72 W literaturze przedmiotu podkreśla się jednak, że mimo przyznania przez Konstytucję tak szerokich gwarancji ochrony praw obywateli przed naruszeniami ze strony władzy publicznej, popartych możliwością bezpośredniego powoływania się przed sądami na jej postanowienia, w praktyce nie wytworzyła się jeszcze odpowiednia "tradycja" ich stosowania. Ponadto brak zabezpieczenia przez odpowiednie regulacje ustawowe oraz istniejąca sytuacja polityczna nie stanowią sprzyjających warunków dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej, organów samorządu terytorialnego oraz funkcjonariuszy publicznych i urzędników. Więcej na temat Konstytucji Ukrainy: A.P. Zajęć, Nowa Konstytucja Ukrainy, "Przegląd Sejmowy" 1997, nr 6, s. 51 i n.
35
wawczej za działania wtadzy publicznej. Pierwszy znajduje się w rozdziale poświęconym prawom podstawowym (tytuł II "Prawa podstawowe, prawa obywatelskie i cele socjalne") w art. 9: "Każdy ma prawo do traktowania go przez państwowe organy bez arbitral-ności i w dobrej wierze". Stanowi zatem konstytucyjną gwarancję ochrony ludności szwajcarskiej przed samowolą organów państwowych i zarazem gwarancję przestrzegania przez te organy dobrej wiary. Drugi przepis znajduje się natomiast w rozdziale I "Postanowienia ogólne", tytułu V "Władze federalne", w art. 146: "Federacja odpowiada za szkody, które jej organy bezprawnie wyrządziły podczas wykonywania swoich czynności urzędowych"73, i reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą federacji. Jej przesłanki, mimo iż są określone wyraźnie (szkoda, bezprawne czynności urzędowe organów federacji oraz związek przyczynowy "podczas wykonywania" tych czynności), stanowią jedynie konstytucyjną zasadę roszczeń odszkodowawczych.
Przedstawiona analiza tekstów wybranych konstytucji europejskich pozwala stwierdzić, że instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa jest przedmiotem unormowań w konstytucjach większości państw Europy. Połowę z nich stanowią konstytucje "młode", tzn. uchwalone w ostatnim dziesięcioleciu, w krajach dawnego "bloku wschodniego". Zauważyć tu można pewną zależność, jeśli chodzi o szczegółowość unormowania tej instytucji prawnej. Konstytucje państw postkomunistycznych - z reguły o rozbudowanej treści - wymieniają podstawowe i wystarczające przesłanki odpowiedzialności państwa. Nie wiąże się to jednak z pełną gwarancją realizacji tych postanowień w praktyce. Konstytucja Belgii z 1831 r. natomiast74 reguluje instytucję odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania funkcjonariuszy publicznych w sposób ogólny, za to w praktyce orzeczniczej instytucja ta posiada już ugruntowaną pozycję (podobnie rzecz się ma z gwarancjami innych wolności i praw Belgów). Jeśli chodzi o możliwość bezpośredniego powoływania się na przepisy konstytucji, to zaledwie
73
Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej, tłum. i wstęp Z. Czeszejko--Sochacki, Warszawa 2000, s. 44 i 146.
74 Państwo, w którym demokratyczne instytucje są już ukształtowane.
36
w trzech z wymienionych konstytucji - Bułgarii, Ukrainy oraz Rosji -wyrażonajest zasada bezpośredniego ich stosowania, co sprawia, że - przynajmniej teoretycznie - konstytucyjne zasady odpowiedzialności państwa mogą być podstawą roszczeń odszkodowawczych przed sądami. Konstytucja Finlandii nie zawiera wprawdzie przepisu nakazującego bezpośrednie stosowanie jej postanowień, ale możliwość taka poparta jest wieloletnią praktyką sądową.
2.2. System prawa Rady Europy
Analizując teksty konstytucji państw obcych można zauważyć, że w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa system ochrony poszkodowanego nie jest uregulowany jednolicie. W konstytucjach niektórych państw wyrażona została jedynie ogólna konstytucyjna zasada odpowiedzialności (w pozostałym zakresie instytucję tę regulują ustawy); w innych odpowiedzialność można wyinterpretować z przepisów prawnych regulujących zasady odpowiedzialności między podmiotami prywatnymi75; w jeszcze innych zaś odpowiedzialność państwa ma silne podstawy zarówno w tekście konstytucji, jak i stosownych regulacjach ustawowych. Władze publiczne coraz bardziej rozwijają zakres swoich kompetencji w różnych dziedzinach życia, coraz częściej dochodzi zatem do naruszeń praw obywateli i przypadków wyrządzenia szkody.
Ze względu na daleko idące różnice w sposobach unormowania instytucji odpowiedzialności we współczesnych systemach prawnych konieczne stało się zharmonizowanie przepisów w skali europejskiej, tj. stworzenie standardów ochrony osób poszkodowanych działaniem (lub zaniechaniem) władzy publicznej. Rada Europy w latach siedemdziesiątych podjęła prace mające na celu ujednolicenie przepisów dotyczących funkcjonowania administracji. Efektem tych prac były akty prawne zalecające państwom członkowskim rozsze-
75 Przykładem mogą być uregulowania zawarte we francuskim kodeksie Napoleona (np. art. 1382) z 1804 r. Konstytucja francuska wraz z pozostałymi aktami prawnymi, tworzącymi tzw. blok konstytucyjny, nie zawiera bowiem regulacji odnoszących do odpowiedzialności państwa za działania organów władzy państwowej.
37
rzanie w swoich systemach krajowych standardów ochrony prawnej jednostki.
Pierwszy z nich stanowiła Rezolucja (77) 31 o ochronie jednostki ludzkiej skutkami aktów administracyjnych, przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy 28 września 1977 r.76 Rezolucja zakładała "porozumienie państw członkowskich co do fundamentalnych celów dających się osiągnąć poprzez normy dotyczące postępowania administracyjnego", podkreślała konieczność "osiągnięcia wspólnego poziomu ochrony we wszystkich państwach członkowskich". Wprowadzanie zasad wyrażonych w Rezolucji miało odbywać się z uwzględnieniem wymogów dobrej i skutecznej administracji (Załącznik do Rezolucji).
Drugim aktem prawnym, przyjętym przez Komitet Ministrów 11 marca 1980 r., była Rekomendacja R (80) 2 dotycząca wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych administracji77. Celem Rekomendacji było "ustalenie wspólnych zasad dla wszystkich Państw Członkowskich, które byłyby w stanie zabezpieczyć wzmocnioną ochronę praw, wolności i interesów osób fizycznych, mając na względzie zapobieganie wszelkiemu działaniu arbitralnemu bądź stanowiącemu nadużycie władzy dyskrecjonalnej". Uzupełniała ona Rezolucję (77) 33 o ochronie jednostek przed tzw. działaniami dyskrecjonalnymi administracji, czyli takimi, które wynikają z przyznanej władzy administracyjnej pewnej swobody podejmowania decyzji, pozwalającej jej dokonać wyboru najbardziej stosownego - spośród prawnie dopuszczalnych - rozwiązania.
Kolejnym aktem była Rekomendacja R (81) 19 w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne, przyjęta przez Komitet Ministrów dla Państw Członkowskich 25 września 1981 r.78 W Rekomendacji podkreślono, iż dostęp do tej informacji może służyć wzmacnianiu zaufania opinii publicznej do administracji, co ma
76 Tekst Rezolucji (77) 31 wraz z komentarzem: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1997, s. 82 i n.
77 Tekst Rekomendacji R (80) 2 wraz z komentarzem: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw..., s. 85 i n.
78 Tekst Rekomendacji R (81) 19: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw..., s. 99 i n.
38
szczególne znaczenie z uwagi na to, że działalność władz publicznych wkracza w życie codzienne jednostek. Zatem, aby jednostka mogła skutecznie bronić swoich praw, musi mieć zapewniony dostęp do informacji publicznej, zwłaszcza wówczas, gdy informacje te dotyczą jej interesów bądź jej samej - co zostało podkreślone w Sprawozdaniu wyjaśniającym (pkt 2).
Przedstawione powyżej akty nie regulowały instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za działania ich organów, ale dały solidne podstawy do dalszych prac w tym kierunku79. Ich efektem stała się Rekomendacja R (84) 15, przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy dnia 18 września 1984 r. Rekomendacja ta zaleca rządom państw członkowskich stosowanie się do zasad w niej wymienionych oraz rozpatrzenie możliwości wprowadzenia do porządku prawa krajowego przepisów, które zagwarantowałyby wykonanie zobowiązań w zakresie odpowiedzialności przez władze publiczne. Załącznik do rekomendacji zawiera definicje pojęć w niej użytych oraz określa zakres jej stosowania. Zawiera ponadto osiem zasad odpowiedzialności władzy publicznej. Podmiotowy zakres zastosowania Rekomendacji określony jest bardzo szeroko w ż 2 załącznika. Adresatem roszczeń odszkodowawczych jest władza publiczna, czyli, w rozumieniu ż 2, jednostka organizacyjna prawa publicznego wszelkiego szczebla (od państwa poprzez gminę aż do niezależnej osoby publicznej) oraz wszelka osoba prywatna wykonująca uprawnienia władzy publicznej. Rekomendacja, przyjmując kryterium funkcjonalne80 wyróżnienia władzy publicznej, nie zamyka katalogu adresatów roszczeń, a ich wyliczenie (w połączeniu z użyciem słowa "wszelkie") ma charakter jedynie przykładowy.
Zakres przedmiotowy określa ż l załącznika, który stanowi, że Rekomendacja dotyczy odpowiedzialności publicznej, przez co ro-
79 Rekomendacja R (81) 19 w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne przewiduje ponadto pewne nadzorcze środki wobec władz publicznych w razie nieuzasadnionej względami prawowitych interesów publicznych (jak np. bezpieczeństwo narodowe) odmowy udzielenia informacji.
80 M. Safjan, Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, t. II - Prawo cywilne, Warszawa 1995, s. 269.
39
zumie obowiązek władzy publicznej naprawienia szkód wyrządzonych przez jej czynności. Paragraf 3 wyjaśnia pojęcie "czynności władzy publicznej", wskazując wyraźnie, że obejmuje ono zarówno działania, jak i zaniechania. Bardzo istotnym z punktu widzenia zakresu stosowania Rekomendacji jest ż 4 stanowiący pewne novum w sposobie określenia działań władzy publicznej. W świetle ż 4 działaniami tymi są: czynności faktyczne władzy publicznej, akty administracyjne nie mające charakteru normatywnego, czynności administracyjne dotyczące wymiaru sprawiedliwości oraz akty normatywne wykonawcze, wydawane na podstawie stosownych delegacji. Ostatnie z wymienionych działań wskazuje wyraźnie na odpowiedzialność władzy wykonawczej (tj. rządu, ministrów i terenowych przedstawicieli administracji rządowej) za wydawane przez nią akty normatywne. Jednocześnie akty normatywne władzy ustawodawczej, jako niewymienione, są wyłączone spod zakresu stosowania Rekomendacji. Paragraf 6 załącznika rozszerza zakres podmiotów uprawnionych do roszczeń odszkodowawczych o "każdą" inną osobę, która może sobie rościć prawo do odszkodowania.
Kolejną część załącznika do Rekomendacji R (84) 15 stanowią zasady odpowiedzialności władz publicznych. Zasada 1 określa przesłanki tej odpowiedzialności, a są nimi: szkoda, "uchybienie" władzy publicznej, związek przyczynowy pomiędzy "uchybieniem" a powstałą szkodą. Pojęcie "uchybienie" należy przy tym - zgodnie z zasadą l - rozumieć jako "naruszenie ustalonej normy prawnej" oraz jako niezgodność postępowania władzy publicznej z określonymi wzorcami, czyli postępowanie inne niż to, jakiego wedle prawa pokrzywdzony "mógł rozsądnie oczekiwać". Przesłanki te nie są zatem oparte na zasadzie winy, lecz bezprawności postępowania. Zasada 2 przewiduje odpowiedzialność władzy publicznej według kryterium słuszności, nawet gdyby nie nastąpiło jakiekolwiek uchybienie z jej strony. Przyznanie stosownego odszkodowania uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech przesłanek: 1) czynność władzy publicznej została podjęta w interesie ogólnym; 2) szkodę poniosła jedna osoba lub ograniczona liczba osób; 3) czynność ma charakter wyjątkowy lub szkoda będąca skutkiem tej czynności powstała wyjątkowo.
40
Rekomendacja "przyznaje" wprawdzie pełną kompensację doznanej szkody, jednak użyty w niej termin "stosowne odszkodowanie" oznacza, że - zgodnie z zasadą 5 załącznika do Rekomendacji - w sytuacjach określonych w zasadzie 2 odszkodowanie może pokrywać szkodę jedynie częściowo, tzn. ograniczyć się do damnum emergens. W pozostałych wypadkach obejmuje zarówno damnum emergens, jak i lucrum cessans. Zasada 3 określa drugi wyjątek, dotyczący ograniczenia wysokości rekompensaty, mianowicie przyczynienie się poszkodowanego do powstania szkody. Zdanie drugie przewiduje tzw. przyczynienie się pośrednie81, jeżeli do powstania szkody przyczyniła się osoba pozostająca pod prawną opieką poszkodowanego. Zasady 6 i 7 dotyczą postępowania wykonawczego w sprawach o odszkodowanie, które to postępowanie powinno być łatwo dostępne i szybkie, a przepisy odnoszące się do terminów procesowych "nie powinny stwarzać przeszkody w skutecznym dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych".
W przepisach końcowych podkreśla się, po pierwsze, że Rekomendacja nie ogranicza państw członkowskich w zakresie stosowania jej przepisów do innych kategorii spraw lub ustanowienia na jej podstawie przepisów zapewniających jednostkom szerszą ochronę; po drugie, nie narusza ona szczególnych systemów odpowiedzialności ustanowionych przez międzynarodowe traktaty; po trzecie, nie narusza szczególnych systemów odpowiedzialności przewidzianych przez prawo krajowe, z tym jednak warunkiem, że zapewniają one odpowiednie odszkodowanie pokrzywdzonym; wreszcie, po czwarte, nie narusza szczególnych systemów odpowiedzialności przewidzianych przez prawo krajowe, które stosowane są zarówno wobec władz publicznych, jak i wobec osób prywatnych (na równi traktując oba rodzaje podmiotów), jeżeli tylko zapewniają przynajmniej taką samą ochronę jak niniejsza Rekomendacja.
Komitet Ministrów dla Państw Członkowskich przyjął także inne akty prawne odnoszące się do działań władzy publicznej. Na uwagę zasługują: Rekomendacja R (87) 16 dotycząca postępowania administracyjnego interesującego wielką liczbę osób (z 17 września 1987 r.);
81 Tamże, s. 283.
41
Rekomendacja R (89) 8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej w sprawach administracyjnych (z 13 września 1989 r.) oraz Rekomendacja R (91) l w sprawie sankcji administracyjnych (z 13 lutego 1991 r.)82.
Celem Rekomendacji R (87) 16 było wprowadzenie wspólnych dla wszystkich państw członkowskich zasad mogących pogodzić ochronę "wielkiej liczby osób" z wymogami skutecznego działania administracji. Postanowienia tego aktu odnoszą się do sytuacji, w których administracja publiczna podejmuje nienormatywne decyzje administracyjne (akty administracyjne) w zakresie np. instalacji przemysłowych bądź gospodarowania przestrzennego, czyli dziedzin, którymi zainteresowana jest "większa liczba osób". Z uwagi na to, że decyzje te mogą spowodować naruszenie praw, wolności i interesów tych osób, rekomendacja przewiduje m.in. konieczność poinformowania ich zarówno o samej propozycji przyjęcia decyzji, jak i o najważniejszych jej elementach.
Druga z wymienionych Rekomendacji R (89) 8, zaleca rządom państw członkowskich kierowanie się w wewnętrznym porządku prawnym określonymi w niej zasadami. Szczególnie zaleca zagwarantowanie jednostkom sądowej ochrony w tych wszystkich przypadkach, gdy bezpośrednie wykonanie aktów administracyjnych, które w odpowiedniej procedurze zostały zakwestionowane bądź podlegają zakwestionowaniu, może w sposób nieodwracalny szkodzić interesom osób. Ochrona ta miałaby polegać na zawieszeniu wykonania aktu administracyjnego albo przywróceniu sytuacji, jaka istniała przed wydaniem tego aktu, albo też na nałożeniu na administrację właściwych zobowiązań (zasada III). Wymienione środki ochrony miałyby charakter tymczasowy.
Zadaniem Rekomendacji R (91) l było "zahamowanie rozprzestrzeniania się" sankcji administracyjnych w stosunku do jednostek poprzez poddanie tych sankcji określonym w rekomendacji zasadom. Przede wszystkim wszelkie sankcje administracyjne muszą wynikać z przepisów prawa. Nie można nałożyć na jednostkę jakiejkolwiek sankcji z powodu czynu, który w czasie jego popełnienia
82 Teksty Rekomendacji wraz z komentarzem: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw..., s. 120-132.
42
nie stanowił postępowania sprzecznego z normami prawnymi. Ponadto jednostka nie może być dwukrotnie karana za ten sam czyn (zasada 3). W trakcie postępowania administracyjnego wobec jednostki powinna ona być informowana zarówno o wszelkich kierowanych przeciwko niej zarzutach, jak i o charakterze świadczących przeciwko niej dowodów. Jednostka powinna mieć zapewniony odpowiedni czas na przygotowanie się do sprawy. Akt nakładający na jednostkę sankcję administracyjną powinien natomiast podlegać kontroli legalności przez niezawisły i bezstronny sąd (zasada 8).
Analiza prawa w systemie Rady Europy, dokonana m.in. na podstawie Rekomendacji R (84) 15, pozwala zauważyć, że standardy ochrony prawnej przed działaniem władzy publicznej są coraz wyższe. Podkreślenia wymaga to, że wszystkie przedstawione akty prawne tworzą pewną całość. Żaden z nich nie był przyjmowany w oderwaniu od pozostałych, wręcz przeciwnie - miały się one wzajemnie uzupełniać. Świadczy o tym zakres podmiotowy aktów prawnych dotyczących relacji pomiędzy administracją (władzą publiczną) a podmiotami prywatnymi (osobami fizycznymi i osobami prawnymi) oraz każdorazowe odwoływanie się do "wymogu dobrej i skutecznej administracji".
2.3. Prawo Unii Europejskiej i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości
Przedstawiona w poprzednim punkcie Rekomendacja R (84) 15 Rady Europy reguluje kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za akty władzy publicznej. W zakresie pojęcia "akty władzy publicznej" mieszczą się - jak napisano powyżej - wszelkie akty administracyjne, akty normatywne wykonawcze oraz czynności faktyczne. Rekomendacja nie obejmuje, co prawda, aktów legislacyjnych uchwalonych przez Parlament, ale odnosi się do aktów normatywnych władzy wykonawczej, wydawanych na mocy delegacji ustawowej organu legislacyjnego lub samej konstytucji. W prawie polskim zasada ta dotyczy zarówno rządu, poszczególnych ministrów, jak i pozostałych organów uprawnionych do wydawania aktów wykonawczych. Organy władzy wykonawczej - zgodnie z zaleceniami Rady Europy - ponoszą więc odpowiedzialność odszkodowawczą za wydane przez siebie akty normatywne, jeżeli w wyniku ich wydania
43
jednostka poniosła szkodę. Zagadnienie to zostanie omówione w dalszej części pracy83.
W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej istotne są natomiast zagadnienia a) tzw. bezprawia legislacyjnego, a także b) odpowiedzialności odszkodowawczej instytucji wspólnotowych za szkody spowodowane przez ich organy lub funkcjonariuszy84 - co wynika m.in. z art. 288 ust. 2 (dawny art. 215|2]) Traktatu UE85.
a) Kwestia tzw. bezprawia legislacyjnego stała się aktualna z chwilą wejścia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 91 ust. 2 i 3 Kon-
83 Pomijam orzecznictwo Europejskiego Trybunatu Praw Człowieka, jakkolwiek przedmiotem orzekania Trybunału jest m.in. odpowiedzialność państwa za łamanie praw człowieka. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, iż odpowiedzialność państwa zasadniczo sprowadza się do odpowiedzialności za naruszenie zobowiązań wynikających z Konwencji Europejskiej oraz za szkodę, jaką poniosła jednostka w wyniku tego naruszenia. Więcej na ten temat: A. Redelbach, Natura Praw Człowieka (strasburskie standardy ich ochrony), Toruń 2001, s. 105 i n. Porównaj orzeczenia ETPCz, np.: orzeczenie z 18 l 1978 r., A. 25, Irlandia v. Wielka Brytania; orzeczenie z 6 H 1976 r., A. 21, Schmidt i Dahlstrom v. Szwecja; orzeczenie z 20 XI 1995 r., A. 332 - S.A. Pressos Compania Naviera i inni v. Belgia i in. [w:] Europejski Trybunat Praw Człowieka. Orzecznictwo, opr. M. A. Mowicki, t. II, Zakamycze 2002.
84 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską przewiduje ponadto możliwość podważenia legalności aktów podjętych przez instytucje wspólnotowe. Na temat skargi na te akty do Trybunału Sprawiedliwości patrz m.in.: A. Zawidzka, M. Tobo-rowski, Skarga o stwierdzenie nieważności aktu prawa wspólnotowego, "Palestra" 2004, nr 1-2, s. 169 i n.
85 Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (ogłoszona w formie uroczystej podczas szczytu UE w Nicei 7 XII 2000 r.), włączona do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy jako rozdział II, przewiduje w art. 11-41 ust. 3, że "Każda osoba ma prawo domagania się od Wspólnoty naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla prawa państw członkowskich, wszelkich szkód wyrządzonych przez jej instytucje lub funkcjonariuszy przy wykonywaniu ich funkcji" (Prawo do dobrej administracji). Ustęp 3 jest powtórzeniem prawa zagwarantowanego w art. 288 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dawnego art. 215 ust. 2). Tekst Karty wraz z komentarzem: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Tekst z objaśnieniami Sekretariatu Konwencji, wprowadzenie i tłum. M.A. Nowic-ki, Zakamycze 2003, s. 60 i n. Przepis art. 11-41 jako "Prawo do dobrej administracji" mieści się w Tytule V "Obywatelstwo". Patrz: Projekt Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy [w:] Unia Europejska w dobie reform, pod red. C. Mika, Toruń 2004, s. 485 i n. Por. uwagi A. Jackiewicza, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, "Państwo i Prawo" 2003, z. 7.
44
stytucji RP, akty prawne wydane i wydawane w systemie Wspólnot Europejskich stanowią część krajowego porządku prawnego; dotyczy to m.in. rozporządzeń (bezpośrednio obowiązujących) i dyrektyw. Na państwie polskim spoczywa więc obowiązek dostosowania prawa wewnętrznego do standardu dyktowanego przez prawo wspólnotowe. Obowiązek ten zagrożony jest sankcją prawną, a skutkiem np. uchybienia implementacji dyrektywy jest tzw. delikt legislacyjny. Jeżeli zatem obywatel dozna szkody wskutek zaniechania organów władzy publicznej, będzie miał prawo do roszczeń odszkodowawczych. Trybunał Sprawiedliwości86 jest organem stojącym na straży m.in. przestrzegania przez państwa członkowskie obowiązku implementacji dyrektywy do prawa krajowego. Pierwsze wypowiedzi ETS na temat odpowiedzialności państw za szkody wyrządzone naruszeniem prawa wspólnotowego pojawiły się już w latach sześćdziesiątych. Przykładem może być orzeczenie z 1960 r. w sprawie nr 6/60 Hum-blet v. Belgia87, stwierdzające: "Gdy przyjęte przez państwo członkowskie przepisy administracyjne lub ustawowe są niezgodne z prawem wspólnotowym, państwo to jest zobowiązane do uchylenia odnośnych przepisów krajowych oraz naprawienia wszelkich konsekwencji, jakie mogło to spowodować". Sformułowana przez ETS zasada odnosząca się do obowiązku naprawienia przez państwo szkody wyrządzonej wskutek naruszenia prawa wspólnotowego i odpowiadającego mu uprawnienia do odszkodowania po stronie poszkodowanego podmiotu miała istotne znaczenie, wyznaczyła bowiem podstawowy standard ochrony jednostek przed działaniami państwa oraz kierunek dalszego orzecznictwa Trybunału. Podkreślić przy tym należy, że konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich nie wynika z przepisów traktatowych, lecz została "wypracowana" przez ETS w jego orzecznictwie w celu zapewnienia jak największej efektywności prawu wspólnotowemu88.
86 W dalszej części pracy będę posługiwać się przyjętym powszechnie skrótem "ETS".
87 Orzeczenie 6/60 Humblet v. Belgia [1960] ECR 559.
88 Kompetencję do sformułowania tej zasady ETS wywiódł z art. 10 (d. art. 5) Traktatu UE: "Państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki o charakterze ogólnym lub szczególnym w celu wykonania zobowiązań, które wynikają
45
Kolejne orzeczenia ETS, w podobnych sprawach, uzupełniały zatem tę konstrukcję o nowe argumenty na rzecz odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego. Przykładowo w orzeczeniu w sprawie nr 39/72, Komisja v. Włochy89, Trybunał stanął na stanowisku, iż - mimo wywiązania się przez państwo z obowiązków nałożonych przez Komisję - wydanie orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa wspólnotowego "może mieć zasadnicze znaczenie dla ustanowienia podstaw odpowiedzialności, jaką państwo członkowskie może ponosić w związku z tym naruszeniem, względem innych państw członkowskich, Wspólnoty lub podmiotów prywatnych". Chodziło zatem o stworzenie podstaw odpowiedzialności tym podmiotom, które poniosły szkodę, zanim państwo członkowskie zastosowało się do żądań Komisji90.
Trybunał Sprawiedliwości, wskazując na art. 169-171 Traktatu UE (obecne art. 226-228), wyrażał pogląd, że w razie niezastosowania się przez państwo członkowskie do stanowiska Komisji czy orzeczenia Trybunału nakładającego na państwo obowiązek podjęcia określonych działań, wynikających z prawa wspólnotowego, państwo to powinno ponieść finansowe konsekwencje tego naruszenia. Ponadto, jeżeli podmiot prywatny poniósł szkodę w wyniku naruszenia przez państwo zobowiązań traktatowych, mógł dochodzić roszczeń odszkodowawczych na zasadach i w granicach określonych w prawie krajowym. Stwierdzenie takie zawarte jest zarówno w cytowanych wyżej orzeczeniach, jak i w orzeczeniu w sprawie
z niniejszego traktatu lub z czynności organów wspólnoty (...). Powstrzymają się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać realizacji celów niniejszego traktatu". Więcej na ten temat zob. m.in. w: G. Anagnostaras, The allo-cation of responsibility in State liability actionsfor breach ofCommunity law: a modern gordian knot?, "European Law Revue" 2001, vol. 26, s. 139 i n.; N. Póltorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie wspólnot europejskich, Zakamycze 2002, s. 43 i n.; T. Pajor, Odpowiedzialność państwa członkowskiego Unii Europejskiej za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego |w:| Studia z prawa prywatnego, lodź 1997, s. 172 i n.
89 Orzeczenie 39/72 Komisja v. Wtochy (1973) ECR 101, ż 11.
90 Ten pogląd ETS rozwinął w późniejszych orzeczeniach, m.in. w orzeczeniu 240/86 Komisja v. Grecja (1988) ECR 1835 czy orzeczeniu C-249/88 Komisja v. Belgia [1991) ECR 1-1275.
46
nr 60/75 Carmine Antonio Russo v. Azienda Di Stato Per Gli Inter-venti Sul Mercato Agricolo91.
Do początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, tj. do czasu wydania przez ETS orzeczenia w sprawie Andrea Francovich i Da-nila Bonifaci v. Włochy, nr C-6/90 i C-9/9092, kwestia podstawy prawnej odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego pozostawała faktycznie nierozstrzygnięta93. Jak zauważył Anthony Arnull, ostrożność Trybunału co do umieszczenia zasady odpowiedzialności państwa we wspólnotowym porządku prawnym była spowodowana oczekiwaniem Trybunału na działania legislacyjne. Wobec ich braku ETS sformułował jednolite reguły dochodzenia roszczeń odszkodowawczych94. Sprawa Francovich v. Włochy miała więc przełomowe znaczenie w zakresie sformułowania zarówno zasady odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego, jak i podstawowych przesłanek. Sprawa ta dotyczyła niewywiązania się przez Włochy ze zobowiązań wynikających z dyrektywy 80/987 z 20 października 1980 r. o zbliżeniu praw państw członkowskich w zakresie ochrony pracowników w wypadku niewypłacalności przedsiębiorcy. Przewidywała ona utworzenie przez państwo funduszy gwarantujących pracownikom, w razie upadłości pracodawcy, wypłatę odpowiednich świadczeń. Francovich oraz Bonifaci byli zatrudnieni w dwóch różnych przedsiębiorstwach, które stały się niewypłacalne. W obu sprawach powodowie zażądali od włoskiego rządu wypełnienia gwarancji przewidzianych przez wymienioną wyżej dyrektywę, a w razie niespełnienia żądania - odszkodowania. Dyrektywa 80/987 nie została implementowana do włoskiego porządku prawnego we właściwym terminie, przez co fundusz taki
91 Orzeczenie 60/75, Carmine Antonio Russo v. Azienda Di Stato Per Gli Inter-venti Sul Mercato Agricolo (AIMA) (1976] ECR 45. Podobnie wypowiedział się w orzeczeniu nr 101/78 Granaria BV v. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwpro-dukten[1979] ECR 623.
92 Sprawy połączone C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich i Danila Bonifaci v. Wiochy [19911 ECR 1-5357.
93 M. Górka, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenia prawa wspólnotowego, "Przegląd Prawa Europejskiego" 1997, nr 1(2), s. 32 i n.
94 A. Arnull, The European Union and its Court ofjustice, 1999, s. 153 i n.
47
faktycznie nie powstał. Trybunat stwierdził zatem naruszenie przez Włochy prawa wspólnotowego95. Orzekł ponadto, że wypłata odszkodowania przez państwo członkowskie jest niezbędna, skoro wskutek zaniechania z jego strony jednostka nie może dochodzić przed sądem wewnętrznym praw przyznanych jej przez prawo wspólnotowe. Całkowita skuteczność normy wspólnotowej jest wszak uzależniona od podjęcia przez państwo członkowskie określonego działania, a państwo działań takich nie podjęło (teza III). W tej sytuacji prawo do uzyskania odszkodowania uzależnione jest od spełnienia łącznie trzech warunków: 1) rezultat przewidziany przez dyrektywę obejmuje przyznanie praw na rzecz jednostek; 2) treść tych praw może być określona na podstawie przepisów dyrektywy; 3) istnieje związek przyczynowy między naruszeniem prawa przypisanym państwu a szkodą poniesioną przez osoby poszkodowane (teza IV)96. W kwestii sposobu naprawienia szkody ETS odesłał do regulacji prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że przesłanki dotyczące odszkodowania (materialne i formalne) ustanowione przez państwa członkowskie nie mogą być mniej korzystne niż te, które stosowane są do powództw w sprawach "wewnętrznych", oraz że regulacje te nie mogą utrudniać ponad miarę lub wręcz uniemożliwiać uzyskanie odszkodowania97.
Stanowisko wyrażone w sprawie Francovich v. Włochy Trybunał potwierdzał w kolejnych orzeczeniach, m.in. w sprawie nr C-91/92, Paola Faccini Dori v. Recreb Srl, dotyczącej odpowiedzialności władz za naruszenie prawa wspólnotowego. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez Włochy działań mających na celu implementowanie do prawa krajowego dyrektywy Rady Europy 85/577/EEC dotyczącej ochrony konsumentów w odniesieniu do
95 Jak stwierdził: "Zasada, zgodnie z którą państwo ponosi odpowiedzialność za szkody podmiotów prywatnych spowodowane wskutek naruszenia przez państwo prawa wspólnotowego, jest nieodłączną częścią traktatowego systemu prawa wspólnotowego" [1991| ECR l - 5357.
96 Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, wybór i red. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Warszawa 2001, s. 229.
97 Stwierdzenie to pierwotnie zostało zawarte w tezie IV orzeczenia ETS w sprawie nr 68/79, Hans Just v. Duńskie Ministerstwo do spraw Podatkowych [l980] ECR 501.
kontraktów wynegocjowanych poza siedzibą przedsiębiorstwa. Kontrakty zawierane poza siedzibą przedsiębiorstwa są umowami szczególnego rodzaju. Dużą rolę odgrywa w nich element zaskoczenia, który może przesądzać o niewłaściwej ocenie sytuacji przez konsumenta. Stąd dyrektywa, chroniąc konsumenta, reguluje prawo wycofania się z takiego kontraktu w ciągu siedmiu dni. Sprawa Paoli Faccini Dori polegała na tym, że powódka powoływała się przed sądem włoskim na przepisy dyrektywy 85/577/EEC w stosunku do firmy Recreb, z którą zerwała kontrakt zawarty wcześniej w okolicznościach przewidzianych przez dyrektywę. Sąd jednakże miał wątpliwości, czy może tę dyrektywę zastosować, Włochy bowiem nie podjęły żadnych działań mających na celu implementowanie jej do prawa krajowego, mimo że termin przewidziany do implementacji wygasł na dwa lata przed wniesieniem do sądu sprawy Faccini. ETS orzekł, że nawet stosując prawo krajowe, uprzednie bądź późniejsze w stosunku do dyrektywy, sąd powinien - tak dalece jak to możliwe - interpretować prawo krajowe w świetle treści i celu dyrektywy (teza IV). Jeśli natomiast państwo członkowskie nie wykonuje zobowiązania do transpono-wania dyrektywy, wynikającego z art. 189 (3) - obecny art. 249 -Traktatu UE, i gdy nie może być osiągnięty przez to jej skutek, prawo wspólnotowe wymaga od państwa członkowskiego zrekompensowania szkody wyrządzonej jednostkom z powodu braku transpozycji dyrektywy, przy zachowaniu trzech warunków: 1) skutek zamierzony przez dyrektywę powinien wiązać się z przyznaniem praw jednostkom; 2) treść tych praw powinna dawać się określić na podstawie dyrektywy; 3) musi istnieć związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania przez państwo a wyrządzoną szkodą (teza V)98.
Przykładem innego orzeczenia dotyczącego odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego przez legislaturę jest orzeczenie ETS w połączonej sprawie nr C-46/93 i C-48/93, Brasserie du Pecheur s.a. v. RFN i Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu, ex parte: Factortame Ltd i in. (znana i cyto-
98 Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, wybór i red. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Warszawa 2001, s. 188.
48
49
wana jako Factortame III)99. Firma Brasserie du Pecheur wskutek wydania przez ustawodawstwo niemieckie przepisów zakazujących sprzedaży piwa nie spełniającego tzw. wymogu czystości poniosła znaczne straty. Ustawodawstwo to zostało przez ETS uznane za niezgodne z art. 30 (obecny art. 28) Traktatu UE ("zakazane są ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie podobne im w skutkach środki w obrotach między państwami członkowskimi"100). Firma Brasserie zażądała zatem wypłaty odszkodowania za straty poniesione przez nią wskutek uniemożliwienia wywozu piwa do Niemiec w okresie poprzedzającym orzeczenie ETS. Trybunał orzekł m.in., iż ciążący na państwie członkowskim obowiązek wypłaty odszkodowania z powodu szkód wyrządzonych naruszeniem prawa wspólnotowego, za które państwo to jest odpowiedzialne, nie może być ograniczony do szkód poniesionych w okresie następującym po wydaniu przez ETS orzeczenia stwierdzającego naruszenie prawa. Orzeczenie to odegrało istotną rolę zarówno ze względu na to, że Trybunał stwierdził w nim, iż każde naruszenie prawa wspólnotowego, czy to przepisu Traktatu UE, czy to aktu prawa wtórnego (niezależnie od charakteru naruszonej normy), może być podstawą roszczeń odszkodowawczych, jak i ze względu na to, że stwierdził w nim, iż źródłem obowiązku odszkodowawczego jest prawo wspólnotowe, nie zaś - jak dotąd - prawo krajowe. Zwrócił ponadto uwagę, iż dotychczasowe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa nie są wystarczające, jeżeli naruszenie prawa wspólnotowego nastąpiło przez wydanie aktu ustawowego - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - a więc nie polegało tylko na braku implementacji dyrektywy. Do trzech wyżej wymienionych przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego dodana została kolejna, głosząca, iż "naruszenie prawa wspólnotowego musi być wystarczająco poważne".
Innym ważnym orzeczeniem, w którym ETS potwierdził konieczność wystąpienia wymienionych przesłanek w celu uzyskania od-
99 Sprawy połączone nr C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pecheur v. Niemcy i The Queen v. Secretary of State for Transport ex parte Factortame Ltd i in. [1996] ECR
1-1029.
100
Dokumenty europejskie, tom l, w oprać. A. Przyborowskiej-Klimczak i E. Skrzy-dlo-Tefelskiej, Lublin 1996, s. 58.
50
szkodowania za naruszenie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie, jest orzeczenie nr C-5/94 w sprawie Królowa v. Minister Rolnictwa, Rybołówstwa i Żywności, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd.101 Postępowanie dotyczyło odmowy wydania przez władze brytyjskie licencji na import mięsa i eksport zwierząt do i z Hiszpanii. Władze brytyjskie twierdziły, że Hiszpania, mimo implementowania dyrektywy nr 74/577/EWG z 1974 r. (nakazującej państwom członkowskim zapewnienie humanitarnego traktowania zwierząt przeznaczonych na rzeź), nie zapewniła żadnych sankcji, które wymuszałyby skuteczną realizację jej postanowień. Powołując się na art. 36 Traktatu UE (obecny art. 30), odmówiły więc wydania licencji na eksport owiec do Hiszpanii firmie irlandzkiej, uznając, że postanowienia dyrektywy są w Hiszpanii naruszane. W wyniku wszczętego przed ETS postępowania Trybunał orzekł, że żadne państwo nie jest uprawnione do ograniczenia eksportu towarów do innego państwa członkowskiego, powołując się na art. 36 Traktatu UE. Wszelkie zaś wynikłe stąd szkody zobowiązane jest naprawić. Podkreślił przy tym, że jeżeli państwo członkowskie w czasie popełnienia naruszenia miało ograniczone możliwości działania według swojego uznania lub nie miało ich wcale (zakres działania dyskrecjonalnego), każde naruszenie prawa wspólnotowego stanowi przesłankę "wystarczająco poważnego naruszenia" (teza IV). Przesłanka ta jest natomiast niezbędna, aby dochodzenie roszczeń odszkodowawczych było skuteczne.
Na uwagę zasługuje ponadto orzeczenie w sprawie nr C-424/97, S. Haim v. Kassenzahnarztliche Yereinigung Nordrhein102. Salomo-ne Haim wniósł sprawę do sądu z powodu odmówienia mu zatrudnienia w ramach systemu kas chorych w Nadrenii. Będąc obywatelem tureckim, nostryfikował dyplom, jednakże według dyrektywy nr 78/686/EWG (w sprawie wzajemnego uznania dyplomów, zaświadczeń i innych dowodów formalnych kwalifikacji jako dentysty), dyplom ten - jako wydany w "państwie trzecim" - nie
101 Orzeczenie C-5/94, The Queen v. Ministry of Agriculture Fisheries and Food ex parte Hedley Lomas (Ireland) Ltd [1996] ECR 1-2553.
102 Orzeczenie C-424/97, S. Haim v. Kassenzahnarztliche Yereinigung Nordrhein [2000] ECR 1-5123.
51
spetniat warunków w niej określonych, co stanowiło przyczynę odmownej decyzji kasy chorych. ETS rozstrzygał jedynie kwestię odszkodowawczą (jakkolwiek odniósł się w tezie III do możliwości zatrudnienia osób w podobnych przypadkach, uzależniając to od znajomości języka w stopniu koniecznym). Podtrzymując stanowisko wyrażone w poprzednich orzeczeniach, stwierdził ponadto: "W celu określenia, czy doszło do poważnego naruszenia prawa wspólnotowego w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, należy wziąć pod uwagę zakres dyskrecji przysługującej państwu członkowskiemu. Istnienie i zakres owej dyskrecji muszą być określone w odniesieniu do prawa wspólnotowego, a nie do prawa krajowego" (teza II)103.
W orzeczeniu z 18 czerwca 2002 r. w sprawie nr C-60/01, Komisja v. Francja104, dotyczącej obowiązku implementacji przez Francję dwóch dyrektyw z dziedziny ochrony środowiska, ETS odniósł się do rezultatu, który musi być osiągnięty przez dyrektywę w określonym przez nią czasie. Postępowanie wszczęto na skutek skargi wniesionej przez podmiot prywatny. Zarzucał on rządowi francuskiemu niespełnienie warunków określonych w dyrektywach nr 89/369/EWG i nr 89/429/EWG, nakładających m.in. na Francję obowiązek redukcji emisji spalin pochodzących z nowych oraz już istniejących zakładów spalania odpadów. Choć obie dyrektywy zostały przez Francję implementowane do krajowego porządku prawnego we właściwym terminie, okazało się, że nie został osiągnięty cel, w jakim dyrektywy te zostały wydane. Podstawą odpowiedzialności Francji było zatem niedopełnienie obowiązku osiągnięcia wymaganego rezultatu, państwo członkowskie bowiem powinno tak implementować dyrektywę, aby zapewnić jej pełną skuteczność. Nie ma przy tym znaczenia, czy spalarnie odpadów są własnością podmiotów prywatnych, czy publicznych. Jeśli cele dyrektywy zostały określone w sposób precyzyjny, państwo powinno było podjąć wszelkie niezbędne kroki, aby zagwarantować ich osiągnięcie. Na przykładzie tego orzeczenia można stwierdzić, że nie wystarczy
103 Prawo Wspólnot Europejskich..., s. 588.
104 Orzeczenie C-60/01, Komisja v. Francja [2002] ECR 1-5679 albo dostępne na stronie internetowej
.
52
sama implementacja postanowień dyrektywy do krajowego porządku prawnego, konieczne jest bowiem faktyczne przestrzeganie jej postanowień105.
Na temat odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego spowodowane działaniem sądu krajowego Trybunał opowiedział się po raz pierwszy w tzw. orzeczeniu wstępnym (prejudycjalnym) w sprawie nr C-224/01 Gerhard Kobler v. Austria, wydanym 30 września 2003 r.106 Sprawa dotyczyła skargi odszkodowawczej Koblera skierowanej przeciwko państwu w związku z wydaniem przez sąd austriacki wyroku naruszającego - zdaniem powoda - art. 39 Traktatu UE, gwarantujący swobodny przepływ pracowników wewnątrz Wspólnoty (ust. 1) i obejmujący zniesienie wszelkiej dyskryminacji w dziedzinie zatrudnienia, płac oraz innych warunków pracy wobec obywateli Państw Członkowskich, opartej na przynależności państwowej (ust. 2)107. Prof. Kobler ubiegał się o tzw. specjalny dodatek za staż pracy, przewidziany w ustawie austriackiej, przyznawany m.in. po 15 latach przepracowanych na uniwersytecie. Dodatek ten nie został prof. Kbblerowi przyznany, stwierdzono bowiem, iż mimo łącznego stażu pracy znacznie dłuższego niż wymagane 15 lat, tylko częściowo obejmuje on pracę w Austrii. Gerhard Kobler był w stanie wykazać -jak podnosił początkowo przed Najwyższym Sądem Administracyjnym - zatrudnienie w charakterze profesora w placówkach edukacyjnych innych państw członkowskich. Niewzięcie tego stażu pracy pod uwagę stanowiło, jego zdaniem, dyskryminację w rozumieniu art. 39 ust. 2 Traktatu UE. Regionalny Sąd Cywil-
105 W doktrynie wyrażany jest pogląd, iż proces implementacji dyrektywy ma charakter dwustopniowy. Pierwszym etapem jest wprowadzenie do krajowego porządku prawnego państwa czlonkowskiego, we właściwym terminie, przepisów zgodnych z postanowieniami dyrektywy, drugim zaś zapewnienie wykonania jej postanowień przy użyciu wszelkich możliwych środków. Patrz m.in.: B. Kurcz, K. Zieleśkiewicz, Państwo nie może uciec od odpowiedzialności, "Rzeczpospolita" z 11 II 2003 r., nr 35, s. C3.
106 Orzeczenie C-224/01 G. Kobler v. Austria, dostępne na stronie internetowej albo [2003] ECR baza danych Celex 62001J0224.
107 S. Hambura, M. Muszyński, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Bielsko-Biata 2002, s. 33-34.
53
ny w Wiedniu, rozpatrujący następnie roszczenie odszkodowawcze prof. Kóblera, zwrócił się do ETS z pytaniem prejudycjalnym, czy możliwe jest ustalenie odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie prawa wspólnotowego, jeżeli organem, któremu można ewentualnie przypisać to naruszenie, jest Najwyższy Sąd Administracyjny108 ETS najpierw zwrócił w swoim orzeczeniu uwagę na rolę, jaką odgrywa władza sądownicza w państwie dla zapewnienia jednostkom ochrony praw przyznanych im przez prawo wspólnotowe. Następnie stwierdził, iż skuteczność tych praw byłaby ograniczona, gdyby jednostki nie mogły dochodzić odszkodowania w wypadku naruszenia ich prawa wyrokiem sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego (ż 33 uzasadnienia)109. Jeśli chodzi o istniejące przesłanki odpowiedzialności państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego, wyrażone w cytowanym wyżej orzeczeniu S. Haim (C-424/97), w sprawie G. Kóblera Trybunał potwierdził konieczność ich zaistnienia oraz doprecyzował jedną z nich. Mianowicie, gdy szkoda została spowodowana przez orzeczenie sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, naruszenie prawa musi być "rażące" (manifest), zatem przesłanka "wystarczająco poważnego naruszenia" prawa wspólnotowego będzie spełniona jedynie w wyjątkowych przypadkach, tj. wówczas, gdy sąd krajowy "rażąco" naruszył przepis prawa wspólnotowego. Ocenę ciężaru naruszenia ETS pozostawia natomiast każdorazowo sądom krajowym. ETS, wypowiadając się co do tego, czy w sprawie prof. G. Kóblera spełnione zostały wszystkie przesłanki konieczne do zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, stwierdził jednak, że nie można zarzucić Najwyższemu Sądowi Administracyjnemu, iż naruszył prawo wspólnotowe w spo-
108 Należy dodać, że Regionalny Sąd Cywilny w Wiedniu skierował jeszcze cztery inne pytania prejudycjalne do ETS w tej sprawie, jednakże od odpowiedzi na powyższe pytanie zależało, czy odpowiedź na kolejne będzie możliwa.
109 Interweniujące w tej sprawie inne państwa członkowskie (m.in. Niemcy i Wielka Brytania) podnosiły, iż zaakceptowanie koncepcji odpowiedzialności państwa za naruszenie przez sądy ostatniej instancji prawa wspólnotowego prowadzić będzie do zachwiania zasady pewności prawa, zasady res iudicata oraz zasady niezależności sądów.
54
sób "rażący" i "wystarczająco poważny". Jakkolwiek ETS przełamał "barierę nieodpowiedzialności" sądów krajowych za naruszenie prawa wspólnotowego, to w tej sprawie nie powiedział jeszcze ostatniego słowa110.
b) Drugie zagadnienie dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej instytucji wspólnotowych za szkody spowodowane przez ich organy lub funkcjonariuszy. Wspólnota, jako osoba prawna, korzysta z pewnej autonomii, a zatem ma własny aparat administracyjny oraz może podejmować zobowiązania umowne i pozaumowne. W odniesieniu do zobowiązań pierwszego rodzaju w razie niewy-wiązania się z umowy ponosi odpowiedzialność zgodnie z art. 288 ust. l (dawnym art. 215 ust. l) Traktatu UE111. Wspólnota, nie mając w tym przypadku własnego prawa obligacyjnego, przyjmuje prawo, które jest stosowane dla danej umowy. Artykuł 288 ust. 2 (dawny art. 215 ust. 2) przewiduje natomiast odpowiedzialność pozaumowną i jest to odpowiedzialność wynikająca z wadliwego działania instytucji wspólnotowych: "W dziedzinie odpowiedzialności poza-kontraktowej Wspólnota, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa, które są wspólne dla systemów prawnych Państw Członkowskich, pokrywa wszelkie szkody spowodowane przez jej organy lub funkcjonariuszy podczas wykonywania ich czynności służbowych". Aby Trybunał orzekł o odpowiedzialności odszkodowawczej, muszą być spełnione trzy warunki: wina (lub zaniedbanie) ze strony organu (czy instytucji wspólnotowej), szkoda materialna jednostki oraz adekwatny związek przyczynowy między zawinieniem lub zaniedbaniem instytucji a powstałą szkodą.
Również w tym przypadku znane są orzeczenia ETS w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej instytucji wspólnotowych. Znane i cytowane często jako "formuła Schoppenstadt" jest orzeczenie ETS z 1971 r. w sprawie nr 5/71, Aktien - Zuckerfabrik
110 Orzeczenie to spotkało się z krytyką ze strony doktryny prawa. Patrz m.in.: K. Kowaiik-Bończyk, Odpowiedzialność państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego spowodowane działaniem sądu, "Prawo Unii Europejskiej" 2004, nr 2, s. 62; N. Póltorak, Ciosa do wyroku ETS w sprawie C-224/01 Cerhard Kobler v. Austria, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 4, s. 187 i n.
111 Dokumenty europejskie..., s. 158.
55
Schdppenstadt v. Rada112. Powód domagał się odszkodowania od Rady za poniesioną szkodę wynikającą ze stosowania rozporządzenia 769/68 RE odnośnie do cen cukru w systemie Wspólnoty i cen państwowych. Powód twierdził, że rozporządzenie to naruszało art. 40 ust. 3 (obecny art. 34 ust. 2) Traktatu UE: "wspólna organizacja rynków rolnych będzie (...) wyłączała wszelką dyskryminację między producentami lub konsumentami Wspólnoty. Przewidywana wspólna polityka cen winna oprzeć się na wspólnych kryteriach i jednolitych metodach kalkulacji"113, ponieważ polityka cenowa, którą ono przewidywało, ma charakter dyskryminacyjny. ETS orzekł, że gdy chodzi o działanie legislacyjne związane z dokonywaniem wyborów dotyczących polityki gospodarczej, Wspólnota nie ponosi odpowiedzialności deliktowej za szkodę wyrządzoną jednostce w wyniku takiego działania, o ile nie nastąpiło naruszenie nadrzędnej normy prawa dotyczącej ochrony jednostki - w przeciwnym razie odpowiedzialność taką ponosi114.
Innym orzeczeniem wydanym przez ETS na podstawie normy wyrażonej w art. 215 (2) (obecny art. 288) Traktatu EWG było orzeczenie w sprawie nr 261/78, Interquell Starke-Chemie GmbH & Co. KG v. Europejska Wspólnota Gospodarcza115. W sprawie tej nie była kwestionowana sama odpowiedzialność Wspólnoty (z powodu zniesienia dodatków pieniężnych do produkcji), ale określenie wysokości poniesionej szkody. ETS stwierdził, że wysokość ta musi być określona zgodnie z ogólnymi zasadami prawa państw członkowskich dotyczącymi odpowiedzialności deliktowej administracji publicznej.
Podobnie postąpił ETS w sprawie nr 59/83, Boivilac NV v. EWG116: wydał orzeczenie odnoszące się do odpowiedzialności Wspólnoty za działania niezgodne z prawem, na podstawie art. 215 (2) (obecny art. 288). Firma Biovilac domagała się od Komisji
1 n Orzeczenie 5/71 Aktien-Zuckerfabrik Schóppensteclt v. Rada 119911 ECR1-5396.
113 S. Hambura, M. Muszyński, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską..., s. 31.
114 Prawo Wspólnot Europejskich..., s. 447.
115 Orzeczenie 261/78 Interquell Starke-Chemie GmbH & Co. KG v. Europejska Wspólnota Gospodarcza [1982] ECR 3271.
116 Orzeczenie 59/83 S.A. Biovilac NV v. Komisja [1984] ECR 4057.
56
odszkodowania za straty poniesione w związku z wydaniem przez nią rozporządzeń w sprawie interwencyjnej sprzedaży produktów mleczarskich. Mimo że zostały one wydane legalnie, to -zdaniem powoda - destabilizowały rynek, prowadziły do dyskryminacji produktów firmy Biovilac oraz naruszały prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym powód domagał się, aby Komisja zrekompensowała poniesione wskutek tego straty, powołując się na cytowany wyżej art. 40 ust. 3 (obecny art. 34 ust. 2) Traktatu UE. ETS orzekł, że powództwo o naprawienie szkody, wniesione na podstawie art. 215 (obecny art. 288) Traktatu UE, w związku z bezprawnym działaniem ustawodawczym nie mogło być uznane, chyba że szkoda wykracza poza granice ryzyka gospodarczego właściwego dla danej gałęzi gospodarki. Ponieważ rzecznik generalny (Slynn) nie dopatrzył się w działaniach Komisji naruszenia ani art. 40 (3), ani praw zasadniczych jednostki, podkreślił, że Komisja nie ma obowiązku wypłaty odszkodowania117.
Na uwagę zasługuje także orzeczenie w połączonych sprawach nr C-363/88 i C-364/88, Finanziaria Siderurgica Finsider SpA i inni v. Komisja Wspólnot Europejskich118. Ma ono istotne znaczenie, Trybunał bowiem stwierdził w nim, iż do uznania odpowiedzialności odszkodowawczej Wspólnoty wymagane jest istnienie jednocześnie trzech przesłanek: szkody, winy oraz bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy nimi. Sama nielegalność decyzji organów wspólnotowych, która spowodowała szkodę, nie jest więc czynnikiem wystarczającym (teza II). Trybunał wcześniej nie rozstrzygał jednoznacznie o konieczności stwierdzenia zawinionego działania organów i instytucji wspólnotowych, w niniejszym
117 Interesujące są ponadto inne orzeczenia, których cytowanie przekracza jednak ramy niniejszej pracy. Przykładowo: orzeczenie w sprawie połączonej nr 19, 20, 25 i 30/69, Denise Richez-Praise i inni v. Komisja [1970] ECR 325; orzeczenie 145/83, Stanley Georg Adams v. Komisja [1985] ECR 3539 etc..
118 Orzeczenie C-363/88 i C-364/88 Finanziaria Siderurgica Finsider SpA i inni v. Komisja Wspólnoty Europejskiej [1992] ECR 1-359. Na uwagę zasługuje ponadto orzeczenie w sprawie nr 100-103/80, Musique Diffusion Francaise i inni v. Komisja Wspólnoty Europejskiej [1983] ECR 1825.
57
orzeczeniu przesądził o tym ostatecznie. Jak podnosił rzecznik Walter van Gerven w swojej opinii: "Odpowiedzialność Komisji za działanie niezgodne z prawem w tych dziedzinach, w których władze Wspólnoty mają szerokie kompetencje realizacji określonej polityki (co dotyczy ustawodawstwa), jest ograniczona do przypadków oczywistego i poważnego przekroczenia granic dyskrecjonalnych kompetencji przyznanych tym organom""9. Właśnie do zakresu dyskrecjonalnych kompetencji przysługujących Wspólnocie odwołał się ETS w celu określenia charakteru winy, będącej niezbędną przesłanką uznania odpowiedzialności odszkodowawczej Wspólnoty120.
Trybunał Sprawiedliwości wydał wiele orzeczeń121 dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej zarówno państw członkowskich (za uchybienie implementacji dyrektywy - tzw. delikt legislacyjny), jak i instytucji wspólnotowych (za ich wadliwe działania). Przytoczenie orzecznictwa Trybunału miało na celu podkreślenie wagi tego zagadnienia z punktu widzenia prawa polskiego. Artykuł 77 ust. l Konstytucji RP stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych za działania organów władzy publicznej niezgodne z prawem, również prawem wspólnotowym, które zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego, jakkolwiek -zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie ETS poglądem - konieczną przesłanką odpowiedzialności państwa za naruszenie pra-
119 Prawo Wspólnot Europejskich..., s. 217.
120 Sprawa została wszczęta przez włoskie przedsiębiorstwa: Finsider, Italsider oraz Falek. Poniosły one szkodę w wyniku ustanowionych przez Komisję regulacji, mających na celu zachowanie równowagi na rynku żelaza i stali. Równowaga ta jednak, przez wydanie wspomnianych regulacji, została we Włoszech zachwiana, stąd rząd włoski (na wniosek w/w przedsiębiorstw) zwrócił się do Komisji z prośbą o wydanie decyzji przywracającej poprzednio istniejącą strukturę dostaw na rynku żelaza i stali. Ponieważ negocjacje pomiędzy rządem włoskim a Komisją nie przyniosły żadnego rezultatu, poszkodowane przedsiębiorstwa wszczęły przed ETS postępowanie.
121 M.in. sprawy: 8/81 Ursula Becherv. Urząd Finansowy Miister-Innenstadt; 152/84 M. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority; 14/83 S. von Colson i E. Kamann v. Kraj federalny Pn Nadrenia-Westfa-lia i wiele innych. Dwie z nich zostaną przedstawione w dalszej części pracy (rozdział 111).
58
wa wspólnotowego jest tzw. wystarczająco poważne naruszenie prawa. Słuszny więc wydaje się pogląd Roberta Stefanickiego, że z uwagi na to, iż zakres ochrony jednostek poszkodowanych działaniem władzy, zapewniony w art. 77 ust. l konstytucji, jest szerszy od tego, jaki zapewniają warunki odpowiedzialności wypracowane przez ETS, może dojść do powstania zróżnicowanych reżimów odpowiedzialności, w zależności od tego, czy naruszona zostanie norma krajowa, czy wspólnotowa122.
122 R. Stefanicki, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa wobec jednostki z ty-tuhi niewypełnienia prawa wspólnotowego, "Państwo i Prawo" 2004, nr 7, s. 52.
ROZDZIAŁ II
Przesłanki odpowiedzialności państwa w Konstytucji RP
l. Przesłanki odpowiedzialności na tle ustawodawstwa polskiego do dnia wejścia w życie Konstytucji RP
1.1. Artykuł 121 Konstytucji marcowej
Początkiem ewolucji instytucji odpowiedzialności państwa w prawie polskim jest przepis art. 121 Konstytucji marcowej z 1921 r., którego brzmienie, już cytowane, należy w tym miejscu powtórzyć:
"Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Odpowiedzialnem za szkodę jest Państwo solidarnie z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i inne ciała samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy". Mimo iż w zdaniu końcowym art. 121 była mowa o ustawach, które miałyby normę konstytucyjną rozwinąć, stosownych regulacji nigdy nie wydano. Pojawiła się więc w doktrynie prawa wątpliwość, czy przepis art. 121 jest normą obowiązującą, czy tylko postanowieniem programowym. Zwolennicy pierwszej tezy (J.S. Langrod, W. Zylber, E. Muszalski, L. Ehrlich,
60
S. Rosmarin1) uzasadniali swój pogląd tym, iż przepis art. 121 nie zapowiadał wydania nowych, lecz odwoływał się do już obowiązujących ustaw. Ponieważ wówczas na terenie Polski obowiązywały jeszcze postanowienia k.c. niemieckiego z 1869 r., pruska ustawa o odpowiedzialności państwa z 1909 r. i ustawa Rzeszy z 1910 r.2 (obszar dawnego zaboru pruskiego), tzw. ustawa syndykacka z 1872 r.3 (obszar dawnego zaboru austriackiego) oraz kodeks Napoleona z 1804 r. i k.c. Królestwa Polskiego z 1825 r. (na ziemiach centralnych) - wspomniani zwolennicy uważali, że tam, gdzie osobne ustawy istnieją, powinno się stosować ich postanowienia, tam zaś, gdzie ich nie ma, powinna wystarczyć ogólna norma art. 121 Konstytucji. Teza ta została ostatecznie wyparta przez orzeczenie Sądu Najwyższego z 16 XII 1927 r., który w tzw. sprawie Wójcika stwierdził, że "przepis powyższy jest przepisem programowym; do czasu wprowadzenia ustawy regulującej sam zakres i szczegóły zapowiedzianej odpowiedzialności państwa, odpowiedzialność ta nie może się opierać wyłącznie na powyższym przepisie". W wyroku tym SN argumentował swoje stanowisko m.in. brakiem w art. 121 Konstytucji marcowej postanowień co do przedawnienia, twierdząc: "bo nie jest do pomyślenia, iżby odpo-
l
1 J.S. Langrod, Praworządność w problemie odszkodowania (O odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa przez jego organa), "Gazeta Sądowa Warszawska" 1926, nr 21-26, s. 328 i 340 i n.; tenże, Zapowiedzi konstytucyjne o wydaniu ustaw specjalnych, Warszawa 1929; W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność wtadz publicznych według prawa polskiego, Warszawa 1934, s. 48 i n. i 98 i n.; E. Muszalski, Odpowiedzialność państwa za funkcjonariusza. Uwagi na tle art. 121 konstytucji w związku z obecnym prawodawstwem o odpowiedzialności urzędników w Polsce, "Gazeta Administracji i Policji Państwowej" 1925, nr 50 i 51; L. Ehrlich, Kilka uwag o interpretacji Konstytucji, "Przegląd Prawa i Administracji" 1925, R. 50, s. 10-12; S. Rosmarin, O roszczeniach odszkodowawczych z powodu bezprawia urzędnika administracyjnego, Lwów 1933, s. 34 i n. Por. także: A. Krzywicki, Wina i ryzyko jako podstawy odpowiedzialności cywilnej, Warszawa 1931.
2 Ustawa z l VIII 1909 r. (uzupełniona nowelą z 14 V 1914 r.), Dz. ustawodawstwa pruskiego, s. 661 oraz ustawa z 22 V 1910 r., Dz.U. Rzeszy, s. 745.
3 Ustawa z 12 VII 1872 r. o prawie powództwa stron z tytułu naruszenia prawa przez urzędników sędziowskich przy wykonywaniu czynności urzędowych. Dz.U. austriacki, s. 112. Patrz również wypowiedź E. Tilla co do tego rodzaju odpowiedzialności, Prawo Prywatne Austriackie, tom IV, Lwów 1897, s. 376 i n.
61
wiedzialność ta istniała w granicach ogólnego przedawnienia art. 2262 k.c.; prowadziłoby to do dezorganizacji służby państwowej, winny organ bowiem pozostawałby ciągle pod groźbą wytoczenia przeciwko niemu skargi, co oczywiście wpływałoby ujemnie na jego działalność i mogłoby być nawet wykorzystane do skłonienia go do nadużyć służbowych; z drugiej strony, ustalenie osób winnych i wyjaśnienie okoliczności, w jakich uczyniona została szkoda, po latach wielu nastręczałoby poważne trudności wskutek zmiany regulaminów służbowych, praktyki administracyjnej i zgonu naocznych świadków"4.
Nie było to jedyne orzeczenie wydane przez SN do art. 121, aczkolwiek miało ono kluczowe znaczenie, bowiem w wyroku tym SN obszernie uzasadnił swoje stanowisko co do programowego charakteru art. 121 Konstytucji marcowej. Pierwszy wyrok, jaki został wydany odnośnie do art. 121 przez III Izbę (Małopolską) SN z 26 XI 1924 r. w sprawie o odszkodowanie z powodu szkody spowodowanej przez ćwiczenia samolotu wojskowego w Krakowie, wyraźnie nakreślił poglądy judykatury. SN stwierdził: "Zasada ta ma na razie tylko znaczenie teoretyczne wobec faktu, iż sam art. 121 zaznacza, że przeprowadzenie tej zasady należy do osobnych ustaw, bo to znaczy, że odpowiedzialność państwa za szkodę zrządzoną przez jego organy można przyjąć tylko w wypadkach, gdy odrębne ustawy takąż odpowiedzialność odnośnie różnych przejawów powstania szkody sankcjonują"5. Sąd Najwyższy niejako dopuszczał możliwość stosowania ustaw istniejących wówczas na terenie Polski, jednakowoż odpowiedzialność odszkodowawcza tylko na podstawie art. 121 konstytucji nie była - zdaniem SN - możliwa. Stanowisko to zostało podtrzymane w wyroku wydanym (przez tę samą Izbę III SN) niewiele później, bo 9 XII 1924 r.: "Przepis art. 121 Konstytucji mógł dotychczas o tyle wejść w życie, o ile istniały w tym kierunku osobne ustawy (art. 126 ust. l Konstytucji)"6 oraz w wyroku z 17 XII 1924 r.: "Słowa art. 121 Konstytucji określają osobne ustawy, użyte w czasie teraźniejszym, chcą właśnie podnieść, że Konstytucja
4 Zbiór orzeczeń SN, l Izba Cywilna 1927 nr 181.
5 "Ruch Prawniczy" 1925, nr l, s. 268 oraz OSP nr 74/1926.
6 "Przegląd Prawa i Administracji" 1925, nr 89, s. 102-103.
62
nie uchyla osobnych ustaw"7. W wyroku pełnego składu V Izby (Wielkopolskiej) z dnia 16 VI 1926 r. SN zajął identyczne stanowisko jak Izba III w wyroku z 26 Xl 1924 r.: "Nadmienić należy, że odpowiedzialności Skarbu art. 121 konstytucji Rzeczypospolitej nie tylko nie uchyla, lecz raczej wzmacnia, skoro ustawa konstytucyjna mówi również o odpowiedzialności za szkodę, jaką wyrządziły organy władzy państwowej przez działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Aczkolwiek przepis art. 121 jest, zwłaszcza o ile chodzi o pewne obszary państwa, jeszcze przepisem programowym, to jednak ustawy, które myśl wypowiedzianą w konstytucji choćby tylko częściowo realizują, nie zostały uchylone, na co wskazuje wyrażenie ust. 2 rzeczonego art. 121, stwierdzający, że przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy, a więc tak już istniejące, jak i te, które w wykonaniu przepisu konstytucyjnego wydane być mają"8. Kolejne wyroki, jakie zostały wydane przez SN, potwierdzały jego wcześniejsze stanowisko co do programowego charakteru art. 121 Konstytucji marcowej (wyrok SN z 22 V 1930 r., wyrok w składzie 7 sędziów III Izby z 2 XII 1931 r. oraz wyrok III Izby z 3 XI 1932 r.9). Mimo iż w wyroku Zgromadzenia Ogólnego Sądu Najwyższego z 16 II 1924 r. w sprawie Rytki Ukraiń-czyk SN stwierdził: "Konstytucja Rzeczypospolitej jest nie deklaracją uchwalonego przez Sejm Ustawodawczy ustroju państwowego, lecz jest ustawą pozytywną, czego wyrazem jest nazwanie jej i w naczelnym ustępie i w uchwalonej następnie ustawie przechodniej z 18 V 1921 r. (Dz.U. 1921, nr 44, póz. 268) - Ustawą Konstytucyjną*, oraz ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw"10, to poglądy o programowym charakterze art. 121 Konstytucji marcowej były przez SN podtrzymywane.
Aczkolwiek uchwalony w Konstytucji marcowej art. 121 był jasny i precyzyjny w swej treści, orzecznictwo (o czym już pisałam) i doktryna w przeważającej większości skłaniały się ku traktowaniu
7 "Przegląd Prawa i Administracji" 1925, nr 89, s. 103.
8 OSP VI, nr 331.
9 Kolejno: Zbiór Urzędowy Izby III, sekcja l za rok 1930, nr 111; Zbiór Urzędowy Izby III sekcja 1 za rok 1931, nr 138; "Nowa Palestra" 1933, nr 3, s. 31-32.
10 Zbiór Orzeczeń Zgromadzenia Ogólnego Sądu Najwyższego 1922-1925, nr 17.
63
go jako przepisu mającego znaleźć swoje rozwinięcie dopiero w przyszłej ustawie. Stało się tak z dwóch powodów. Przede wszystkim za sprawą ustępu 2 art. 121, który brzmiał: "Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy". To on stanowił koronny argument zwolenników traktowania tego przepisu jako programowy. Nie zostały uznane argumenty np. J.S. Langroda, W. Zylbera, L. Ehrlicha czy E. Muszalskiego, iż czas teraźniejszy czasownika "określać" sugeruje, że art. 121 obowiązywać zaczął od momentu wejścia w życie Konstytucji, a sposób dochodzenia roszczeń odszkodowawczych oraz wynagrodzenie poniesionych szkód uregulowane są już w przepisach obowiązujących w poszczególnych częściach Polski. Drugim powodem była publikacja pro f. Władysława Leopolda Jaworskiego Prawa Państwa Polskiego. Konstytucja z 17 III 192], wydana w Krakowie w 1921 r. Stanowiła ona komentarz do Konstytucji marcowej, który ukazał się, zanim Konstytucja "zetknęła się z życiem"11. Odnosząc się do art. 121 prof. Jaworski pisał: "W art. 121 wyrażona jest tylko zasada, oczekiwać więc należy ustawy zapowiedzianej. Zasada jest ujęta bardzo szeroko, są podane w niej tylko dwa kryteria odpowiedzialności: 1) szkoda, 2) niezgodność z prawem lub obowiązkiem służby (...). Wszystko stoi otworem przed wyjść mającą ustawą"'2. Siła autorytetu prof. Jaworskiego była tak wielka, że w podobny sposób zaczęła się wypowiadać większość ówczesnej doktryny, m.in. prof. B. Wasiutyński, prof. Z. Cybichowski, prof. S. Wróblewski, K. Petrusiewicz, J. Makowski, T. Dwernicki13.
" W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 54.
12 W.L. Jaworski, Zarys teoryj wynagrodzenia szkody, Lwów 1891, s. 714.
13 B. Wasiutyński, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez administrację, "Gazeta Administracji i Policji Państwowej" 1926, nr 30/31; Z. Cybichowski, Polskie Prawo Państwowe, t. III, wyd. 1929, s. 223 i n.; K. Petrusiewicz, Orzecznictwo rosyjskie i polskie w przedmiocie odpowiedzialności Skarbu Państwa za czyny nieprawne urzędników, "Wileński Przegląd Prawniczy" 1932, r. 3, s. 66 i n.; J. Makowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do Konstytucji, Warszawa 1924, s. 127 i n.; T. Dwernicki, Prawa i obowiązki obywatelskie |w:| Nasza Konstytucja. Cykl odczytów urządzonych staraniem dyrekcji szkoły nauk politycznych w Krakowie 12-25 V 1921 r., Kraków 1922, s. 170; S. Wróblewski, Sądownictwo (w:j tamże, s. 93.
64
Jako pierwszy taki sposób rozumienia art. 121 próbował przełamać prof. W. Komarnicki14. Podobnie E. Muszalski, dokonując próby wykładni art. 121, dopatrywał się w tym przepisie nie tylko treści programowych15. J.S. Langrod w roku 1926 twierdził: "Przypisywanie Konstytucji tylko teoretycznego znaczenia jest sprzeczne z podstawami konstytucyjnego ustroju państwa a nawet z funda-mentalnemi zasadami prawa". Ponadto zaproponował ustawę wykonawczą do art. 121, składającą się z 7 artykułów16. Swoje stanowisko co do art. 121 podtrzymywał też w późniejszych publikacjach17. Podobne poglądy wyrażał L. Ehrlich, opowiadając się za bezpośrednią mocą obowiązującą przepisu konstytucji18. W roku 1934 ukazała się monografia W. Zylbera, w której - podsumowując niejako wszystkie poglądy dotyczące art. 121 Konstytucji marcowej - dokonał on szczegółowej analizy i wykładni tego przepisu: "Odpowiedzialność cywilna z art. 121 Konstytucji marcowej oparta jest na winie. Wina ta w stosunku do Skarbu Państwa ma charakter obiektywny i polega na ustaleniu naruszenia prawa lub obowiązków służby. Konsekwencją tej konstrukcji prawnej jest możność całkowitego lub częściowego zwolnienia się przez Skarb Państwa (związek samorządowy) od odpowiedzialności, o ile wadliwość działania władzy spowodowana została przez siłę wyższą". Jeśli zaś chodzi o moc prawną art. 121, stwierdził ponadto, że: "Treść art. 121 Konstytucji marcowej bynajmniej nie stanowi przeszkody do funkcjonowania instytutu odpowiedzialności cywilnej władz publicznych. Uzyskanie mocy prawnej przez Kodeks Zobowiązań stanowi dalszy etap w unifikacji tego instytutu na obszarze całego państwa przez
14 W. Komarnicki, Polskie Prawo Polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 396 i n.
15 E. Muszalski, Odpowiedzialność państwa za funkcjonariuszy, uwagi do art. 121 Konstytucji, w związku z obecnym prawodawstwem o odpowiedzialności urzędników w Polsce, "Gazeta Administracji i Policji Państwowej" 1925, nr 50/51.
16 Patrz: J.S. Langrod, Praworządność w problemie odszkodowania (O odpowiedzialności Państwa za naruszenia prawa przez jego organa), "Gazeta Sądowa Warszawska" nr 21-26, Warszawa 1926, s. 328 oraz projekt ustawy wykonawczej s. 340-341.
17 M.in. J.S. Langrod, Zapowiedzi konstytucyjne o wydaniu ustaw specjalnych, Warszawa 1929, s. 23.
18 L. Ehrlich, Kilka uwag..., s. 334 i n.
65
uchylenie postanowień dzielnicowych kodeksów cywilnych (...) i wprowadzenie na ich miejsce jednolitych przepisów"19.
Przesłanki odpowiedzialności wynikające z art. 121 Konstytucji marcowej (który zresztą nigdy nie stał się podstawą aktu stosowania prawa) były następujące: szkoda, niezgodne z prawem lub obowiązkami służby działania oraz związek przyczynowy pomiędzy tym działaniem a powstałą szkodą. Roszczeń odszkodowawczych wedle art. 121 mógł dochodzić "każdy obywatel", zwrócić więc należy uwagę, że zakres podmiotowy uprawnionych do wniesienia owych roszczeń sprowadzał się do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. Pojęcie "każdy obywatel" obejmowało bowiem każdego człowieka będącego "członkiem" państwa polskiego, bez względu na jego stan, narodowość czy religię. Obywatelstwo w ówczesnym rozumieniu polegało na tym, że każdy, kto przynależał do Polski, stawał się równy w swoich prawach i obowiązkach ze wszystkimi obywatelami polskimi. Było to jednak stanowisko niepełne, gdyż konstytucja dopuszczała korzystanie z praw obywatelskich również przez cudzoziemców, tj. osoby nie-przynależne do państwa polskiego. Na mocy art. 95 ust. 2 konstytucji cudzoziemcy korzystali (pod warunkiem wzajemności) z takich samych praw, jakie przysługiwały obywatelom państwa polskiego, i mieli takie same obowiązki, chyba, że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Artykuł 88 Konstytucji marcowej odnosił się do sposobu nabycia obywatelstwa polskiego; ustawodawca (wychodząc z osobowej, a nie terytorialnej teorii nabywania obywatelstwa)20 rozstrzygnął tu, iż argumentem decydującym jest miejsce urodzenia. Artykuł 5 ustawy o obywatelstwie polskim z 20 l 1920 r. doprecyzowywał uregulowanie konstytucyjne, stanowiąc, iż obywatelstwo polskie nabywa się przez urodzenie, tj. pochodzenie ślubne od ojca, będącego obywatelem polskim, lub urodzenie nieślubne z matki będącej obywatelką polską. Dopuszczalne jednak było -w drodze wyjątku - nabycie obywatelstwa polskiego z powołaniem
19 W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 48 i n. oraz s. 98 i n.
20 T. Dwernicki, Prawa i obowiązki..., s. 154 i n.; W. Komarnicki, Ustrój państwo-
wy RP, Warszawa 1934, s. 163 i n. 66
na zasadę terytorialną, tj. według miejsca zamieszkania21, na mocy traktatu z Wersalu i St. Germain. Wynikało to stąd, że postanowienia traktatowe zawarte zostały przed wejściem w życie zarówno wspomnianej ustawy, jak i Konstytucji marcowej. Ustawa o obywatelstwie polskim uwzględniła więc w całości (potwierdziła) w swoich przepisach postanowienia traktatowe.
Odpowiedzialne za szkodę było-według art. 121 -państwo, solidarnie z organami władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej. W kategorii "organów" mieściły się zarówno organy gminy i innych ciał samorządowych, jak i same gminy. Odpowiedzialność ponosili również urzędnicy, których art. 121 wyraźnie wyodrębnił. Organem władzy był zatem funkcjonariusz publiczny, bez względu na to, czy objął to stanowisko na mocy aktu nominacyjnego, czy umowy prywatnej (tzw. funkcjonariusz kontraktowy)22; czy był to funkcjonariusz pełniący swoje obowiązki z wyboru lub nominacji, czy też honorowo lub za wynagrodzeniem; wreszcie czy był to żołnierz zawodowy, żołnierz odbywający służbę wojskową czy żołnierz
21 Zasada terytorialna stanowiła jednak wyjątek od ogólnej zasady (teorii) osobowości przyjętej w polskim prawie na mocy ustawy o obywatelstwie polskim 20 l 1920 r. Na mocy art. 6 Traktatu Wersalskiego z 28 VI1919 r. (ratyfikowanego przez Polskę ustawą z 31 VII 1919 r., Dz.U. 1920, nr 35, póz. 199 oraz nr 110, póz. 728): "Wszystkie osoby urodzone na terytorium polskim, które nie są z tytutu urodzenia obywatelami innego państwa, będą ipso facto obywatelami państwa Polskiego. Z tytutu tego będą więc obywatelami polskimi zrodzone w Polsce dzieci cudzoziemców, których państwa przyjmują zasadę terytorialną". Nabycie obywatelstwa polskiego na mocy art. 6 Traktatu Wersalskiego podlegało według ustawy o obywatelstwie polskim pod kategorię obywatelstwa na mocy traktatów międzynarodowych. Istotny był również art. 3 traktatu, który odnosił się do uznania za obywateli polskich na mocy samego prawa tych obywateli niemieckich, austriackich, węgierskich lub rosyjskich, którzy w chwili uzyskania przez ten traktat mocy obowiązującej są osiedleni na terytorium uznanym za część składową Polski lub na terytorium, które będzie za takie uznane. Kryterium decydującym było zatem osiedlenie ("domicyl") ludności nie będącej obywatelami polskimi. Postanowienia Traktatu Wersalskiego nie miały bezpośredniego zastosowania jedynie do obywateli rosyjskich, gdyż strona rosyjska postanowień tych nie uznała. Jednakże dzięki staraniom strony polskiej postanowienia Traktatu Ryskiego (zawartego 18 III 1921 r. w Rydze między Polską, Rosją i Ukrainą) zostały uzgodnione z klauzulami wersalskimi i na mocy jej art. 6 uregulowana została kwestia przynależności państwowej ludności ziem wschodnich Polski poprzez tzw. prawo opcji na rzecz Polski.
22 W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 89.
67
przeniesiony do rezerwy, będący w trakcie odbywania ćwiczeń wojskowych. Katalog ten zostat więc zakreślony bardzo szeroko, ale obejmował tylko działalność urzędową organów23.
Przesłanka szkody była rozumiana w sposób zaproponowany przez kodeks cywilny austriacki z 1811 r. (nowelizowany gruntownie w latach 1914-1916), którego ż 1293 brzmiał: "szkodą jest każdy uszczerbek wyrządzony komuś na majątku, prawach lub osobie". W definicji tej można było wyróżnić szkodę materialną, obejmującą damnum emergens i lucrum cessans (tj. szkodę rzeczywistą i korzyść spodziewaną, której mógł oczekiwać poszkodowany, gdyby mu szkody nie wyrządzono) oraz szkodę moralną, obejmującą moralne doznania odniesione wskutek wyrządzonej szkody.
Kolejną przesłanką odpowiedzialności państwa było "niezgodne z prawem lub obowiązkami służby działanie urzędowe" wymienionych organów. Źródło odpowiedzialności państwa w świetle art. 121 stanowiła zatem taka działalność organów władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, która spełniała dwa warunki: była działalnością urzędową i zarazem działalnością niezgodną z prawem lub obowiązkami służby. Jeśli chodzi o pierwszy warunek, działalność ta polegać miała zarówno na wykonywaniu czynności faktycznych, jak i na podejmowaniu różnych aktów prawnych. Co się zaś tyczy zaniechania organów władzy, pojawiły się w owym czasie publikacje o tzw. milczeniu władzy24, jednakże doktryna nie podejmowała tej problematyki w kontekście art. 121 konstytucji. Uznać zatem należy, że działalność urzędowa polegać miała na działaniu czynnym, którego efektem były decyzje stosowania prawa. W doktrynie zwracano też uwagę na to, że należy wyraźnie oddzielić działalność urzędową od działalności osobistej, która mimo pełnionej przez urzędnika funkcji nie pozostaje ze służbą publiczną w żadnym związku.
Drugim z wamnków umożliwiających dochodzenie roszczeń przez obywatela poszkodowanego wskutek działalności organów władzy była niezgodność owej działalności z prawem lub obowiązkami służby.
23 T. Dwernicki, Prawa i obowiązki..., s. 169.
24 B. Wasiutyński, Milczenie wtadz administracyjnych, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjalny", Poznań 1926, s. CXCIX, oraz J.S. Langrod, O tzw. milczeniu wtadzy, Kraków-Warszawa 1939, s. 7-48.
68
Podnosząc argument niezgodności z prawem, należało wykazać naruszenie przepisów prawa, które polegało nie tylko na dopuszczeniu się przez urzędnika czynu zagrożonego sankcją karną (kodeks karny z 1932 r. przewidywał trzy takie sytuacje, były to tzw. przestępstwa urzędnicze w stosunku do obywatela, unormowane w art. 287 ż l oraz art. 288), ale na naruszeniu wszelkich przepisów obowiązujących25. Drugi z elementów - pojęcie obowiązku służbowego - trudniej było ustalić, bowiem nie definiowały go ani konstytucja, ani inne ustawy. Doktryna podejmowała pewne próby w tym kierunku, ale nie zdołano wypracować jednolitego stanowiska. I tak Wacław Komarnicki stwierdził, iż "przekroczenie obowiązku służbowego, określonego w instrukcji lub regulaminie, może pociągnąć za sobą tylko odpowiedzialność dyscyplinarną"26. Odmiennego zdania był Wacław Zylber, który twierdził, że terminy "niezgodność z prawem" oraz "obowiązkami służby" celowo zostały przez ustawodawcę konstytucyjnego oddzielone i nie stanowią synonimów. Według tego autora naruszenie obowiązków służby polegać miało na niedbalstwie urzędnika, opieszałości oraz nieumiejętności postępowania organów władzy publicznej27. Postulował, aby dookreślenie tego pojęcia pozostawić orzecznictwu.
Instytucja odpowiedzialności pozornie tylko oparta była na zasadzie bezprawności. Zdanie drugie art. 121 wskazywało wyraźnie, iż działanie organów musi być zawinione. Jednakże Skarb Państwa miał ponosić odpowiedzialność bez względu na to, czy poszkodowanemu udałoby się wskazać urzędnika - bezpośredniego sprawcę szkody, czy też nie. Wina miała zatem charakter obiektywny i polegała na ustaleniu naruszenia prawa lub obowiązków służby. Pogląd ten wydawał się o tyle słuszny, iż wskazanie konkretnego sprawcy
25 Art. 3 Konstytucji marcowej nie zawierał katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jak czyni to obecna Konstytucja RP w rozdziale III. Stanowił, iż zakresem ustawodawstwa państwowego objęte są wszelkie prawa publiczne i prywatne oraz wymienione w art. 5-8 sprawy. Przewidywał ponadto możliwość przekazania przedstawicielstwom samorządu terytorialnego właściwego zakresu ustawodawstwa, jakkolwiek w zdaniu 2 stanowił wyraźnie, że "Nie ma ustawy bez zgody Sejmu, wyrażonej w sposób regulaminowo określony". W art. 3 wymienione zostały ponadto, obok ustawy, rozporządzenia wydawane przez organy władzy.
26 W. Komarnicki, Polskie prawo..., s. 399.
27 W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 92 i n.
69
w machinie urzędowej napotyka (także dzisiaj) na wiele trudności. Przyczyną szkody może być w jakiejś mierze działalność jednej osoby, często jednak złoży się na nią ogólna wadliwość organizacji i sposobu funkcjonowania organów wladzy publicznej.
Co do przesłanki związku przyczynowego natomiast, ustawodawstwo polskie nie było jednolite. Wynikało to stąd, że na terenie Polski obowiązywało wówczas kilka prawodawstw (o czym była mowa wyżej), l tak kodeks Napoleona w art. 1150 przewidywał obowiązek wynagrodzenia szkody tylko w zakresie szkody kontraktowej, tj. wynikającej z umów pomiędzy stronami. Szkoda, która powstała z powodu nie wywiązania się przez jedną ze stron ze stosunku obligacyjnego, musiała być wynagrodzona tylko o tyle, o ile była (lub mogła być) przewidziana w chwili zawarcia tej umowy, a także wówczas, jeśli niewykonanie zobowiązania wynikało ze złego zamiaru jednej ze stron. Prawo niemieckie i austriackie natomiast nie ograniczało obowiązku wynagrodzenia szkody.
W doktrynie prawa podejmowano próby określenia, jak daleko sięga odpowiedzialność sprawcy za szkodę, którą wyrządził, jednakże nie wykształciło się wówczas jednolite stanowisko. Wśród głoszonych poglądów wyróżniały się trzy nurty. Przedstawiciele pierwszego nurtu głosili, że odpowiedzialność sprawcy rozciąga się na wszelkie szkody, które powstały w następstwie jego czynu, i obejmuje wszystkich poszkodowanych tym czynem. Odpowiedzialność ta kończy się dopiero wtedy, gdy w ciągu zdarzeń, będących skutkami jego czynu, pojawiło się inne zdarzenie będące dziełem innego sprawcy lub przypadku.
Przedstawiciele drugiego nurtu uważali, że sprawca powinien ponosić odpowiedzialność za te następstwa swojego czynu, które mógł lub powinien był przewidzieć. Jednakże odpowiedzialność ta nie miała się ograniczać do szkód wynikających ze stosunku zobowiązaniowego (umownego) pomiędzy stronami, jak to przewidywał art. 1150 kodeksu Napoleona.
Trzeci nurt reprezentowali zwolennicy myśli niemieckiej (zasady "adaquate Kausalitat"); według nich sprawca mógł być pociągnięty do odpowiedzialności tylko za te skutki swojego czynu, które mogły w normalnych i zwyczajnych okolicznościach z podobnego czynu wyniknąć. Jeżeli sprawca działał w złej wierze, jego odpowiedzial-
70
ność była odpowiednio większa, jeżeli zaś jego czyn stanowił wynik niedbalstwa, przyjmowana miała być miara obiektywnych skutków, tj. takich, jakie podobny czyn w zwykłych okolicznościach pociągałby za sobą. Zasada ta - zwana zasadą uogólniającej kauzualności -była wśród poglądów doktryny najbardziej rozpowszechniona.
W czasie debaty Sejmu nad Konstytucją marcową panował ogólny kompromis między poszczególnymi ugrupowaniami co do rozdziału regulującego prawa i obowiązki obywateli. Z tego względu niewiele było materiałów odnoszących się do prac m.in. nad art. 12128. Mogłyby one niewątpliwie posłużyć jako wskazówka przy wykładni tego przepisu, szczególnie jeżeli chodzi o sposób rozumienia ustępu drugiego. Mimo więc wystarczających podstaw odpowiedzialności art. 121 konstytucji, nie doczekawszy się uregulowań ustawowych, stał sję _jakjuż wspomniałam -jedynie martwą literą prawa29.
28 Art. 121 Konstytucji marcowej można jedynie rozpatrywać na podstawie siedmiu projektów zgłoszonych do Sejmu. Ostateczne brzmienie art. 121 najbliższe jest sformułowaniu zawartemu w projekcie wniesionym przez posła St. Głębińskiego wraz z posłami Związku Sejmowego Ludowo-Narodowego (jako art. 27). Pozostałe projekty to: Pierwszy projekt Konstytucji Państwa Polskiego opracowany przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego (jako art. 143); projekt opracowany przez tzw. Ankietę, powołaną przez Rząd (wzięli w niej udział m.in. prof. M. Bobrzyński, prof. Z. Cybichowski, prof. M. Rostworow-ski i prof. A. Wróblewski); projekt uchwalony na posiedzeniu Rady Ministrów 1 Xl 1919 r, wniesiony do Sejmu 3 Xl 1919 r. (art. 95); projekt zgłoszony przez posła Buźka i towarzyszy z Klubu Pracy Konstytucyjnej (jako art. 127); projekt posła M. Niedziałkowskiego i towarzyszy ze Związku Polskich Posłów Socjalistycznych (art. 97); Deklaracja Konstytucyjna Klubu Sejmowego PSL "Wyzwolenie" (w końcowym ustępie Tytułu VI "Rząd Rzeczypospolitej"). Dwa ostatnie projekty w zakresie przedmiotowej instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa zawierały bardzo lakoniczne w treści postanowienia. Wcześniej wspomniane natomiast poruszały m.in. możliwość poszukiwania przez państwo regresu w stosunku do urzędnika winnego szkody, bądź przewidywały odpowiedzialność solidarną państwa z urzędnikiem. Więcej na ten temat: W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. 50 i n.
29 Mimo stanowiska SN wyrażonego w cytowanych wyżej orzeczeniach co do możliwości powoływania się na istniejące w poszczególnych częściach Polski ustawy, dochodzenie roszczeń odszkodowawczych byto faktycznie utrudnione. Wynikało to z koncepcji nieodpowiedzialności państwa za działania władcze, jakiej hołdowano w orzecznictwie Sądu Najwyższego; ta tendencja nasiliła się szczególnie po zamachu majowym 1926 r.
71
1.2. Kodeks zobowiązań
Kolejnym aktem regulującym odpowiedzialność za działania bezprawne był Kodeks zobowiązań, który wszedł w życie 1 VII 1934 r.30 Kodeks ten, nie zawierając szczególnych postanowień dotyczących odpowiedzialności państwa za działalność zwierzchnią, nie wniósł do sprawy nic nowego. Regulował on dwa reżimy odpowiedzialności: ex delicto (wynikający z czynów niedozwolonych, art. 134-167) i ex contractu (wynikający ze stosunków zobowiązaniowych, art. 239-253). Odpowiedzialność państwa wynikała jedynie z przepisów rozdziału IV, działu II, tytułu l o czynach niedozwolonych. Można ją było wyinterpretować z ogólnych zasad odpowiedzialności za czyny niedozwolone, na podstawie art. 134, 144 i 145. Jako że kodeks nie przewidywał możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działania będące aktami władzy, a jedynie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu działalności o charakterze gospodarczym, zważywszy ponadto, że SN nie odstąpił od zasady wyrażonej we wspomnianym wyżej orzeczeniu, nie było możliwe powoływanie się na art. 121 Konstytucji marcowej, który zakresem swym obejmowałby działania władcze organów państwa.
Wspomnieć tu należy o ówczesnym sporze toczonym w polskiej doktrynie prawa o charakter obowiązku naprawienia szkód wyrządzonych czynami niedozwolonymi przez funkcjonariuszy wykonujących funkcje publiczne (władcze). Ścierały się wówczas ze sobą dwie koncepcje. Zwolennicy pierwszej pozostawali pod wyraźnym wpływem myśli francuskiej, według której podmioty prawa publicznego nie mogą odpowiadać za szkody wyrządzone tzw. aktami władzy (actes d'autorite) na tych samych zasadach co podmioty prywatne, dostrzegali zatem konieczność ustanowienia odrębnych regulacji, odnoszących się do obowiązku naprawienia przez państwo szkody za działania jego funkcjonariuszy31. Zwolennicy drugiej koncepcji skłaniali się natomiast ku rozwiązaniu, zgodnie z któ-
30 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 X 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz.U. 1933, nr 82, póz. 598).
31 Więcej na ten temat: G. Dupuis i M. J. Guedon, Droit administratif, Paris 1991, s. 454 i n.
72
rym odpowiedzialność podmiotów prawa publicznego na zasadzie ex delicto uregulowana być powinna w ramach kodeksu cywilnego, albo istniejące przepisy kodeksowe odnoszące się do odpowiedzialności deliktowej winny mieć zastosowanie w pełnym zakresie do działań funkcjonariuszy państwowych32. W Polsce międzywojennej ostatecznie zwyciężyła pierwsza koncepcja, czego potwierdzeniem jest również ustawa z 15 XI 1956 r.
Przesłankami odpowiedzialności według art. 134 i 145 k.z. były szkoda, zawinione działanie osób prawnych prawa publicznego oraz związek przyczynowy istniejący pomiędzy owym działaniem a szkodą. Przesłanki te interpretowane były w sposób wyżej opisany, a więc szeroko rozumiana szkoda, obejmująca zarówno straty rzeczywiste, jak i korzyści utracone, oraz działanie (lub zaniechanie działania) jako zachowanie się noszące znamiona winy. Wina, na podstawie art. 134 i 145, rozumiana była przy tym w dwojaki sposób: albo w znaczeniu obiektywnym (czyli obejmowała każde zachowanie się niezgodne z przepisami prawa, zasadami etycznymi czy wymogami zachowania ostrożności, obowiązującymi każdego obywatela), albo w znaczeniu subiektywnym (obejmowała wtedy zarówno zły zamiar jak i niedbalstwo, czyli niedołożenie należytej staranności, jakiej w danym przypadku należało dołożyć)33.
Co do kolejnej przesłanki, tj. związku przyczynowego pomiędzy działaniem lub zaniechaniem osób prawnych prawa publicznego a szkodą, jaka z tego czynu wynikła, Kodeks zobowiązań przyjął koncepcję normalnego, tzw. adekwatnego związku. Zgodnie z tą koncepcją sprawca szkody odpowiadał tylko za normalne, czyli zwykłe następstwa zdarzenia, które uzasadniało odpowiedzialność odszkodowawczą. Sytuację tę normował art. 157 ż 2 k.z. Prawo ograniczało obowiązek odszkodowania tylko do tych szkód, które pozostawały w ścisłym związku przyczynowym z czynem niedozwolonym, w przeciwieństwie do art. 1150 kodeksu Napoleona, który ograniczał odpowiedzialność do szkód będących tylko bezpo-
32 Poglądy te w szerszym zakresie przedstawił W. Zylber, Wynagrodzenie szkód..., s. VI i n.
33 Taki sposób rozumienia winy zaproponował R. Longchamps de Berier, Zobowiązania, wyd. III, Poznań 1948, s. 244 i n.
73
średnim, tj. prostym następstwem zdarzenia (działania lub zaniechania) wywotującego szkodę.34.
Do odpowiedzialności państwa za szkodę wyrządzoną z winy jego organów przy wykonywaniu aktów władzy publicznej, tj. przez działalność urzędową niezgodną z prawem, przepisy powyższe nie miały zastosowania. Jak stwierdził SN w orzeczeniu z 23 I 1934 r., "nie mogą mieć zastosowania przepisy prawa cywilnego, tam gdzie chodzi o działalność zwierzchnią, bo w takich przypadkach nie ma stosunku równorzędności stron. W rezultacie odpowiedzialność Skarbu Państwa (...) ma miejsce tylko wówczas, gdy jest ustawowo uznana"35. Przypomnieć tu trzeba, że w owym czasie Polska podzielona była na trzy obszary obowiązywania ustaw. Na obszarze obowiązywania k.c. niemieckiego regulowana była odpowiedzialność Skarbu Państwa i ciał samorządowych za urzędników administracyjnych i sędziowskich (na podstawie ustawy Rzeszy z 1910 r. oraz ustawy pruskiej z 1909 r.); na obszarze obowiązywania k.c. austriackiego jedynie za urzędników sędziowskich (na podstawie ustawy syndykackiej z 1872 r.), a na obszarze obowiązywania kodeksu Napoleona odpowiedzialność taka nie była w ogóle ustanowiona (w praktyce zatem niemożliwe tu było dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od państwa).
Po zakończeniu II wojny światowej przystąpiono do prac nad unifikacją prawa cywilnego. Mimo to w dalszym ciągu, odróżniając dwie sfery działalności państwa (tj. czynności gospodarcze i akty władzy), państwo nie odpowiadało za działania zwierzchnie. W doktrynie pojawiły się postulaty, aby wprowadzić zasady odpowiedzialności państwa za czynności urzędowe funkcjonariuszy. Witold Czachórski wniósł nawet projekt dekretu36, w którym przewidywał odpowiedzialność państwa za szkodę solidarnie z funkcjonariuszem. Generalnie odpowiedzialność miała opierać się na zasadzie winy, jednakże art. 2
34 Tamże, s. 243 i 290.
35 Zbiór Urzędowy 1934 nr 548.
36 W. Czachórski, Dekret o wynagrodzeniu szkód wyrządzonych przez funkcjonariu-szów państwa i związków publiczno-prawnych [w:] Problem unifikacji przepisów o odpowiedzialności państwa i związków publiczno-prawnych za szkody wyrządzone bezprawnie przez funkcjonariuszów publicznych, "Państwo i Prawo" 1946, nr 4, s. 37.
74
projektu przewidywał odpowiedzialność państwa na zasadzie słuszności. Zasada słuszności miałaby zastosowanie wówczas, gdy sprawcy szkody (tj. funkcjonariuszowi) z powodu m.in. choroby psychicznej nie można byłoby przypisać winy. Projekt dekretu nie definiował pojęć w nim zawartych, m.in. pojęcia "funkcjonariusz", czy zwrotu "działającego w wykonaniu powierzonej mu władzy", mimo to stanowił cenny wkład doktryny w prace nad sposobem wynagradzania szkód wyrządzonych działaniem funkcjonariuszy państwowych.
Wszelkie dyskusje i tym razem zażegnał SN orzeczeniem z 10-31 X 1950 r.37, postulując całkowitą nieodpowiedzialność państwa za działalność aparatu przymusu, stwierdzając: "Odpowiedzialność państwa za czyny niedozwolone jego organów istnieje jedynie w sferze jego gospodarczej działalności. Odpowiedzialność za szkody wywołane natomiast zawinionym działaniem organów działających jako aparat przymusu jest wyłączona". Swoje stanowisko SN uzasadniał tym, że zabezpieczenie organom przymusu państwowego pełnej nieodpowiedzialności za szkody wynikłe z ich działalności stanowi właściwą gwarancję operatywności i skuteczności ich działania. Stanowisko to, mimo krytyki38, podtrzymywane było przez SN do 1956 roku39.
37 Orzeczenie opublikowane zostało w: "Państwo i Prawo" 1951, nr 11, s. 800 i n. Stanowisko o całkowitej nieodpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez jego organy SN potwierdził m.in. w wyroku z 20IV 1954 r., C 726/53 (orzecz. niepubl.).
38 A. Stelmachowski, M. Wawilowa, W kwestii odpowiedzialności państwa w zakresie tzw. "aktów władczych", "Państwo i Prawo" 1956, nr 7, s. 61 i n. Autorzy wyrażali wręcz pogląd, iż dotychczasowe orzecznictwo opierało się na błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Ich zdaniem wejście w życie przepisów wprowadzających przepisy ogólne prawa cywilnego ustawą z 1950 r., w szczególności art. X, który w ż l uchylał przepisy dzielnicowe dot. odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez urzędników i funkcjonariuszy państwowych, oraz ż 2 stwierdzający, iż przepisy Kodeksu zobowiązań o odpowiedzialności za czyny niedozwolone stosuje się także do zdarzeń, które nastąpiły przed wejściem w życie niniejszej ustawy, miały charakter unifikacyjny i porządkujący dotychczasową mozaikę różnych przepisów. Zdaniem autorów odpowiedzialność odszkodowawcza za działania władcze organów państwowych była możliwa na podstawie art. 134, 144 i 145 k.z., z tym jedynie ograniczeniem, że konieczne było wykazanie winy konkretnego sprawcy szkody. Postulowali też, aby SN przyjął taką właśnie linię orzeczniczą.
39 W tym miejscu wspomnieć należałoby również o tym, że w orzecznictwie SN można spotkać wypowiedzi co do działań władczych, które są ze sobą sprzecz-
75
Nie można pominąć w tym miejscu zagadnienia odnoszącego się do obowiązywania "niektórych założeń" Konstytucji marcowej do czasu uchwalenia Konstytucji PRL z 1952 r., co wynikało z ogłoszonego 22 VII 1944 r. Manifestu PKWN. Wątpliwości budził zakres obowiązywania Konstytucji marcowej, tj. czy obejmował on ją w całości, czy tylko niektóre jej postanowienia. W doktrynie prawa przyjęto założenie dzielące ustawodawstwo z okresu Polski Ludowej lat 1944-1952 na trzy grupy. Pierwszą stanowiły te postanowienia ustawowe, które odwoływały się do zasad Konstytucji marcowej (bliżej nie określonych). Druga grupa obejmowała postanowienia ustawowe odsyłające do przepisów tej konstytucji w sposób bezpośredni, tj. powołujące się na jej konkretne przepisy, bądź w sposób pośredni, poprzez odesłanie do konkretnej instytucji prawnej uregulowanej w konstytucji. Do grupy trzeciej zaliczono natomiast te postanowienia ustawowe, które wprawdzie stanowiły powtórzenie treści konkretnych przepisów konstytucji, jednakże nie powoływały się na nie40. Artykuł 121 znajdował się w drugiej grupie przepisów za sprawą art. l ustawy z 15 VIII 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy. Według tego przepisu PKWN był uprawniony do wydawania dekretów z mocą ustawy w tych wszystkich sprawach, które zgodnie z art. 3-8 Konstytucji marcowej wymagały formy ustawowej. Zatem - w sprawach: "wszelkich praw publicznych i prywatnych i sposobu ich wykonania", samorządu terytorialnego i gospodarczego, ustalenia liczebności wojska, zaciągnięcia pożyczki państwowej i innych spraw z zakresu finansów państwa oraz organów państwa i sposobu ich funkcjonowania. Jako że art. 121 zawierał w zdaniu końcowym odesłanie do mającej wyjść
ne. Przykładowo w wyroku z 8 VII 1952 r., Ł. C. 1115/51 (orzecz. niepubl.) zakresem działań władczych SN objął wysadzanie przez władze wojskowe zniszczonych mostów w ramach akcji przeciwpowodziowej, stwierdzając: "czynność ta miała charakter wybitnie władczy jako przejaw imperium". Z kolei w wyroku z 17 VII 1953 r., II C 1660/52 (orzecz. niepubl.) usuwanie przez władze wojskowe niewypałów pozostałych po działaniach wojennych wyłączył spod zakresu działań władczych stwierdzając, że "nie mają cech działania Państwa jako aparatu przymusu, które wyłączałyby odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody".
40 K. Dzialocha, J. Trzciński, Zagadnienie obowiązywania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej 1944-1952, Wrocław 1977, s. 132 i n.
76
ustawy, a jeg bezpośrednie stosowanie stało pod znakiem zapytania - co potwierdzało cytowane wyżej orzecznictwo SN i przeważająca część doktryny - nie można mówić o obowiązywaniu jego postanowień. Zmiany w tym względzie nie przyniosła również Konstytucja PRL z 1952 r., która nie przewidywała w swej treści instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej za działania organów władzy, jakkolwiek w doktrynie prawa zwracano uwagę na przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji PRL, stanowiących, iż: "Ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa" i "Wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa". Zdaniem Ewy Łętowskiej przepisy te wraz z inną konstytucyjną zasadą - zasadą równości - stanowiły konstytucyjną genezę obowiązku odszkodowawczego państwa (także w odniesieniu do szkód wyrządzonych osobom prawnym)41. Adam Szpunar natomiast podkreślał, że w świetle konstytucyjnych uregulowań "tylko bezprawne działanie administracji powinno uzasadniać odpowiedzialność państwa za wyrządzoną szkodę, odpowiedzialność za działania legalne bowiem musi mieć charakter wyjątkowy"42.
1.3. Ustawa z 1956 roku
Zasada nieodpowiedzialności Państwa za działania władzy, wyrażona we wcześniejszym orzeczeniu SN z 16 XII 1927 r., zachowała zatem swoją aktualność aż do 1956 roku. Pożądaną zmianę w tym zakresie przyniosła dopiero długo oczekiwana ustawa z 15 IX 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz.U. 1956, nr 54, póz. 243), odzwierciedlająca zmiany polityczne, jakie dokonywały się w tamtym okresie. Stanowiła ona niewątpliwie przełom w dziedzinie odpowiedzialności państwa, zniosła bowiem ostatecznie podział na jego działania gospodarcze i zwierzchnie. Teraz państwo odpowia-
41 E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:) System prawa administracyjnego, Wrocław-Warszawa 1978, t. III, s. 458.
42 A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwo za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 91 i n.
77
dało za obydwa rodzaje działań. Odpowiedzialność ta -jako bezpośrednia i solidarna z funkcjonariuszem - powstawała wówczas, gdy szkoda nastąpiła wskutek jego działania, a działanie to musiało nosić znamiona winy (jako subiektywnie zawinione) i stanowić naruszenie przepisów.
Ustawa ta w art. l przewidywała odpowiedzialność państwa bezpośrednią i solidarną z funkcjonariuszem, który szkodę wyrządził. Przesłanką podstawową, ale nie jedyną, była wina tego funkcjonariusza. Artykuł 4 ustawy przewidywał odpowiedzialność za zarządzenia i orzeczenia, czyli za działania zwierzchnie państwa. Jednakże był on ograniczony przez wymóg spełnienia szczególnych przesłanek, tj. wydanie zarządzenia lub orzeczenia musiało nastąpić z naruszeniem prawa, które to naruszenie ścigane było w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a wina sprawcy została stwierdzona w wyroku karnym lub orzeczeniu dyscyplinarnym. Była to więc szczególna postać winy, tzw. wina kwalifikowana. Artykuł 4 wraz z wymienionym wyżej art. l ustawy regulowały odpowiedzialność na zasadzie winy.
Ustawa zawierała także przepis umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych na zasadzie słuszności. Artykuł 5 ustawy, stanowiąc novum w prawie nie tylko polskim, był przepisem, na podstawie którego państwo odpowiadało za wszelkie szkody wyrządzone na osobie, nawet w razie braku podstaw odpowiedzialności państwa.
Artykuł 3 ustawy głosił, iż do odpowiedzialności państwa stosuje się przepisy prawa cywilnego. Zastosowanie znalazły tutaj głównie wspomniane już artykuły 134 i 145 k.z.43 Nakładały one na po-
43 Przyktadem orzecznictwa SN co do zastosowania art. 134 k.z. w związku z art. 3 ustawy może być wyrok z 14 V 1965 n, II CR 110/65 (LEX nr 5800), czy wyrok z 20 VII 1966 r., II CR 198/66 (OSP 1967/11/261). Przykładem zaś stosowania art. 145 k.z.: wyrok z 16 II 1965 r., I CR 558/64 (LEK nr 5742); wyrok z 14 XI 1964 r., I CR 317/64 (OSNC 1965/11/189); wyrok z 6 II 1964 r., II CR 582/62 (OSP 1965/3/60) i inne. W ostatnim z wymienionych wyroków SN stwierdził m.in.: "Jeżeli jednak organy przełożone nad żołnierzami sprawującymi wartę dopuściły się zaniedbań w zakresie nadzoru nad sposobem wykonywania przez żołnierza powierzonych mu obowiązków i wskutek tycli zaniedbań stało się możliwe wprowadzenie się przez żołnierza w stan nietrzeźwości oraz samowolne opuszczenie posterunku z bronią
78
szkodowanego dodatkowy obowiązek udowodnienia winy funkcjonariusza państwowego, który szkodę wyrządził. Stanowiły przez to _ obok art. 4 - kolejne ograniczenie odpowiedzialności państwa.
Przesłankami dochodzenia roszczeń odszkodowawczych były na podstawie ustawy z 1956 r. nie tylko wina, szkoda i działanie podwładnego (funkcjonariusza) przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, ale także związek przyczynowy pomiędzy nimi. Zarówno szkoda, jak i wina rozumiane były w sposób wyżej przedstawiony, co oznacza, że szkodą był każdy uszczerbek, majątkowy lub niemajątkowy, dotykający osobę bez prawnego usprawiedliwienia -jak pisał Roman Longchamps de Berier44. Można było też spotkać inne określenia uszczerbku poniesionego przez poszkodowanego. Czesław Znamierowski bardzo wyraźnie odróżniał od siebie dwa pojęcia: "szkoda" i "strata". Pierwsze z nich oznaczało stan, który można było jeszcze przywrócić, drugie natomiast wiązało się z sytuacją bezpowrotną, a naprawienie straty mogło polegać jedynie na próbie zastąpienia stanu pierwotnego.
Co się zaś tyczy przesłanki, jaką była wina, doktryna prawa cywilnego stała na stanowisku, iż winę należy rozumieć w sposób odmienny od zaproponowanego wcześniej przez R. Longchamps de Beriera. Uwagi odnosiły się do dotychczasowego podziału na winę w znaczeniu obiektywnym i subiektywnym, tzn. tak, jakby tworzyły one dwie niezależne od siebie winy. Należało ją traktować jako całość składającą się jedynie z dwóch elementów, właśnie obiektywnego i subiektywnego (J. Kosik, W. Czachórski, B. Lewaszkiewicz--Petrykowska). Winą było zatem każde naruszenie obowiązku nie-wyrządzania szkody drugiemu (element obiektywny), dokonane w sposób rozmyślny lub przez niedbalstwo (element subiektywny). Najwięcej trudności przysparzało określenie winy subiektywnej w postaci niedbalstwa. Rozumiano je jako niedołożenie należytej staranności, ale i tu napotykano problem braku precyzyjnego okreś-
i amunicją, to takie zaniedbanie przełożonych żołnierza pozostawałoby w normalnym związku przyczynowym z użyciem przez niego następnie broni i dokonaniem zabójstwa, co uzasadniałoby odpowiedzialność Państwa za zrządzoną szkodę na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. w związku z art. 145 k.z.". 44 R. Longchamps de Berier, Zobowiązania, s. 239.
79
lenia słów "należyta" i "staranność". Przyjęto, że na użytek odpowiedzialności państwa za działania jego funkcjonariuszy należy posługiwać się uznaną już w doktrynie prawa formułą Longchamps de Be-riera, która brzmiała: "niedbalstwem jest niedołożenie takiej uwagi i staranności, jakiej w danym przypadku należało dochować, aby zachować się właściwie (...) stopień tej staranności i uwagi zależy od sytuacji i przymiotów danego osobnika i tylko sędzia może ocenić, czy w danym przypadku można było wymagać od sprawcy szkody większej staranności i uwagi niż ta, której faktycznie dołożył"45.
Przesłanka działania funkcjonariusza (podwładnego) również natrafiała na trudności interpretacyjne. Wątpliwości budził zwrot "przy wykonywaniu powierzonej mu czynności". Jednakże orzeczenie SN z 21 III 1957 r. spowodowało przyjęcie poniższego sposobu rozumienia: "powierzenie czynności nie oznacza (...) jedynie konkretnie otrzymanego polecenia, lecz wynika także z rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego i charakteru pełnionej funkcji"46.
Ustawa w art. 2 zawierała definicję terminu "funkcjonariusz państwowy", określając zakres podmiotowy odpowiedzialności. Obejmował on pracowników organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej oraz przedsiębiorstw państwowych, a także osoby działające na zlecenie tych organów, osoby powołane z wyboru, sędziów, prokuratorów i żołnierzy sił zbrojnych. Za pracowników organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej oraz przedsiębiorstw państwowych uważało się pracowników mianowanych i podlegających ustawie o państwowej służbie cywilnej z 1949 r. (Dz.U. 1949, nr 11, póz. 72). W rozumieniu art. 2 ustawy z 1956 r. byli to również pracownicy kontraktowi, z którymi został nawiązany stosunek służbowy na mocy przepisów szczególnych (dotyczyło to takich służb jak: Milicja Obywatelska, służba kolejowa, służba łączności czy służba lasów państwowych47). Termin
45 Tamże, s. 245 i n.
46 OSN 1958/1/28. Na trudności co do sposobu rozumienia tego pojęcia zwracał uwagę m.in. W. Bendetson, O odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, "Nowe Prawo" 1957, nr 3, s. 26.
47 Na mocy: Dekretu z 21 XII 1955 r. o organizacji i zakresie działania Milicji Obywatelskiej (Dz.U. 1955, nr 46, póz. 311); Rozporządzenia Rady Ministrów
80
funkcjonariusz państwowy" rozciągał się również na pracowników nauki, z którymi był zawiązany stosunek prawny z nominacji na mocy ustawy o szkołach wyższych z 1958 r. (Dz.U. 1958, nr 68, póz. 336), w związku z ustawą o państwowej służbie cywilnej z 1949 r. Za pracownika państwowego powołanego z wyboru, który w świetle art. 2 również był funkcjonariuszem państwowym, uważano wówczas zarówno tych, dla których wybór stanowił podstawę nawiązania stosunku pracy, jak i tych, z którymi stosunek taki nie był zawiązywany.
Kolejną grupę osób będących funkcjonariuszami państwowymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy stanowiły "osoby działające na zlecenie" organów władzy, administracji, gospodarki państwowej i przedsiębiorstw państwowych. Próbę bliższego określenia tej grupy podejmowała ówczesna doktryna prawa48. Uważano, że za działające na zlecenie powyższych organów można było uznać osoby, którym funkcjonariusz państwowy powierzył wykonanie czynności, jakie (bądź jaką) zazwyczaj wykonywał sam w zakresie powierzonych mu czynności. Istniała jednakże zgodność co do tego, że orzecznictwo sądowe dostarczy materiałów do określenia zakresu tej grupy osób. Przykładowo w wyroku z 14 V 1965 r., I CR 110/6549 SN stwierdził: "Za szkody spowodowane niewłaściwym traktowaniem więźnia w czasie odbywania kary odpowiada zawsze Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 XI 1956 r. niezależnie od tego, czy winę spowodowania szkody ponoszą funkcjonariusze więzienia, czy też inne osoby, którym opieka nad więźniem została przez organa więzienia powierzona. W tym ostatnim bowiem przypadku osoby trzecie sprawujące pieczę nad więźniem na zlecenie władz więziennych są w myśl art. 2 ust. 2 powołanej ustawy uważane za funkcjonariuszów państwowych, za których Państwo
z 2 Xl 1945 r. o służbie w przedsiębiorstwie "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. 1945, nr 52, póz. 299); Rozporządzenia Rady Ministrów z l I 1934 r. o stosunku służbowym pracowników państwowego przedsiębiorstwa "Polska Poczta, Telegraf i Telefon" (Dz.U. 1934, nr 4, póz. 25); Ustawy z 20 XII 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. 1949, nr 63, póz. 494).
48 M.in. J. Kosik, Zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s. 56 i n.
49 LEX nr 5800.
81
odpowiada. Odpowiedzialności tej nie może uchylać umowa zawarta przez władze więzienne z osobą trzecią w przedmiocie zatrudnienia więźnia, nakładająca na tę osobę odpowiedzialność za doznaną przez więźnia szkodę. Umowa taka może mieć istotne znaczenie dla roszczeń regresowych Skarbu Państwa przeciwko osobie trzeciej"50.
Pojęcie "organy władzy państwowej" należało wyjaśnić na gruncie doktryny prawa cywilnego w oparciu o k.z. oraz na podstawie Konstytucji z 1952 r., która wyróżniała pięć grup organów państwowych (organy władzy państwowej, organy kontroli państwowej, organy administracji państwowej, organy sądowe, organy prokuratora). Organami państwowymi - według Klimowieckiego i Burdy -były ustawowo zorganizowane grupy ludzi, mające za zadanie urzeczywistnienie podstawowych funkcji państwa. Są one w celu wypełnienia tych funkcji wyposażone w konkretne, ustawowo ustalone uprawnienia władcze w granicach ich ustawowo wyznaczonych kompetencji51. Na gruncie prawa administracyjnego pojęcie organu państwowego wiązało się z wyodrębnieniem pewnych jego cech podstawowych, takich jak organizacyjne wyodrębnienie, określony przez przepisy prawa właściwy zakres działania, wykonywanie zwierzchniej władzy państwa (tj. działań władczych w stosunku do obywatela) oraz skład wewnętrzny, który w zależności od liczby osób był organem kolegialnym albo jednoosobowym.
Ustawę z 1956 r., mimo pewnych braków, należy niewątpliwie uznać za duże osiągnięcie w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. O jej doniosłości zaświadczyła Janina Dąbrowa słowami: "od wejścia w życie ustawy z 15 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, niewiele chyba było numerów zbiorów publikowanych orzeczeń cywilnych SN, w których brak byłoby orzeczeń wydanych w takich właśnie sprawach"52.
l 4. Artykuły 417-420 Kodeksu cywilnego
50 Przykładem innych orzeczeń SN mogą być: wyrok z 8 l 1965 r, H CR 2/65 (OSP 1967/9/220); wyrok z 18 V 1965 r., I CR 36/65 (LEX nr 5802); wyrok z 6 V 1966 r., l CR 83/66 (LEX nr 5982).
51 Cyt. za: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności,.., s. 78.
52 J. Dąbrowa, Zasada odpowiedzialności państwa we Francji, "Studia Cywilistycz-ne" 1974, t. XXIV, s. 149.
82
.
w czasie obowiązywania ustawy z 1956 r. trwały prace nad projek-m Kodeksu cywilnego. W doktrynie prawa podniesiony został po-ld t należałby na grunt przyszłego k.c. recypowac przep.sy g f ^ z 1956 r.53. Uchwalony w 1964 r. Kodeks cyw.lny w tytule V fzJnZ niedozwolone", w 111 księdze "Zobowiązania", utrzymywał Storę przepisy ustawy w takim samym brzmiemu. Materia art l "2 u S uregulowana została w art. 41 7 k.c, art. 3 stracił rację by-wobe^utra^ mocy obowiązującej (na podstawie art. I -VII prze-oisów wprowadzających k.c. z 1964 r.) wszelkich przep.sow doty-c acvcirprzedmiotów uregulowanych już w k.c, a zwłaszcza: nrzenisów ogólnych prawa cywilnego z 1950 r, przep.sow wprowa-5SSTp.o.p.c z 1950 r. Kodeksu zobowiązań z 1933 r, przep,-S wprowadzających k.z. z 1933 r. oraz zasadniczych przep.sow dotyczących instytucji odpowiedzialności państwa - ustawy z 1956 r. ,ti art 1-5 oraz art. 7). Dawny art. 4 ustawy, dotyczący odpowie dzialności za zarządzenia i orzeczenia, został zastąpiony art 418 kc o identycznym brzmieniu. Artykuł 5, regulujący odpow.edz.al-ność państwa na zasadzie słuszności, został - z małymi zmianami redakcyjnymi - przeniesiony do art. 419 k.c, art. 8 zaś do art. 420 k c W Kodeksie cywilnym znalazł się oprócz tego przep.s art. 415 regulujący zasadę ogólną odpowiedzialności za czyny niedozwolone oraz art 422-449, które stanowią przepisy szczególne (np. odpowiedzialność za zwierzęta, odpowiedzialność za zawalen.e się budowli, odpowiedzialność za szkody wyrządzone w zw.ązku z ruchem przedsiębiorstw itp.).
Odpowiedzialność Skarbu Państwa nadal opierała się na przesłance winy jako głównej zasadzie odpowiedzialność., zasada ryzyka i zasada słuszności natomiast pełniły jedynie rolę pomocniczą. Ze względu na konieczność wskazania konkretnego sprawcy szkody w doktrynie prawa bardzo szybko podniesiono kwest.ę meope-racyjności przepisów art. 417 i 418 k.c54. Jednakże tylko przestanki
53 |. Kosik, Zasady odpowiedzialności..., s. 188 i n.
54 M.in.J. Dąbrowa, Odpowiedzialność deliktowa za winę wtasną i cudzą, "Stud.a Cywilistyczne" 1970, t. XVI, s. 42 i n.
83
art. 417 zostały złagodzone słynnym już stanowiskiem SN zawartym w wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych z 15 II 1971 r.55 Wytyczne SN, oprócz uznania ostatecznie art. 417 k.c. za samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych56, spowodowały obiektywizację odpowiedzialności państwa poprzez zastąpienie przesłanki winy konkretnego funkcjonariusza (wynikającej z art. 417) przesłanką winy bezimiennej (anonimowej): "Do powstania odpowiedzialności Skarbu Państwa konieczne jest istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy zawinionym zachowaniem się funkcjonariusza państwowego a szkodą. Nie jest natomiast istotne, który z funkcjonariuszy dopuścił się winy. Dlatego brak winy ze strony funkcjonariusza, którego działanie spowodowało powstanie szkody, nie uwalnia Skarbu Państwa od odpowiedzialności, jeżeli szkoda powstaje w normalnym związku przyczynowym z zaniedbaniem obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy nadzorujących dany odcinek działalności państwowej. Również nie zwalnia Skarbu Państwa od odpowiedzialności niemożność ustalenia osoby sprawcy szkody, jeżeli zostanie udowodnione, że winę ponosi jeden z członków określonego zespołu funkcjonariuszy" (pkt IV wytycznych). Artykuł 418 natomiast, dotyczący odpowiedzialności za orzeczenia i zarządzenia wydane przez funkcjonariusza państwowego, obowiązywał w niezmienionej postaci57 aż do 4 XII 2001 r., kiedy to - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 18/00 - został uznany za niekonstytucyjny i utracił moc
55 Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej, OSNC 1971/4/59.
56 Zauważyć należy, że - mimo zdecydowanego stanowiska SN co do traktowania art. 417 k.c. jako samoistnej podstawy roszczeń odszkodowawczych - w doktrynie prawa można było spotkać odmienne poglądy. Patrz m.in. R. Stępkowski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, Wrocław 1985, s. 146. Por. też wypowiedź A. Agopszowicza.yeszrze o odpowiedzialności państwa za jego funkcjonariuszy (artykut dyskusyjny), "Palestra" 1984, nr 7-8, s. 11 i n. oraz A. Szpunara, Czyny niedozwolone w kodeksie cywilnym, "Studia Cywilistyczne" 1970, t. XV, s. 69 i n.
57 Na swoistą ewolucję poglądów w zakresie sposobu interpretowania art. 418 k.c. zwrócił uwagę A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 221 i n.
84
obowiązującą. Pozostałe przepisy, m.in. art. 415 wyrażający zasadę ogólną odpowiedzialności deliktowej oraz art. 422-439 regulujące odpowiedzialność w sposób szczegółowy, obowiązują do dzisiaj i doczekały się bardzo bogatego orzecznictwa.
Podstawowy przepis k.c. dotyczący odpowiedzialności Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych stanowił - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 17 VI 2004 r. - art. 41758. Przesłankami odpowiedzialności, w myśl zasady generalnej art. 417, były: wyrządzenie szkody; przez funkcjonariusza państwowego w rozumieniu art. 417 ż 2; przy wykonywaniu powierzonej mu czynności; działaniem noszącym znamiona winy. Pojęcie szkody, ze względu na ugruntowaną już pozycję w doktrynie prawa cywilnego, nie sprawiało trudności interpretacyjnych.
Pojęcie "funkcjonariusz państwowy" zostało zdefiniowane w art. 417 ż 2 bardzo szeroko. Ponieważ jeszcze pod rządami ustawy z 1956 r. zauważyć można było tendencję do wykładni rozszerzającej tego pojęcia, Sąd Najwyższy za pomocą wytycznych "uporządkował je" i wyodrębnił trzy grupy funkcjonariuszy. Pierwsza obejmowała pracowników organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Należeli do niej również pracownicy państwowych osób prawnych, na mocy art. 420 k.c., oraz sędziowie, prokuratorzy, a także żołnierze zawodowi (również żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową - takie stanowisko zajął SN
58 Zgodnie z art. 421 k.c. (w dawnym i obecnym brzmieniu) przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność ta uregulowana jest w przepisach szczególnych. W ich zakresie mieszczą się zarówno uregulowania zawarte w kodeksie cywilnym, kodeksie postępowania cywilnego (np. uchylony wyrokiem TK z 20 I 2004 r., SK 26/03 art. 769 k.p.c. o odpowiedzialności komornika), jak i w kodeksie postępowania karnego (art. 552-553 o odszkodowaniu za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie), kodeksie karnym wykonawczym (art. 192 odpowiedzialność w razie uchylenia orzeczenia m.in. o przepadku mienia), ustawie z 17 VI 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy (art. 12-16). Regulacje pozakodeksowe przedstawiła (uwagi na tle dawnego stanu prawnego) E. Łętowska, Charakter odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu funkcji publicznych i jej stosunek do odszkodowawczej odpowiedzialności kodeksowej [w:| Studia z prawa zobowiązań, Warszawa--Poznań 1979,5.83-102.
85
w orzeczeniu z 18 IV 1973 r., uznając odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną przez junaków podczas szkolenia). Za funkcjonariuszy państwowych SN uznał również wszystkie osoby, które "pozostawały w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia bez względu na rodzaj i charakter pełnionych funkcji", a wykonujące czynności z zakresu funkcji organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej "na wszystkich szczeblach". Grupa ta obejmowała także organizacje społeczne, które -jak pisał SN - "zostały powołane wyłącznie do bezpośredniego współdziałania w wykonywaniu funkcji państwowych oraz znajdują się pod stałym i bezpośrednim nadzorem państwa".
Druga grupa obejmowała osoby powołane do organu państwowego w drodze wyboru (np. posłowie, radni i inne osoby nie połączone z organami państwowymi stosunkiem pracy).
Trzecia grupa, wyodrębniona przez SN w wytycznych z 1971 r., obejmowała "osoby działające na zlecenie" organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Tutaj SN ściśle wymienił kryteria, jakim ma podlegać ta grupa osób: zlecenie musi pochodzić od danego organu; wykonawcą może być tylko indywidualnie oznaczona osoba fizyczna; przedmiotem zlecenia jest wykonanie czynności z zakresu funkcji organu zlecającego; zlecenie musi opierać się na wyraźnym przepisie prawa; wreszcie - czynności powinny być wykonywane w imieniu i na rzecz zlecającego organu władzy, administracji lub gospodarki państwowej.
Formuła "przy wykonywaniu powierzonej mu czynności" rozumiana była w sposób zaproponowany we wspomnianym już orzeczeniu SN z 1957 r. Zagadnienie to również znalazło swój wyraz w wytycznych SN z 1971 r. Punktem wyjścia do rozważań były wcześniejsze stanowiska judykatury, m.in. to zawarte w orzeczeniu z 9 XII 1970 r., w którym SN stwierdził, że "powierzenie czynności może dotyczyć nie tylko funkcjonariusza wyrządzającego bezpośrednio szkodę, lecz odnosi się również do funkcjonariuszy państwowych wykonujących czynności nadzorcze lub kontrolne nad bezpośrednim sprawcą szkody". W wytycznych wymiaru sprawiedliwości z 15 II 1971 r. podkreślono wysławiany wielokrotnie przez doktrynę pogląd, iż "decydujące znaczenie ma mieć cel działania sprawcy, jako cel wynikający z powierzonej czynności, cho-
86
ciażby szkoda wynikała z niezdolności lub przekroczenia instrukcji
stużbowej".
Przesłanka winy funkcjonariusza rozumiana była w sposób podobny do pojęcia funkcjonującego pod rządami ustawy z 1956 r. i k.z. z 1933 r. Uwzględniała dwa elementy składowe, tj. element obiektywny i subiektywny. Z tym ostatnim doktryna wyraźnie wiązała już stopnie winy - umyślność jako zamierzone działanie sprzeczne z prawem oraz nieumyślność, czyli niedbalstwo. W piśmiennictwie polskim wyraźnie przyjęty został obiektywny miernik staranności. Podkreślano, iż konieczne jest stosowanie oceny staranności m abstracto, jest ona bowiem niezależna od indywidualnych właściwości sprawcy. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wytycznych z 1971 r.: "nie należy brać pod uwagę osobistych właściwości psychicznych i fizycznych funkcjonariusza państwowego, natomiast należy uwzględnić całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło wyrządzenie szkody". Ta obiektywizacja winy z jednej strony oznaczała zaostrzenie kryteriów stosowanych wobec funkcjonariuszy państwowych, z drugiej zaś pokazywała, w jakim kierunku zmierza sposób rozumienia tej przesłanki. Można powiedzieć, że zapoczątkowana została długa droga, której celem było oparcie instytucji odpowiedzialności organów władzy państwowej za jej działania na przesłance bezprawności59.
59 Zwrócić należałoby uwagę na to, że jeszcze w latach osiemdziesiątych podnosiły się w doktrynie prawa glosy wskazujące na konieczność oparcia odpowiedzialności państwa na zasadzie bezprawności i wyraźnego rozdzielenia działań władczych od działań gospodarczych państwa. Jak pisał R. Stępkowski: "Skarb Państwa mógłby ponosić odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy realizujących władcze uprawnienia państwowe bez względu na to, w jaki sposób szkoda została wyrządzona: na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia czy inaczej. Zróżnicowany natomiast powinien być tryb ustalania, że szkoda została wyrządzona bez podstawy prawnej (...) Takie unormowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone w sferze władczej działalności państwa powinno sprzyjać umacnianiu praworządności bardziej niż unormowanie dotychczasowe", Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 149. Por. także wypowiedź L. Bełzy, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone w ramach czynów niedozwolonych przy wykonywaniu powierzonej czynności w świetle teorii związku przyczynowego. "Przegląd Sądowy" 1996, nr 7-8, s. 85 i n.
87
W dniu 1 IX 2004 r. weszły w życie znowelizowane przepisy k.c. odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa60. Obecne brzmienie art. 417 k.c. wskazuje wyraźnie na to, że ustawodawca zerwał już ostatecznie z konstrukcją odpowiedzialności odszkodowawczej państwa opartej na winie funkcjonariusza, również w postaci tzw. winy anonimowej. Zgodnie z art. 417 ż l k.c. za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna, która wykonuje tę władzę z mocy prawa. Sformułowanie zawarte infinejest o tyle istotne, że w ż 2 uregulowana jest odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego solidarna z inną osobą prawną lub jednostką samorządu terytorialnego, której wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia. W kategorii podmiotów odpowiedzialnych znajdują się zatem wszelkie osoby prawne, które wykonują zadania z zakresu władzy publicznej, czy to przyznane im ex legę, czy to przekazane na mocy porozumienia. W pierwszym przypadku odpowiedzialność ponosić będą samodzielnie, w drugim zaś solidarnie ze zlecającym jej to zadanie podmiotem. Ponadto zakresem podmiotowym objęte są jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, które stanowić będą stationes fisci Skarbu Państwa. W grupie podmiotów odpowiedzialnych znajdują się również jednostki samorządu terytorialnego działające poprzez swoje organy, komunalne osoby prawne bądź jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, stanowiące stationes communis.
Pojęcie "niezgodność z prawem" działania lub zaniechania należy rozumieć wąsko, tj. jako niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Przyjęcie takiego stanowiska wynika zarówno z brzmienia art. 417 k.c., w którym poprzez użycie sformułowania "niezgodność z prawem" wyraźnie zrezygnowano z klasycznego ujęcia bezprawności cywilnej, obejmującego każde działa-
nie sprzeczne z normami prawnymi, a nawet z porządkiem prawnym oraz z zasadami współżycia społecznego, jak i z brzmienia innych przepisów prawa cywilnego, odwołujących się do koncepcji bezprawności cywilnej (np. art. 24 ż 1, art. 58 ż 1 i ż 2). Inne stanowisko (tj. ujmujące niezgodność z prawem szeroko) byłoby -jak pisze Marek Safjan - "zbyt daleko idące, zważywszy na charakter i zakres przedmiotowy odpowiedzialności z tytułu wykonywania władzy publicznej, obejmujący również wadliwe orzecznictwo sądowe czy działania (zaniechania) legislacyjne"61.
Kolejną konieczną przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest szkoda oraz istnienie związku przyczynowego; sposób rozumienia tych terminów nie uległ zmianie. Nowy art. 417 ustanawia jednak bardziej rygorystyczne zasady odpowiedzialności, wymaga bowiem, aby szkoda była następstwem wykonywania władzy publicznej (źródłem działania lub zaniechania wyrządzającego szkodę musi więc być wykonywanie funkcji władczych).
Pojęcia "działanie" i "zaniechanie" również mają już ugruntowaną pozycję w prawie cywilnym. Działanie, w rozumieniu art. 417 k.c., obejmuje te wszystkie formy aktywności podmiotu wyrządzającego szkodę, które wynikają z wykonywania władzy publicznej. Nie jest zatem ważna forma prawna działania tego podmiotu, lecz fakt, iż posiada on uprawnienia władzy publicznej. Jeśli zaś chodzi o zaniechanie, to odpowiedzialność odszkodowawcza będzie możliwa tylko wtedy, gdy wyraźny obowiązek podejmowania określonych czynności był określony przez przepisy prawa, organ zaś tego obowiązku nie wypełnił, wyrządzając przez to szkodę jednostce. Obecne brzmienie art. 417 k.c. w pełni więc realizuje postanowienia art. 77 ust. l Konstytucji RP, który kreuje konstytucyjne podmiotowe prawo jednostki do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
W wyniku nowelizacji nowe brzmienie otrzymał dawny art. 419 k.c., a obecny art. 4172. Przewiduje on możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działania zgodne z prawem.
60 Na mocy ustawy z 17 VI 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004, nr 162, póz. 1692).
88
61 M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza wtadzy publicznej (po 1 września 2004 r.). Warszawa 2004, s. 40.
89
Działania te muszą jednak wynikać z wykonywania władzy publicznej, a względami przemawiającymi za przyznaniem odszkodowania nie są -jak dawniej - zasady współżycia społecznego, lecz względy słuszności. Ponadto w art. 4171 uregulowana jest odpowiedzialność Skarbu Państwa za wydanie lub niewydanie aktu normatywnego oraz za wydanie prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji, a także niewydanie wyroku lub decyzji62. Rozważania na ten temat będą jednak przedmiotem dalszej części pracy63'64.
62 Obszerne uwagi na temat znowelizowanych przepisów k.c. w: Z. Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21, s. 971 i n.
63 Do czasu nowelizacji przepisów prawa cywilnego, dokonanej powołaną wyżej ustawą z 17 VI 2004 r., stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługiwało roszczenie odszkodowawcze od organu, który wydał tę decyzję. Procedura dochodzenia roszczeń uregulowana była w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 160, który z dniem 1 IX 2004 r. został uchylony. Z uwagi na ujednolicenie postępowania w sprawie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organów administracyjnych (z wyjątkiem procedury dochodzenia roszczeń za szkody wyrządzone w prawie podatkowym, która w dalszym ciągu pozostaje dwustopniowa), przepisy postępowania administracyjnego nie będą przedmiotem moich rozważań. Na uwagę zasługuje jednakże bogata literatura przedmiotu, m.in. J. Kremis, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za decyzje administracyjne wg k.c. i k.p.a., Wrocław 1986; E. Łętowska, W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone działaniem administracji [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red. Z. Rybicki, Wrocław 1978; J. Świątkiewicz, Zagadnienie przestrzegania prawa w praktyce działalności organów administracji państwowej [w:| Problemy praworządności w działaniu administracji państwowej, Wrocław 1980; B. Bogusławska-Klejman, Roszczenia odszkodowawcze z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych, Jaktorów 1998; J. Dąbrowa, W sprawie odpowiedzialności państwa za szkody. Nad projektem k.p.a., "Prawo i Życie" 1980, nr 2; S. Mazurek, Problem odszkodowania za szkodę wywalaną wadliwą decyzją administracyjną, "Monitor Prawniczy" 1998, nr 4; A. Szpunar, Znaczenie art. 160 k.p.a. jako podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej, "Państwo i Prawo" 1990, nr 9.
64 Na uwagę zasługuje ponadto instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, uregulowana w ustawie z 17 VI 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy (Dz.U. 2004, nr 179, póz. 1843). Ustawa, regulując specjalny tryb "właściwego postępowania", stanowi rozwinięcie postanowienia art. 4171 ż 3 k.c. odnoszącego się do niewydania orzeczenia sądowego (dochodzenie roszczeń z powodu niewydania decyzji administracyjnej uregulowane jest
90
2. Przesłanki odpowiedzialności państwa na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP
VV uchwalonej w 1997 roku Konstytucji RP odpowiedzialność państwa za działania organów władzy niezgodne z prawem uregulowana została w II rozdziale, wśród przepisów regulujących środki ochrony wolności i praw. Spowodowało to, że art. 77 ust. l konstytucji, opierając odpowiedzialność państwa na szeroko rozumianej bezprawności, rozszerzył pole działania dotychczasowych regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym, odnoszących się do przesłanki winy. Przesłanką roszczeń odszkodowawczych w stosunku do organu władzy nie jest już zatem wina (czy to konkretnego funkcjonariusza, czy wina anonimowa), lecz bezprawność działania. Przesłanka ta, pojęciowo szersza, stwarza ochronę prawną niespotykaną we wcześniejszych regulacjach. Artykuł 77 został dodatkowo wzmocniony zasadą bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
Przesłanką konieczną dochodzenia roszczeń odszkodowawczych według art. 77 ust. l jest szkoda. Pojęcie szkody należy rozumieć w sposób określony już na gruncie prawa cywilnego, a więc jako uszczerbek na dobrach materialnych i niematerialnych oraz jako szkodę rzeczywistą i korzyści utracone.
Ponadto szkoda ta musi być wyrządzona działaniem organu władzy publicznej. Podmiotem więc, który tę odpowiedzialność
w k.p.a. oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 12 ustawy przewiduje możliwość przyznania na żądanie skarżącego od Skarbu Państwa odpowiedniej sumy pieniężnej (w wysokości nie przekraczającej 10 tyś. zt). Jednakowoż w odrębnym postępowaniu skarżący, którego skarga została uwzględniona, może dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości (art. 15 ustawy). Jeżeli jednak strona podczas postępowania nie wniosła skargi na jego przewlekłość, ale doznała w wyniku tego postępowania szkody, może - po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy - dochodzić naprawienia szkody na podstawie art. 417 k.c. (art. 16 ustawy). Więcej na ten temat patrz m.in.: K. Gonera, Przewlekłość postępowania w sprawach cywilnych, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 11-12, s. 3 i n.; M. Romańska, Skarga na przewlekłość postępowania sądowego, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 11-12, s. 39 i n.; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna wladzy publicznej, Warszawa 2006, s. 267 i n.
91
będzie ponosił, jest - w rozumieniu art. 77 ust. l - "organ władzy publicznej". Konstytucja nie definiuje tego pojęcia, wobec czego możliwe jest jedynie wskazanie organów i instytucji, którym Konstytucja RP powierza wykonywanie zadań władzy publicznej. Są to, zgodnie z art. 10 konstytucji: Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, sądy i trybunały. Zgodnie z art. 16 i 163 konstytucji również samorząd terytorialny sprawuje władzę publiczną, a jego organy są organami tej władzy. Wymienione zatem organy należy przede wszystkim uznać za organy władzy publicznej, ale nie oznacza to, że katalog ten został zamknięty. W pojęciu tym bowiem mieszczą się również instytucje, które wykonują funkcję władzy publicznej w wyniku powierzenia, czy przekazania im tych funkcji przez organy władzy publicznej.
Warunkiem odpowiedzialności państwa musi być działanie wyżej wymienionych organów niezgodne z prawem, przy czym pojęcie "działanie" obejmować powinno zarówno czynności faktyczne, jak i zaniechanie (ograniczone wyłącznie do sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej był jasno sprecyzowany w przepisach prawa). Podejmując zaś próbę zdefiniowania pojęcia "niezgodność z prawem" stwierdzić trzeba, iż "prawo" należy rozumieć wąsko. Swoim zakresem pojęcie to powinno więc obejmować wszelkie nakazy i zakazy określonego zachowania, wynikające z przepisów prawa.
Ostatnią z przesłanek odpowiedzialności państwa jest związek przyczynowy między niezgodnym z prawem działaniem organizacji władzy publicznej a powstałą szkodą. Wydaje się, że dla potrzeb analizy związku przyczynowego na tle art. 77 ust. l konstytucji należałoby przyjąć ugruntowaną już w prawie cywilnym teorię adekwatnej przyczynowości. Teoria ta (w odróżnieniu od teorii równoważności przyczyn)65 uznaje, że przyczyny niezbędne do zaistnienia ostatecznego skutku podlegają wartościowaniu. Zatem wśród zdarzeń, z których każde stanowi jakieś ogniwo w łańcuchu przyczyn i skutków, należy wyróżnić zdarzenia pewne (typowe albo zwykłe) oraz inne, które takiego charakteru nie mają (nietypo-
65
W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995, s. 156 i n.
92
we). Związek przyczynowy adekwatny będzie więc stanowił przesłankę odpowiedzialności wtedy, gdy następstwa zdarzeń wynikające z działania lub zaniechania organów władzy publicznej będą normalne i przewidywalne.
Roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 77 ust. l dochodzić może każdy, a więc nie tylko osoby fizyczne, lecz także osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną66. Konstytucja RP, oprócz art. 37 - "Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji" - nie zawiera żadnych wyraźnych postanowień na temat "każdego". Artykuł 37 przewiduje jednocześnie wyjątki od tej zasady określone w ustawach, dotyczące cudzoziemców. Tymczasem ani Konstytucja RP (art. 77 ust. 1), ani Kodeks cywilny (art. 417 i n.) czy Ordynacja podatkowa (art. 260 i n.) nie zawierają przepisów ograniczających dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przez cudzoziemców za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organów władzy. Należy zatem przyjąć, że prawo to cudzoziemcom przysługuje. Ponadto konstytucja określa niektóre prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. prawo własności, swoboda działalności gospodarczej), jeśli zatem osoba prawna może być podmiotem określonego prawa i wolności, nie ma podstaw po temu, by odmówić jej możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej. Na uwagę zasługuje stanowisko TK, który wyraźnie dopuszcza możliwość wnoszenia skarg konstytucyjnych przez osoby prawne67.
W kręgu osób prawnych, którym przysługuje legitymacja czynna do wnoszenia roszczeń odszkodowawczych, mieszczą się nie tylko
66 Zgodnie z art. 331 k.c. (dodanym ustawą nowelizującą Kodeks cywilny z 14 II 2003 n). Dopełnieniem tej regulacji prawnej w odniesieniu do spótek osobowych prawa handlowego jest art. 8 k.s.h., który wymienia cztery atrybuty składające się na podmiotowość prawną tych jednostek organizacyjnych, tj. możliwość nabywania we własnym imieniu praw, zaciągania zobowiązań, możliwość pozywania i bycia pozywaną.
67 Patrz m.in.: orzeczenie SK 4/98; orzeczenie SK 6/99; orzeczenie SK 12/98.
93
będzie ponosił, jest - w rozumieniu art. 77 ust. l - "organ wtadzy publicznej". Konstytucja nie definiuje tego pojęcia, wobec czego możliwe jest jedynie wskazanie organów i instytucji, którym Konstytucja RP powierza wykonywanie zadań władzy publicznej. Są to, zgodnie z art. 10 konstytucji: Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, sądy i trybunaty. Zgodnie z art. 16 i 163 konstytucji również samorząd terytorialny sprawuje władzę publiczną, a jego organy są organami tej władzy. Wymienione zatem organy należy przede wszystkim uznać za organy władzy publicznej, ale nie oznacza to, że katalog ten został zamknięty. W pojęciu tym bowiem mieszczą się również instytucje, które wykonują funkcję władzy publicznej w wyniku powierzenia, czy przekazania im tych funkcji przez organy władzy publicznej.
Warunkiem odpowiedzialności państwa musi być działanie wyżej wymienionych organów niezgodne z prawem, przy czym pojęcie "działanie" obejmować powinno zarówno czynności faktyczne, jak i zaniechanie (ograniczone wyłącznie do sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej był jasno sprecyzowany w przepisach prawa). Podejmując zaś próbę zdefiniowania pojęcia "niezgodność z prawem" stwierdzić trzeba, iż "prawo" należy rozumieć wąsko. Swoim zakresem pojęcie to powinno więc obejmować wszelkie nakazy i zakazy określonego zachowania, wynikające z przepisów prawa.
Ostatnią z przesłanek odpowiedzialności państwa jest związek przyczynowy między niezgodnym z prawem działaniem organizacji władzy publicznej a powstałą szkodą. Wydaje się, że dla potrzeb analizy związku przyczynowego na tle art. 77 ust. l konstytucji należałoby przyjąć ugruntowaną już w prawie cywilnym teorię adekwatnej przyczynowości. Teoria ta (w odróżnieniu od teorii równoważności przyczyn)65 uznaje, że przyczyny niezbędne do zaistnienia ostatecznego skutku podlegają wartościowaniu. Zatem wśród zdarzeń, z których każde stanowi jakieś ogniwo w łańcuchu przyczyn i skutków, należy wyróżnić zdarzenia pewne (typowe albo zwykłe) oraz inne, które takiego charakteru nie mają (nietypo-
65
W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu. Warszawa 1995, s. 156 i n.
92
we). Związek przyczynowy adekwatny będzie więc stanowił przesłankę odpowiedzialności wtedy, gdy następstwa zdarzeń wynikające z działania lub zaniechania organów władzy publicznej będą normalne i przewidywalne.
Roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 77 ust. l dochodzić może każdy, a więc nie tylko osoby fizyczne, lecz także osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną66. Konstytucja RP, oprócz art. 37 - "Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji" - nie zawiera żadnych wyraźnych postanowień na temat "każdego". Artykuł 37 przewiduje jednocześnie wyjątki od tej zasady określone w ustawach, dotyczące cudzoziemców. Tymczasem ani Konstytucja RP (art. 77 ust. 1), ani Kodeks cywilny (art. 417 i n.) czy Ordynacja podatkowa (art. 260 i n.) nie zawierają przepisów ograniczających dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przez cudzoziemców za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organów władzy. Należy zatem przyjąć, że prawo to cudzoziemcom przysługuje. Ponadto konstytucja określa niektóre prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. prawo własności, swoboda działalności gospodarczej), jeśli zatem osoba prawna może być podmiotem określonego prawa i wolności, nie ma podstaw po temu, by odmówić jej możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej. Na uwagę zasługuje stanowisko TK, który wyraźnie dopuszcza możliwość wnoszenia skarg konstytucyjnych przez osoby prawne67.
W kręgu osób prawnych, którym przysługuje legitymacja czynna do wnoszenia roszczeń odszkodowawczych, mieszczą się nie tylko
66 Zgodnie z art. 331 k.c. (dodanym ustawą nowelizującą Kodeks cywilny z 14 II 2003 r.). Dopełnieniem tej regulacji prawnej w odniesieniu do spółek osobowych prawa handlowego jest art. 8 k.s.h., który wymienia cztery atrybuty składające się na podmiotowość prawną tych jednostek organizacyjnych, tj. możliwość nabywania we własnym imieniu praw, zaciągania zobowiązań, możliwość pozywania i bycia pozywaną.
67 Patrz m.in.: orzeczenie SK 4/98; orzeczenie SK 6/99; orzeczenie SK 12/98.
93
osoby prawne prawa prywatnego, jak np. spófki prawa handlowego, partie polityczne, związki zawodowe, związki wyznaniowe, fundacje, stowarzyszenia czy spółdzielnie, ale również - w określonych przypadkach - osoby prawne prawa publicznego. Należy jednak przyjąć, że roszczenia te przysługują tylko tym podmiotom prawa publicznego, które działają jako podmioty prawa cywilnego68. Zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP szkołom wyższym zapewnia się autonomię. Przepis ten odnosi się zarówno do szkół publicznych, jak i niepublicznych, i stanowi gwarancję ochrony ich autonomii. W przypadku jej naruszenia wskutek działania organów władzy publicznej niezgodnego z prawem przysługuje tym jednostkom prawo do wnoszenia roszczeń odszkodowawczych. Podobnie rzecz się ma z jednostkami samorządu terytorialnego, które posiadają osobowość prawną, a tym samym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, mogą więc być podmiotem praw i obowiązków, mogą też korzystać z prawa własności i innych praw majątkowych. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej - zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Ochronę sądową należy rozumieć na dwa sposoby: jako ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań z zakresu władzy publicznej (tak w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa) oraz ochronę jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych, którym przysługuje czynna legitymacja sądowa do dochodzenia ich praw69. Znane są już przypadki orzekania przez SN w sprawach ochrony samodzielności gmin. Na szczególną uwagę zasługuje wyrok SN z 7 IV 2004 r., I CK 624/2003, w którym Sąd Najwyższy stwierdził: "Gmina może domagać się na drodze sądowej odszkodowania od skarbu państwa za szkody wyrządzone wskutek przekazania subwencji z opóźnieniem lub w wysokości niższej od należnej"70.
68 Podobnie J.J. Skoczyłaś, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s. 107. Por. także K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody spowodowane dziataniem władzy publicznej (uwagi do tematu), "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 6.
69 Podobnie P. Sarnecki, komentarz do art. 165 Konstytucji RP (w:| Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005.
70 "Rzeczpospolita" 2004, nr 107, s. C2.
94
3. Pojęcie szkody
Polskie słowo "szkoda" zaczerpnięte zostało z języka niemieckiego (Schaden). Z takim też określeniem można się spotkać w najstarszych pomnikach mowy polskiej, m.in. w psałterzach. Samo pojęcie natomiast zostało zaczerpnięte z języka potocznego i oznacza wszelkiego rodzaju stratę lub uszczerbek na dobrach poszkodowanego. Jest to jednak określenie bardzo niewyraźne, stąd na użytek prawa zachodziła konieczność jego doprecyzowania. Było to zadanie o tyle trudne, że ustawodawstwo polskie nigdy nie zawierało definicji szkody. Dlatego też sprostać temu zadaniu musiała doktryna prawa i judykatura.
Pierwszą znaczącą próbę wyjaśnienia i zdefiniowania pojęcia "szkoda" podjął Władysław Leopold Jaworski w swojej publikacji Zarys teoryi wynagrodzenia szkody w 1891 roku. Szkoda - według autora - Jest częściowem lub całkowitem zmniejszeniem wartości jakiegoś dobra dla podmiotu władającego tym dobrem". Dobro jest środkiem zaspokojenia potrzeb, dlatego też uszczerbek na tym dobru "polegać może tylko na udaremnieniu celu jakiemu miało służyć, tzn. jeżeli się dobro częściowo lub całkowicie wyrwie lub usunie z władztwa tego podmiotu, którego potrzeby miało zaspokoić"71. Owo zmniejszenie wartości danego dobra ma dla podmiotu rozporządzającego nim znaczenie tylko subiektywne (podmiotowe), bowiem zmniejszenie wartości obiektywnej byłoby szkodą tylko wówczas, gdyby można ją było rozpatrywać w oderwaniu od poszkodowanego podmiotu. Z taką sytuacją można mieć do czynienia tylko w przypadku uszczerbku na jakimś dobru ogólnym, natomiast samo pojęcie szkody utożsamiane jest w prawie cywilnym z konkretnym podmiotem.
Teoria szkody przedstawiona przez Wł. L. Jaworskiego wywarła duży wpływ na myśl prawniczą dotyczącą tego zagadnienia. Dyskusja, jaka rozgorzała wokół pojęcia szkody, zapoczątkowana została pracami nad projektem Kodeksu zobowiązań. W "Uzasadnieniu" do tego projektu R. Longchamps de Berier stwierdził, iż definicja szko-
71 Wl.L. Jaworski, Zarys teoryi wynagrodzenia szkody, Lwów 1891, s. 3.
95
dy jest zbędna, wystarczy bowiem znaczenie przywiązane do tego wyrazu w języku potocznym72. Stwierdzenie to było aprobowane w piśmiennictwie polskim, jednak nie rozwiewało szeregu wątpliwości. Wątpliwość zasadnicza zawierała się w pytaniu, czy pojęcie szkody należy rozumieć szeroko, czy też zawęzić je do szkody majątkowej; nie było też wcale oczywiste, czy rzeczywiście tylko język potoczny miałby rozstrzygać o znaczeniu tego terminu, czy miałoby to należeć do judykatury i doktryny. Co do drugiej wątpliwości wystarczyło stwierdzić, że zadaniem orzecznictwa jest określenie pojęcia szkody w znaczeniu prawnym73. Pierwszej zaś wątpliwości nie dało się łatwo usunąć. W obrębie doktryny doszło do podziału na dwie grupy. Jedną z nich stanowili zwolennicy wąskiego ujęcia szkody (ograniczonego do szkody majątkowej); takie poglądy prezentował m.in. R. Longchamps de Berier74. Jego zdaniem szkoda obejmowała tylko majątkowy uszczerbek na dobrach poszkodowanego, krzywda moralna natomiast miała znaleźć rekompensatę w zadośćuczynieniu pieniężnym. Według autora zadośćuczynienie stanowić miało niejako antytezę odszkodowania75. Jednakże w poglądach tych Longchamps de Berier nie był konsekwentny: w swoich Zobowiązaniach szkodę wyraźnie podzielił na dwa rodzaje, tj. na majątkową i moralną. Pierwsza oznaczać miała rzeczywistą stratę poniesioną przez poszkodowanego w mieniu (damnum emergens) oraz utratę korzyści, której mógł się spodziewać, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans). Druga natomiast obejmowała cierpienie fizyczne lub moralne, będące skutkiem wyrządzenia szkody. Jednakże, jak autor stwierdził dalej, szkoda moralna nie może być naprawiona osobno, tj. w oderwaniu od ewentualnej szkody na mieniu, bowiem -jak podkreślał - Kodeks zobowiązań nie wyraża takiej ogólnej zasady76.
72 R. Longchamps de Berier, Uzasadnienie do projektu Kodeksu zobowiązań, Warszawa 1934, s. 191.
73 Na takim stanowisku stał A. Szpunar, Ustalenie odszkodowania w prawie cywilnym, Warszawa 1975, s. 19.
74 R. Longchamps de Berier, Uzasadnienie..., s. 191, oraz w późniejszej pracy Zobowiązania, s. 289.
75 Tenże, Uzasadnienie..., s. 191.
76 Tenże, Zobowiązania, s. 289 i n.
96
Stanowisko Longchamps de Beriera wywarło duży wpływ na wypowiedzi innych autorów - zwolenników wąskiego rozumienia szkody. Należeli do nich m.in W. Czachórski, W. Warkałło, J. Winiarz77. Argumenty swoje czerpali z wykładni językowej art. 157 ż 3, art. 165 ż l i art. 166 k.z. Mimo uchwalenia Kodeksu cywilnego, w którym sposób określania szkody uległ zmianie (jego art. 445 przewiduje zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, nie zaś, jak dawniej art. 157, 165 i 166, za "krzywdę moralną", a cały tytuł VI księgi III o "Czynach niedozwolonych" w wyniku wykładni systemowej nie pozostawia już wątpliwości, że obowiązkiem odszkodowawczym na zasadach ogólnych objęta jest zarówno szkoda majątkowa, jak i niemajątkowa) - stanowisko tej części doktryny nie zmieniło się.
Drugą grupę w sporze stanowili zwolennicy szerokiego sposobu ujęcia szkody78. Ich zdaniem szkoda obejmować miała nie tylko uszczerbek majątkowy, ale także niemajątkowy w postaci cierpienia fizycznego lub psychicznego79 doznanego przez poszkodowanego. Takie ujęcie szkody pozwalało na objęcie odszkodowaniem zarówno obowiązku naprawienia szkody materialnej, jak i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, przy czym przyznanie zadośćuczynienia w razie spowodowania szkody niemajątkowej uzależnione miałoby być od całokształtu okoliczności danej sprawy. Przedstawiciele tego
77 W. Czachórski, Prawo zobowiązań w zarysie, Warszawa 1968, s. 111. Potem stanowisko tego autora uległo złagodzeniu: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995, s. 75 i n.; W. Warkałło, Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, s. 123 i n.; J. Winiarz, Ustalenie wysokości odszkodowania, Warszawa 1962, s. 18 oraz Obowiązek naprawienia szkody, Warszawa 1970, s. 19 i n.
78 Z. Radwański, Zadośćuczynienie pieniężne za szkodę niemajątkową, Poznań 1956, s. 3 i n.; S. Garlicki, Odpowiedzialność cywilna za nieszczęśliwe wypadki. Warszawa 1971, s. 382; Z. Mastowski, komentarz do przepisów k.c. [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, Warszawa 1972, s. 1103; A. Ohanowicz i J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 66; J. Rezler, Naprawienie szkody wynikłej ze spowodowania uszczerbku na ciele lub zdrowiu (według prawa cywilnego), Warszawa 1968, s. 19; A. Szpunar, Ustalenie odszkodowania..., s. 21 i n. oraz Zadośćuczynienie za szkodę niemajątkową w k.c., "Państwo i Prawo" 1956, nr 3, s. 359.
79 Jak określił J. Winiarz - "cierpienie fizyczne i krzywdę moralną", Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, Warszawa 1962, s. 34 i n.; podobnie, O wynagrodzeniu szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy państwowych, Warszawa 1957.
97
stanowiska wyraźnie wskazywali również na to, iż zadośćuczynienie ma charakter jednorazowy, odszkodowanie natomiast może przybrać formę świadczenia okresowego w postaci np. renty (art. 445 ż 1 w związku z art. 444 ż 2 k.c.). W swoich argumentach odwoływali się ponadto do ustawodawstw państw obcych, np. k.c. niemieckiego (ż 253 i 847), k.c. włoskiego (art. 2059), k.c. greckiego (art. 932) czy wreszcie k.c. francuskiego (art. 1382 k.N.).
Obecnie pojęcie szkody doczekało się jednolitej interpretacji i oznacza uszczerbek doznany przez poszkodowanego na dobrach majątkowych - będzie to wtedy szkoda majątkowa - oraz uszczerbek doznany na dobrach niemajątkowych - szkoda niemajątkowa, określana również mianem krzywdy80. W obrębie tej drugiej rozróżnia się ponadto "szkodę na mieniu" i "szkodę na osobie". Pojęcie szkody na mieniu obejmuje wszelkie uszczerbki powstałe w majątku poszkodowanego bez związku z jego osobą, natomiast pojęcie szkody na osobie obejmuje uszczerbki niemajątkowe oraz uszczerbki o charakterze majątkowym, związane pośrednio z naruszeniem takich dóbr jak np. zdrowie czy integralność cielesna81.
Pojęcie to, utrwalone już w doktrynie prawa cywilnego, jest pojęciem cywilistycznym. Z punktu widzenia art. 77 ust. l Konstytucji RP należałoby się zastanowić, czy taki sposób rozumienia szkody można przenieść na grunt prawa konstytucyjnego. Pytanie to jest o tyle istotne, że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie, w kontekście innych spraw, wyrażał następujący pogląd: "nie należy przyjmować, iż definicje pewnych pojęć zawartych w ustawach zwykłych są wiążące przy nadawaniu znaczenia przepisom Konstytucji RP. Proces interpretacji należy prowadzić w przeciwnym kierunku; to przepisy konstytucyjne powinny narzucać sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych"82.
80 Na uwagę zasługuje również podział szkody zaproponowany przez R. Stęp-kowskiego. Zdaniem autora szkoda może być wyrządzona legalnie bądź wyrządzona bez podstawy prawnej (nielegalnie). Taki podział postużyt autorowi jako punkt wyjścia do rozważań nad prawną kwalifikacją czynu, z którego szkoda wynikła. Więcej na ten temat: Odpowiedzialność Skarbu Państwa..,, s. 59 i n.
81 Z. Banaszczyk, komentarz do art. 361 k.c. [w:J Kodeks Cywilny. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, 1.1, s. 792.
82 Patrz: wyrok TK z 14 III 2000 n, P 5/99 oraz wyrok TK z 12 IV 2000 r. K 8/98.
98
Wydaje się jednak, że mimo takiego stanowiska TK pojęcie szkody należy interpretować w sposób przyjęty już na gruncie prawa cywilnego, bowiem art. 77 ust. l Konstytucji RP nie zastrzega innych wymogów co do sposobu jego rozumienia, ani też nie ogranicza tego pojęcia do np. tylko szkód majątkowych albo strat rzeczywistych. Nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie za działania organów władzy publicznej niezgodne z prawem obejmują także szkody niemajątkowe (moralne). Ostatecznie przesądza o tym usytuowanie przepisu art. 77 ust. l w Konstytucji RP, wśród środków ochrony wolności i praw konstytucyjnie zagwarantowanych. Inne stanowisko naraziłoby na zarzut niekonstytucyjności przepisy szczególne, umożliwiające pieniężną rekompensatę za szkody moralne (niemajątkowe). Ponadto tworzenie odmiennego pojęcia na gruncie prawa konstytucyjnego byłoby niekorzystne z punktu widzenia spójności systemu prawnego w państwie.
Ostatecznie wszelkie wątpliwości rozwiać powinno orzeczenie TK z 4 XII 2001 r., SK 18/0083 dotyczące zgodności z art. 77 ust. l Konstytucji RP art. 417 i 418 k.c. Trybunał wyraźnie podkreślił w nim, że "pojęcie szkody powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej, tj. zakres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu (...). Należy w konsekwencji przyjąć, że chodzi tu o każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym". Zatem - zdaniem TK - "nie można wykluczyć odpowiedzialności władzy publicznej z tytułu naruszenia dóbr osobistych obywatela, w tym także możliwości podniesienia przez pokrzywdzonego roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę niemajątkową".
Kolejnym zagadnieniem związanym z odpowiedzialnością organów władzy publicznej jest sposób naprawienia szkody. Zgodnie z utrwaloną już na gruncie prawa cywilnego zasadą wyrażoną w art. 363 k.c., naprawienie szkody może nastąpić, według wyboru po-
83 OTK ZU 2001/8/256.
99
r
szkodowanego, albo przez przywrócenie stanu poprzedniego, albo poprzez wypłatę odszkodowania. Wynagrodzenie szkody może więc przybrać postać niemajątkową lub majątkową. Choć w indywidualnych przypadkach nie można wykluczyć restytucji in natura, to wydaje się, że -jeśli chodzi o roszczenia odszkodowawcze za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej - szersze zastosowanie znajduje restytucja in valuta.
Istotne zatem jest również określenie zakresu odszkodowania. Z uwagi na umiejscowienie art. 77 ust. l należy przyjąć co do zasady pełne odszkodowanie. Przepis ten bowiem wyraża konstytucyjne podmiotowe prawo do odszkodowania, stanowi minimalny standard ochrony jednostek przed niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej, a tym samym wyznacza kierunek interpretacji przepisów ustaw zwykłych. Na stanowisku takim stanął TK w wyroku z 23 IX 2003 r., K 20/0284: "Wprowadzenie do Konstytucji RP art. 77 ust. l oznacza z jednej strony wprowadzenie zasady rekompensaty szkód wyrządzonych bezprawnie przez władzę publiczną, a z drugiej strony - konstytucjonalizację istniejącego w momencie uchwalenia Konstytucji mechanizmu naprawiania szkód, w którym fragment dotyczący określenia szkody podlegającej naprawieniu obejmował zasadę pełnego odszkodowania (determinowaną na szczeblu"ustawy zwykłej przez k.c.)". Przepisem normującym zakres odszkodowania jest w k.c. art. 361, zgodnie z którym naprawienie szkody obejmuje zarówno poniesione straty (damnum emergens), jak i korzyści utracone (lucrum cessans). W prawie cywilnym podstawowe znaczenie przypisuje się zatem zasadzie pełnej kompensacji szkody. Ponieważ w odniesieniu do art. 77 ust. l konstytucji TK kilkakrotnie stwierdził85, iż możliwe jest posłużenie się siatką pojęciową prawa cywilnego, jeśli chodzi o zakres kompensacji i elementy szkody podlegające wynagrodzeniu, zwłaszcza te ustalone w art. 361 ż 2 k.c. - przyjęcie takiego stanowiska nie powinno budzić wątpliwości. W szczególnych sytuacjach pełne odszkodowanie może jednak ulec ograniczeniu. Przykładem odstąpie-
84 OTK ZU 2003/7A/76.
85 SK 18/00; K 20/02.
nią od ogólnej zasady pełnej kompensacji jest ograniczenie zakresu odszkodowania do szkody rzeczywistej, która obejmować będzie bezpośredni uszczerbek na dobrach poszkodowanego podmiotu. Poza roszczeniami pozostaną zatem korzyści utracone, a więc uszczerbek wynikający z niemożliwości uzyskania np. spodziewanego zarobku bądź innej - mającej znaczenie dla poszkodowanego i dającej się wykazać - korzyści. Mają one jednak zawsze charakter hipotetyczny.
Zdaniem TK: "Przyjęcie co do zasady pełnego odszkodowania w analizowanych wypadkach nie ogranicza jednak swobody ustawodawcy odmiennego określenia zakresu odszkodowania w szczególnych sytuacjach, o ile znajdzie to uzasadnienie w innych wartościach konstytucyjnych. Jak wskazano bowiem wyżej, art. 77 ust. l posługuje się formułą ogólną i niedookreśloną, która nie wyklucza dyferencjacji obowiązku kompensacyjnego. Nie można więc a priori wykluczyć, że w ramach przyszłych regulacji związanych z odpowiedzialnością władzy publicznej nie wystąpią tak istotne przesłanki ograniczenia odszkodowania, które teoretycznie mogą być uznane za uzasadnione w świetle aksjologii systemu prawnego wywiedzionej z Konstytucji". Podkreślenia wymaga jednak, że co do zasady Trybunał przyjął zakres pełnej kompensacji: "Konstytucyjny mechanizm naprawiania szkód wyrządzonych w wypadkach wymienionych w art. 77 niewątpliwie obejmuje sobą zasadę pełnego odszkodowania dla sytuacji, gdzie dawniej źródło szkody było określone w art. 417 i 418 k.c. W zakresie określenia obowiązku odszkodowawczego w tych wypadkach następuje odwołanie do zasady pełnego odszkodowania i mechanizm art. 77 Konstytucji w tym zakresie jest uzupełniony zasadą pełnego odszkodowania, normatywnie uregulowaną w k.c." (K 20/02). Stanowisko to TK potwierdził również w wyroku z 3 III 2004 r., K 29/0386, w którym stwierdził: "Nie może być jednak dla oceny treści gwarancji zawartych w art. 77 ust. l Konstytucji obojętne (...), że regułą podstawową na gruncie współczesnych systemów prawnych pozostaje - w stosunku do szkody podlegającej kompensacji - zasada pełnego odszkodowania. Ten
86 OTK ZU 2004/3/17.
100
101
generalny kierunek rozwiązań przyjmowanych w dziedzinie odpowiedzialności odszkodowawczej musi więc wpływać także na wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji w tej części, w której przepis ów mówi o wynagrodzeniu szkody".
W kontekście pełnego odszkodowania na uwagę zasługuje jeszcze inne zagadnienie, mianowicie relacja art. 77 ust. l do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na pewną analogię pomiędzy tymi przepisami zwrócił uwagę TK w wyroku K 20/02. Oba przepisy wyrażają zasady konstytucyjne; pierwszy - prawo każdego do żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, drugi - prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną w mieniu z tytułu wywłaszczenia. W pierwszym przypadku ustrojodawca nie określa wprost w regulacji konstytucyjnej wymiaru odszkodowania, choć co do zasady -jak napisano wyżej - przyjmuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie odszkodowanie pełne. Jeśli natomiast chodzi o drugi przypadek, ustrojodawca posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania", chociaż również nie precyzuje jego istoty. Zasada słusznego odszkodowania została skonkretyzowana w orzecznictwie TK jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.87 Trybunał podnosił, iż tylko pełne odszkodowanie jest przejawem dochowania całkowitej ochrony własności osobistej88. Jednakże możliwe są sytuacje, w których z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej czy inne wartości konstytucyjne za "słuszne" można uznać również odszkodowanie częściowe89, przy czym zawsze konieczne byłoby przedstawienie bardzo przekonywujących argumentów na rzecz odejścia od zasady
87 Trybunał wskazywał, iż słuszne odszkodowanie jest odszkodowaniem sprawiedliwym, sprawiedliwe zaś jest jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym. Tylko takie bowiem odszkodowanie jest warunkiem legalnego wywłaszczenia i nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność (K 1/90).
88 Wyrok z 14 XII 1988 r., K 2/88, oraz wyrok z 4 XII 1989 r., K 3/88. Stanowisko to było w późniejszych orzeczeniach podtrzymywane przez TK - wyrok z 8 V 1990 r., K 1/90; wyrok z 19 VI 1990 r., K 2/90 - również po wejściu w życie Konstytucji RP.
89 S. Jarosz-Żukowska, "Słuszne" odszkodowanie jako przestanka dopuszczalności wywłaszczenia, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, nr 69.
102
pełnej ekwiwalentności, a ponadto niedopuszczalne byłoby ograniczenie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny90. Zarówno jeśli chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 77 ust. l, jak i odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2, ustrojodawca nie wyklucza "dyferencjacji obowiązku kompensacyjnego" - na co zwrócił uwagę TK w wyroku K 20/02. Odejście od zasady pełnego odszkodowania wymaga jednak zawsze uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych i podlega ocenie z punktu widzenia zachowania przez ustawodawcę proporcjonalności i racjonalności.
4. Pojęcie bezprawności 4.1. Bezprawność cywilna
Naruszenie przepisów prawa jest ogólną i z reguły podstawową przesłanką odpowiedzialności. W zakresie prawa cywilnego naruszenie prawa stanowi pewne zdarzenie prawne, w wyniku którego powstaje stosunek prawny pomiędzy naruszającym prawo a poszkodowanym. Po stronie poszkodowanego powstają pewne prawa, naruszający zaś zostaje obciążony obowiązkiem naprawienia wyrządzonej szkody. Bezprawność cywilna stanowi obiektywny element winy. Elementem subiektywnym jest wadliwość zachowania się sprawcy, będąca efektem działania umyślnego lub niedbalstwa. Subiektywny element mówi o psychicznym nastawieniu sprawcy, obiektywny zaś odwołuje się do przedmiotowej niewłaściwości postępowania. Bezprawnością jest zatem takie zachowanie się sprawcy, które narusza jakieś reguły postępowania w postaci nakazów bądź zakazów, przy czym - w rozumieniu prawa cywilnego - nakazy i zakazy te obejmują również klauzule generalne, takie jak zasada współżycia społecznego. Bezprawność polega więc zarówno na naruszeniu norm powszechnie obowiązujących, jak i zachowaniu się przekraczającym zasadę współżycia między ludźmi,
90 L. Garlicki, komentarz do art. 21 Konstytucji RP (w:| Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, Warszawa 2003, s. 17.
103
nawet jeżeli zachowanie to nie byto zakazane przez ustawę. Źródłem takiego rozumienia bezprawności cywilnej jest art. 5 k.c., mający charakter zasady prawnej, z którego wynika, iż sprzeczność z zasadami współżycia społecznego jest tożsama z niezgodnością z prawem.
Bezprawność w tak szerokim ujęciu obowiązywała jeszcze pod rządami Kodeksu zobowiązań, a to za sprawą orzecznictwa Sądu Najwyższego (m.in. orzeczenie z 13 XI 1936 r., OSN 19377 póz.187). Po uchwaleniu Kodeksu cywilnego ten sposób rozumienia bezprawności był kontynuowany przez SN w późniejszych orzeczeniach (np. z 31 I 1968 r., III PRN 66/67, OSPiKA 1968/12/poz. 261, także uchwała SN zawierająca wytyczne dot. art. 417 k.c. z 15 XI 1971 r., przytoczona wyżej) i zasadniczo nie uległ zmianie.
Jeszcze w czasie prac nad przyszłym Kodeksem zobowiązań można było zauważyć w doktrynie prawniczej dwa nurty. Pierwszy wzorował się na k.c. niemieckim, według którego bezprawność była wyraźną przesłanką odpowiedzialności; drugi, wzorem francuskiego k.N., traktował bezprawność jako jeden z elementów nadrzędnego pojęcia winy. Z pierwszym nurtem związany był Ernest Till. W swoim komentarzu do art. 75 Projektu Prawa Zobowiązań z 1923 r.91 stanął na stanowisku, że bezprawność należy rozumieć szeroko, zgodnie z teorią niemiecką. Czynem bezprawnym jest według niego "czyn ludzki, do którego podjęcia działający nie jest uprawniony, a podejmując go wykracza przeciw porządkowi prawnemu (...) tym sposobem, że działa przeciw nakazowi lub zakazowi ustawy, bądź że wkracza w sferę interesów drugiego, które porządek prawny opieką swą otacza". Jak pisał, "bezprawnem jest wyrządzenie szkody, które nie jest ulegalizowane indywidualnem uprawnieniem działającego". Przy czym - według E. Tilla - nie ma znaczenia, czy skutkiem bezprawnego działania będzie naruszenie praw podmiotowych, czy interesów poszkodowanego, bowiem Jedno i drugie odczuwa jednostka zarówno jako wyrządzoną jej krzywdę"92.
91
E. Till, Polskie Prawo Zobowiązań. Część ogólna. Projekt wstępny z motywami, Lwów 1923, s. 102 i n. 92 Tamże, s. 102.
104
Przedstawicielami drugiego nurtu byli m.in. R. Longchamps de Berier, L. Domański, L. Peiper, J. Korzonek, Z. Nowakowski93. Opierając się na wzorze francuskim, tj. art. 1382 k.N., pomijali w ogóle bezprawność jako odrębną przesłankę odpowiedzialności. Traktowali ją jako moment obiektywny, który wraz z subiektywnym (działaniem rozmyślnym lub niedbalstwem) tworzyły razem pojęcie winy. Przesłanką odpowiedzialności zatem, według przedstawicieli tego nurtu, była wina mająca podwójne znaczenie, tj. obiektywne i subiektywne. Rozważania te zostały ugruntowane w "Uzasadnieniu do projektu kodeksu zobowiązań" w opracowaniu głównego referenta projektu, prof. R. Longchamps de Beriera, i wpłynęły na całą literaturę międzywojenną, która opierała się na nim bardziej niż na tekście Kodeksu zobowiązań. To stanowisko podtrzymywał również SN w swoim orzecznictwie.
Sposób rozumienia bezprawności jako momentu obiektywnego przesłanki winy przejęty został, mimo głosów krytycznych94, przez Kodeks cywilny. Co prawda w toku prac Komisji Kodyfikacyjnej nad jego projektem rozważano ewentualność zrezygnowania z koncepcji "dwoistości winy" na rzecz rozbicia jej na dwie odrębne przesłanki odpowiedzialności ex delicto, tj. na winę w ścisłym tego słowa znaczeniu i bezprawność95, jednakże w kolejnych projektach z 1961 i 1962 roku powrócono do konstrukcji art. 134 k.z., przyjmując ten przepis w jego dosłownym brzmieniu. W uzasadnieniu stwierdzono, że "umożliwia to utrzymanie w mocy bogatego orzecznictwa, które w sposób zgodny z potrzebami społecznymi rozwiązuje liczne problemy, jakie nasuwał recypowany przepis"96.
93 R. Longchamps de Berier, Zobowiązania; L. Domański, Instytucje Kodeksu Zobowiązań. Część ogólna, Warszawa 1936; L. Peiper, Kodeks Zobowiązań, Kraków 1934; J. Korzonek i T. Rosenbliith, Kodeks Zobowiązań. Komentarz, Kraków 1936; Z. Nowakowski, Wina jako podstawa odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę, "Przegląd Notarialny" 1950,1.1.
94 M. Sośniak, Bezprawność zachowania jako przesłanka odpowiedzialności cywilnej za czyny niedozwolone, Kraków 1959; A. Szpunar, Nadużycie prawa podmiotowego, Kraków 1947; J. Dąbrowa, W sprawie odpowiedzialności....
95 Projekt k.c. z 1955 r. art. 725 ż l oraz projekt z 1960 r. art. 809.
96 Uzasadnienie do projektu k.c. z 1961 r., s. 205; Uzasadnienie do projektu k.c. z 1962 r., s. 212.
105
r
Wyrażający zasadę odpowiedzialności za czyny niedozwolone art. 415 k.c, wzorowany na myśli francuskiej, tj. na art. 1382 k.N., nie zawiera w swojej treści "bezprawności" jako osobnej przesłanki odpowiedzialności97. Konsumuje ją szerokie rozumienie "winy", która obejmuje zarówno bezprawne działanie sprawcy (moment obiektywny, tj. bezprawność), jak i psychiczną stronę jego działania (element subiektywny, podmiotowy)98. Mimo więc wieloletniej dyskusji w doktrynie ten sposób rozumienia bezprawności cywilnej, oparty na francuskiej faute, obowiązuje do dzisiaj99.
4.2. Bezprawność w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
Artykuł 77 ust. l uchwalonej w 1997 roku Konstytucji RP stanowi nową jakość w dziedzinie odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej. Instytucja ta opiera się bowiem nie na winie konkretnego funkcjonariusza, lecz na działaniu niezgodnym z prawem organów władzy publicznej. Jest to ostrzejszy reżim odpowiedzialności, bowiem poszkodowany musi wykazać jedynie naruszenie prawa, bez wskazywania winnych (konkretnych sprawców szkody). Nasuwa się jednak pytanie, jak należy rozumieć wyrażenie "niezgodne z prawem działanie" organów władzy publicznej. Czy jest to pojęcie tożsame z tzw. bezprawnością cywilną, czy też stanowi odmienną przesłankę odpowiedzialności?
97 Por. uwagi R. Kasprzyka, Bezprawność względna, "Studia Prawnicze" 1988, z. 3, s. 163 i n.
98 A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 126 i n; R. Stępkowski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 58 i n.
99 Słuszne glosy krytyki można spotkać w wypowiedziach: M. Sośniak, Bezprawność zachowania...; J. Dąbrowa, W sprawie odpowiedzialności..., s. 22 i n.; również tej autorki, Zaniedbanie obowiązków stużbowych jako przeslanka majątkowej odpowiedzialności Skarbu Państwa (Komentarz do uchwały pitnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 15 II 1971 roku) [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. IV, Warszawa 1974, s. 84 i n.; B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, Zakres niedbalstwa jako podstawy odpowiedzialności cywilnej, "Nowe Prawo" 1956, nr 3, s. 61; W. Czachór-ski, System.... s. 531 i n.; P. Granecki, Zasada bezwzględnej odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną umyślnie (według kodeksu cywilnego), "Studia Prawnicze" 2000, nr 3-4, s. 72 i n.
W świetle powyższych rozważań przejęcie na grunt Konstytucji ugruntowanego już w doktrynie prawa cywilnego pojęcia bezprawności jako obiektywnego momentu ogólnej przesłanki winy prowadzi do zaistnienia sprzeczności. Intencją ustawodawcy konstytucyjnego było wszak to, aby instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej, znajdująca się w konstytucji, roztaczała szeroką ochronę nad jednostkami wobec działań administracji publicznej. Wzorem przepisów systemu Rady Europy (szczególnie Rekomendacji R (84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej z 18 IX 1984 r.100), czy prawa wspólnotowego, przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych ma być nie wina, lecz naruszenie norm prawnych prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem na grunt Konstytucji RP przyjąć pojęcia bezprawności cywilnej, zawęża ono bowiem możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych poprzez konieczność nie tylko wykazania przez poszkodowanego naruszenia prawa, ale także wskazania psychicznego nastawienia sprawcy szkody. Element subiektywny, o podstawowym znaczeniu w odpowiedzialności cywilnej, tutaj nie ma zastosowania z dwóch powodów. Po pierwsze, z punktu widzenia odpowiedzialności na podstawie art. 77 ust.l Konstytucji RP nie ma znaczenia, czy sprawcą szkody jest konkretny pracownik administracji publicznej, czy też cała jednostka organizacyjna. Wieloletnie doświadczenia w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa wykazały, że często trudno jest wskazać właściwego sprawcę szkody ze względu na ogólną wadliwość organizacji i sposobu funkcjonowania organów władzy publicznej. Dlatego też, idąc wzorem standardów europejskich, zrezygnowano z określenia "funkcjonariusz państwowy" na rzecz "organu władzy publicznej". Po drugie, psychiczne nastawienie sprawcy szkody wiąże się w doktrynie prawa cywilnego z wykazaniem umyślności, niedbalstwa lub niedołożenia należytej staranności przez sprawcę
100 Zasada 1 Rekomendacji R (84) 15 mówi o "uchybieniu władzy publicznej", które należy rozumieć jako "naruszenie ustalonej normy prawnej" oraz niezgodność postępowania władzy publicznej z określonymi wzorcami, których odwzorowania pokrzywdzony mógł rozsądnie oczekiwać. Więcej na ten temat: M. Safjan, Standardy prawne..., s. 283.
106
107
czynu powodującego szkodę. Element subiektywny związany jest z konkretną osobą, zatem nie można odnosić go do ogólnego pojęcia organów wtadzy publicznej. Oczywiście w praktyce, jeżeli poszkodowany będzie miaf możliwość wskazania konkretnej osoby - sprawcy szkody, ułatwi to dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem. Jednakże nie jest to przesłanka sine qua non, bez której jego pozew zostałby odrzucony. Ponadto pojęcie bezprawności jest szersze od pojęcia winy101. Każde działanie zawinione musi nosić cechy bezprawności, natomiast nie wszystkie działania "bezprawne" można uznać za zawinione. Ustrojodawca, wychodząc z takiego sposobu rozumienia bezprawności, celowo oparł instytucję odpowiedzialności odszkodowawczej na przesłance niezgodności z prawem działania organów władzy publicznej. Nie jest to zatem pojęcie tożsame z bezprawnością cywilną i stanowi odrębną, samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych poszkodowanego.
5. Pojęcie działania niezgodnego z prawem
Przesłanką odpowiedzialności władzy publicznej jest niezgodne z prawem działanie jej organów. Powyższe rozważania dotyczące tego, czy jest to pojęcie tożsame z bezprawnością na gruncie prawa cywilnego, nie wyczerpują jeszcze zagadnienia. Należałoby bowiem zastanowić się nad tym, co ustawodawca rozumiał pod pojęciem "działanie" oraz jak należy interpretować pojęcie "prawo". Dopiero po wyjaśnieniu tych zagadnień będzie można podjąć próbę wyjaśnienia omawianej przesłanki.
Po wejściu w życie Konstytucji RP zapoczątkowana została w doktrynie prawa dyskusja na temat sposobu rozumienia jej art. 77 ust. l102. Zasadniczo nie było rozbieżności co do tego, czy pod
101 Co zostało już zauważone przez A. Szpunara, Nadużycie..., s. 115, oraz M. Sośniaka, Bezprawność zachowania..., s. 78.
102 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 1999, nr 4, s. 10; E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem wtadzy publicznej, "Państwo i Prawo"
108
pojęciem "działanie" (organów władzy publicznej) mieszczą się tylko czyny, czy również zaniechanie. Istnieje zgodność co do szerokiego sposobu interpretowania tego pojęcia103. Obejmuje ono zatem zarówno działania, które mogą przybierać różną postać, jak i brak działań.
W pracach KK ZN nad projektem konstytucji miała miejsce dyskusja na temat wyraźnego zapisu zaniechania jako przesłanki objętej roszczeniami odszkodowawczymi. Grupa ekspertów przedstawiła na posiedzeniu KK ZN propozycję zawarcia w treści obecnego art. 77 ust. l sformułowania: "za niezgodne z prawem działanie i zaniechanie", uzasadniając swoje stanowisko tym, iż również z zaniechania władzy publicznej może wyniknąć określony uszczerbek na dobrach podmiotu. KK ZN na posiedzeniu w dniu 2 X 1996 r. poprawkę tę jednak odrzuciła, uzasadniając to
1999, nr 7, s. 7 oraz Odpowiedzialność odszkodowawcza za tzw. milczenie administracji [w:| Studia z prawa cywilnego, Warszawa-Łódź 1983; M. Kępiński i R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu...; A. Zieliński, Środki ochrony wolności i praw według Konstytucji, "Państwo i Prawo" 1997, nr 11-12; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku TK, "Państwo i Prawo" 2002, nr 6; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna...; N. Póltorak, Konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez organy władzy publicznej a odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich [w:] Konstytucja RP z 1997 roku a członkostwo Polski w UE (praca zbiorowa) pod red. C. Mika, Toruń 1999, s. 201 i n.; K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody spowodowane działaniem władzy publicznej, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 6; M. Haczkowska, Spór wokół art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, "Przegląd Prawa i Administracji" 2001, nr 48, oraz Glosa do wyroku TK z 4 XII 2001 r., SK 18/00, "Państwo i Prawo" 2002, nr 8; I. Karasek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy po wyroku TKz4 Xli 2001 r., "Transformacje Prawa Prywatnego" 2002, nr 1-2; A. Górski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez komornika działającego w charakterze organu egzekucyjnego, "Palestra" 2003, nr 11-12; G. Rząsa, Odpowiedzialność odszkodowawcza komornika - suplement (po wyroku TK z dnia 2012004 r.), "Radca Prawny" 2004, nr 1-2. Por. uwagi krytyczne A. Szpunara, O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Państwo i Prawo" 1999, nr 6, s. 86 i n., oraz Kilka uwag o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Rejent" 2001, nr 2, s. 124 i n.
103 Jakkolwiek nie wynika to wprost z wypowiedzi P. Winczorka, komentarz do art. 77 Konstytucji RP [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 100, oraz W. Skrzydly, komentarz do art. 77 Konstytucji RP [w:] Konstytucja RP. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 92.
109
specyficznym, tj. zwięzłym językiem, w jakim powinna być pisana konstytucja104.
Po uchwaleniu Konstytucji RP w dyskusji, jaka się toczyła wokół art. 77 ust. l, doktryna zajęła jednolite stanowisko co do tego, że odpowiedzialnością odszkodowawczą objęte są zarówno działania, jak i zaniechania organów władzy publicznej105. Ewentualne wątpliwości w tej mierze rozwiać powinno orzeczenie TK z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), w którym stwierdzono, że w pojęciu działania "mieszczą się zarówno działania czynne tego organu, jak i zaniechania". Podkreśla się przy tym, że pojęcie "zaniechanie" powinno być ograniczone tylko do tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest dostatecznie jasno sprecyzowany w przepisach prawa. Miałoby to ułatwić ustalenie, na czym polegało owo zaniechanie, z którego szkoda wynikła, albo -jak stwierdził TK w powołanym wyżej orzeczeniu - "żeby ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie się organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło". Wprawdzie w kolejnych orzeczeniach, tj. w wyroku z 23 IX 2003 n, K 20/02; w wyroku z 20 l 2004 r., SK 26/03 oraz w wyroku z 3 III 2004 r., K 29/03, TK nie odnosił się już do zaniechania jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, wydaje się jednak, że z uwagi na szerokie wyjaśnienie treści art. 77 ust. l konstytucji w wyroku SK 18/00 Trybunał uznał to za zbyteczne.
Sytuacja taka znalazła swoje normatywne odbicie jeszcze w okresie międzywojennym. Już bowiem Rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym z 1928 roku przewidywało w razie "milczenia władzy" możliwość przeniesienia kompetencji z organu, który miał wydać decyzję w danej sprawie, na organ wyższego szczebla106.
104 Patrz Biuletyny KK ZN nr XXXVIII z obrad podkomisji redakcyjnej w dniu 19 VIII 1996 r., s. Sin. oraz nr XXXIX z obrad KK ZN w dniu 2 X 1996 r., s. 119 i n.
105 Odmiennego zdania jest L. Bosek, wg którego "brzmienie art. 77 ust. l Konstytucji nie wskazuje na intencję ustawodawcy konstytucyjnego objęcia jakichkolwiek zaniechań treścią normy konstytucyjnej". Przemawia za tym - zdaniem autora - również wykładnia historyczna tego przepisu. Więcej na ten temat: Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za zaniechanie ustawodawcze (Uwagi na tle wyroku SN z 23 IX 2003 r.), "Przegląd Sądowy" 2004, nr 11-12, s. 13 i n.
106 Na ten temat pisał J.S. Langrod, O tzw. milczeniu wtadzy, Kraków-Warszawa 1939. Podobnie A. Wolter, O tzw. przyczynowości zaniechania, "Państwo i Prawo"
110
Ponieważ pojęcie "milczenie władzy" ukształtowało się na tle sytuacji, w których organ państwowy zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnych, zagadnienie to zwykło się łączyć z prawem administracyjnym, trzeba jednak pamiętać, że stanowi ono zaledwie element ogólnego pojęcia bezczynności organów władzy publicznej. Bezczynność odnosi się zarówno do działań administracji, jak i do działań wymiaru sprawiedliwości, polega zatem nie tylko na niewydaniu decyzji, ale także na niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przewlekłości postępowania w ogólności. Znane są przypadki przewlekłości postępowań sądowych sięgającej nawet kilkunastu lat. Jeżeli sytuacja taka stała się przyczyną szkody, uzasadnia to roszczenie poszkodowanego o odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 17 VI 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy107. Oprócz możliwości przyznania skarżącemu na jego żądanie odpowiedniej sumy pieniężnej od Skarbu Państwa (w wysokości nieprzekraczającej 10 tyś. złotych), strona może dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości w odrębnym postępowaniu, bądź dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy, jeśli nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania.
Kolejnym istotnym zagadnieniem dotyczącym odpowiedzialności organów władzy publicznej jest forma, jaką owe działania mogą przybrać. Panuje zgoda co do tego, że odpowiedzialnością objęte są rozstrzygnięcia indywidualne organów władzy publicznej w postaci decyzji, orzeczeń i zarządzeń oraz zachowania czysto faktyczne, w postaci np. przekroczenia kompetencji przez zastosowanie przymusu bezpośredniego108.
Do czasu nowelizacji Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r. istniała wątpliwość, czy na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP można dochodzić naprawienia szkody wynikłej z wydania bądź niewydania ak-
l
1956, nr 11-12. Zagadnieniem tym zajmowała się również E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza..., s. 135 i n. Por. także literaturę współczesną, m.in.: T. Bacewicz, Milczenie w prawie. Milczenie performatywne [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Warszawa 2003.
107 Dz.U. 2004, nr 179, póz. 1843.
108 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa..., s. 10.
111
tu normatywnego. Większość doktryny stała na stanowisku, iż odpowiedzialnością organów władzy publicznej winny być objęte również akty normatywne - zagadnienie tzw. bezprawia legislacyjnego znane bowiem było obcym prawodawstwem (np. prawu niemieckiemu), na których wzorował się ustrojodawca polski. Jeśli chodzi o tę formę działania władzy ustawodawczej, należy stwierdzić, że na gruncie obowiązującego prawa odpowiedzialnością mogą być objęte te akty normatywne, które zostały usunięte z systemu źródeł prawa w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o ich niekonstytucyj-ności. Podstawą dochodzenia roszczeń może być więc orzeczenie TK. W sytuacji natomiast, w której orzeczono o prawach lub obowiązkach jednostki na podstawie aktu (przepisu), który został uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją, konieczne będzie uruchomienie procedury właściwej do wzruszenia indywidualnego rozstrzygnięcia opartego na tym niekonstytucyjnym akcie (przepisie). Wtedy to, w oparciu o wyrok sądowy (decyzję administracyjną), wydany w wyniku wznowienia postępowania, strona mogłaby podnieść roszczenia odszkodowawcze o naprawienie szkody. Jak bowiem stwierdził Marek Safjan, "sama wadliwość aktu normatywnego, nie powiązana z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danego podmiotu, nie mogłaby uzasadniać przyznania rekompensaty"109' ". Jeżeli zaś chodzi o akty podustawowe, wydane przez władzę wykonawczą na podstawie delegacji ustawowych, należy stwierdzić, że uzasadnione są roszczenia odszkodowawcze podmiotu, który w wyniku zastosowania się do tego aktu poniósł szkodę. Przesłanką konieczną takich roszczeń musi być niezgodność z prawem tej formy działania władzy wykonawczej, która przejawia się w uchybieniu formalnym, tj. procedurze powstania takiego aktu (jeśli np. został wydany bez wyraźnej delegacji ustawowej, albo gdy na podstawie delegacji o charakterze jednorazowym został wydany jesz-
109 Tamże, s. 12.
110 Prawo Unii Europejskiej czyni odpowiedzialną, na równi z władzą wykonawczą i sądowniczą, władzę ustawodawczą. Stwierdza, że bezprawne działanie każdego z organów państwa rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą. Więcej na ten temat: M. Córka, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, "Przegląd Prawa Europejskiego" 1997, nr 1, s. 32 i n.
112
cze jeden akt, albo nastąpiło wykroczenie poza granice udzielonej delegacji). Również w tym przypadku konieczne jest uchylenie przez kompetentny organ, jakim jest TK, tego aktu normatywnego albo wykazanie, że akt ten był bezpośrednim źródłem szkody111. Podobnie przedstawia się sytuacja w zakresie aktów prawa miejscowego uchwalonych przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Organami kompetentnymi do stwierdzenia nieważności takich aktów są sądy administracyjne. Dalsze rozważania na ten temat będą przedmiotem rozdziału III niniejszej pracy.
Podstawą roszczeń odszkodowawczych według art. 77 ust. l mogą być ponadto takie akty władzy publicznej, które mają charakter quas/'-normatywny. W ich zakresie mieszczą się informacje, instrukcje, wyjaśnienia bądź interpretacje. Przykładem mogą być interpretacje prawa podatkowego dokonywane przez Ministra Finansów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14a ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa112.
Katalog aktów i czynności władzy publicznej jest zatem szeroki. Przyjęcie takiego założenia jest słuszne z punktu widzenia ochrony jednostek przed działaniami władzy, nieprzypadkowo bowiem instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa znalazła swoje miejsce w Konstytucji, wśród przepisów dotyczących środków ochrony wolności i praw. Zadaniem państwa - jak pisał Paweł Granecki -jest nie tylko strzec przestrzegania prawa, ale również je przestrzegać113. Przyjęcie szerokiego zakresu działań organów władzy publicznej, za które ponoszą one odpowiedzialność, przyczyni się do większej staranności w sprawowaniu władzy.
Do przedstawienia pełnego obrazu przesłanki "niezgodnego z prawem działania" organu władzy publicznej konieczne jest wyjaśnienie terminu "prawo". Nie ma bowiem zgodności w doktrynie, czy termin ten w kontekście art. 77 ust. l konstytucji należy rozumieć szeroko, czy wąsko.
11' Znane są już w orzecznictwie sądowym przykłady orzekania w podobnych sprawach; więcej na ten temat w rozdziale III.
112 Dz.U. 1997, nr 137, póz. 926 z późn. zm.
113 P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna..., s. 21.
113
Zwolennicy wąskiego rozumienia odwołują się do art. 87 Konstytucji RP i catego rozdziału III, który normuje przyjęty w Polsce system źródeł powszechnie obowiązującego prawa obejmującego konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ich zdaniem, za działanie niezgodne z prawem należy uznać takie działanie, które jest sprzeczne z nakazami i zakazami zawartymi w aktach normatywnych wymienionych w III rozdziale konstytucji. Termin "prawo" rozumieją więc w sposób ścisły jako odnoszący się do norm prawa pozytywnego. Nie obejmuje on, ich zdaniem - w rozumieniu art. 77 ust. l - norm moralnych i obyczajowych114. Również TK stanął na podobnym stanowisku. Jak stwierdził: "Niezgodność z prawem w świetle art. 77 ust. l Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94). Pojęcie to jest węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje - obok naruszenia przepisów prawa - również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych obyczajów" (orzeczenie z 4 XII 2001, SK 18/00).
Zwolennicy szerokiego rozumienia pojęcia "prawo" zwracają uwagę na to, iż zarówno zasada współżycia społecznego, jak i inne klauzule generalne oraz zasady prawa stanowią integralną część porządku prawnego, a zatem mieszczą się w pojęciu systemu źródeł prawa, o którym mowa w art. 87-94 Konstytucji RP. Ponieważ wiele aktów prawnych regulujących kompetencje organów władzy publicznej odsyła do kryteriów pozaprawnych, właśnie w postaci norm moralnych czy obyczajowych, to - zdaniem zwolenników tego poglądu - obowiązek naprawienia szkody, będącej wynikiem przekroczenia przez np. urzędnika państwowego pewnych "standardów właściwego zachowania się urzędnika"115, będzie się mieścił w zakresie treści art. 77 ust. l konstytucji. Przykładem może
114 Pogląd taki reprezentuje M. Safjan, Odpowiedzialność państwa..., s. 10, przypis 15; M. Kępiński i R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu..., s. 79; C. Bieniek, Reprezentacja Skarbu Państwa..., s. 13; A. Zieliński, Środki ochrony wolności..., s. 21; M. Kępiński, Glosa do wyroku SNz 812002 r., l CKN581/99, OSP 2002/11/143c, s. 566.
115 J. Kremis, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 41.
114
być przekroczenie przez organy podatkowe art. 121 ż l i ż 2, odwołujących się do klauzuli generalnej "postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych" oraz normujących obowiązek udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień. Podobnie art. 8 k.p.a., który nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli. Wynika z tego, że przyjęcie wąskiego rozumienia prowadziłoby do osłabienia nałożonego na organy władzy publicznej obowiązku szczególnej staranności w sprawowaniu władzy.
Zwolennicy szerokiego rozumienia pojęcia "prawo" zwracają również uwagę na to, że konstytucja jest nie tylko źródłem, ale i wyrazicielem zasady współżycia społecznego, a odmienne stanowisko sugerowałoby wewnętrzną sprzeczność konstytucji116. Podkreślają ponadto wybiórcze traktowanie pojęć z zakresu prawa cywilnego, które znajdują zastosowanie w odniesieniu do art. 77 ust. l konstytucji117. Jak zauważył Krzysztof Świderski, art. 77 ust. l nie uzależnia odpowiedzialności odszkodowawczej od stopnia naruszenia prawa przez władzę publiczną. Istotny jest sam fakt niezgodności działań z prawem, nie zaś sprzeczność, co z kolei sugerowałoby węższe rozumienie tej przesłanki.
Argumentem podnoszonym przez zwolenników szerokiego ujęcia niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej jest również stanowisko SN, wyrażone w wytycznych z 15 II 1971 r. Już wtedy, dokonując obiektywizacji winy, SN zwrócił uwagę na to, że "zachowanie się funkcjonariusza jest bezprawne, jeżeli pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawa, przez który należy rozumieć nie tylko obowiązujące ustawodawstwo, ale również przyjęte ogólnie w społeczeństwie zasady współżycia".
Wydaje się jednak, że argumenty te nie znajdują uzasadnienia na gruncie art. 77 ust. l Konstytucji RP. Mimo iż akty normatywne rangi ustawowej przewidują odpowiedzialność odszkodowawczą na
116 P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna..., s. 21.
"7Jak zauważyłJJ. Skoczyłaś, skoro przesłankę szkody i związku przyczynowego interpretować należy w kategoriach prawa cywilnego, to dlaczego przesłankę bezprawnego zachowania sprawcy już nie? - Odpowiedzialność za szkody..., s. 110.
115
zasadzie słuszności oraz odwołują się do zasad współżycia między ludźmi, a konstytucja -jako akt o najwyższej mocy prawnej - powinna gwarantować przynajmniej taki sam zakres ochrony, na pewno zaś nie powinna go ograniczać, to w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że "niezgodność z prawem" należy rozumieć jako niezgodność z systemem źródeł prawa, określonym w art. 87-94 Konstytucji RP. Stanowisko to potwierdził również TK w wyroku z 4 XII 2001 r., SK 18/00.
Nie odmawiając racji Tadeuszowi Zielińskiemu, który stwierdził, iż "stosowanie klauzul generalnych nie kłóci się z konstytucyjnym porządkiem prawnym, opartym na prawie ustawowym"118, można przyjąć, że problem sposobu ujęcia terminu "prawo" na tle art. 77 ust. l rozwiąże ostatecznie orzecznictwo sądów na podstawie konkretnych stanów faktycznych i prawnych. Spór wokół dylematu, czy prawo należy rozumieć ściśle (ius scriptum), czy szeroko (ius licens), toczy się już bowiem od wielu lat w doktrynie prawa, i to nie tylko polskiego119.
6. Pojęcie organów władzy publicznej 6.1. "Organ" w rozumieniu prawa cywilnego
Pojęcie "organ" występuje w prawie cywilnym w powiązaniu z materią dotyczącą osób prawnych, uregulowaną w dziale II tytułu II. Artykuł 38 k.c. stanowi, iż "osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie",
118 T. Zieliński, Środki ochrony wolności..., s. 137.
M. Safjan, Klauzule generalne w prawie cywilnym, "Państwo i Prawo" 1990, nr 11; L. Leszczyński, Praworządne stosowanie prawa a klauzule generalne, "Państwo i Prawo" 1989, nr 11; Z. Ziembiński, Stan dyskusji nad problematyką klauzul generalnych, "Państwo i Prawo" 1989, nr 3; T. Zieliński, Klauzule generalne w demokratycznym państwie prawnym, "Studia luridjca" 1992, nr 23; tenże, Klauzule generalne w nowym porządku konstytucyjnym, "Państwo i Prawo" 1997, nr 11-12; J. Gajda, Pojęcie dobrej wiary w przepisach prawa cywilnego, "Studia Prawnicze" 1997, nr 2; E. Lętow-ska, Bariery naszego myślenia o prawie w perspektywie integracji z Europą, "Państwo i Prawo" 2006, nr 4-5; w artykule tym autorka bardzo stanowczo rozprawia się z "tekstocentrycznym" myśleniem o prawie.
116
art. 42 k.c. natomiast odnosi się do sytuacji braku organów osoby prawnej.
Organem w rozumieniu prawa cywilnego jest osoba fizyczna lub zespół takich osób (jako organ kolegialny), których działanie uważa się za działanie samej osoby prawnej. Osoby fizyczne (lub zespół osób) wchodzące w skład organu, zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej (np. przepisami Kodeksu spółek handlowych lub statutu), reprezentują ją. Organ osoby prawnej nie jest jednak sam w sobie podmiotem stosunków prawnych, podmiotem tym jest bowiem osoba prawna. Osoba prawna od momentu powstania posiada zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, może zatem własnym działaniem, tj. poprzez oświadczenia woli osób pełniących funkcję jej organów, kształtować swoją sytuację prawną.
Innym pojęciem jest pojęcie organu państwowego. Organ państwowy musi bowiem składać się z pewnych zasadniczych elementów, determinujących wyodrębnienie go spośród innych jednostek organizacyjnych w państwie. Po pierwsze, w ramach aparatu państwowego musi być organizacyjnie wyodrębniony. Po drugie, wszelkie działania przezeń wykonywane są podejmowane w imieniu i na rachunek państwa. Po trzecie, organ państwowy upoważniony jest w swoim działaniu do posługiwania się środkami władczymi. Wreszcie, po czwarte, jego działanie opiera się na przyznanych w sposób wyraźny kompetencjach120. Jak stwierdził Janusz Trzciński: "Konstytucyjny organ państwa to wyodrębniona organizacyjnie przez prawo osoba lub zespół ludzi wywodzący się w sposób bezpośredni lub pośredni (poprzez organy przedstawicielskie) od Narodu, charakteryzujący się posiadaniem własnych kompetencji, samodzielną podmiotowością prawną, możliwością podejmowania działań władczych i swoistymi zasadami funkcjonowania"121
Zatem z samej definicji organu osoby prawnej w rozumieniu prawa cywilnego oraz organu państwowego w rozumieniu prawa pub-
120 J. Szreniawski, Węzłowe zagadnienia prawa ustrojowego [w:] Państwo, ustrój, samorząd terytorialny, Ustrój, H rozdział, pod red. M. Chmaja, Lublin 1997, s. 92.
121 J. Trzciński, Pojęcie konstytucyjnego organu państwa socjalistycznego, Wrocław 1974, s. 58 i n. oraz s. 118.
117
licznego wynikają podstawowe różnice co do zakresu ich działania. Organy państwowe wyposażone są w kompetencje władcze i posiadają możliwość zastosowania środków przymusu, organy osoby prawnej natomiast są wyposażone w funkcje reprezentacyjne w stosunkach zewnętrznych. Organy państwowe działają w imieniu i na rachunek państwa, organy w rozumieniu prawa cywilnego natomiast działają w imieniu i na rachunek osoby prawnej, którą reprezentują. Oba te organy łączy jeden tylko wspólny element: ich działalność opiera się na ściśle określonych i przyznanych prawem kompetencjach. Mimo zasadniczych różnic nie wyklucza to, w kontekście art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, odpowiedzialności osób prawnych w rozumieniu prawa cywilnego za działania niezgodne z prawem, jeżeli w wyniku powierzenia lub przekazania im kompetencji władzy publicznej spowodują szkodę. Temu zagadnieniu będą poświęcone dalsze rozważania.
6.2. "Organ władzy publicznej" w rozumieniu Konstytucji RP a) Organ państwowy
Konstytucja RP pojęcia "władza publiczna" i "organ władzy publicznej" wymienia wielokrotnie, jednak nie zawiera ich definicji. Po wejściu konstytucji w życie rozpoczęła się przeto dyskusja (na tle m.in. art. 77 ust. 1) nad tym, w jaki sposób należy je rozumieć. Panuje zgoda co do tego, że w zakresie pojęcia "władza publiczna" mieści się władza ustawodawcza, władza wykonawcza i władza sądownicza oraz samorząd terytorialny. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą - Prezydent RP i Rada Ministrów, władzę sądowniczą - sądy i trybunały (art. 10 Konstytucji RP), władzę publiczną natomiast - samorząd terytorialny (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2 oraz art. 163 Konstytucji RP).
Analizując tekst konstytucji zauważyć można przesunięcie ciężaru odpowiedzialności na władzę wykonawczą. Wskazują na to przepisy dotyczące Rady Ministrów i administracji rządowej. Artykuł 147, oprócz wspomnianych organów władzy wykonawczej, wymienia przewodniczących określonych w ustawach komitetów, dwie grupy ministrów (resortowych i tzw. ministrów bez teki, którzy
118
wypełniają zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów), a wreszcie wojewodów.
Postanowienia Konstytucji RP rozwijają tzw. przepisy ustrojowe, np. ustawa o administracji rządowej w województwie z 5 VI 1998 r. Ustawa ta wymienia takie organy jak: kierownicy zespolonych służb, organy administracji niezespolonej, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz organy innych samorządów. W zakresie pojęcia organu władzy publicznej, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, mieścić się będą wyszczególnione w art. 5 podmioty, czyli (oprócz już wymienionych): centralne organy administracji rządowej, inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) oraz wszelkie organy samorządu terytorialnego od gminy, poprzez powiat, aż po województwo. Jak słusznie zauważył J. Szreniawski, administrację publiczną wykonują przede wszystkim organy administracji rządowej i samorządowej oraz przedsiębiorstwa państwowe, zakłady administracyjne i organizacje społeczne. Szeroko rozumiany "aparat administracyjny" -jak go nazywa - obejmuje wszystkie podmioty wykonujące administrację publiczną122. Przy czym -jak stwierdził TK w orzeczeniu SK 18/00 - "Nazwa organ władzy publicznej użyta w art. 77 ust. l konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego. Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (funkcjonariuszy)"123.
Organy z zakresu władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej nie są jedynymi organami wymienionymi w tekście Konstytucji RP, których zadaniem jest pełnienie funkcji publicznych. Przyjmując funkcjonalne kryterium wyróżnienia stwierdzić należy, że pojęcie organów władzy publicznej odnosić się będzie również do wszelkich innych podmiotów powołanych z mocy prawa do zała-
122 J. Szreniawski, Węzłowe zagadnienia..., s. 88-98.
123 Stanowisko to TK potwierdził m.in. w wyroku z 3 III 2004 r" K 29/03, dotyczącym niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ustawy z 16 XII 1972 r. o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze stużbą w Policji (OTK ZU 2004/3/17).
119
twiania spraw publicznych, choćby organizacyjnie pozostawały poza strukturami aparatu państwowego124. Będą to zatem, zgodnie z art. 61 ust. l, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z art. 63 konstytucji będą to takie organizacje i instytucje społeczne, które, w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, mogą swoim działaniem naruszyć dobra jednostek. W tym miejscu na uwagę zasługuje orzeczenie TK z 18 X 2005 r., SK 48/03, w którym - na tle konkretnej sprawy - Trybunał stwierdził, iż "w pojęciu działania władzy publicznej* nie mieszczą się działania pracodawców podejmowane w ramach stosunku pracy (...). Dokonywanie przez pracodawców czynności w zakresie stosunków pracy, w tym wypowiedzeń umów o pracę czy też wypowiedzeń zmieniających warunki pracy i płacy, nie jest wykonywaniem funkcji władzy publicznej, a pracodawców nie można uznać za organ władzy publicznej, w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji"125.
Jeżeli zaś chodzi o władzę ustawodawczą, zauważyć należy, że objęcie odpowiedzialnością odszkodowawczą jej działań jest sytuacją zupełnie nową. Do czasu nowelizacji Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r. na gruncie prawa cywilnego przyjmowano, że przepisy art. 417 k.c. i n. nie mają zastosowania wobec aktów normatywnych. Na takim stanowisku stanął SN w wytycznych z 15 II 1971 r.: "wymieniony przepis nie rozciąga się na zarządzenia o charakterze normatywnym, a więc aktów normujących prawa i obowiązki nie
124 Na uwagę zasługuje w tym miejscu objaśnienie treści ż 2 Rekomendacji R (84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej: "Koncepcja wtadzy publicznej opiera się na kryterium funkcjonalnym, a mianowicie korzystaniu z uprawnień lub prerogatyw silniejszych niż prawa lub uprawnienia zwykłych osób (...) władzą publiczną mogą być zarówno osoby lub jednostki publiczne, jak i osoby lub jednostki prywatne pod warunkiem, że posiadają wyżej określony status". M. Sa-fjan, Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, T. II - Prawo cywilne, pod red. M. Safjana, Warszawa 1995, s. 269 i n.
125 Pracodawcą byta Dolnośląska Dyrekcja Kolei Państwowych, skarżącym zaś mianowany pracownik kolejowy (OTK ZU 2005/9/A/101).
120
i
określonej liczby obywateli lub osób prawnych". Ku takiemu rozumieniu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w oparciu o przepisy prawa cywilnego skłaniała się również doktryna, m.in. Adam Szpunar126. Obecne brzmienie art. 417 k.c. nie pozostawia już żadnych wątpliwości co do tego, że działalność władzy ustawodawczej również mieści się w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej.
b) Inne jednostki organizacyjne i organy wykonujące funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia lub przekazania
Panuje w doktrynie prawa zgoda co do tego, że w zakresie pojęcia "organ władzy publicznej" mieszczą się wszelkie organy państwowe, które spełniają określone cechy, tj. wyodrębnienie organizacyjne w państwie, działanie w imieniu i na rachunek państwa, upoważnienie do stosowania środków przymusu oraz działanie w oparciu o przyznane prawem kompetencje. Rozbieżności, jakie zachodzą w poglądach doktryny, dotyczą tego, czy funkcję władzy publicznej wykonują tylko podmioty będące organami państwowymi w ścisłym tego słowa znaczeniu (byłoby to wąskie rozumienie pojęcia organu władzy publicznej), czy też funkcję władzy publicznej mogą wykonywać również inne jednostki, nie będące organami państwowymi, na zasadzie powierzenia lub przekazania im tych kompetencji (byłoby to szerokie rozumienie tego pojęcia).
Za wąskim ujęciem jako jedynie słusznym wyraźnie opowiedział się Paweł Granecki, który stwierdził, że "władza publiczna to dwa elementy, zwierzchnictwo nad obywatelami oraz zwierzchnictwo nad swoimi organami". Jego zdaniem organem władzy publicznej jest każdy podmiot, który realizuje działania zastrzeżone dla państwa, czyniąc to na podstawie odpowiednich przepisów i w formach nie pozostawiających wątpliwości co do charakteru tych działań. Wyraził również zaniepokojenie praktyką ostatnich lat, tj. przekazywaniem podmiotom prawa handlowego (cywilnego) funkcji władczych w drodze umów cywilnoprawnych. Brak jest -jego zdaniem
126 A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 101.
121
- zwierzchnictwa w stosunku do tych podmiotów, koniecznego z punktu widzenia ww. elementów władzy publicznej127. Na podobnym stanowisku stoi JJ. Skoczyłaś, według którego objęcie podmiotów prawa cywilnego wykonujących zadania władzy publicznej na mocy porozumień zakresem normy art. 77 ust. l konstytucji nie jest rozwiązaniem trafnym. Podmioty te nie mogą być uznane za władzę publiczną, gdyż nie wykonują władzy zwierzchniej128.
Na stanowisku szerokiego rozumienia organu władzy publicznej stoi większość doktryny129. Jej zdaniem mieszczą się w tym pojęciu również takie instytucje, które wprawdzie nie należą do sektora państwowego ani samorządowego, ale wykonują funkcje władzy publicznej na określonym odcinku, w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy publicznej. Szerokie rozumienie tego pojęcia odnosi się zatem również do podmiotów prawa prywatnego, wykonujących pewne zadania z zakresu władzy publicznej na zasadzie powierzenia. Niektórzy przedstawiciele doktryny przywołują, jako argument, orzecznictwo ETS. W orzeczeniu nr C-188/89, A. Foster i inni v. British Gaś Plc., Europejski Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że pod pojęciem "państwo" należy rozumieć "każdy podmiot, niezależnie od jego formy, który jest odpowiedzialny, zgodnie z przepisami krajowymi, za świadczenie usług publicznych pod kontrolą państwa i w tym celu posiada specjalną władzę poza tą, która wynika ze zwykłych zasad stosowanych w relacjach pomiędzy jednostkami"130.
Wątpliwości co do sposobu ujęcia "organu władzy publicznej" rozwiać powinno orzeczenie TK SK 18/00. Trybunał właśnie w kontekście art. 77 ust. l Konstytucji RP stwierdził, że "w pojęciu tym mieszczą się inne instytucje niż państwowe i samorządowe (mieszczące się w zakresie pojęcia organów państwowych*) o tyle, o ile wykonują funkcję władzy publicznej w wyniku powierzenia lub
P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna..., s. 18. JJ. Skoczyłaś, Odpowiedzialność za szkody..., s. 113.
129 J. Szreniawski, Węzłowe zagadnienia..., s. 88-98; M. Safjan, Odpowiedzialność państwa..., s. 7-9; K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody..., s. 5-6; G. Bieniek. Reprezentacja Skarbu Państwa..., s. 8-10; M. Haczkowska, Spór..., s. 242-243.
130 Orzeczenie C-188/89, A. Foster i inni v. British Gaś Plc. [1990] ECR 1-3313.
122
przekazania im tych funkcji". Zdaniem TK "organ władzy publicznej" jest pojęciem znacznie szerszym od pojęcia "organ państwowy" i nie są to pojęcia tożsame. Jak stwierdził dalej: "Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie tych funkcji łączy się najczęściej z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Dotyczy to obszaru, na którym dojść może do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej" (SK 18/00 z 4 XII 2001 n).
Praktyka dowodzi, że funkcje władcze często wykonywane są przez podmioty prawa prywatnego na zasadzie powierzenia im tych kompetencji przez np. organizację społeczną. TK dostrzegał ten problem wielokrotnie w swoim orzecznictwie. Na uwagę zasługuje natomiast kluczowe orzeczenie z 20 XII 1988 r., U 10/88, w którym stwierdził: "Instytucja zlecania funkcji administracyjnych organizacjom społecznym jest sposobem realizowania zadań państwa za pośrednictwem innych podmiotów, aniżeli organy państwowe. Działalność organizacji społecznej w ramach wykonywanej funkcji zleconej ma charakter władczy, tak jak działalność organów państwowych". I dalej: "W sytuacji, gdy państwo zleca określonym organizacjom społecznym wykonywanie swoich funkcji traktuje je jako organy państwowe, działające w jego imieniu. Charakter aktów podjętych przez organizacje społeczne w ramach funkcji zleconych jest zatem identyczny z aktami organów państwowych. Organizacja społeczna wykonuje bowiem w tych ramach władztwo państwowe, a nie swoje własne"131.
Wydaje się zatem, że szerokie rozumienie pojęcia "organ władzy publicznej" jest jak najbardziej uzasadnione. Jednostka bowiem, w obliczu rozrastania się różnych form działalności państwa, będzie miała zapewnioną skuteczną ochronę w razie naruszenia jej wolności i praw przez niezgodne z prawem działanie tych organów. Jak więc słusznie stwierdził TK w wyroku K 20/02 oraz SK 26/03132:
131 Orzeczenie TK U 10/88 z 20 XII 1988 r. (OTK 1988/1/8) dot. ZBOWiD-u.
132 Wyrok z 23 IX 2003 r., K 20/02 (OTK ZU 2003/7/76) oraz wyrok z 20 I 2004 r., SK 26/03 (OTK ZU 2004/1/3).
123
"art. 77 ust. l Konstytucji RP stanowi źródło prawa podmiotowego dla poszkodowanego, ale również zawiera w sobie gwarancję instytucjonalną dla zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa"133.
7. Związek przyczynowy pomiędzy bezprawnym działaniem organów władzy publicznej a szkodą
Z samego faktu powstania szkody nie wynika jeszcze obowiązek jej naprawienia. Trzeba najpierw ustalić, jakie zdarzenie ją wywołało -czy było to działanie ludzkie, czy też inna przyczyna, nie mająca z działaniem człowieka nic wspólnego. Kolejny wymóg to stwierdzenie, czy z takim zdarzeniem ustawodawca wiąże obowiązek odszkodowawczy wobec poszkodowanego. Wreszcie określić należy związek pomiędzy zdarzeniem a szkodą, czyli wykazać, że szkoda była skutkiem owego zdarzenia i bez niego w ogóle by nie powstała. Związek taki określany jest w prawie mianem związku przyczynowego. Ma on zasadnicze znaczenie dla powstania obowiązku odszkodowawczego, bowiem z jednej strony stanowi podstawę (przesłankę) obowiązku, z drugiej zaś - granicę odpowiedzialności.
W prawie cywilnym pojęcie związku przyczynowego jest już głęboko zakorzenione. Najpierw na gruncie Kodeksu zobowiązań
133 yy prawie niemieckim wtadzę publiczną wykonują w pewnym zakresie również Kościoły. Kościoły są osobami prawnymi prawa publicznego, z tego jednak nie wynika prosty wniosek, że bez żadnych ograniczeń odpowiadają na podstawie art. 34 Ustawy zasadniczej RFN, bowiem działalność Kościoła jest wprawdzie publiczna, ale nie państwowa. Zatem tylko na tyle, na ile Kościoły wykonują przekazane im przez państwo uprawnienia, na ile wykraczają "poza kościelny obszar", bądź na ile wkraczają w obszar państwowy - pośrednio wykonują władzę publiczną. Wówczas też w stosunku do nich zastosowanie znajdują przepisy art. 34 Ustawy zasadniczej oraz ż 839 BGB. Zatem spełnione muszą być trzy warunki: nie wykonują działalności czysto fiskalnej (fiskalisch), wykonują władzę publiczną oraz są osobami prawnymi w rozumieniu art. 34 konstytucji niemieckiej. Patrz więcej: P. Dagto-glou, komentarz do art. 34 Ustawy zasadniczej RFN [w:] Bonner Kommentar, t. IV, Bonn 1970, s. 58 i n. oraz s. 183.
124
(art. 157 ż 2)134'135, potem w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 361 ż 1) znalazło swoje normatywne odbicie - art. 361 ż l stanowi: "Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła". Zarówno jeden, jak i drugi akt prawny odwoływał się do tzw. teorii adekwatnego związku przyczynowego. Według tej teorii obowiązek naprawienia szkody obejmuje tylko szkodę będącą normalnym i zwykłym następstwem zdarzenia, które ją wywołało. Zdarzenie wywołujące szkodę może być jedno, jednakże pociągnąć ono może za sobą inne zdarzenia, które będą miały wpływ na rozmiar szkody. Wśród takich zdarzeń każde stanowi jakieś ogniwo w łańcuchu przyczyn i skutków, jednakże nie wszystkie zdarzenia będą równoważne. Jedne z nich dadzą się zaliczyć do grupy zdarzeń pewnych, tj. takich, które mogą być uznane za zwykłe i normalne, inne natomiast będą miały charakter nietypowych, zatem trzeba je będzie poddać ocenie i wartościowaniu. Ma to zasadnicze znaczenie dla określenia granicy odpowiedzialności sprawcy szkody.
Przesłanka związku przyczynowego musi być spełniona na gruncie art. 77 ust. l Konstytucji RP. Wynika ona jasno z treści tego przepisu: "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Szkoda zatem tylko wtedy będzie mogła być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych, gdy powstanie wskutek działania organu władzy publicznej niezgodnego z prawem. W świetle wyżej przedstawionych teorii oraz stanowiska judykatury i doktryny prawa cywilnego stwierdzić należy, że do określenia zakresu od-
134 Więcej na temat związku przyczynowego w Kodeksie zobowiązań patrz: T. Dybowski, Adekwatny czy konieczny związek przyczynowy, "Palestra" 1961, nr 6 i 7; tenże, Przyczynowośćjako przesłanka odpowiedzialności (zagadnienia wybrane), "Nowe Prawo" 1962, nr 1.
135 Na gruncie tej teorii stali współtwórcy kodeksu zobowiązań E. Till ("można sprawiedliwie czynić odpowiedzialnym tylko za owe skutki, które czyn jego zwyczajnie za sobą zwykt pociągać, nie zaś za takie, których nikt nie mógł brać w rachubę", Polskie prawo zobowiązań..., s. 107-109 oraz R. Longchamps de Berier, Uzasadnienie..., s. 227.
125
powiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej będzie miała zastosowanie teoria adekwatnego związku przyczynowego. Inne stanowisko byłoby nie do przyjęcia, gdyż do działań administracji państwowej nie można zastosować teorii równowartości warunków wraz z teoriami selekcjonującymi, które powstały na jej gruncie. Już w praktyce prawa cywilnego bowiem wskazywano na wadliwość tych teorii w powiązaniu z odpowiedzialnością na zasadzie ryzyka, czy za działania bezprawne. Założenia tych teorii znajdują zastosowanie o tyle, o ile w grę wchodzi wina konkretnego sprawcy szkody. Natomiast odpowiedzialność odszkodowawcza na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP zerwała z przesłanką winy, a wskazanie konkretnego sprawcy nie jest konieczne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), odpowiedzialną jest bowiem instytucja, nie zaś konkretna osoba i "nie jest istotne, jakie było formalne usytuowanie w strukturze takiego organu bezpośredniego sprawcy szkody".
Na podobnym stanowisku stoi też doktryna prawa136. Mimo zatem wątpliwości wynikających z przytoczonych, w kontekście przesłanki szkody, orzeczeń TK (P 5/99 oraz K 8/98), stanąć należy na stanowisku, że wyjaśnienia pojęcia związku przyczynowego należy szukać w utrwalonej już terminologii cywilistycznej, bowiem art. 77 ust. l Konstytucji RP nie stawia żadnych szczególnych wymogów. Pogląd ten potwierdza również TK w swoim orzecznictwie.
136 M. Safjan, Standardy prawne..., s. 10; M. Kępiński i R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu..., s. 81; K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody..., s. 9; G. Bie-niek, Reprezentacja Skarbu Państwa..., s. 13; J. Kremis, Odpowiedzialność Skarbu Państwa..., s. 42.
ROZDZIAŁ III
Bezprawie legislacyjne jako źródlo szkody w rozumieniu art. 77 ust. l Konstytucji RP
l. Kształtowanie się pojęcia bezprawia legislacyjnego w prawie polskim
Pojęcie bezprawia legislacyjnego nie jest pojęciem nowym. Po raz pierwszy rozważania na temat odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne pojawiły się w związku z uchwaleniem przez parlament ustawy o monopolu tytoniowym z 1 VI1922 r.1 Ustawa ta w art. 56-58 nakazywała wykup przez Skarb Państwa wszelkich maszyn, narzędzi oraz materiałów do produkcji tytoniu od przedsiębiorców prywatnych, nie zawierała natomiast żadnych regulacji dotyczących kwestii wynagrodzenia im szkód. W ten sposób na mocy przepisów ustawy przedsiębiorcy pozbawieni zostali możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w tej dziedzinie. Podobną sytuację prawną stworzyły kolejne ustawy: o monopolu spirytusowym z 31 VII 1924 r.2 oraz o monopolu zapałczanym z 15 VII 1925 r.3, a także dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1927 r.4
1 Dz.U. 1922, nr 47, póz. 409. 2Dz.U. 1924, nr 78, póz. 756.
3 Dz.U. 1925, nr 83, póz. 561.
4 Rozporządzenie z 22 IV 1927 r. o zakazie używania białego i żółtego fosforu przy wyrobie przedmiotów zapalnych (Dz.U. 1927, nr 43, póz. 360) i rozporządze-
127
Na tym tle powstał spór prawny między przedsiębiorcami - dawnymi właścicielami fabryk produkujących wyroby tytoniowe, spirytusowe i inne objęte na mocy ustaw monopolem państwowym -a Skarbem Państwa o możliwość uzyskania odszkodowania za straty rzeczywiste (zapłata za wykupione maszyny i urządzenia była nieadekwatna do ich rzeczywistej wartości) oraz utraconą korzyść (tj. brak możliwości rozwoju produkcji w zakresie objętym monopolem Państwa i konieczność poszukiwania nowych obszarów działalności). Znamienny był wyrok III Izby Sądu Najwyższego z 24 X 1930 r.5, w którym sąd nie przychylił się do roszczeń odszkodowawczych poszkodowanego. Powód oparł swoje żądania na art. 99 Konstytucji marcowej6, zgodnie z którym wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa było możliwe tylko za odszkodowaniem, i wskazywał, iż w ustawie o monopolu tytoniowym brakuje przepisów odnoszących się do kwestii wynagrodzenia szkód wyrządzonych wskutek pozbawienia możliwości kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej poprzez przejęcie tego obszaru działalności przez państwo, co uzasadnia możliwość zastosowania art. 99 konstytucji.
W doktrynie prawa miały miejsce rozważania na temat dopuszczalności dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem ustawy "należycie ogłoszonej"7. Jak zauważył Wacław Zylber, na gruncie art. 121 Konstytucji marcowej, regulującego odpowiedzialność państwa za "działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby" - nie było takiej możliwości, a ówczesne spory miały charakter głównie polityczny. Związane to było również z brzmieniem art. 81 Konsty-
nie z 30 VI 1927 r. w sprawie produkcji, przywozu i używania bieli ołowianej i siarczanu ołowiu oraz innych związków ołowiu (Dz.U. 1927, nr 63, póz. 543).
5 Zb. Urzędowy Izby III z 1930 r. nr 77, s. 2.
6 Art. 99 Konstytucji marcowej stanowił, iż: "Rzeczpospolita Polska uznaje wszelką własność, oraz poręcza wszystkim mieszkańcom, instytucjom i społecznościom ochronę ich mienia, a dopuszcza tylko w wypadkach ustawą przewidzianych zniesienie lub ograniczenie własności, czy to osobistej, czy to zbiorowej, ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem".
7 M.in. W. Zylber, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność wtadz publicznych wedtug prawa polskiego (Odpowiedzialność cywilna wtadz i urzędników publicznych), Warszawa 1934, s. 125 i n.
128
tucji marcowej, nie przyznającego sądom prawa do badania ważności ustaw należycie ogłoszonych. Inaczej natomiast - zdaniem autora - przedstawiała się kwestia roszczeń odszkodowawczych za szkody poniesione w wyniku wejścia w życie rozporządzeń, sądy bowiem były uprawnione do badania zgodności z konstytucją oraz ustawami zarówno rozporządzeń wykonawczych do ustaw, jak i rozporządzeń z mocą ustawy. Na tej podstawie autor wysnuwał wniosek, iż zasady zawarte w art. 99 i 121 Konstytucji marcowej dawały obywatelowi podstawę prawną dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa, jeżeli poniósł szkodę w związku z wejściem w życie rozporządzenia, które "naruszyło prawa zagwarantowane przez Konstytucję, lub przekroczyło ramy ustawy o pełnomocnictwach"8.
W przedwojennej literaturze, do czasu wejścia w życie Konstytucji kwietniowej i Kodeksu zobowiązań, nie wykluczano możliwości wyrównania szkód wynikających z aktów normatywnych pod-ustawowych. Przepisy Kodeksu Zobowiązań, które weszły w życie l VII 1934 n, regulując jedynie reżimy odpowiedzialności ex delicto i ex contractu na zasadach ogólnych, nie tylko nie przewidywały odpowiedzialności państwa za działania władcze jego urzędników, ale i czyniły bezprzedmiotowymi rozważania dotyczące odpowiedzialności za akty normatywne. Konstytucja kwietniowa natomiast zerwała z retoryką Konstytucji marcowej.
Przełom w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa przyniosła dopiero ustawa z 15 IX 1956 r.9 o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów pań-
8 Tamże, s. 128.
9 Znamienne jest, że projekt Kodeksu cywilnego z 1954 r., przygotowany przez Prezydium Rządu, dostrzegał potrzebę uregulowania tego zagadnienia, jakkolwiek zawierał jedynie odesłanie do przepisów szczególnych: "Art. 730 ż 2. Za szkodę, która została wyrządzona przez nieprawidłowe czynności osoby urzędowej przy wykonywaniu jej obowiązków polegających na sprawowaniu funkcji władzy lub administracji państwowej, państwo odpowiada jedynie w wypadkach i na zasadach określonych w ustawach szczególnych", Warszawa 1954, s. 108. Por. ponadto uwagi W. Warkałły, Z problematyki skutków prawnych niewykonania zobowiązań [w:] Materia-ly dyskusyjne do projektu Kodeksu Cywilnego PRL, Materiały Sesji Naukowej z 8-10 XII 1954 r., Warszawa 1955.
129
stwowycti10. Jakkolwiek art. 4 ustawy przewidywał odpowiedzialność za orzeczenia i zarządzenia, zdanie końcowe wskazywało, że pod pojęciem zarządzenia ustawodawca rozumiał akt o charakterze indywidualnym, wywołujący konkretne skutki prawne, nie zaś akt kierowany do nieograniczonej liczby adresatów. W doktrynie prawa panowała więc zgoda co do tego, iż zakresem odpowiedzialności nie są objęte ani ustawy czy dekrety, ani rozporządzenia11. Podobne stanowisko na gruncie Kodeksu cywilnego, do czasu nowelizacji z 17 czerwca 2004 r., panowało tak w doktrynie, jak i judykaturze. Ukształtowane zostało przez wytyczne wymiaru sprawiedliwości z 15 II 1971 r.12, w których SN w punkcie VI stwierdził: "Przez orzeczenie lub zarządzenie, o których mówi art. 418 k.c., należy rozumieć akty organów państwowych podjęte w sprawach indywidualnych, a więc dotyczące sytuacji konkretnie wskazanych adresatów w indywidualnie oznaczonych sprawach. Wymieniony przepis nie rozciąga się natomiast na zarządzenia o charakterze aktów normatywnych, a więc aktów normujących prawa i obowiązki nie określonej liczby obywateli lub osób prawnych"13.
'Dz.U. 1956, nr 54, póz. 243.
11 Zob. rozważania na temat odpowiedzialności za akty normatywne: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s. 114 i n.
12 Uchwala pełnego składu Izby Cywilnej, OSNC 1971/4/59.
13 Na gruncie prawa administracyjnego istniała wątpliwość, czy w zakresie aktów mieściły się tylko decyzje administracyjne, czy również wszelkie akty prawa miejscowego wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Wątpliwość powstała w związku z wejściem w życie ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 1995, nr 74, póz. 368), której przepis art. 16 ust. l pkt 5 określał kompetencje NSA do orzekania w sprawach aktów prawa miejscowego; art. 24 dotyczył stwierdzenia nieważności tych aktów przez NSA oraz art. 60 ustawy, w którym uregulowana była odpowiedzialność odszkodowawcza organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej za szkody wyrządzone uchwalonymi aktami. Roszczeń odszkodowawczych można było dochodzić na podstawie art. 160 k.p.a., który z kolei odsyłał do procedury prawa cywilnego (z wyłączeniem art. 418 k.c.). Ostatecznie jednak przeważał pogląd - w oparciu o przepisy prawa cywilnego - o nieodpowiedzialności państwa za szkody spowodowane przez akty prawa miejscowego. Stan ten uległ więc zasadniczej zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie Konstytucji RP z 2 IV 1997 r. Więcej na ten temat R. Szcze-
130
Wejście w życie art. 77 ust. l Konstytucji RP w 1997 r. wprowadziło nową jakość w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej. Stało się to nie tylko za sprawą rozszerzenia przesłanek dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, poprzez zerwanie z wymogiem stwierdzenia winy funkcjonariusza państwowego i wykazanie jedynie niezgodności z prawem działania określonego organu władzy publicznej, ale przede wszystkim wskutek rozszerzenia kręgu podmiotów odpowiedzialnych o władzę ustawodawczą. W doktrynie i judykaturze za bezsporny uważany był bowiem pogląd, iż roszczeń odszkodowawczych za działania parlamentu, które sprowadzałyby się do odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym, nie można dochodzić na gruncie Kodeksu cywilnego14. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji natomiast, obejmując zakresem podmiotowym Sejm i Senat jako "organy władzy publicznej"15, stworzył możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za ich działania niezgodne z prawem. Taki sposób interpretowania tego przepisu wyszedł naprzeciw standardom europejskim16, nakazującym umożliwienie domagania się od państwa odszkodowania w przypadku poniesienia szkody spowodowanej bezprawiem legislacyjnym.
W doktrynie17 zwracano jednak uwagę na trudność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawie legislacyjne, mimo wejścia
paniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1999, nr 3, s. 150-154.
14 M.in. A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 101: "Punktem wyjścia musi być bezsporne stwierdzenie, że działalność ustawodawcza i kontrolna Sejmu nie podlega ocenie sądów jako organów wymiaru sprawiedliwości. Nikt nie wątpi, że przepisy art. 417 i nast. k.c. nie mają zastosowania do ustaw". Podobny pogląd wyrażał też SN w swoim orzecznictwie, np. w wyroku z 20 IV 1970 r., III CZP 4/70: "Nie może być uznana za sprawę cywilną sprawa, w której pozew skierowany jest przeciwko organowi państwa w związku z prawotwórczą działalnością tego organu" (OSNCP 1970/9/146).
15 Patrz uwagi zawarte w rozdz. II.
16 Patrz przedstawiona w rozdz. I Rekomendacja R (84) 15 Rady Europy w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej z 18 IX 1984 r.
17 Patrz dyskusja na łamach "Rzeczpospolitej", J. Forystek, Bezprawie legislacyjne jako źródło szkody (Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa), nr 133 z 9 VI 2003 r.; M. Krzemiński, Przez konstytucję na skróty (polemika), nr 146 z 25 VI 2003 r.; D. Dudek,
131
w życie art. 77 ust. l konstytucji. O ile bowiem fakt wydania przepisów wadliwych prawnie był możliwy do wykazania poprzez uruchomienie przed TK określonej procedury (wnioski uprawnionych do ich składania podmiotów, pytania prawne, skargi konstytucyjne) zmierzającej do stwierdzenia ich niekonstytucyjności, o tyle stwierdzenie zaniechania ustawodawczego, w postaci braku jakiegokolwiek uregulowania danej materii bądź jej uregulowania fragmentarycznego (czy niezupełnego), było już utrudnione. Trudność ta wynikała z nieistnienia przepisów proceduralnych odnoszących się do stwierdzenia braku odpowiedniego aktu normatywnego o randze ustawowej, a ściślej - przepisów określających, czy organem kompetentnym miałby być Trybunał Konstytucyjny, czy też sądy powszechne. O ile w przypadku aktów podustawowych istniały procedury służące do stwierdzenia niezgodności tych aktów z konstytucją bądź ustawą - co wynikało np. z konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziowskiej (art. 178 ust. 1), zgodnie z którą sądy powszechne mogą orzekać o niezgodności aktu wykonawczego z konstytucją lub z ustawą (jakkolwiek w sposób wiążący mogą to czynić w odniesieniu do konkretnej, zawisłej przed nimi sprawy), albo z art. 184 zdanie 2 (oraz art. 24 ż l ustawy o NSA), na mocy którego NSA może orzekać o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej, stanowiących akty prawa miejscowego, oraz stwierdzić nieważność tych aktów - o tyle w przypadku aktów ustawowych nie było przepisów określających, jaki organ jest właściwy do orzekania w takich sprawach. Doktryna prawa podkreślała, iż TK nie był uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktu nieistniejącego i "wkraczania w kompetencję prawodawcy poprzez pozytywne określanie treści prawa, które powinno być przyjęte"18. Podobny pogląd wyraził również TK w swoim orzecznictwie, m.in. w wyroku z 3 XII 1996 r.,
Nielegalność zaniechania władzy jako źródto szkody, nr 125 z 30 V 2003 r.; P. Winczo-rek, Milczenie nie zawsze jest zlotem, nr 20 z 24-25 I 2004 r. oraz M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności wtadzy publicznej - od winy funkcjonariusza do bezprawności normatywnej, "Zeszyty Prawnicze UKSW" nr 3.2, 2003, s. 162 i n. 18 M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności..., s. 173.
132
K 25/95 stwierdził, iż "nie ma kompetencji do orzekania o zaniecha-niach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych"19. Próbę wyjścia z "impasu" i zarazem naprzeciw społecznym oczekiwaniom podejmowały sądy powszechne, które na tle konkretnej, zawisłej przed nimi sprawy stwierdzały, iż dany podmiot poniósł szkodę w wyniku zaniechania legislacyjnego, jednakowoż pod warunkiem, iż możliwe było wykazanie przez poszkodowanego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tą szkodą a bezprawiem20.
Artykuł 77 ust. l konstytucji, stanowiąc novum w prawie polskim, wymusił konieczność uzgodnienia dotychczasowych regulacji prawnych z konstytucją i stał się podstawą prac nowelizacyjnych przepisów ustawowych. Projekt Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego dotyczący ustawy o zmianie ustaw - Kodeks cywilny, Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w wersji z 14 IX 1998 r. - przewidywał w nowym art. 417 ż 3 odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę powstałą na skutek wydania aktu normatywnego. Obowiązek odszkodowawczy powstawałby z chwilą utraty mocy obowiązującej tego aktu z powodu stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Dalsze prace Komisji zaowocowały wprowadzeniem do projektu przepisu regulującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne21. Rządowy projekt został wniesiony do Sejmu we wrześniu
19 OTK ZU 1996/6/52. Por. też wcześniejsze orzeczenia TK, m.in.: K 10/92 (OTK ZU 1993/cz. 1/5); K 13/92 (OTK ZU 1993/cz. 1/4); K 10/96 (OTK ZU 1996/4/33).
20 Przykładem mogą być rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Krakowie w tzw. sprawie zabużańskiej z 2 i 7 kwietnia 2003 r. (uchylone następnie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 24 IX 2003 r.) oraz orzeczenie NSA z 29 V 2003 r. dotyczące publikacji tzw. umów republikańskich.
21 Wersja projektu Komisji Kodyfikacyjnej z 9 czerwca 2003 r. nie regulowała jeszcze odpowiedzialności państwa za zaniechania legislacyjne. Dopiero ostatnia wersja projektu, z 12 sierpnia 2003 r., zawierała art. 4171 ż 4: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody".
133
2003 r.22, a po pracach w Nadzwyczajnej Komisji ds. zmian w kodyfikacjach oraz w podkomisjach Sejm przyjąf go jednomyślnie w maju
2004 r. Senat zgłosił do uchwalonej ustawy m.in. poprawkę dotyczącą art. 4171 ż 4 - zaproponował mianowicie określenie terminu, przed którego upływem organy władzy miałyby wydać akt normatywny objęty zarzutem zaniechania23. Poprawka ta została jednak odrzucona przez Sejm, który 17 VI2004 r. uchwalił Ustawę o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw24 w jej obecnym kształcie.
22 W następujący sposób uzasadniał rządowy projekt Podsekretarz Stanu w Min. Sprawiedliwości M. Sadowski, na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej ds. zmian w kodyfikacjach w dniu 4 III 2004 r.: "W tej zmianie dodajemy bezczynność legislacyjną i działalność legislacyjną do katalogu zachowań, za które można pociągnąć organ wykonujący władzę publiczną do odpowiedzialności za wyrządzenie szkody. Dokładniej, art. 417 z oznaczeniem l par. 1 dotyczy przypadku wyrządzenia szkody poprzez działanie, czyli wydanie aktu normatywnego. W par. 4 opisuje się sytuację odpowiedzialności za niewydanie takiego aktu. Natomiast par. 2, jak i 3 dotyczy odpowiedzialności za obowiązkowe wydanie lub niewydanie decyzji lub orzeczenia. Wprowadzenie tej regulacji zostało wymuszone, istniejącą do tej pory i nigdzie nie opisaną, potrzebą stwierdzania niekonstytucyjności lub nielegalności aktów normatywnych. Odpowiednią drogą do stwierdzania wadliwości tego typu aktów normatywnych jest postępowanie przed Trybunatem Konstytucyjnym. W odniesieniu do przypadków wydania lub niewydania decyzji lub orzeczenia i odpowiedniej drogi ustalania ich niezgodności z prawem, tego typu postępowania opisane są w odpowiednich rozwiązaniach proceduralnych. W przypadku ustalania zaniechań legislacyjnych nie ma jakiejś specjalnej drogi do ustalania tego typu faktów i dlatego par. 4 wprowadza zasadę, że sąd rozstrzygający w jakiejś sprawie o roszczeniu odszkodowawczym, będzie ustalał przestankowe, że na normodawcy istniał obowiązek wydania odpowiedniego aktu. Przede wszystkim będzie dotyczyć to sytuacji, gdy nie wydano jakichś aktów wykonawczych w terminie, lub nie dopełniono takiego obowiązku. Dodatkowo można stosować ten przepis w przypadku legislacyjnego niedostosowania się państwa do wymogów umów międzynarodowych, które nie są samowykonalne, a zobowiązują sygnatariusza do wydania odpowiednich aktów o randze ustawowej". Biuletyn nr 2902/IY.
23 Senat proponował dodanie w art. 4171 ż 4 po słowach "obowiązek wydania" słów "w określonym terminie", uzasadniając to potrzebą doprecyzowania przepisu: "Zdaniem Senatu tylko w przypadku wyraźnego określenia terminu wydania aktu normatywnego będzie dostatecznie jasne dla sądu orzekającego w sprawie o naprawienie szkody, czy zaniechanie legislacyjne miało miejsce". Uwagi Senatu zawarte w Uzasadnieniu do niniejszego projektu, druk nr 2971 z 3 VI 2004 r.
24 Dz.U. 2004, nr 162, póz. 1692.
134
Obecne brzmienie art. 4171 ż 1: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą", oraz ż 4: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody" - w pełni realizuje przepis art. 77 ust. l konstytucji. Możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od państwa za bezprawie legislacyjne (zarówno za działanie, jak i zaniechanie) znalazło więc swoje normatywne odbicie również na poziomie regulacji ustawowej.
2. Działanie i zaniechanie legislacyjne organów władzy publicznej
Parlament jako przedstawiciel zbiorowego podmiotu suwerenności - Narodu, wybrany w bezpośrednich i demokratycznych wyborach, długo uznawany był za naturalnego gwaranta praw człowieka. Z czasem jednak dostrzeżono, że również działania parlamentu mogą być przyczyną szkody jednostki. Mimo iż podwyższono wymogi stawiane prawodawcy, zarówno jeśli chodzi o treść aktów normatywnych, mających respektować prawa człowieka, jak i o sposób ich uchwalania, zaistniała potrzeba uregulowania kwestii odpowiedzialności państwa za szkody będące wynikiem działań prawodawczych. Takie m.in. założenia legły u podstaw prac legislacyjnych nad art. 77 ust. l Konstytucji RP oraz ustawami nowelizującymi dotychczasowe przepisy.
Szkoda powstała w efekcie działań prawodawcy może wynikać zarówno z aktów normatywnych wydanych, jak i niewydanych. Może wynikać tak z aktów obowiązujących, jak i z uchylonych. Może też wynikać z aktów, które fragmentarycznie uregulowały określoną materię prawną, albo z tych, które pominęły zakresem normowania określoną grupę podmiotów bądź zdarzeń. Wreszcie podstawą do roszczeń odszkodowawczych może stać się zarzut niezgodności z prawem procedury uchwalenia aktu normatywne-
135
go. Każda z wymienionych sytuacji będzie się mieścić w zakresie "niezgodnego z prawem dziatania organu wtadzy publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. l Konstytucji RP, za które jednostce przysługiwać będzie odszkodowanie.
Zgodnie zatem z art. 77 ust. l jedną z przesłanek roszczeń odszkodowawczych stanowi działanie organów władzy publicznej, przy czym przesłanka działania w podobny sposób rozumiana jest na gruncie prawa konstytucyjnego, jak i cywilnego, tj. tej gałęzi prawa, z którego wywodzi się odpowiedzialność odszkodowawcza, obejmuje więc zarówno czyny, jak i zaniechania organu władzy. W kategorii czynów mieścić się będą wszelkie akty stosowania prawa o charakterze indywidualnym i konkretnym, w kategorii za-niechań - wszelkie sytuacje, w których organ władzy był zobowiązany do określonego w prawie działania, ale go nie podjął, wyrządzając przez to szkodę konkretnemu podmiotowi. Odnosząc powyższe uwagi do bezprawia legislacyjnego stwierdzić należy, że w zakresie działania będą się mieścić akty normatywne wydane przez kompetentny organ, których zgodność z prawem zostanie podważona w odpowiedniej procedurze, w zakresie zaniechania zaś - niewydane akty normatywne bądź akty normatywne, które zostały wydane, ale regulacja w nich zawarta jest fragmentaryczna lub niepełna. Stwierdzenie niezgodności z prawem zaniechania legislacyjnego również będzie mogło nastąpić tylko w przewidzianej prawem procedurze.
Odpowiedzialność państwa za szkodę powstałą wskutek wydania aktu normatywnego odnosi się do dwojakiego rodzaju sytuacji. Pierwsza będzie miała miejsce wówczas, gdy podmiot poniósł szkodę w wyniku zastosowania m.in. przepisu (aktu), który został następnie -jako niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą - uchylony. Z drugą sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy określony organ władzy publicznej orzekł o prawach lub obowiązkach podmiotu na podstawie przepisu (aktu) uznanego za niezgodny z prawem.
Jeśli zatem chodzi o pierwszą sytuację, Skarb Państwa może -zgodnie z art. 77 ust. l konstytucji - ponosić odpowiedzialność za wydanie aktu normatywnego, który jest niezgodny z konstytucją,
136
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą25. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za szkodę powstałą wskutek zastosowania aktu normatywnego (przepisu) jest jednak uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek. Do najistotniejszych zaliczamy tę, iż bezprawność aktu normatywnego musi stwierdzić kompetentny organ, czyli odpowiednio Trybunał Konstytucyjny lub sąd administracyjny26' r'' Stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności danego przepisu (aktu) może nastąpić w wyniku trzech procedur: w trybie kontroli konkretnej (tj. w efekcie skierowania przez sąd pytania prawnego na podstawie art. 193 konstytucji), poprzez wniesienie skargi konstytucyjnej na podstawie art. 79 konstytucji albo w trybie kontroli abstrakcyjnej (poprzez wszczęcie procedury na wniosek uprawnionych w art. 188 konstytucji podmiotów). Stwierdzenie zaś niezgodności z prawem aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny może nastąpić w wyniku wniesienia skargi przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone takim aktem, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu, który
25 Przykładem takiej sytuacji jest wyrok SN z 24 IX 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004/11/179). Por. również glosę aprobującą do tego orzeczenia: T. Staranowicz, Glosa do wyroku SN z dnia 24 IX 2003 r. (I CK 143/03), "Przegląd Sądowy" 2005, nr 4, s. 161. Odmienny pogląd, jakkolwiek na tle wcześniejszego stanu prawnego, wyraził P. Sarnecki, Ciosa do postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 22 III 2004 r. sygn. akt XIV C 132/03, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 3, s. 178; tenże, O reprezentowaniu Skarbu Państwa w sporach cywilnoprawnych będących skutkiem niewłaściwej legislacji, "Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" 2004, nr 2, s. 9. Por. także J. Mordwilko, O reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Sejm i jego Marszałka w sporach cywilnoprawnych wynikających z zaniechania ustawodawczego, "Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" 2004, nr 2, s. 14.
26 Co wynika z art. 13 ż 1, w związku z art. 3 ż 2 pkt 5 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, póz. 1270). NSA będzie kompetentny do orzekania w sprawie niezgodności z prawem aktów prawa miejscowego w trybie odwoławczym od orzeczenia Wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 15 ż l pkt l powołanej ustawy.
27 Odpowiedzialność za akty prawa miejscowego ponosi organ, który je ustanowił. Zatem, jeżeli będą to uchwały jednostek samorządu terytorialnego, odpowiedzialne będą te jednostki, jeśli zaś akty terenowych organów administracji rządowej, odpowiedzialny będzie Skarb Państwa. O podmiotach zobowiązanych do wynagrodzenia wyrządzonej szkody będzie mowa w rozdziale IV niniejszej rozprawy.
137
wydał ten akt, do usunięcia naruszenia. Wynika to zarówno z art. 101 ust. l ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym28, art. 87 ust. l ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym29; art. 90 ust. l ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa30, jak i z art. 44 ust. l ustawy z 5 VI 1998 r. o administracji rządowej w województwie31.
Poszkodowany podmiot będzie więc musiał najpierw wykazać w postępowaniu sądowym, iż niekonstytucyjność (bezprawność) przedmiotowego aktu została stwierdzona we "właściwym postępowaniu" przed TK lub przed właściwym sądem administracyjnym. Wydane orzeczenie TK albo sądu administracyjnego, stanowiące "dowód" niezgodności z prawem aktu normatywnego, będzie con-ditio sine ąua non roszczeń odszkodowawczych za bezprawie legislacyjne32'33. Kolejny krok to wykazanie szkody, którą poniósł poszko-
28 Tekst jednolity Dz.U. 2001, nr 142, póz. 1591.
29 Tekst jednolity Dz.U. 2001, nr 142, póz. 1592.
30 Tekst jednolity Dz.U. 2001, nr 142, póz. 1590.
31 Tekst jednolity Dz.U. 2001, nr 80, póz. 872.
32 Wydaje się, że takiego przymiotu nie będą miaty orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzające wydanie przez jednostkę samorządu terytorialnego uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) z naruszeniem prawa. Jak bowiem stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g., art. 79 ust. 4 u.s.p. oraz art. 82 ust. 5 u.s.w., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwalę wydano z naruszeniem prawa. Zatem "nieistotne" naruszenie prawa nie pociąga -jak się wydaje - za sobą konsekwencji w postaci wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Por. uwagi J.P. Tarno do art. 147 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:| Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 214.
33 W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego mają skutek ex tunc, zatem akt taki nieważny jest od momentu jego wydania. Jeśli natomiast chodzi o uchwały organów gminy (powiatu, województwa), to jeżeli minął rok od daty przedłożenia tych uchwal właściwym organom, o czym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g., art. 78 ust. l u.s.p. i art. 81 u.s.w., nie można stwierdzić ich nieważności. W sytuacji takiej sądy administracyjne orzekają o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem (sytuacja ta nie dotyczy aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej, bowiem w odniesieniu do tych aktów u.a.r.w. nie przewiduje terminu przedawnienia). Skutkiem orzeczenia stwierdzającego nie-
138
dowany w związku z działaniem prawodawczym organów władzy publicznej. Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania prawodawcze niezgodne z prawem ziszczą się jednak dopiero po wykazaniu, że między szkodą a określonym aktem normatywnym (przepisem), który został uznany w odpowiedniej procedurze za bezprawny, zachodzi bezpośredni związek przy-czynowo-skutkowy34'35.
Druga sytuacja, zasygnalizowana wcześniej (s. 136), ma miejsce wtedy, gdy orzeczono o prawach lub obowiązkach podmiotu na podstawie przepisu (aktu) uznanego przez TK za niezgodny z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, bądź też na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność (niezgodność z prawem) stwierdził właściwy sąd administracyjny36. W pierwszym przypadku organem kompetentnym do stwierdzenia niezgodności z prawem przepisu (aktu) jest Trybunał Konstytucyjny, w drugim zaś sąd administracyjny. Przez "właściwe postępowanie"
zgodność z prawem aktu prawa miejscowego wydanego przez jednostkę samorządu terytorialnego jest zatem utrata mocy prawnej tego aktu, ale z dniem wejścia w życie orzeczenia. Wynika to z art. 94 ust. 2 u.s.g., art. 82 ust. 2 u.s.p. oraz art. 83 ust. 2 u.s.w.
34 Taki pogląd wyraził m.in. R. Szczepaniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1999, z. 3, s. 525.
35 W prawie niemieckim odpowiedzialność odszkodowawcza za legislacyjne bezprawie jest ograniczona. Przesłanką koniecznąjest zarówno stwierdzenie naruszenia prawa przedmiotowego (przez np. ZTK), naruszenie prawa podmiotowego (przy czym w judykaturze niemieckiej przyjęto, iż uszczerbek wyrządzony działaniem władczym dotyczy praw majątkowych), istnienie zindywidualizowanego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawnie chronionego dobra a działalnością legislacyjną, jak i pozbawienie aktu normatywnego (przepisu) mocy obowiązującej przez właściwy organ. Więcej na ten temat: L. Bosek, Odpowiedzialność państwa za legislacyjne bezprawie w prawie niemieckim, "Państwo i Prawo" 2003, nr l, s. 85 i n.
36 Taką sytuację również reguluje obecny art. 4171 ż 2 k.c. zdanie drugie: "Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą".
139
natomiast należy rozumieć odpowiednio postępowanie przed Trybunałem albo - w odniesieniu do aktów prawa miejscowego -przed sądem administracyjnym.
O ile jednak wydane przez TK orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem aktu normatywnego (i odpowiednio orzeczenie sądu administracyjnego w odniesieniu do aktu prawa miejscowego) będzie wystarczającą podstawą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w pierwszej z przedstawionych wcześniej sytuacji, o tyle w drugiej warunkiem żądania naprawienia szkody będzie nie tylko stwierdzenie wskazanej niezgodności dotyczącej aktu normatywnego, ale również niezgodności z prawem indywidualnego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie takiego aktu normatywnego. Stwierdzenie zaś niezgodności z prawem prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji może nastąpić tylko według przepisów tego postępowania, w którym dane indywidualne rozstrzygnięcie zostało wydane (art. 401] k.p.c., art. 145a k.p.a. oraz art. 240 ż l pkt 8 o.p.). Wynika to z zasady, że ustawa wiąże określone skutki prawne z obowiązywaniem aktu normatywnego, prawomocnością orzeczenia sądowego czy ostatecznością decyzji administracyjnej, a także określa zasady i tryb ich wzruszania z powodu niezgodności z prawem37. Prawnej skuteczności takich aktów i rozstrzygnięć nie można zatem rozważać z pominięciem tych zasad i trybu postępowania38.
37 Na uwagę zasługuje odmienność skutków prawnych wadliwości aktu legislacyjnego (bezprawności), ustalonej przez sąd lub Trybunał Konstytucyjny w prawie niemieckim. Skutki te określone są w ż 79 ustawy o Związkowym Trybunale Konstytucyjnym, wg którego zasadą jest niewzruszalność aktów indywidualnych opartych na wadliwym akcie normatywnym. Wyjątek od tej zasady stanowią jedynie wyroki karne, które można podważyć w drodze wznowienia postępowania (przemawiają za tym względy humanitarne). Jeśli natomiast chodzi o decyzje administracyjne oraz orzeczenia cywilne, pozostają one skuteczne, mimo pozbawienia ich podstawy prawnej, bowiem przemawia za tym zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada pewności prawa oraz zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Więcej na ten temat: L. Bosek, Odpowiedzialność państwa..., s. 81 i n.
38 Jak zwrócono uwagę w Uzasadnieniu Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego do projektu ustawy nowelizującej art. 417 k.c.: "O ile jednak wskazany tryb dochodzenia stwierdzenia niezgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych wydaje się być wystarczający dla realizacji art. 4171, o tyle podstawy
140
Wydane w wyniku wznowienia postępowania orzeczenie uchylające zaskarżony wyrok wraz z wydanym wyrokiem prawidłowym oraz orzeczenie zmieniające zaskarżony prawomocny wyrok w postępowaniu cywilnym (co wynika z art. 412 ż l i ż 2) lub decyzja administracyjna uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca istotę sprawy administracyjnej (co wynika z art. 151 ż l pkt 2), a także - w razie niemożności uchylenia dotychczasowej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia bądź ogłoszenia - decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (o którym mowa w art. 151 ż 2 k.p.a.) - umożliwia dochodze-
wznowienia postępowania cywilnego są na tyle ograniczone, że strona w wielu przypadkach nie uzyskałaby stosownego prejudykatu, o którym mowa w art. 4171. Z tych względów podjęto prace nad projektem wprowadzenia do Kodeksu postępowania cywilnego "kasacji w obronie prawa", której efektem byłoby stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w sprawie cywilnej bez konieczności jego uchylania". W wersji projektu nowelizacji k.p.c. z 12 XII 2003 r. zaproponowanej przez KK PC, nazwa "kasacja w obronie prawa" została zastąpiona "skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia". Ustawą z 22 XII 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2005, nr 13, póz. 98) została wprowadzona "skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia" w art. 424'-42412, a dotychczasowa kasacja została zastąpiona "skargą kasacyjną". Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest środkiem procesowym przysługującym stronie, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prokuratorowi Generalnemu, od prawomocnego wyroku II instancji, od którego nie przysługuje "skarga kasacyjna". Procedura wnoszenia skargi do SN pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżone prawomocne orzeczenie jest niezgodne z prawem. Jakkolwiek skutkiem orzeczenia SN w tej kwestii jest jedynie stwierdzenie jego wadliwości (bez uchylania), to umożliwia pokrzywdzonemu orzeczeniem dochodzenie odszkodowania. Więcej na ten temat m.in.: H. Pietrzkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 4, s. 3 i n.; W. Sanetra, Uwagi o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - ze szczególnym uwzględnieniem spraw z zakresu prawa pracy, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 9, s. 3 i n. Sąd Najwyższy wydal pierwsze uchwały odnoszące się do tej instytucji prawnej, obu nadana została moc zasady prawnej: uchwala SN z 26 X 2005 r., III BZP 1/05, w której stwierdził: "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241 k.p.c.) przysługuje od orzeczeń, które stały się prawomocne od 1 IX 2004 r." oraz uchwała z 23 XI 2005 r., BZP 2/05, w której SN stwierdził: "Skarb Państwa nie jest stroną w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia".
141
nie roszczeń odszkodowawczych przed sądem39. Podkreślenia wymaga fakt, iż druga z wymienionych wyżej decyzji administracyjnych nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej, jednakże stwierdzenie jej niezgodności z prawem ma zasadnicze znaczenie, jeśli chodzi o możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkodę poniesioną w związku z jej wydaniem.40
Orzeczenie TK o niekonstytucyjności aktu normatywnego (przepisu), na podstawie którego orzeczono o prawach lub obowiązkach poszkodowanego, umożliwi - na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP41 - wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem lub ostateczną decyzją42. W tym miejscu należy
39 Podkreślenia wymaga jednak odrębność procedury dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone w postępowaniu podatkowym. Według ordynacji podatkowej jest to procedura dwustopniowa, tj. wniosek o odszkodowanie wnosi się najpierw do organu, który wydat decyzję z naruszeniem prawa. Dopiero w przypadku odmowy ze strony tego organu (co do faktu przyznania odszkodowania lub co do jego wysokości) stronie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego - art. 261 ż l-ż 6 o.p.
40 Uwagi powyższe odnosić się powinny również do rozporządzeń z mocą ustawy, wydanych na podstawie art. 234 Konstytucji RP.
41 W wyroku z 2 III 2004 r., SK 53/03, Trybunat Konstytucyjny obszernie wypowiedział się na temat charakteru art. 190 ust. 4 konstytucji: "Wznowienie postępowania regulowane w poszczególnych procedurach różni się co do zakresu możliwości wzruszenia prawomocnego i ostatecznego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem pojęcie kształtowane przez ustawodawstwo zwykłe, na użytek tej właśnie ustawy. Natomiast wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym) jak pojęcie wznowienia, jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi (...). Wznowienie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, ma więc szerszy sens niż wznowienie w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono bowiem sobą wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto, przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, jak np. art. 401' k.p.c.) stojące do dyspozycji stron i sądów, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności" (OTK ZU 2004/3/16).
42 Jakkolwiek art. 147 ż 2 u.p.p.s.a. stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, które zostały wyeliminowa-
142
jednak wyraźnie podkreślić, iż podobnego skutku nie wywoła nie tylko orzeczenie TK o konstytucyjności aktu normatywnego (co oczywiste), ale także tzw. pozytywne orzeczenie interpretacyjne43, w którego sentencji TK stwierdził, że określony przepis (akt), pod warunkiem rozumienia go w sposób zaproponowany przez TK, jest zgodny z konstytucją. Pierwsze powoduje bowiem taki skutek, że nie zostaje podważone domniemanie konstytucyjności kontrolowanej normy (aktu), przez co obowiązuje ona nadal. Drugie natomiast wiąże się z tym, że TK, chcąc uniknąć stworzenia luki w prawie poprzez eliminację badanej normy (aktu) z systemu prawnego, nadaje tej normie określony sens (uznając przepis za zgodny z prawem pod warunkiem odpowiedniego jego rozumienia, albo w odpowiednim zakresie jego stosowania, tj. podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym). Orzeczenie to jednak wywołuje podobny skutek prawny jak orzeczenie stwierdzające konstytucyjność badanej normy, uniemożliwiając tym samym wznowienie postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 konstytucji, zastrzeżone tylko dla orzeczeń negatywnych TK44.
Wątpliwości pojawiały się też w związku z pytaniem, czy orzeczenie TK o niekonstytucyjności aktu (przepisu), w którego sentencji Trybunał określił inny niż dzień ogłoszenia termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, daje podstawę do wniesienia skargi o wznowienie postępowania przez uprawniony podmiot.
ne z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzającego ich nieważność (niezgodność z prawem), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, to jednak nie wspomina nic o prawomocności lub ostateczności tych indywidualnych rozstrzygnięć.
43 Jeśli natomiast chodzi o tzw. negatywne wyroki interpretacyjne, to wydaje się, że pozwalają one na wznowienie postępowania i wzruszenie aktów stosowania prawa (orzeczeń, decyzji), które zostały oparte na wyeliminowanej przez TK interpretacji przepisu. Odmiennie K. Pietrzykowski, O tak zwanych "interpretacyjnych" wyrokach TK, "Przegląd Sądowy" 2004, nr 3, s. 29.
44 Na problem ten zwrócili również uwagę m.in.: M. Przysucha, Wykładnia zgodna z wartościami państwa prawnego, "Gazeta Sądowa" 2001, nr 7-8, s. 16 i n.; K. Pietrzykowski, O tak zwanych..., s. 29.
143
Powstały one na tle wykładni językowej przepisów proceduralnych, zawartych w art. 401' ż 2 k.p.c., art. 145a ż 2 k.p.a. oraz art. 241 ż 2 pkt 2 o.p., które stanowią, iż skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. W doktrynie prawa podkreśla się, że wznowienie - jako że odnosi się do zdarzeń i stosunków prawnych z przeszłości - ma charakter retroaktywny, dlatego też ingerencja w już ukształtowany stan prawny "musi być zawsze dokładnie wyważona z dwu punktów widzenia: pewności prawnej (bezpieczeństwa prawnego) i materialnej praworządności (sprawiedliwości), aby nie rodzić nowej niesprawiedliwości"45. Szczególnie bowiem w sprawach cywilnych lub administracyjnych, w których ukształtowane zostały np. stosunki własnościowe albo przyznano prawa osobom trzecim46, wznowienie postępowania zmierzające do wzruszenia ukształtowanego stanu prawnego może godzić w inną konstytucyjną zasadę - zasadę ochrony praw nabytych. Dlatego też przyjmuje się, że skarga o wznowienie postępowania może być wniesiona dopiero po utracie mocy obowiązującej przepisu (aktu), nie zaś po ogłoszeniu orzeczenia o jego nie-konstytucyjności47'48. W orzeczeniu SK 38/0349 z 18 V 2003 r. Trybu-
45 Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia TK, "Państwo i Prawo" 2000, nr 2, s. 22 i n.
46 Przykładem takiej sytuacji może być sprawa dot. zbycia nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, której zwrotu domagat się jej pierwotny właściciel. Przed sądem podnosił on, iż nie tylko cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, ale i nie uzyskał z tytułu wywłaszczenia należnego odszkodowania. Patrz: uchwala SN z 8 Xl 2002 r., III CZP 73/02.
47 Patrz: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie TK: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, nr 12, s. 31; Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o TK, Warszawa 1999, s. 233 i 237.
48 Odroczenie wejścia w życie orzeczenia TK wywołać może niekiedy niekorzystne skutki dla zainteresowanych podmiotów. Przykładem mogą być trzy sprawy wszczęte przed TK na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej: SK 19/98, SK 11/99 oraz SK 35/01. We wszystkich przypadkach TK ustalił inny niż dzień ogłoszenia termin wejścia w życie orzeczenia. Spowodowało to sytuację, w której skarżący dopiero po upływie określonego w orzeczeniu terminu jego wejścia w życie -odpowiednio 4, 10 i 12 miesięcy - mogli skutecznie złożyć skargi o wznowienie postępowania w zakresie dotyczącym ich rozstrzygnięć.
49 OTK ZU 2004/5A/45.
144
nal Konstytucyjny poszedł jednak nieco dalej. Powołując się na specyfikę instytucji skargi konstytucyjnej stwierdził w sentencji wyroku, iż wobec uwzględnienia skargi konstytucyjnej skarżącego podmiotu odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu będącego podstawą skargi nie stoi na przeszkodzie realizacji prawa skarżącego, wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zanim orzeczenie to wejdzie w życie: "Oznacza to, że zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1.1 sentencji w wyniku wznowienia postępowania skarżący powinni mieć zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu sądowym w przedmiocie uchylenia mandatu. Tylko w ten sposób bowiem może być zagwarantowana w niniejszej sprawie ochrona konstytucyjnego prawa skarżących do sądu"50.
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość wysuwania roszczeń odszkodowawczych za szkody powstałe w okresie odroczenia wejścia w życie aktu normatywnego uznanego przez TK za niekonstytucyjny, tj. gdy organ stosujący prawo wydał na podstawie tego wciąż jeszcze obowiązującego aktu indywidualne rozstrzygnięcie. W doktrynie prawa podkreśla się, że spod możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawie legislacyjne powinny być wyłączone m.in. właśnie te uznane za niekonstytucyjne akty (przepisy), co do których TK odroczył utratę mocy obowiązującej. "Nie można bowiem -jak zauważył Marek Safjan51 - twierdzić, że organ, który stosuje w okresie odroczenia prawo z nakazu TK, działa na podstawie bezprawnych przepisów". Wydaje się, że wyłączenie to dotyczy tylko okresu odroczenia. Organy stosujące prawo, które zmuszone są do stosowania niekonstytucyjnego przepisu aż do chwili utraty przezeń mocy obowiązującej - co nastąpi z dniem wejścia w życie orzeczenia TK - nie powinny bowiem ponosić ujem-
50 Orzeczenie to budzi wątpliwość również z uwagi na stwierdzenie TK co do ewentualnych skutków niepodjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych -wskazanych przez TK - w terminie odroczenia wejścia w życie wyroku (tj. odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 101 ż 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), wg którego stan normatywny uregulowany w sentencji wyroku (pkt 1.1.) po l l 2005 r. uległ zmianie.
51 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa, czyli czyja?, "Rzeczpospolita" 19 VII 2004, nr 167, s. C 3.
145
nych skutków tego odroczenia. Jednakże, gdy szkoda powstafa przed wydaniem przez Trybunał orzeczenia o niekonstytucyjności takiego aktu (przepisu), na podstawie którego orzeczono o prawach lub obowiązkach poszkodowanego podmiotu, może on, w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia, wnieść skargę o wznowienie postępowania (o czym byta już mowa wcześniej).
Bardzo istotnym zagadnieniem jest również możliwość wzruszenia prawomocnych orzeczeń lub ostatecznych decyzji, opartych na przepisie (akcie), który utracił moc powszechnie obowiązującą przed wydaniem przez TK orzeczenia o jego niekonstytucyjności, a więc na akcie już nieistniejącym. Zgodnie z art. 39 ust. l pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, TK na posiedzeniu niejawnym umarza postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez TK. Zasadą zatem jest, że kontrola konstytucyjności aktów normatywnych obejmuje jedynie akty obowiązujące (z wyjątkiem kontroli prewencyjnej odnoszącej się do aktów jeszcze nie wydanych). Jeśli więc akt normatywny (przepis) utraci moc obowiązującą w wyniku jego uchylenia bądź nowelizacji, zanim TK wyda orzeczenie o konstytucyjności lub niekonstytucyjności tego aktu (przepisu), Trybunał ma obowiązek umorzyć postępowanie. Natomiast ust. 3 artykułu 39 ustawy o TK52 w związku z art. 190 ust. 4 konstytucji przewiduje, że TK nie umarza postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego lub przepisu (zarówno w całości, jak i w części), .jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw". Jeszcze przed nowelizacją ustawy53 TK w swo-
52 Ustawa o TK z l VIII 1997 r. (Dz.U. 1997. nr 102, póz. 643 ze zm.). Art. 39 ust. 3 zostat dodany przez art. l pkt 2 ustawy z 9 VI 2000 r. o zmianie ustawy o TK oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2000, nr 53, póz. 638) i wszedł w życie 7 X 2000 r.
53 Na uwagę zasługuje fakt, że jednym z powodów nowelizacji ustawy o TK w tym zakresie była właśnie potrzeba stworzenia podstaw do wznowienia postępowania, w oparciu o art. 190 ust. 4 konstytucji. Patrz stenogramy: z 72 posiedzenia Sejmu w dniu l III 2000 r., s. 126 i n., oraz z 75 posiedzenia Sejmu w dniu 14 IV 2000 n, s. 211 i n.
146
im orzecznictwie wielokrotnie wyrażał pogląd, iż uchylenie aktu normatywnego przez ustawodawcę nie jest równoznaczne z utratą jego mocy obowiązującej w całości. Stąd, gdy zachodziła potrzeba "wygaszenia"54 mocy obowiązującej kwestionowanego aktu w celu stworzenia możliwości "uzdrowienia" (tj. wznowienia) opartych na tym akcie indywidualnych rozstrzygnięć, TK nie umarzał postępowania, ale orzekał o jego niekonstytucyjności. W postanowieniu z 30 VIII 1988 r., Uw 6/8855, zwrócił uwagę na to, że "utrata mocy obowiązującej musi mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny, dlatego zakres zmian podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego". W innym orzeczeniu - uchwale z 14 IX 1994 r., W 5/9456 - stwierdził ponadto, że "uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej (...) Dopiero treść normy dero-gującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany"57. Znamienne było również orzeczenie TK z 8 I 1991 r., P 1/90, w którym stwierdzono: "Umorzenie bowiem postępowania przed TK dokonane na skutek utraty mocy prawnej przez poddany kontroli akt normatywny (...) może również powodować trudności w naprawieniu skutków nieprawidłowych rozstrzygnięć zapadłych w tych konkretnych sprawach, które rozstrzygane były w oparciu o normy prawne sprzeczne z ustawą, a nawet z Konstytucją"58. Stąd należy przyjąć, że orzeczenia TK stwierdzające niezgodność z prawem aktu już nie obowiązującego dają podstawę do wznowienia postępowania albo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody poniesione w związku z tym aktem59.
54 Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie TK..., s. 19.
55 OTK 1988, póz. 15, s. 165.
56 OTK 1994 cz. II, póz. 44, s. 171.
57 Por. również uwagi j. Oniszczuka, Konstytucja RP w orzecznictwie TK, Zaka-mycze 2000, s. 795 i n.
58 OTK 1991, póz. 6, s. 108-109. Ponadto na uwagę zasługuje postanowienie TK z 19 II 1997 r. U 7/96 (OTK 1997 nr 40); wyrok z 5 l 1998 r. P 2/97 (OTK 1998 nr l, póz. 1).
59 Przykładem może być wyrok TK z 5 I 1998 r. P 2/97 (OTK ZU 1998/1/1) w sprawie niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia Ministra Finansów, który został wcześniej uchylony. Podobnie wyrok z 7 X 2003 r., K 4/02 (OTK ZU
147
Akty normatywne (przepisy), które w trakcie postępowania przed TK w sprawie zbadania ich zgodności z konstytucją już nie obowiązywały bądź zostafy uchylone przez organ prawodawczy, stanowią zatem kolejną grupę aktów objętych zakresem obowiązywania art. 77 ust. l Konstytucji RP. Stan swoistej "luki" prawnej, który się wytworzył, wynika jednak nie z zaniechania ustawodawcy, lecz z jego aktywności: ustawodawca, uchylając określone regulacje prawne, nie przewidział odpowiednich środków restytucyjnych, które skierowane byłyby do dawnych adresatów uchylonej normy. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za wynikłe z tych aktów (przepisów) szkody będzie jednakże możliwe, jeżeli TK, w oparciu o art. 39 ust. 3, nie umorzy postępowania i wyda orzeczenie stwierdzające jego niekonstytucyjność. Jak zauważył bowiem wielokrotnie60 TK: "O obowiązywaniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy pojęcie to zostanie odniesione do określonej sytuacji i określonego momentu w czasie. Innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany i dopiero wtedy można uznać, że nastąpiła utrata mocy obowiązującej przepisu"61. Fakt nieobowiązywania danego aktu (przepisu) nie oznacza więc wcale, że nie może on wywoływać niekorzystnych następstw. Wszelkie zatem wynikłe stąd szkody mogą być - po wykazaniu związku przyczynowo-skutkowego - podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Orzeczenie TK o niekonstytucyjności takiego aktu (przepisu) będzie więc - obok wspomnianej szkody i związku przyczynowego - podstawą rosz-
2003/8/80), w którym TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 20 ustawy z 16 XII 1972 r. o świadczeniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową, mimo że ustawa ta została uchylona na mocy ustawy z 11 IV 2003 r. (Dz.U. 2003, nr 83, póz. 860).
60 Orzeczenie z 11 V 1994 r. K 10/93 (OTK z 1994 n, cz. l}; uchwała z 14 IX 1994 r. W 5/94 (OTK z 1994 r., cz. II); orzeczenie z 8 l 1991 r. P 1/90 (OTK 1991 póz. 6); wyrok z 7 X 2003 r. K 4/02 (OTK ZU 2003/8/80) i inne.
61 Wyrok z 5 l 1998 r. P 2/97 (OTK ZU 1998/1/1) dotyczył niekonstytucyjności ż 44 ust. l pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 8 XII 1994 r., który wszedł w życie 1 I 1995 n, a uchylony został z dniem 1 II 1996 r.
148
czeń albo prejudykatem do wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem lub ostateczną decyzją administracyjną opartą na tym akcie (przepisie)62.
Zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. l konstytucji, odpowiedzialność państwa za działania niezgodne z prawem rozciąga się również na tzw. zaniechanie legislacyjne. W pojęciu tym mieścić się będą zarówno akty normatywne nie wydane (określane w doktrynie i orzecznictwie mianem zaniechania właściwego63), jak i akty, które poprzez pominięcie zakresem normowania określonej grupy podmiotów bądź zdarzeń są niezupełne (zaniechanie względne64). Dochodzenie roszczeń stanie się możliwe po spełnieniu określonych prawem przesłanek. Zasadniczą będzie przesłanka szkody, jaką poniósł podmiot w związku z brakiem danej regulacji prawnej, oraz wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy owym brakiem a poniesioną szkodą. Dla skuteczności podnoszonych roszczeń konieczne będzie stwierdzenie przez właściwy organ braku aktu normatywnego lub istnienia luki normatywnej.
Aby stwierdzić zarówno całkowite, jak i częściowe zaniechanie prawodawcy, należałoby najpierw ustalić jego obowiązek ustanowienia określonych uregulowań prawnych (co do formy i treści), który wynikałby z konkretnych przepisów prawa, a następnie wykazać, iż milczenie prawodawcy - poprzez zaniechanie konkretnych, nałożonych nań obowiązków prawotwórczych - było niezgodne z prawem. Z zaniechaniem legislacyjnym mamy niewątpliwie do czynienia na przykład wówczas, gdy konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek wydania ustawy precyzującej jej posta-
62 Na uwagę w tym miejscu zasługuje wyrok TK z 21 V 2001 r. SK 15/00, w którym Trybunał bardzo obszernie wypowiedział się co do koniecznych przesłanek zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK (OTK ZU 2001/85). Podobnie w wyroku z 11 XII 2001 r. SK 16/00 (OTK ZU 2001/257) oraz z 11 IX 2001 r. SK 17/00 (OTK ZU 2001/165).
63 Patrz: L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za zaniechanie ustawodawcze (Uwagi na tle wyroku SN z 23 IX 2003 r.), "Przegląd Sądowy" 2004, nr 11-12, s. 5 oraz wyrok SN z 24 IX 2003 r., l CK 143/03 (orzecz. niepubl.).
64 Tamże, s. 5.
149
nowienia, a ustawodawca tego obowiązku nie dopełnia. Rzecz ma się podobnie, gdy określone w ustawach organy państwa (np. Rada Ministrów, minister danego resortu, Prezydent RP itp.), mimo ciążącego na nich obowiązku wydania aktów wykonawczych do ustaw, aktów takich nie wydadzą, uniemożliwiając tym samym stosowanie niektórych postanowień ustawowych. O ile w przypadku rozporządzeń, które wydawane są na podstawie delegacji ustawowych, można ustalić, na czym konkretnie miałby polegać obowiązek prawodawcy, bowiem delegacja ta zawiera zarówno wskazanie organu właściwego do jego wydania, jak i wytyczne co do treści, o tyle w przypadku ustawy nie jest możliwe wyraźne ustalenie jej treści. W doktrynie wskazuje się na możliwość uznania zaniechania legislacyjnego za bezprawne w sytuacji, gdy obowiązek wydania ustawy był oczywisty, a jej minimalna treść może zostać określona na podstawie przepisu, z którego obowiązek wydania ustawy wynika65. Przyjęcie odmiennego założenia, tj. odwoływania się przez sąd powszechny do ogólnej niezgodności z prawem niewydania aktu normatywnego, bez wskazania konkretnego obowiązku uregulowania danej materii przez ustawodawcę, naruszałoby zakres dyskrecjonalnej władzy ustawodawcy i byłoby przejawem ingerencji w zasadę podziału władz. Stąd - jak stwierdził Leszek Bosek - wymagana jest daleko idąca powściągliwość sędziowska w stwierdzaniu zaniechania ustawodawczego przez parlament66. Niedopuszczalne jest zatem ustalanie hipotetycznych treści ustawy przez organ orzekający (w tym przypadku sąd) poprzez odwołanie się np. do kryteriów aksjologicznych67. Aby podmiot poszkodowany w wyniku takiego działania organu władzy publicznej mógł dochodzić swoich roszczeń odszkodowaw-
65 Por. uwagi Z. Radwańskiego dotyczące minimalnych wymogów, jakie muszą być spełnione, aby stwierdzić zaniechanie legislacyjne: Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21, s. 977.
66 L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za zaniechanie ustawodawcze..,, s. 25.
57 Z. Banaszczyk, Grzech zaniechania i nadgorliwości, "Rzeczpospolita" 25-26 IX 2004, nr 226, s. C 3.
czych przed sądem, musi najpierw wykazać, że istnienie bezprawia legislacyjnego zostało potwierdzone przez właściwy organ orzeczniczy.
Stwierdzenie istnienia luki normatywnej leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego, natomiast stwierdzenie całkowitego zaniechania prawodawcy - w wyłącznej gestii sądu powszechnego. Orzeka on na tle konkretnej, zawisłej przed nim sprawy, że wnoszący powództwo poniósł szkodę w związku z niewydaniem aktu normatywnego, oraz że szkody tej by nie poniósł, gdyby akt ten został
wydany.
Kompetencja TK w zakresie orzekania o uchybieniach prawodawczych wynika z art. 188 konstytucji. Artykuł ten określa właściwość rzeczową TK, tj. kategorię spraw i aktów normatywnych należących do jego kognicji, w której mieszczą się akty "istniejące". Podobnie wypowiedział się sam Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 6 V 1998 r. K 37/9768; kontynuując pogląd o braku kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy69, stwierdził dalej: "W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować"70.
W orzecznictwie TK można spotkać wypowiedzi zarówno co do luki aksjologicznej, jak i konstrukcyjnej (technicznej).
Istnienie luki konstrukcyjnej wiąże się z sytuacją, w której "brak jakiegoś integralnego fragmentu regulacji, stanowiącego konieczną konstrukcyjną całość z regulacją już istniejącą (niepełna regulacja
68OTKZU 1998/3/33.
69 Pogląd ten wyrazit w cyt. wyżej wyroku z 3 XII 1996 r., K 25/95.
70 OTK ZU Nr 3/1998, s. 198. Podobne stanowisko TK wyraził w wyroku z 30 V 2000 r., K 37/98 (OTK ZU Nr 4/2000, s. 595) i z 24 X 2000 r., SK 7/00 (OTK ZU nr 7/2000, s. 1240).
150
151
konieczna)"71, co w konsekwencji prowadzić będzie do faktycznej i prawnej niemożności jej stosowania (np. gdy od wykonania danej czynności prawnej uzależnia się wystąpienie skutków prawnych, a nie zostały ustanowione przepisy określające tryb i sposób wykonania tej czynności). Luka konstrukcyjna była przedmiotem orzekania TK m.in. w sprawie K 10/92 z 23 II 1992 r. dotyczącej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w której w pojęciu "osoba najbliższa" - utrwalonym już w systemie prawa polskiego - pominięty został małżonek ubezpieczonego rolnika, co doprowadziło do pogorszenia jego sytuacji prawnej72. W wyroku z 24 X 2001 r. SK 22/0173 TK stwierdził ponadto: "Od dawna w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się przekonanie, że w razie dokonania regulacji częściowej o niepełnym charakterze, możliwe jest zakwestionowanie zakresu takiej regulacji, w szczególności rozważenie jej połączalności z zasadą równości (...) nakaz poszanowania zasady równości, oznacza m.in. zakaz stanowienia regulacji, które dyskryminują lub w sposób nieuzasadniony uprzywilejowują poszczególne grupy adresatów. Jeżeli więc przepis ustawy enumeruje sytuacje, do których ustawa ta może mieć zastosowanie, to tym samym wyklucza zastosowanie tej ustawy do sytuacji pozostałych. Tego typu rozstrzygnięcie ustawodawcy podlega kontroli Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia poszanowania zasady równości, która - najogólniej rzecz biorąc - nakazuje, by sytuacje podobne były traktowane w sposób podobny"74.
71 K. Gonera, E. Lętowska, Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, "Państwo i Prawo" 2003, nr 9, s. 5.
72 TK stwierdził m.in.: "Należy więc uznać, iż ustawodawca posługując się kryterium osób najbliższych dokonał wśród nich nieuzasadnionego zróżnicowania przez wykluczenie z tego kręgu małżonka ubezpieczonego rolnika. Nastąpiło tym samym naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości, tj. art. l i art. 67 ust. 2 Konstytucji" (OTK 1992, cz. l, póz. 5).
73 OTKZU 2001/7/216.
74 TK orzekał o niekonstytucyjności tzw. luki konstrukcyjnej również w orzeczeniach: z 3 XII 1996 r. K 25/95 (OTK ZU 1996/6/52); z 3 IX 1996 r. K 10/96 (OTK ZU 1996/4/33); z 30 V 2000 r. K 37/98 (OTK ZU 2000/4/112); z 9 VI 2003 r. SK 5/03 (OTK ZU 2003/6A/50); z 18 XII 2002 r. K 43/01 (OTK ZU 2002/8/96), czy w sprawie mienia zabużańskiego w wyroku z 19 XII 2002 r. K 33/02 (OTK ZU 2002/7/97).
152
Przedmiotem orzekania przez Trybunał było też kilkakrotnie stwierdzenie niekonstytucyjności luki aksjologicznej, która ma miejsce wówczas, gdy dany akt normatywny pomija określoną grupę podmiotów bądź zdarzeń. Nie stwarza to wprawdzie przeszkody w stosowaniu owego aktu75, ale narusza konstytucyjne zasady prawa76. Swoistą lukę normatywną stanowi niemożność zrealizowania przez "zabużan" tzw. prawa zaliczania, z powodu konsekwentnego wyłączania przez ustawodawcę majątku Skarbu Państwa spod możliwości nabycia go w formie przetargu. Jak stwierdził TK w wyroku z 19 XII 2002 r. (K 33/02): "Konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa wywiedziona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne (...) Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji".
Jednakże kompetencje TK do orzekania o pominięciach tworzących "lukę aksjologiczną" są podważane. W zdaniu odrębnym do wyroku TK z 3 XII 1996 r. (K 25/95) sędzia B. Wierzbowski podnosił, że Trybunał -jako "ustawodawca negatywny" - nie może wkraczać w sferę konstytucyjnych uprawnień władzy ustawodawczej i pełnić roli "ustawodawcy pozytywnego": "Nie zgadzam się z oceną, że występowanie w systemie prawa tzw. luk aksjologicznych usprawiedliwia wykroczenie przez Trybunał Konstytucyjny poza granice wniosku". Podobnie wypowiedział się sam TK w wyroku z 9 VI 2003 r. (SK 5/03): "Są sytuacje, gdy ustawodawca nie wyko-
75 W doktrynie teorii prawa lukę aksjologiczną uważa się za lukę pozorną. Patrz: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 184 i n.
76 Na uwagę zasługują szczególnie dwa orzeczenia. Pierwsze to wyrok z 28 IV 2003 r. K 18/02 (OTK ZU 2003/4/32), w którym TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu dot. ustalenia ojcostwa dziecka urodzonego poza związkiem małżeńskim, ze względu na pominięcie ojca dziecka jako podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania o ustalenie ojcostwa. Drugie to wyrok TK z 6 V 1998 r. K 37/97 (OTK ZU 1998/3/33), w którym TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu dot. przyznawania dodatków mieszkaniowych, w zakresie, w jakim pominął żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową.
153
nat w jakimś zakresie swojej powinności, np. nie uregulował jakiejś sfery z przyczyn czysto aksjologicznych, czego odbiciem jest realizowana praktyka legislacyjna. Takie sytuacje wymykają się spod kontroli TK. Nie ma on bowiem kompetencji do orzekania o tego rodzaju pominięciach tworzących lukę aksjologiczną". Wydaje się, że w sytuacji, w której jednostka poniosła szkodę z powodu pominięcia jej w regulacji prawnej jako beneficjenta określonych praw (luka aksjologiczna), bądź z powodu braku przepisów określających sposób realizacji przyznanego uprawnienia, uniemożliwiającego jej faktyczne z niego skorzystanie (luka konstrukcyjna)77, orzeczenie Trybunału miałoby zasadnicze znaczenie dla przywrócenia (ukształtowania) stanu zgodnego z prawem lub dla kompensacji poniesionych strat. Z tego też powodu wydaje się, że orzeczenie TK stwierdzające niekonstytucyjność aktu z powodu luki normatywnej stanowi prejudykat do wznowienia postępowania, bądź też bezpośrednią postawę roszczeń odszkodowawczych, jakkolwiek zagadnienie to pozostaje nadal przedmiotem dyskusji w doktrynie78. Również TK nie jest konsekwentny w swoich wypowiedziach co do możliwości kompensacji szkód wyrządzonych istnieniem luki normatywnej.
W tym miejscu należy wspomnieć, iż w ustawodawstwach państw obcych istnieją regulacje, które przyznają sądom konstytucyjnym daleko większe uprawnienia, jeśli chodzi o orzekanie o lukach w prawie. Przykładowo do zakresu kompetencji niemieckiego FTK należy wydawanie, oprócz orzeczenia o niekonstytucyjności luki normatywnej, zarządzeń tymczasowych, które mogą regulować przejściowo obowiązujące normy prawne79. Podobnie rzecz się ma we Włoszech - tamtejszy TK wydaje wyroki stwierdzające istnienie luk (przeoczeń, pominięć) normatywnych, które są równocześnie
77 Więcej na temat pojęcia luki w prawie: Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980; T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznaw-stwa, Warszawa 2003, s. 128 i n.
M.in. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza wtadzy publicznej (po 1 września 2004 roku). Warszawa 2004, s. 56 i n.
79 Instytucję zarządzeń tymczasowych reguluje ż 32 ustawy o FTK, tekst jednolity z 1993 r., tłum. L. Garlicki [w:] Sądy konstytucyjne w Europie, red. J. Trzciński, 1.1, Wydawnictwa TK, Warszawa 1997, s. 147 i n.
154
tzw. wyrokami twórczymi80, albo wyroki, w których sformułowania
TK zastępują część tekstu ustawy.
W zakresie kognicji TK leży orzekanie o niekonstytucyjności aktów normatywnych z powodu niepełnego lub fragmentarycznego uregulowania. Odmiennie jednak przedstawia się kwestia orzekania o nieistniejącym akcie normatywnym, nie ma bowiem przepisów prawnych, które przyznawałyby Trybunałowi taką kompetencję. TK jako "negatywny ustawodawca" nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i ustanawiać przepisów prawa. Sam też wypowiadał się w tej kwestii wielokrotnie, szczególnie w kontekście skarg konstytucyjnych81 skierowanych przeciwko zaniechaniu prawodawczemu82. Jak było zatem wyżej powiedziane, organem kompetentnym jest tu jedynie sąd powszechny83, który na tle indywidualnego rozstrzygnięcia bada, czy istotnie miało miejsce zaniechanie legislacyjne i czy wnoszący powództwo poniósł w związku z tym zaniechaniem szkodę84.
80 Obszerniej na ten temat Z. Witkowski, Trybunat Konstytucyjny Republiki Wlo-skiej, s. 229 i n.
81 Przykładem mogą być postanowienia TK odmawiające nadania biegu skargom konstytucyjnym wniesionym przeciwko zaniechaniu ustawodawczemu, np.: z 27 l 1998 r. Ts 1/98 (OTK ZU 1998/22/124-125); z 10 III 1998 r. Ts 5/98, w którym TK stwierdził: "Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie może być natomiast brak odpowiednich regulacji normatywnych, gwarantujących zdaniem skarżącego ochronę i nienaruszalność jego praw lub wolności" (OTK ZU 1998/26/133-135); z 24 I 1999 r. Ts 124/98 (OTK ZU 1999/8/79-82); z 31 V 1999 r. Ts 33/99 (OTK ZU 1999/137/722-723); z 5 X 1999 r. Ts 50/99 (OTK ZU 1999/200/975-976) i inne.
82 W odróżnieniu od polskiego - "wąskiego" - modelu skargi konstytucyjnej, ż 92 ustawy o FTK przewiduje możliwość orzekania przez niemiecki Trybunat w zakresie skargi konstytucyjnej, której przedmiotem jest zaniechanie normodawcze. Więcej na ten temat [w: j Sqdy Konstytucyjne w Europie, s. 181; L. Bosek, Odpowiedzialność państwa za legislacyjne bezprawie..., s. 81.
83 SN wywodził tę kompetencję, jeszcze przed nowelizacją k.c. z 17 VI 2004 r., z wykładni art. 188 Konstytucji RP interpretowanego a contrario. Patrz wyrok SN z 24 IX 2003 r., I CKN 143/03 (orzecz. niepubl.).
84 Przesłanka związku przyczynowo-skutkowego będzie więc odgrywała tutaj zasadniczą rolę. Więcej na ten temat E. Baginska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 408.
155
W orzecznictwie sądowym znane są już kazusy dotyczące zanie-chań legislacyjnych zarówno wtadzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Pierwszym orzeczeniem odnoszącym się do zaniechania legislacyjnego była sprawa dotycząca niewydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego do ustawy rewindykacyjnej, co uniemożliwiło uprawnionym realizację jej postanowień. Jak stwierdził SN w sentencji wyroku (z 6 I 1999 r., III RN 108/9885): "Niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny"86, przez co delikt ten jest bezpośrednim źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Innym orzeczeniem SN była uchwała z 24 Xl 2000 r. III CZP 37/0087 w sprawie przedawnienia wykupu obligacji, wyemitowanych przez Skarb Państwa na podstawie rozporządzenia Ministra Skarbu z 17 II 1936 r. (Dz.U. 1936, nr 12, póz. 114). W uchwale tej SN odniósł się do niewydanego (do dzisiaj) przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego do art. 19 dekretu z 27 VII 1949 r. o zaciąganiu nowych i określaniu wysokości nie umorzonych zobowiązań pieniężnych (Dz.U. 1949, nr 45, póz. 332), na podstawie którego posiadacze ww. obligacji mogliby dochodzić swoich praw. Podobnie NSA wypowiadał się w kwestii zaniechania legislacyjnego. W uchwale z 12 VI 2000 r. (OPS 6/00)88 odniósł się do braku regulacji ustawowej, rozwijającej art. 52 ust. 5 Konstytucji RP, która określałaby tryb stwierdzenia pochodzenia polskiego w związku z prawem do osiedlenia się w Polsce89. Innym głośnym orzeczeniem był wyrok z 5 II 2003 r. (IV SA 2854/01 )90, w którym NSA stwierdził niewykonanie
85OSNAP 1999/639.
86 Podobne zagadnienie było przedmiotem orzekania SN w wyroku z 14 I 1999 r., III RN 155/98 ("Prokuratura i Prawo" 1999/5/51).
87 OSNC 2001/4/56.
88 ONSA 2001/1/4.
89 Projekt takiej ustawy, zgodnie z art. 236 ust. l Konstytucji RP, Rada Ministrów powinna była przedstawić Sejmowi w ciągu dwóch lat od wejścia w życie Konstytucji.
90 Wyrok NSA z 5 II 2003 r., IV SA 2854/01 (orzecz. niepubl.).
156
przez Radę Ministrów dwóch ustawowych delegacji do art. 7 ustawy o nacjonalizacji podstawowych gałęzi przemysłu z 3 I 1946 r. Pierwsza z nich miała regulować kwestie odszkodowań za przejęte przez państwo przedsiębiorstwa, druga zaś - skład i sposób powoływania komisji oraz tryb postępowania i odwoływania się od ich orzeczeń. Komisje te miały orzekać o wysokości i sposobie wypłaty odszkodowań, które w istocie nigdy nie zostały wypłacone. Powyższe orzeczenia wskazują, iż niewydane do dziś, a przewidziane w ustawach rozporządzenia wykonawcze stanowią bezprawie legislacyjne, są więc podstawą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od państwa, jeżeli w związku z ich brakiem jednostka poniosła szkodę.
W doktrynie prawa zwraca się uwagę na problem tzw. wtórnej niekonstytucyjności91 regulacji prawnych, istniejących w chwili wejścia w życie Konstytucji RP, która może prowadzić do zaniechali prawodawczych. Z trzech przedstawionych przez Dariusza Dudka sytuacji dwie wiążą się stricte z tym zagadnieniem. Pierwsza dotyczy zapowiedzi konstytucyjnych adresowanych do ustawodawcy zwykłego, druga natomiast - tzw. norm programowych, pomieszczonych w II rozdziale konstytucji, a odnoszących się do praw społecznych i ekonomicznych. O ile w przypadku nie zrealizowanych przez legislatora zapowiedzi konstytucyjnych, które uniemożliwiałyby skorzystanie z przyznanego konstytucyjnie prawa92, roszczenia odszkodowawcze znalazłyby uzasadnienie, o tyle w przypadku norm programowych istnieją wątpliwości. W kwestii tej poglądy doktryny są bardzo podzielone93. Jak słusznie zauważył Marek Safjan, "potrzebna jest daleko idąca powściągliwość w kreowaniu pozytywnych obowiązków normotwórczych przez organy władzy
91 D. Dudek, Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze [w:] Sześć lat Konstytucji RP (doświadczenia i inspiracje), red. nauk. L. Gariicki, A. Szmyt, Wrocław 2003, s. 72.
92 Por. powołana wyżej uchwała NSA z 12 VI 2000 r. OPS 6/00, dotycząca braku uregulowania ustawowego rozwijającego postanowienia art. 52 ust. 5 Konstytucji RP.
93 Patrz: Referat na Zgromadzeniu ogólnym Sędziów TK w 1999 r., J. Trzciński, Naruszenie konstytucyjnych wolności i praw jako podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Studia i materiaty, Warszawa 1999, s. 39 i n.
157
publicznej"94, może to bowiem doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władz95.
Do kategorii bezprawia legislacyjnego zaliczyć należy również te akty normatywne, które narażone są na zarzut niezgodności z prawem wspólnotowym i skutkować będą odpowiedzialnością państwa za wynikłe stąd szkody. Nie jest przy tym istotne, czy będzie to niezgodność z prawem pierwotnym, czy wtórnym - np. dyrektywą, nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie aktu normatywnego, pozostającego w sprzeczności z dyrektywą, będzie jednocześnie -w świetle art. 91 Konstytucji RP - niezgodne z ratyfikowaną umową międzynarodową, którą jest w tym przypadku Traktat akcesyjny96, przewidujący w art. 2, że od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W zakresie prawa pierwotnego, obejmującego traktaty założycielskie, mieścić się będą: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (sporządzony
94 M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności władzy publicznej... (przyp. 16), s. 175.
95 Krytycznie co do możliwości orzekania o zaniechaniu legislacyjnym na podstawie art. 77 ust. 1 konstytucji wypowiedział się L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za zaniechanie ustawodawcze..., s. 20.
96 Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Wioską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Pln. (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisany w Atenach w dniu 16 IV 2003 r. (Dz.U. z dnia 30 IV 2004 r. nr 90, póz. 864). Art. 2 znajduje się w części Traktatu: Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej.
158
w Rzymie 25 III 1957 r.) wraz z Protokołami do TWE, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej oraz Traktat o Unii Europejskiej (sporządzony 7 II 1992 r.) wraz z Protokołami do Traktatu o UE. Prawo wtórne natomiast obejmuje wszelkie akty prawne, wydane przez instytucje i organy wspólnotowe, takie jak rozporządzenia, dyrektywy czy decyzje, zmierzające do wywołania skutków prawnych. Ustalenia wymaga jednak, czy organem właściwym do orzekania o niezgodności aktów normatywnych prawa krajowego z prawem wspólnotowym będzie TK, czy też ETS.
W tym miejscu należałoby zwrócić uwagę na zagadnienie kogni-cji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania zgodności aktów normatywnych z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą wyrażoną w ustawie oraz badania zgodności umów międzynarodowych z konstytucją. Umowa międzynarodowa, zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, może stanowić zarówno przedmiot, jak i wzorzec kontroli dokonywanej przez TK. Jeśli chodzi o badanie zgodności ustaw i innych aktów normatywnych z prawem wspólnotowym, mamy tu do czynienia z dwiema sytuacjami. Pierwsza odnosi się do badania zgodności aktów normatywnych z prawem pierwotnym, do czego właściwy jest zarówno TK (wynika to z art. 188 pkt 2 i 3), jak i wszystkie sądy rozpatrujące konkretną, zawisłą przed nimi sprawę. Kompetencja sądów powszechnych regulowana jest zasadą art. 91 ust. 2 i 3 konstytucji, zgodnie z którą umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem ETS, który wielokrotnie podkreślał, iż dla zapewnienia szybkości postępowania sądy krajowe mogą odmówić zastosowania przepisu prawa krajowego (rangi ustawowej97 i podustawowej) i rozstrzygnąć daną sprawę
97 Możliwość derogowania z systemu prawnego ustawy przez sędziego, w sytuacji, w której ustawa taka byłaby niezgodna z rozporządzeniem unijnym, ale byłaby zgodna z konstytucją - jest w doktrynie prawa krytykowana. Argumentem jest związanie sędziego tą ustawą na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Więcej na ten temat: J. Gasler, Z. Witkowski, Akcesja Rzeczypospolitej Polskiej do UE. Konsekwencje dla sądownictwa, [w:] Sądy i Trybunaty w Konstytucji i w praktyce, Warszawa 2005, s. 145 i n.
159
w oparciu o przepis prawa wspólnotowego98 (taka decyzja sądu będzie jednak miała charakter jedynie incydentalny i nie pozbawi przepisu prawa krajowego mocy powszechnie obowiązującej"). Druga sytuacja natomiast odnosi się do badania zgodności aktów normatywnych z prawem pochodnym UE. Brak jest przepisu, który regulowałby kompetencję TK w tym zakresie, zatem zastosowanie ma wspomniana zasada art. 91 ust. 3 konstytucji, ustanawiająca -w razie kolizji - pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową przed ustawami.
W świetle powyższych rozważań wydaje się zatem, że orzeczenie TK o niezgodności aktu normatywnego (przepisu) z prawem wspólnotowym, która była przyczyną szkody poniesionej przez jednostkę, będzie prejudykatem do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez poszkodowany podmiot, jednakże tylko o tyle, o ile badanie zgodności aktów normatywnych z prawem wspólnotowym mieści się w zakresie kognicji TK.
Rozważając kwestię badania zgodności umów międzynarodowych z konstytucją, również dostrzegamy dwie sytuacje. Pierwsza
98 Patrz m.in. orzeczenie w sprawie nr 106/77 Amministrazione delie Finanze delio Stato v. Simmenthal SpA [1978J ECR 629 oraz orzeczenie w sprawie nr C--213/89 Królowa v. Sekretarz stanu do spraw Transportu ex parte Factortame Ltd i inni [1990] ECR 1-2433.
99 Podkreślenia wymaga w tym miejscu jednoznaczne stanowisko polskiej konstytucji co do jej pierwszeństwa wobec prawa wspólnotowego tak pierwotnego, jak i pochodnego. Wynika to zarówno z art. 91 ust. 2 i 3, jak i art. 188 pkt 1 konstytucji. Na takim stanowisku stoi doktryna prawa, m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyktadu, wyd. 8, Warszawa 2004, s. 457; K. Dziatocha, Podstawyprounij-nej wykładni Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 28 i n.; P. Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 10 i n. Por. uwagi S. Biernata, Prawo UE a Konstytucja RP i prawo polskie - kilka refleksji, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 24-25. Por. T.T. Koncewicz, Skutki niezgodności prawa krajowego ze wspólnotowym. Niestosowanie normy czy uznanie jej za nieistniejącą?, "Palestra" 2004, nr 1-2, s. 176 i n. ETS w swoim orzecznictwie wyraża pogląd o pierwszeństwie prawa wspólnotowego wobec konstytucji narodowych. Patrz m.in. orzeczenie w sprawie Kreil v. Niemcy z 11 l 2000 r. dot. równości mężczyzn i kobiet w dostępie do stużby wojskowej z bronią, która to służba - zgodnie z art. 12a ust. 4 zdanie 2 Ustawy zasadniczej RFN - była zabroniona. ETS niejako "wymusił" zmianę konstytucji niemieckiej w duchu zgodnym ze wspólnotowymi zasadami.
160
odnosi się do badania zgodności prawa wspólnotowego pierwotnego (w którego zakresie mieszczą się "traktaty założycielskie") z konstytucją. W tym przypadku kompetencję posiada - zgodnie z art. 188 pkt l, w związku z art. 90 konstytucji - Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 11 V 2005 r., K 18/04, TK wyraźnie stwierdził, iż wprawdzie "nie jest upoważniony do dokonywania samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego UE. Taka kompetencja służy mu natomiast wobec Traktatu akcesyjnego jako ratyfikowanej umowy międzynarodowej"100. Druga sytuacja odnosi się do badania zgodności z konstytucją prawa pochodnego, w zakresie którego mieszczą się m.in. dyrektywy i rozporządzenia stosowane - zgodnie z art. 91 ust. 3 konstytucji - bezpośrednio, mające pierwszeństwo przed ustawami w razie ich kolizji. Brak regulacji prawnych, które przyznawałyby kompetencję do badania konstytucyjności tych aktów prawnych tak Trybunałowi, jak i innym organom władzy sądowniczej, powoduje, że w doktrynie wyrażany jest pogląd o istnieniu swoistej luki prawnej w tym zakresie, którą "wypełnić" będzie musiała praktyka orzecznicza10'1102.
100 Ponadto -jak stwierdził TK - "przedmiotem kontroli konstytucyjności w ramach kognicji określonej w art. 188 pkt 1 Konstytucji RP (z następstwami sprecyzowanymi w art. 190 ust. 1) może być też sama umowa międzynarodowa, w tym -traktaty dotyczące relacji RP - Wspólnoty Europejskie, a nadto - choć tylko w zakresie nieodłącznie związanym ze stosowaniem Traktatu akcesyjnego oraz stanowiącego jego integralny składnik Aktu o warunkach przystąpienia - Traktaty konstytuujące i modyfikujące Wspólnoty (UE)" - wyrok TK z 11 V 2005 r., K 18/04 w sprawie zgodności z konstytucją Traktatu akcesyjnego (OTK ZU 2005/5A/49). Por. K. Wójtowicz, Glosa do wyroku TK z dnia 11 V 2005 r. (sygn. akt K 18/04), "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 6, s. 190 i n.
101 więcej na ten temat L. Garlicki, Recenzja -M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji RP (Zakamycze 2003, ss. 350), "Przegląd Legislacyjny" 2004, nr 4 (44), s. 171; tenże, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2004, wyd. 8, s. 454 i n.; M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji RP, Zakamycze 2003, s. 294; K. Działocha, Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 29.
102 Na uwagę zasługują poglądy, wyrażone w doktrynie prawa, co do konieczności dokonywania "przyjaznej wykładni" prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Wykładnia ta miałaby na celu rozwiązywanie ewentualnych kolizji bez konieczności odwoływania się do klasycznych reguł kolizyjnych. Na podobnym stanowisku stanął również TK w wyroku z 27 V 2003 r., K 11/03 (OTK-A 2004/5/43);
161
jeśli natomiast chodzi o kompetencje ETS, to zgodnie z art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) jest on właściwy do wydawania orzeczeń wstępnych103 dotyczących m.in. wykładni Traktatu. Jeśli zatem sąd krajowy, rozpoznając daną sprawę, stwierdzi istnienie kolizji pomiędzy prawem wewnętrznym a prawem wspólnotowym pierwotnym, będzie mógł wystąpić do ETS z wnioskiem o dokonanie wykładni Traktatu. Zaznaczyć tu jednak należy, że ETS nie jest kompetentny do dokonywania wykładni prawa krajowego, a ewentualne zastrzeżenia co do jego zgodności z prawem wspólnotowym mogą być rozpoznawane w trybie art. 226 TWE jako niewykonanie przez państwo członkowskie zobowiązań traktatowych, polegające np. na niedostosowaniu prawa krajowego do wspólnotowego porządku prawnego, mimo istnienia takiego obowiązku104. Obowiązek odszkodowawczy państwa członkowskiego z powodu naruszenia prawa wspólnotowego ETS wywodzi z art. 10 TWE, zgodnie z którym państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki w celu wykonania zobowiązań wynikających z Traktatu (TWE) lub z czynności organów Wspólnoty. ETS, odwołując się do zasady pełnej efektywności prawa wspólnotowego, wypracował w swoim orzecznictwie zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za brak lub niewłaściwą implementację dyrektyw do krajowego porządku prawnego. Przesłanką odpowiedzialności jest "dostatecznie poważne" naruszenie prawa wspólnotowego, jeśli celem normy prawa wspólnotowego by-
w wyroku z 23 l 2004 r.. K 15/04 (OTK-A 2004/5/47) oraz w wyroku z 21 IV 2004 r., K 33/03 (OTK-A 2004/4/31). Można ponadto spotkać się z poglądami idącymi nieco dalej, wg których porządki prawne poszczególnych państw wraz z prawem wspólnotowym tworzą "multicentryczny" system prawa. Wzajemne relacje pomiędzy nimi opierać się mają na zasadzie współdziałania, nie zaś na eksponowaniu kolizji. Patrz na ten temat E. Łętowska, "Multicentryczność" współczesnego systemu prawa i jego konsekwencje, "Państwo i Prawo" 2005, nr 4; por. uwagi S. Biernata, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie - kilka refleksji, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 21. Patrz również P. Winczorek, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11, s. 12 i n.
103 Na temat orzeczeń wstępnych ETS patrz m.in. P. Dąbrowska, Obowiązywanie w czasie wyroków wstępnych ETS, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 7-8, s. 53 i n.
104 Pogląd taki wyrazif m.in. K. Dzialocha, Podstawy prounijnej wykładni..., s. 31.
162
ło przyznanie praw jednostkom i jeśli pomiędzy tym naruszeniem a szkodą wystąpił "bezpośredni związek przyczynowy". W świetle powyższego wydaje się, że również orzeczenie ETS stwierdzające istnienie bezprawia normatywnego po stronie państwa członkowskiego stanowić będzie prejudykat do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone tym bezprawiem105'106.
Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność za działania władzy ustawodawczej nie tylko w zakresie niezgodności treści aktów normatywnych z hierarchicznie wyższymi aktami, tj. konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, lecz także w zakresie niezgodności z prawem procedury uchwalenia takich aktów. Akty normatywne dotknięte tego rodzaju wadliwością nie mogą bowiem wywierać żadnych skutków prawnych, zarówno co do przeszłości (np. od momentu ich ogłoszenia), jak i na przyszłość. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że są to normy pozorne (przybierające pozór prawa)107. Wady odnoszące się do procedury uchwalenia aktu normatywnego mogą przybierać różną postać;
105 Pogląd taki wyraził M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza wtadzy publicznej..., s. 54 i n. Jak stwierdził: "Orzeczenie ETS stwierdzające niezgodność normy prawa krajowego z prawem wspólnotowym będzie wyczerpywało przesłankę właściwego trybu postępowania, o której mowa w art. 4171 ż 1 k.e".
106 W literaturze prawa międzynarodowego spotkać można wypowiedzi wskazujące na istnienie dwóch standardów odpowiedzialności państwa, tj. za naruszenie prawa wspólnotowego i naruszenie prawa krajowego. Naruszenie prawa wspólnotowego musi - zdaniem autorów - być rozpatrywane na podstawie wspólnotowych reguł odpowiedzialności, wypracowanych przez ETS w jego orzecznictwie, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. Naruszenie zaś prawa krajowego rozpatrywane jest w oparciu o krajowe przepisy o odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej. Zdaniem autorów, stan ten nie jest pożądany i powinien ulec modyfikacji. Więcej na ten temat: N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Zakamycze 2002, s. 393; R. Stefanicki, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa wobec jednostki z ty-tuhi niewypetniania prawa wspólnotowego, "Państwo i Prawo" 2004, nr 7, s. 52; L. Bo-sek, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa..., s. 18.
107 M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności wtadzy publicznej..., s. 170; Z. Banasz-czyk, Rozszerzenia i ograniczenia odpowiedzialności, "Rzeczpospolita" 24 IX 2004, nr 225, s. C 3.
163
mamy z nimi do czynienia na przykład wówczas, gdy treść uchwalonego przez Parlament aktu różniła się od treści aktu przedstawionego Prezydentowi do podpisu, albo Senat w toku prac nad aktem nowelizującym inny akt wniósł poprawki do aktu nowelizowanego108, albo nie odbyło się głosowanie w parlamencie, lub też organ władzy wykonawczej wkroczył w kompetencje władzy ustawodawczej109. Przykładem może być sprawa publikacji Kodeksu karnego, uchwalonego przez Sejm 6 VI 1997 r. - treść art. 156 ż l pkt 2 odbiegała od tekstu uchwalonego przez Parlament i podpisanego przez Prezydenta RP110. Sprawa ta stała się przedmiotem rozstrzygnięcia przez TK, który w wyroku z 7 VII 2003 r. (SK 38/01) stwierdził: "Bezwzględne przestrzeganie trybu ustawodawczego stanowi gwarancję praworządności, a nadanie obowiązującym w tym zakresie regulacjom rangi konstytucyjnej wzmacnia tę funkcję. Znaczenie poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego, określonych przez prawo parlamentarne, podkreślał
108 Sprawy takie byty kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez TK, m.in. wyrok z 23 XI 1993 r. K 5/93; wyrok z 24 VI 2002 r. K 14/02 (OTK ZU 2002/4A/45); wyrok z 21 VI 1999 r. U 5/98 (OTK ZU 1999/5/99).
109 Przykładem może być orzeczenie TK z 21 l 1997 r., K 18/96 (OTK ZU 1997/1/2) w sprawie zmiany nazwy organu w tekście ujednoliconym ustawy z 31 l 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (z "terenowe organy administracji państwowej" na "organy gminy"), co - nie mając po temu kompetencji - uczynił Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w obwieszczeniu z 21 III 1994 r. (Dz.U. 1994, nr 49, póz. 196).
" Art. 156 ż 1 pkt 2 w brzmieniu uchwalonym przez Sejm przewidywał, że ciężki uszczerbek na zdrowiu może mieć m.in. postać "ciężkiej choroby nieuleczalnej lub długotrwałej choroby realnie zagrażającej życiu". W toku prac w Kancelarii Sejmu, przed przekazaniem uchwalonej przez Sejm ustawy Prezydentowi RP do podpisu, po wyrazie "długotrwałej" dodano przecinek. Spowodowało to zmianę merytoryczną zarówno tekstu przepisu, jak i wyrażonej w nim normy. W tekście podpisanym przez Prezydenta RP, a następnie przekazanym do druku, ów przecinek został pominięty- co było zgodne z tekstem uchwalonym przez Sejm.Jednakże Prezes RM, traktując tę różnicę jako błąd, dokonał sprostowania w pkt. 3 obwieszczenia z 13 X 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 128, póz. 840), przez dodanie przecinka po słowie "długotrwałej". Jak słusznie zauważył TK, tryb ustawodawczy został jednak naruszony już na etapie przekazania przez Marszałka Sejmu tekstu uchwalonej ustawy do podpisu Prezydentowi RP, był to bowiem - w zakresie art. 156 ż 1 pkt 2 - inny tekst.
164
w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny (...) Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, a pozaprawne działania -wykluczone"111.
Tezy o niedopuszczalności niedochowania procedury ustawodawczej TK formułował wielokrotnie, również przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., na tle spraw dotyczących wykraczania przez Senat poza zakres materii ustawy uchwalonej przez Sejm (szczególnie w zakresie nowelizacji). Między innymi uczynił to w wyroku z 23 XI 1993 r. (K 5/93): "Trybunał podniósł, że władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizowanego prawa ustawodawczego, składającego się z poszczególnych stadiów (faz), w ramach których poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań mających wpływ na treść lub formę ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorzystanie z niego wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jej przeznaczeniem, czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego, zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzenia prawa"112.
Również w doktrynie prawa wyrażany jest pogląd, że tworzenie prawa, ze względu na wkraczanie w sferę wolności i praw jednostek, powinno podlegać ścisłym rygorom prawnym. Jak stwierdził Zdzisław Czeszejko-Sochacki, tworzenie prawa "wymaga szczególnej legitymacji prawodawczej, z reguły konstytucyjnej, wymaga aksjologicznego uzasadnienia i może być realizowane w szczególnym postępowaniu. Dlatego przyznaniu organom władzy publicznej kompetencji do stanowienia prawa (prawodawczego władztwa) towarzyszy równocześnie określony system kontroli przede wszystkim co do legalności
111 Sentencja została ogłoszona 11 VII 2003 r. w Dz.U. 2003, nr 121, póz. 1142; patrz również OTK ZU 2003/6A/61.
112 OTK z 1993 r., cz. II, s. 389. Por. również wyrok TK z 24 czerwca 2002 r., K 14/02 (OTK ZU nr 4/A/2002, póz. 45).
165
działania w tym zakresie"'13. Naruszenie zatem prawa w zakresie stanowienia aktów normatywnych, powodujące uszczerbek na czyichś dobrach, mieści się w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy w rozumieniu art. 77 ust. l konstytucji114.
Nie każdy akt normatywny, którego niekonstytucyjność została stwierdzona przez TK, będzie stanowił podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Oprócz przedstawionych wcześniej aktów normatywnych (przepisów), co do których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej, w doktrynie wymienia się inne jeszcze akty uznane za niekonstytucyjne, które nie stanowią podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wyjątek od zasady odpowiedzialności państwa za legislacyjne bezprawie stanowią te akty normatywne (przepisy), których niekonstytucyjność jest określona pewnymi ramami czasowymi, tj. gdy orzeczenie TK określa skutki intertemporalne jego obowiązywania (ex tunc, ex mmc, czy np. od chwili wejścia w życie Konstytucji RP). Jeżeli zatem TK stwierdzi w orzeczeniu, że jego skutki prawne działają "od teraz" na przyszłość (ex nunc), to dochodzenie roszczeń przez podmiot, który poniósł szkodę przed wydaniem orzeczenia, jest wyłączone115. Przykładem takiej sytuacji jest orzeczenie TK z 31 I 2001 r. P 4/99116, w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, iż niekonstytucyjność przepisów będących przedmiotem rozstrzyg-
113 Z. Czeszejko-Sochacki, O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej [w:| Konstytucja, wybory, parlament; studia ofiarowane Zdzistawowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 39.
114 W tym miejscu na uwagę zasługuje cytowany wcześniej wyrok TK z 7 VII 2003 r. SK 38/01, dotyczący procedury uchwalenia k.k. Wyrok ten został wydany w wyniku skargi konstytucyjnej wniesionej przez podmiot, co do którego w postępowaniu karnym orzeczono na podstawie kwestionowanego przepisu art. 156 ż 1 pkt 2 k.k.
115 Jest to więc sytuacja odmienna od powstałej w wyniku orzeczenia TK z 20 II 2002, K 39/00, w którym Trybunał stwierdził bezprawność per se ustawy o ogródkach działkowych ze skutkiem ab initio.
116 OTK ZU 2001/ 1/5. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia TK również przed wejściem w życie Konstytucji RP, np. orzeczenie z 29 l 1992 r. K 15/91 (OTK z 1992 r., cz. I, póz. 8); orzeczenie z 30 I 1993 r. K 18/92 (OTK z 1993 r., cz. II, póz. 41) oraz wyrok z 5 11998 r. P 2/97 (OTK ZU 1998/1/1).
166
nięcia dotyczy wyłącznie spadków otwartych po wejściu wyroku \v życie: "Trybunał Konstytucyjny musi ocenić także oddziaływanie wyroku, stwierdzającego niezgodność kwestionowanych przepisów z konstytucją, na skutki prawne, które przed ogłoszeniem tego wyroku w Dzienniku Ustaw zostały ukształtowane przez wyrażone w tych przepisach normy prawne. Poddanie spadków otwartych przed tą datą stanowi prawnemu zmienionemu w wyniku tego wyroku nieuchronnie prowadziłoby do kolizji z zasadami konstytucyjnymi, chroniącymi wymienione wcześniej wartości, w szczególności - bezpieczeństwo prawne i zaufanie do prawa. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione zminimalizowanie oddziaływania wydanego w niniejszej sprawie wyroku na ukształtowane już stosunki prawne". Kolejnym przykładem może być orzeczenie, w którym TK określił inny niż wejście w życie orzeczenia termin utraty mocy obowiązującej (np. wyrok z 10 XII 2002 r. P 6/02117) albo stwierdził, że ma ono zastosowanie do sytuacji powstałych po wejściu w życie Konstytucji RP (np. pkt II sentencji wyroku z 23 IX 2003 r., K 20/02118). W przypadku ostatniego z powołanych orzeczeń Trybunał stwierdził, że niekonstytucyjność przepisu istniała od momentu wejścia w życie Konstytucji RP, bowiem jej art. 77 ust. l, stanowiący podstawę orzekania przez TK, przewiduje odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy w pełnym zakresie, nie ograniczając go do szkody rzeczywistej (damnum emer-gens) z wyłączeniem lucrum cessans. Jednakże określenie wysokości szkód powstałych przed wejściem w życie konstytucji odbywa się według poprzednio obowiązujących zasad.
Podobnie możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawie legislacyjne nie powinna obejmować orzeczeń TK, w których Trybunał wyraźnie wyłączył pewne skutki prawne odnoszące się do wcześniejszych zdarzeń. Przykładem takiego orzeczenia jest głośny (cytowany wyżej) wyrok TK w sprawie opłat za parkowanie z 10 XII 2002 r. (P 6/02)119, w którego sentencji Trybunał
117OTKZU2002/7A/91.
118 OTK ZU 2003/7A/76.
119 Sentencja wyroku została ogłoszona 17 XII 2002 r. w Dz.U. 2002, nr 214, póz. 1816, natomiast orzeczenie weszło w życie 30 XI 2003 r. Wyrok ten odnosi
167
orzekł najpierw o niezgodności badanych przepisów z konstytucją, a następnie stwierdził w punkcie II, iż "pobrane na podstawie przepisów rozporządzeń Rady Ministrów wskazanych w części l w punktach 2-5 wyroku opłaty nie podlegają zwrotowi"120. Innym orzeczeniem w podobnej sprawie jest wyrok TK z 9 IX 2004 r., K 2/03, dotyczący opłat za abonament RTV. Trybunał stwierdził, że przepisy nakładające na posiadaczy odbiorników radiowych i telewizyjnych obowiązek opłacania abonamentu zostały sformułowane niezgodnie z konstytucją, uznał jednak, że mają obowiązywać jeszcze przez rok, a opłaty wniesione na ich podstawie nie podlegają zwrotowi. Wymienione sytuacje stanowią zatem wyjątek od zasady, iż Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za akty normatywne niezgodne z prawem. Jak się jednak wydaje, nie jest to katalog zamknięty. Zdaniem Zbigniewa Banaszczyka konieczne jest wartościowanie wad normy prawnej na wzór orzecznictwa ETS - tu jednym z wymogów jest "dostatecznie poważne naruszenie prawa wspólnotowego". W przypadku jednak norm prawnych, które nie spełniają minimalnych warunków obowiązywania, przez co należą do kategorii tzw. norm nieistniejących, ich bezprawność nie budzi wątpliwości121.
W orzecznictwie sądowym istnieją już przykłady orzekania o bezprawiu legislacyjnym na tle konkretnej sprawy odszkodowawczej. Oprócz powołanych wyżej122, wspomnieć należałoby o dwóch precedensowych wyrokach Sądu Okręgowego w Krakowie z 2 i 7 IV 2003 r. (uchylonych następnie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 24 IX 2003 r.), które dotyczyły "mienia
się również do pierwszej z przedstawionych sytuacji, tj. wyłączenia odpowiedzialności państwa za legislacyjne bezprawie.
120 Sentencja ta była przedmiotem krytyki w doktrynie prawa. Patrz m.in. dyskusja na tamach "Rzeczpospolitej": R. Hauserjak Zablocki na mydle, nr 198 z 23 XII 2002 r., s. C 2; E. Łętowska, Bez jasnej odpowiedzi, nr 6 z 8 I 2003 r., s. C 3.
121 Z. Banaszczyk, Rozszerzenia i ograniczenia odpowiedzialności, "Rzeczpospolita" 24 IX 2004, nr 225, s. C 3.
122 Wyrok SN z 6 l 1999 r., III RN 108/98; wyrok SN z 14 I 1999 r., III RN 155/98; uchwala SN z 24 XI 2000 r., III CZP 37/00; uchwała NSA z 12 VI 2000 r., OPS 6/00; wyrok NSA z 5 II 2003 r., IV SA 2854/01.
168
zabużańskiego" i oparte były wyłącznie na art. 77 ust. l konstytucji. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej sprawie SO odniósł się do kwestii braku publikacji tzw. układów republikańskich123, które - zdaniem sądu - jako wiążące Rzeczpospolitą, powinny być opublikowane124. Podobnie brzmiał wyrok SN z 21 XI 2003 r., I CK 323/02 (również w sprawie zabużan); w jego uzasadnieniu sąd stwierdził: "Osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez to Państwo mają otrzymać ekwiwalent za to mienie, mogą na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji dochodzić od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu uszczerbku majątkowego w postaci obniżenia wartości prawa do ekwiwalentu".
Kolejnym przykładem orzekania przez sądy o bezprawiu legislacyjnym może być wyrok Zamojskiego Sądu Okręgowego z 14 X 2004 r. w sprawie podwyżek dla pielęgniarek oraz wydany w podobnej sprawie wyrok Bialskiego Sądu Okręgowego z 15 X 2004 r. W obu przypadkach sądy zasądziły na rzecz szpitali kwoty, które miały stanowić refundację podwyżek wypłaconych pielęgniarkom
123 Zawarte przez PKWN 9 IX 1944 r. umowy z władzami Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i Ukraińskiej SRR oraz w dniu 22 IX 1944 r. z władzami Litewskiej SRR w sprawie wzajemnej ewakuacji ludności cywilnej i związanych z tym kwestii mienia ruchomego i nieruchomego.
124 Wspomnieć w tym miejscu należałoby o sporze, jaki toczy się co do mocy obowiązującej układów republikańskich oraz faktu, czy zostały w ogóle ratyfikowane. Patrz m.in.: S. Gebethner, Układy republikańskie nigdy nie byty ratyfikowane, "Rzeczpospolita" 11 II 2004, nr 35, s. C 4; P. Laski, Refleksje na temat żądań odszkodowawczych zabużan z tytutu utraty mienia na kresach wschodnich w świetle prawa międzynarodowego i prawa polskiego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2002, nr 4, s. 41 i n.; R. Kwiecień, Charakter prawny i znaczenie umów repatriacyjnych z 9 i 22 września 1944 r., "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 4, s. 9 i n. Na uwagę zasługuje stanowisko NSA, które w wyroku z 22 V 2003 r. II SAB 420/02 oraz w wyroku z 29 V 2003 r. II SAB 419/02 nie wykluczały faktu ratyfikacji umów republikańskich na posiedzeniu KRN w dniu 9 IX 1944 r., co zostało stwierdzone w pkt. VI protokołu z porządku obrad KRN. Na podobnym stanowisku stanął TK w wyroku z 19X11 2002 r. K 33/02 (OTK ZU 2002/7A/97). Por. także M. Masternak-Kubiak, Ciosa do wyroku TKz 19 XII 2002 r., "Państwo i Prawo" 2003, nr 6.
169
na podstawie ustawy zwanej "lex 203 zf"125, w której Sejm nie określił źródeł ich finansowania. Pozwanym w obu sprawach był Sejm, reprezentowany przez Marszałka Sejmu. Przykładem orzekania o bezprawiu legislacyjnym w odniesieniu do tej samej ustawy jest również wyrok SN z 24 IX 2003 n, I CK 143/03 (orzecz. niepubl.). Sąd Najwyższy stwierdził w sentencji, że Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, nakładające na osobę prawną obowiązek świadczeń, które nie są daniną publiczną, jeżeli ich spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 ż 2 k.c. Orzeczenie to SN oparł na art. 77 ust. l Konstytucji RP oraz art. 417 k.c. Przykładów orzeczeń tego typu może być więcej.
Rację miała Sławomira Wronkowska, która jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. stwierdziła: "Otóż, prawodawca przestaje być postrzegany wyłącznie jako podmiot sprawujący władzę, którego normom winniśmy posłuch, niezależnie od tego, czy odpowiadają one określonym wymaganiom treściowym i formalnym. Zaczyna być raczej traktowany jako podmiot, któremu wyznaczono w społeczności państwowej określoną rolę i który jest obowiązany spełniać ją należycie. A skoro właśnie jednostka, między innymi jej bezpieczeństwo, jest podstawowym dobrem podlegającym ochronie we współczesnym państwie i skoro organy prawodawcze (dysponujące służbami pomocniczymi, których zadaniem jest dbałość o legalność i rzetelność tworzonego prawa) naruszają reguły tworzenia prawa, to nie da się usprawiedliwić takiego stanu rzeczy, by konsekwencje takiego naruszenia obciążały obywatela"126.
125 Ustawa z 16 XII 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców (Dz.U. 1995, nr 1, póz. 2), uzupełniona o art. 4a ustawą z 20 XII 2000 r. (Dz.U. 2001, nr 5, póz. 45). TK w wyroku z 18 XII 2002 r., K 43/01, stwierdził konstytucyjność przepisów ustawy (tzw. wyrok interpretacyjny - OTK ZU 2002/8/96), ponieważ -jak argumentował - konsekwencją orzeczenia o ich niekonstytucyjności byłoby usunięcie ich z systemu źródeł prawa, a przepisy te stanowiły podstawę podwyżek wynagrodzeń pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czyli benefkjentów tych uregulowań.
126 S. Wronkowska, Jednostka a władza prawodawcza. Przyczynek do dyskusji [w:] O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów. Księga pamiątkowa w hołdzie prof. Annie Michalskiej, Toruń 1996, s. 85.
170
3. Odpowiedzialność państwa za bezprawie normatywne vv prawie wspólnot europejskich i orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
Odpowiedzialność państwa za działania jego organów niezgodne z prawem w świetle regulacji prawa wspólnotowego była już przedmiotem rozważań w punkcie 2.3 rozdziału 1. W tym miejscu pragnę zwrócić uwagę na zagadnienie odpowiedzialności państwa za tzw. bezprawie legislacyjne zarówno w systemie prawa Rady Europy, jak i w systemie prawa wspólnotowego. Pojęciem tym objęte są dwie sytuacje. Pierwsza dotyczy bezprawia normatywnego w wewnętrznym porządku prawnym i sposobu kompensacji powstałych przez to szkód, według standardu, jaki zaleca krajom członkowskim Rekomendacja R(84)l 5 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej z 18 IX 1984 r., przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy. Ma ona miejsce wówczas, gdy odpowiedzialności takiej nie przewiduje ustawodawstwo danego państwa członkowskiego albo przewiduje ją w mniejszym zakresie. Druga natomiast sytuacja dotyczy skutków zaniechania implementacji prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego bądź implementacji jedynie częściowej w sytuacji, w której na państwo członkowskie nałożony był w tym zakresie obowiązek, a jego niedopełnienie wyrządziło szkodę określonym podmiotom.
Powołana wyżej Rekomendacja R(84)15, której założeniem była ochrona osób przed uchybieniami władzy publicznej, polegającymi na naruszeniu ustalonych norm prawnych, w ż 4 przewiduje odpowiedzialność władzy za akty normatywne wykonawcze wydawane na podstawie stosownych delegacji. W odniesieniu do prawodawstwa polskiego będzie to więc odpowiedzialność za akty rangi podustawowej, tj. rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego, ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. Z przepisu tego wynika jednak, że Komitet Ministrów Rady Europy nie przewidywał odpowiedzialności za akty normatywne władzy ustawodawczej. Nie wykluczało to możliwości uregulowania tej kwestii przez państwa członkowskie w ich prawie wewnętrznym, rekomendacja bowiem, zmierzając do harmonizacji prawa wewnętrznego państw członkowskich, miała służyć zapewnieniu przynajmniej takie-
171
go zakresu ochrony, jaki wynika z jej postanowień. W przepisach końcowych pkt, a) wyraźnie stwierdzono, iż Komitet Ministrów "nie ogranicza Państw Członkowskich w zakresie stosowania wyżej wymienionych zasad do czynności należących do innych kategorii niż te, jakich dotyczy Rekomendacja lub ustanowienia przepisów przyznających pokrzywdzonym szerszą ochronę"127. Zauważyć więc należy, iż prawo polskie - zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i znowelizowanymi przepisami Kodeksu cywilnego - obejmując swym zakresem zarówno akty normatywne władzy wykonawczej, jak i władzy ustawodawczej, zapewnia znacznie szerszą ochronę. Nie daje przez to podstaw do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych kierowanych przeciwko państwu polskiemu z tytułu niezapewnienia minimalnej ochrony jej obywateli przed działaniami organów władzy publicznej.
Odmiennie przedstawia się zagadnienie zaniechania przez państwa członkowskie implementacji do krajowego porządku prawnego przepisów prawa wspólnotowego. Zasada odpowiedzialności deliktowej państw za naruszenie prawa wspólnotowego jest niezależna od przepisów prawnych poszczególnych państw członkowskich, regulujących w swym wewnętrznym porządku odpowiedzialność odszkodowawczą organów władzy, została bowiem sformułowana przez Trybunał Sprawiedliwości w jego orzecznictwie (obok zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, czy zasady skutku bezpośredniego) i w dalszym ciągu podlega rozwijaniu. Zasada odpowiedzialności miała na celu uczynienie prawa wspólnotowego efektywnym, naruszenie zatem zasady efektywności prawa wspólnotowego - zasady sformułowanej przez ETS i mającej rangę jednej z naczelnych zasad systemu prawa wspólnotowego - będzie podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państw. Zaniechanie obowiązku implementacji może przybierać postać całkowitego pominięcia prawa wspólnotowego w krajowym porządku prawnym bądź wypełnienia obowiązku implementacji w niepełnym zakresie, tj. niezgodnie z celem, któremu prawo wspólnotowe służy.
Z zagadnieniem tym po raz pierwszy można się było spotkać w orzecznictwie ETS w 1960 r., kiedy to wydane zostało orzeczenie
127 Tekst i tłum. M. Safjan, Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, tom II - prawo cywilne, pod red. M Safjana, Warszawa 1995, s. 266.
172
w sprawie nr 6/60 Humblet v. Belgia. ETS stwierdził w nim, że w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez regulację krajową (ustawową lub administracyjną), państwo członkowskie jest odpowiedzialne za takie naruszenie oraz zobowiązane, na podstawie art. 86 Traktatu EWWiS, do odpowiedniej zmiany lub uchylenia tej regulacji, a także wynagrodzenia wszystkich bezprawnie wyrządzonych szkód128. Orzeczenie to stanowi przykład odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego przez działanie organu państwa. Natomiast jednym z pierwszych orzeczeń dotyczących niedopełnienia obowiązku implementacji prawa wspólnotowego (zaniechania organu państwa) było orzeczenie w sprawie nr 8/81, Ursula Becker v. Urząd Finansowy Miinster-Innenstadt129. Sprawa dotyczyła niewprowadzenia w życie w wymaganym terminie dyrektywy 73/388 (dot. harmonizacji prawa podatkowego) przez RFN. Ursula Becker, której owa dyrektywa umożliwiała zwolnienie od opodatkowania prowadzonej przez nią działalności, obliczyła i wpłaciła do urzędu skarbowego podatek w korzystniejszej dla siebie wysokości. Urząd jednakże zakwestionował obliczenie podatku, co spowodowało, że U. Becker wszczęła postępowanie przed sądem. Sąd, niepewny co do możliwości powoływania się przez powódkę na dyrektywę, zwrócił się do ETS z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego w tej sprawie. ETS stwierdził, że "państwo członkowskie, które w odpowiednim czasie nie podjęło środków wykonawczych przewidzianych przez dyrektywę, nie może powoływać się w stosunku do jednostek na zobowiązania, których nie wykonało. Jeżeli tylko przedmiot dyrektywy jest określony bezwarunkowo i wystarczająco precyzyjnie, nawet w przypadku niepodjęcia w terminie środków wykonawczych, można powoływać się na jej postanowienia przeciwko przepisom prawa wewnętrznego niezgodnym z nią lub w takim zakresie, w jakim nadaje ono jednostkom nowe uprawnienia"130.
128 Orzeczenie 6/60 Humblet v. Belgia [1960] ECR 559.
129 Orzeczenie 8/81 Ursula Becker v. Urząd Finansowy Miinster-lnnenstadt [1982] ECR 53.
130 ETS kontynuował tę linię orzeczniczą w późniejszych orzeczeniach, m.in. w sprawie 152/84, M. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723.
173
Podobnej kwestii dotyczyło orzeczenie w sprawie nr 14/83, S. von Colson i E. Kamann v. Kraj federalny Pomocna Nadrenia-West-falia131. Chodziło o zakres implementacji dyrektywy nr 76/207/EWC przez Niemcy. Przedmiotem dyrektywy jest zakaz dyskryminacji w dostępie do pracy ze względu na płeć. Mimo iż strona niemiecka wprowadziła ustawę regulującą tę kwestię dla wykonania dyrektywy 76/207, sankcje za złamanie zakazu dyskryminacji były zupełnie inne, niż przewidywała to dyrektywa. W przedmiotowej sprawie sąd pracy (Arbeitsgericht Hamm), rozpatrując skargę S. von Colson i E. Kamann, uznał, że istotnie miała miejsce dyskryminacja obu pracownic socjalnych, które starały się bezskutecznie o zatrudnienie w męskim więzieniu, ale zauważył również, iż ustawa niemiecka za złamanie zakazu dyskryminacji przewiduje sankcję odszkodowawczą jedynie w postaci zwrotu kosztów podróży poniesionych w związku ze staraniem się o pracę. Pojawiła się zatem wątpliwość, czy jednostki mogą powoływać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy przed sądem krajowym, jeżeli dyrektywa nie została implementowana do prawa wewnętrznego w przepisanym czasie. W odpowiedzi na tak postawione pytanie ETS w tezie l swojego orzeczenia stwierdził: "Aczkolwiek ż 3 art. 189 Traktatu pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru środków niezbędnych dla wykonania dyrektywy, swoboda ta nie narusza zobowiązania nałożonego na wszystkie państwa członkowskie, do których jest adresowana, do przyjęcia w ramach ich systemu prawnego wszystkich niezbędnych środków zapewniających pełną skuteczność dyrektywie, w zgodzie z celami, którym służy". Dlatego też w przedmiotowej sprawie, skoro ustawa niemiecka nie zawarła w swojej treści sankcji odszkodowawczej, którą powinna była zawrzeć ze względu na "cel" dyrektywy, wnoszącym powództwo należy się odszkodowanie takie, jakie wynika z treści dyrektywy. Jednocześnie, udzielając odpowiedzi na zadane pytanie, ETS uznał, że w sytuacji, jaka zaistniała, jednostki mogą powoływać się na przepisy dyrektywy, a sądy - jako organy państwa - są, podobnie jak władza ustawodawcza i wykonawcza, adresatem obowiązku zawartego w art. 189 Traktatu
131 Orzeczenie 14/83 Sabinę von Colson i Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein--Westfalen [1984] ECR 1891.
174
(obecnego art. 249), zgodnie z którym "dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek dla każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod".
Kolejnym ważnym orzeczeniem ETS w sprawie implementacji dyrektywy było orzeczenie w sprawie nr 103/88, Fratelli Costanzo SpA v. Commune di Milano132. Przedmiotem rozpatrywanego zagadnienia był niepełny zakres implementacji przez Włochy dyrektywy nr 71/305 dot. zamówień publicznych. Zgodnie z postanowieniami dyrektywy w przypadku przetargu na zamówienia publiczne oferty zaniżone powinny być szczegółowo badane. Ustawa włoska, wydana w celu realizacji dyrektywy, dopuszczała natomiast możliwość unieważnienia zaniżonej oferty. Na tym tle zaistniał spór pomiędzy spółką Fratelli Costanzo a władzami miejskimi Mediolanu, które odrzuciły ofertę firmy proponującej wykonanie prac za cenę niższą niż warunki przewidziane w przetargu, bez wcześniejszego jej zbadania. Fratelli Costanzo SpA zaskarżyła decyzję władz Mediolanu jako niezgodną z dyrektywą 71/305. Na rozprawie przed ETS swoje stanowiska zajęli uczestnicy postępowania, m.in. Komisja, która była zdania, że art. 29 dyrektywy, odnoszący się do kwestii spornych, jest jednoznaczny i bezwarunkowy. Oznacza to zdaniem Komisji, że państwa nie mają żadnej możliwości korygowania jej postanowień przy implementacji. Podobne stwierdzenie zawarł w tezie II orzeczenia Trybunał, podkreślając przy tym, że w takiej sytuacji jednostka może opierać się bezpośrednio na postanowieniach dyrektywy w stosunkach z państwem, szczególnie zaś, Jeżeli państwo to nie wprowadziło w życie przepisów danej dyrektywy przed końcem okresu na to przewidzianego lub też nie wprowadziło jej w życie we właściwy sposób".
Kolejnym orzeczeniem, w którym ETS rozwinął konstrukcję przyjętą w cytowanej wcześniej sprawie von Colson, była sprawa nr C-106/89, Marleasing S.A. v. La Comercial Internacional de Alimenta-cion S.A.133. Zasługuje ono na uwagę z tego powodu, iż Trybunał
132 Orzeczenie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Commune di Milano [1989] ECR 1839.
133 Orzeczenie C 106/89 Marleasing S.A. v. La Comercial Internacional de Ali-mentacion S.A. [1990] ECR 1-4135.
175
Podobnej kwestii dotyczyło orzeczenie w sprawie nr 14/83, S. von Colson i E. Kamann v. Kraj federalny Północna Nadrenia-West-falia131. Chodziło o zakres implementacji dyrektywy nr 76/207/EWG przez Niemcy. Przedmiotem dyrektywy jest zakaz dyskryminacji w dostępie do pracy ze względu na płeć. Mimo iż strona niemiecka wprowadziła ustawę regulującą tę kwestię dla wykonania dyrektywy 76/207, sankcje za złamanie zakazu dyskryminacji były zupełnie inne, niż przewidywała to dyrektywa. W przedmiotowej sprawie sąd pracy (Arbeitsgericht Hamm), rozpatrując skargę S. von Colson i E. Kamann, uznał, że istotnie miała miejsce dyskryminacja obu pracownic socjalnych, które starały się bezskutecznie o zatrudnienie w męskim więzieniu, ale zauważył również, iż ustawa niemiecka za złamanie zakazu dyskryminacji przewiduje sankcję odszkodowawczą jedynie w postaci zwrotu kosztów podróży poniesionych w związku ze staraniem się o pracę. Pojawiła się zatem wątpliwość, czy jednostki mogą powoływać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy przed sądem krajowym, jeżeli dyrektywa nie została implementowana do prawa wewnętrznego w przepisanym czasie. W odpowiedzi na tak postawione pytanie ETS w tezie I swojego orzeczenia stwierdził: "Aczkolwiek ż 3 art. 189 Traktatu pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru środków niezbędnych dla wykonania dyrektywy, swoboda ta nie narusza zobowiązania nałożonego na wszystkie państwa członkowskie, do których jest adresowana, do przyjęcia w ramach ich systemu prawnego wszystkich niezbędnych środków zapewniających pełną skuteczność dyrektywie, w zgodzie z celami, którym służy". Dlatego też w przedmiotowej sprawie, skoro ustawa niemiecka nie zawarła w swojej treści sankcji odszkodowawczej, którą powinna była zawrzeć ze względu na "cel" dyrektywy, wnoszącym powództwo należy się odszkodowanie takie, jakie wynika z treści dyrektywy. Jednocześnie, udzielając odpowiedzi na zadane pytanie, ETS uznał, że w sytuacji, jaka zaistniała, jednostki mogą powoływać się na przepisy dyrektywy, a sądy - jako organy państwa - są, podobnie jak władza ustawodawcza i wykonawcza, adresatem obowiązku zawartego w art. 189 Traktatu
131 Orzeczenie 14/83 Sabinę von Colson i Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein--Westfalen [1984] ECR 1891.
174
(obecnego art. 249), zgodnie z którym "dyrektywa jest wiążąca, jeśli chodzi o zamierzony skutek dla każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod".
Kolejnym ważnym orzeczeniem ETS w sprawie implementacji dyrektywy było orzeczenie w sprawie nr 103/88, Fratelli Costanzo SpA v. Commune di Milano132. Przedmiotem rozpatrywanego zagadnienia był niepełny zakres implementacji przez Włochy dyrektywy nr 71/305 dot. zamówień publicznych. Zgodnie z postanowieniami dyrektywy w przypadku przetargu na zamówienia publiczne oferty zaniżone powinny być szczegółowo badane. Ustawa włoska, wydana w celu realizacji dyrektywy, dopuszczała natomiast możliwość unieważnienia zaniżonej oferty. Na tym tle zaistniał spór pomiędzy spółką Fratelli Costanzo a władzami miejskimi Mediolanu, które odrzuciły ofertę firmy proponującej wykonanie prac za cenę niższą niż warunki przewidziane w przetargu, bez wcześniejszego jej zbadania. Fratelli Costanzo SpA zaskarżyła decyzję władz Mediolanu jako niezgodną z dyrektywą 71/305. Na rozprawie przed ETS swoje stanowiska zajęli uczestnicy postępowania, m.in. Komisja, która była zdania, że art. 29 dyrektywy, odnoszący się do kwestii spornych, jest jednoznaczny i bezwarunkowy. Oznacza to zdaniem Komisji, że państwa nie mają żadnej możliwości korygowania jej postanowień przy implementacji. Podobne stwierdzenie zawarł w tezie II orzeczenia Trybunał, podkreślając przy tym, że w takiej sytuacji jednostka może opierać się bezpośrednio na postanowieniach dyrektywy w stosunkach z państwem, szczególnie zaś, ,jeżeli państwo to nie wprowadziło w życie przepisów danej dyrektywy przed końcem okresu na to przewidzianego lub też nie wprowadziło jej w życie we właściwy sposób".
Kolejnym orzeczeniem, w którym ETS rozwinął konstrukcję przyjętą w cytowanej wcześniej sprawie von Colson, była sprawa nr C-l06/89, Marleasing S.A. v. La Comercial Internacional de Alimenta-cion S.A.133. Zasługuje ono na uwagę z tego powodu, iż Trybunał
132 Orzeczenie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Commune di Milano [1989] ECR 1839.
133 Orzeczenie C 106/89 Marleasing S.A. v. La Comercial Internacional de Ali-mentacion S.A. [1990] ECR 1-4135.
175
"rozciągnął" wyrażane wcześniej zasady również na prawo wcześniejsze w stosunku do dyrektywy. Jak stwierdził w tezie I: "Stosując prawo krajowe, uprzednie lub późniejsze w stosunku do dyrektywy, sąd krajowy powinien, tak dalece jak to możliwe, interpretować prawo krajowe, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć w niej skutek zamierzony i w ten sposób wypełnić art. 189 (3) Traktatu".
Sprawy połączone nr C-6/90 i C-9/90, Andrea Francovich i Dani-la Bonifaci v. Włochy134, były już omówione w punkcie 2.3 rozdziału I. W tym miejscu zwrócić należałoby jednak uwagę na inny problem poruszany w tym orzeczeniu, tj. na niewywiązywanie się przez Włochy ze zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. Jakkolwiek podstawowym wkładem sprawy A. Francovich w zasadę odpowiedzialności państw członkowskich było określenie jej przesłanek, to istotne jest również potwierdzenie prawa do odszkodowania od państwa w sytuacji, w której nie zostały przez państwo podjęte środki konieczne do osiągnięcia rezultatu (celu) przewidzianego przez dyrektywę, co wynika z art. 189 (3) Traktatu (teza IV). Ponadto podstawę odpowiedzialności państwa umieścił ETS w obrębie prawa wspólnotowego, co wynikało - zdaniem Trybunału - z art. 5 Traktatu o Wspólnotach Europejskich, "zgodnie z którym państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych środków, zarówno o charakterze ogólnym, jak i szczególnym, aby zapewnić wypełnienie swoich zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego" (ż 36 orzeczenia)135. W opinii Trybunału było to również uzasadnione prymatem prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, dlatego też - gdyby prawo krajowe nie przewidywało odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania bezprawne - odpowiedzialność ta wynikałaby bezpośrednio z prawa wspólnotowego.
Orzeczeniem, które stanowi zarazem podsumowanie poglądów ETS w kwestii skutków prawnych niewykonania przez państwo
134 Orzeczenie C-6/90 i C-9/90, Andrea Francovich i Danila Bonifaci i in. v. Włochy [1991] ECR 1-5357.
135 Stanowisko takie zajął ETS również w sprawie nr C-213/89, Królowa v. Sekretarz stanu do spraw Transportu ex parte Factortame Ltd. i inni [1990] ECR 1-2433, tezy orzeczenia, tzw. Factortame I.
176
członkowskie obowiązku implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego oraz zbiór wypowiedzi zawartych w omówionych wyżej orzeczeniach, jest orzeczenie w sprawie nr C-91/92 Pa-ola Faccini Dori v. Recreb Srl136. Rozwijając wyrażone poglądy, w tezie V Trybunał wypowiedział się co do konieczności zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych poszkodowanej jednostki: "Gdy państwo członkowskie nie wykonuje zobowiązania do transponowania dyrektywy przewidzianego w art. 189 (3) Traktatu i gdy skutek zamierzony przez dyrektywę nie może zostać osiągnięty w drodze interpretacji prawa krajowego przez sądy, prawo wspólnotowe wymaga od państwa członkowskiego zaspokojenia szkody wyrządzonej jednostkom z powodu braku transpozycji dyrektywy".
Orzeczenie w sprawie połączonej nr C-l78/94, C-l79/94, C-188/94, C-189/94 i C-190/94, E. Dillenkofer i inni v. RFN137, stanowi kontynuację poglądów ETS na temat odpowiedzialności państw za brak implementacji prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego i, co się z tym wiąże, bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, jeżeli jest dostatecznie precyzyjne (dot. przede wszystkim dyrektywy). Postępowanie przed ETS zostało wszczęte w trybie pytania wstępnego, które skierował sąd w Bonn. Sprawa dotyczyła roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez poszkodowanych w stosunku do RFN, z powodu braku implementacji dyrektywy nr 90/314 dot. ofert podróży, ofert wakacyjnych i wyjazdowych. Powodowie ponieśli szkody wskutek niewypłacalności organizatorów podróży, bowiem albo nie wyjechali na opłaconą już wycieczkę, albo na własny koszt musieli wracać z zagranicy. Na rozprawie przed sądem w Bonn podnosili, że gdyby dyrektywa nr 90/314 została implementowana do prawa niemieckiego we właściwym terminie (tj. do końca 1992 r., a zdarzenie miało miejsce w 1993 r.), prawo to musiałoby - zgodnie z jej art. 7 - zawierać gwarancje naprawienia szkód tego rodzaju. Przede wszystkim biuro podróży musiałoby okazać dowód zabezpieczenia refundacji wpłaconej przez klienta zaliczki oraz sumy przeznaczonej na jego
135 Orzeczenie C-91/92, Paola Faccini Dori v. Recreb (1994] ECR 1-3325. 137 Orzeczenie C-178/94, C-189/94, C-188/94, C-189/94 i C-190/94, E. Dillenkofer i inni v. RFN [1996] ECR 1-4845.
177
powrót, w razie ogłoszenia upadłości biura. ETS w I tezie orzeczenia stwierdził: "Niepodjęcie żadnych środków celem transponowa-nia dyrektywy dla osiągnięcia rezultatu w niej przewidzianego w określonym do tego terminie stanowi samo w sobie poważne naruszenie prawa wspólnotowego i w rezultacie uprawnia do odszkodowania jednostki, które poniosły szkodę, jeżeli dyrektywa przyznawała im prawa, których zakres jest określony, a istnieje związek przyczynowy pomiędzy niedopełnieniem przez państwo obowiązku a szkodą, którą strona poniosła". Orzeczenie to miało zatem istotne znaczenie z powodu wyraźnego określenia standardu ochrony jednostek, do jakiego powinny zmierzać państwa wspólnotowe.
Na tle przedstawionych orzeczeń ETS dotyczących niewywiązy-wania się przez państwa członkowskie z obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego przepisów wspólnotowych zauważyć można, że poglądy Trybunału od początku lat 60-tych XX wieku ewoluowały w kierunku zapewnienia jednostkom pełnej ochrony prawnej przed ewentualnymi skutkami tych zaniechań. Początkowo ETS formułował tezy o możliwości ponoszenia przez państwa członkowskie odpowiedzialności w stosunku do podmiotów, które poniosły szkodę138. Następnie Trybunał stwierdził, że "jeżeli szkoda została spowodowana naruszeniem prawa wspólnotowego przez państwo, jest ono odpowiedzialne względem strony poszkodowanej w ramach przepisów prawa krajowego o odpowiedzialności państwa"139. Kolejnym krokiem było określenie podstaw prawnych tej odpowiedzialności, co Trybunał uczynił w sprawie Francovich, aż po uznanie - w sprawie Brasserie du Pecheur oraz tzw. Factortame III140 - że źródłem obowiązku odszkodowawczego jest prawo wspólnotowe, a nie -jak dotąd - krajowe.
138 przykiadowo orzeczenia w sprawie: nr 39/72, Komisja v. Wtochy [1973] ECR 101; nr 309/84, Komisja v. Włochy [1986) ECR 599; nr C-287/87, Komisja v. Grecja [1990] ECR 1-125 i in.
139 Orzeczenie w sprawie nr 60/75, Carmine Antonio Russo v. Azienda Di Stato Per Cli lnterventi Sul Mercato Agricolo (AIMA) |1976[ ECR 45.
140 Cytowane w rozdz. I. Sprawy połączone nr C-46/93 i C-48/93, Brasserie du Pecheur v. Niemcy i Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu ex parte Factortame Ltd i inni [1996) ECR 1-1029.
178
Przepisy polskiego prawa regulujące kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za działania (zaniechania) organów władzy publicznej, zgodnie z art. 77 ust. l Konstytucji RP, odnosić się będą również do sytuacji ewentualnego braku implementacji przepisów prawa wspólnotowego do polskiego porządku prawnego. W sprawach toczących się przed polskimi sądami powszechnymi podstawą odpowiedzialności w przypadku roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne będzie właśnie art. 77 ust. l konstytucji. Jeżeli jednak poszkodowany podmiot, mimo wyczerpania drogi prawnej do dochodzenia swoich roszczeń przed sądami krajowymi, nie uzyska rekompensaty za poniesione szkody, przysługiwać mu będzie prawo wniesienia skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. ETS, rozstrzygając kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej państwa polskiego na korzyść poszkodowanego, zgodnie z zasadami odpowiedzialności wypracowanymi w swoim orzecznictwie i wprowadzonymi do prawa wspólnotowego, orzekanie w sprawie roszczeń odszkodowawczych pozostawi sądom krajowym. Zatem w postępowaniu sądowym wszczętym po wydaniu przez ETS orzeczenia141' a dotyczącym odpowiedzialności państwa polskiego za bezprawie normatywne, podstawą orzekania będą przepisy prawa polskiego (m.in. art. 77 ust. l konstytucji). Zasady wypracowane przez ETS w jego orzecznictwie odnoszą się bowiem do stwierdzenia naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie (przy czym naruszenie to musi być wystarczająco poważne, między szkodą zaś a naruszeniem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy) oraz wskazania obowiązku państwa naprawienia wszelkich szkód wyrządzonych tym naruszeniem.
141 Zdaniem M. Safjana orzeczenie ETS stwierdzające niezgodność normy prawa krajowego z prawem wspólnotowym będzie wyczerpywało przesłankę "właściwego trybu postępowania", o której mowa w art. 4171 ż 1 k.c. Więcej na ten temat: M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po / września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 55.
ROZDZIAŁ IV
Podmioty zobowiązane
do wynagrodzenia szkody
za działania niezgodne z prawem
Prawidłowe oznaczenie organu władzy publicznej, którego działalność wyrządziła szkodę, jest konieczne, bowiem wobec tego właśnie organu podejmowane będą czynności procesowe. Początkowo odpowiedzialność za działania funkcjonariuszy ponosił Skarb Państwa jako jedyny właściciel mienia państwowego, zarządzający tym mieniem poprzez państwowe jednostki organizacyjne wyposażone (lub nie) w osobowość prawną. Jednakże, w związku ze zmianami ustrojowymi państwa, uchwaleniem Konstytucji RP oraz przeprowadzeniem reform administracji publicznej, oświaty i służby zdrowia, a - co za tym idzie - decentralizacją władzy oraz prywatyzacją i komunalizacją mienia państwowego, ciężar odpowiedzialności rozłożony został na różne podmioty zobowiązane do wynagrodzenia szkody.
l. Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa
Do ustalenia organu władzy publicznej, przeciw któremu wnoszone byłoby powództwo w związku z roszczeniami odszkodowawczymi za jego działanie niezgodne z prawem, właściwe są przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa1 oraz przepisy szczególne. Do czasu wejścia w życie Konsty-
Dz.U. 2005, nr 169, póz. 1417.
180
tucji RP podmiotami zobowiązanymi do wynagrodzenia szkody za działania władcze były najczęściej państwowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej2. Skarb Państwa zatem, zarówno w obrocie cywilnoprawnym, jak i w postępowaniu sądowym, był -jako strona - reprezentowany przez odpowiednie jednostki organizacyjne, stanowiące jego stationesfiscP. Obecnie przy ustalaniu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym znaczenie ma to, czy - po pierwsze - organ władzy publicznej jest państwową jednostką organizacyjną, państwową osobą prawną, jednostką samorządu terytorialnego lub inną osobą prawną, oraz - po drugie - czy wymienione jednostki wykonują władzę publiczną z mocy prawa, czy wskutek powierzenia.
Artykuł 29 k.p.c. stanowi: "Powództwo przeciwko Skarbowi Państwa wytacza się wg siedziby państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie". Natomiast art. 67 ż 2 k.p.c.: "Za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W zakresie określonym odrębną ustawą za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa". Oba przepisy mają kluczowe znaczenie dla prawidłowego określenia strony pozwanej, której powierzone zostało mienie
2 Zagadnienie reprezentacji Skarbu Państwa byto i jest przedmiotem badań doktryny prawniczej; patrz m.in.: M. Jędrzejewska, Skarb Państwa w procesie cywilnym, "Studia luridica" 1994, z. 21; L. Kurowski, O pojęciu Skarbu Państwa w prawie socjalistycznym. "Studia Prawnicze" 1970, nr 26-27; R. Szarek, Reprezentacja Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym, "Radca Prawny" 2000, nr 4; M. Mączyński, Wybrane zagadnienia ustrojowe Skarbu Państwa, "Przegląd Sejmowy" 2003, nr 6 oraz cytowana w dalszej części pracy literatura.
3 Po transformacji ustrojowej 1989 r. zaczęto poszukiwać nowej koncepcji Skarbu Państwa. Do Sejmu wniesionych zostało kilkanaście projektów ustaw, nawiązujących w większym lub mniejszym stopniu do konstrukcji Skarbu Państwa uregulowanej w ustawie z 31 VII 1919 r. o Prokuratorii Generalnej. Zakładały scentralizowany model jego reprezentacji i przewidywały powołanie jednolitego organu, którego zadaniem byłoby zastępstwo procesowe i reprezentacja Skarbu Państwa. Efektem tych prac jest uchwalona 8 VII 2005 r. ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Więcej na ten temat: C. Kosikowski, W poszukiwaniu nowej koncepcji Skarbu Państwa, "Państwo i Prawo" 1992, nr 12, s. 8.
181
państwowe. Z uwagi na to, że Skarb Państwa nie ma ani siedziby, ani swoich organów, a działa poprzez jednostki organizacyjne, przepis art. 29 k.p.c. służy do określenia sądu właściwego miejscowo w sprawie. Gdy powództwo zostanie wytoczone w związku z działalnością określonej państwowej jednostki organizacyjnej, stanowiącej statio ftsci Skarbu Państwa - "sądem właściwym jest zawsze ten sąd, w którego okręgu ma siedzibę taka państwowa jednostka organizacyjna"- jak słusznie stwierdził SN w orzeczeniu z 13 IV 1983 r.4. Z art. 67 ż 2 k.p.c. wynika natomiast, że czynności procesowe w postępowaniu cywilnym za Skarb Państwa podejmuje organ odpowiedniej jednostki państwowej, bądź - w zakresie określonym w ustawie - Prokuratoria Generalna. Każdorazowo zatem konieczne będzie ustalenie, na podstawie przepisów regulujących strukturę organizacyjną oraz działalność danej jednostki organizacyjnej, organu uprawnionego do podejmowania czynności procesowych. W końcowej części zdania pierwszego art. 67 ż 2 k.p.c. mowa jest o organie jednostki nadrzędnej nad jednostką, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. W doktrynie wskazuje się, że organ jednostki nadrzędnej występuje w procesie najczęściej wówczas, gdy postępowanie sądowe obejmuje działalność kilku państwowych jednostek organizacyjnych. Skarb Państwa reprezentowany jest wówczas przez kilka stationes fisci o najczęściej sprzecznych interesach5. W takiej sytuacji dobrym rozwiązaniem jest przejęcie czynności procesowych przez jednostkę nadrzędną, jakkolwiek nie powoduje to zmiany w sytuacji prawnej właściwej stationes fisci, tj. podmiotom, z których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie6. Zasadniczo jednak przepis art. 67 ż 2 k.p.c. ma zastosowanie w sytuacji, gdy określona "państwowa jednostka organizacyjna" nie posiada osobowości prawnej, przez co nie posiada
4 Orzeczenie SN z 13 IV 1983 r. IV CR 66/83 (OSNCP 1984/1/5).
5 Jak stwierdził wielokrotnie SN: "Jednakże niezależnie od wielości wskazanych państwowych jednostek organizacyjnych - stroną jest zawsze Skarb Państwa" - orzeczenie z 11 V 1999 r., l CKN 1148/97 (OSNC 1999/12/205). Porównaj także orzeczenie z 14 IV 1999 r., III CKN 1239/98 (OSNC/11/191).
6 K. Piasecki, Skarb Państwa i jego reprezentacja w procesie cywilnym, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 1980, nr 5, s. 142 i n.
182
zdolności sądowej i procesowej. Jako statio fisci Skarbu Państwa może występować w procesie, choć stroną jest zawsze Skarb Państwa. Zgodnie więc z art. 67 ż 2 k.p.c., jak napisano powyżej, za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje organ tej jednostki, chyba że wartość przedmiotu sporu przewyższa kwotę jednego miliona złotych, sprawa toczy się przed SN, bądź przedmiotem postępowania jest naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, albo niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa - wówczas czynności procesowe wykonuje Prokuratoria Generalna. W pozostałym zakresie Prokuratoria może przejąć zastępstwo procesowe z własnej inicjatywy bądź na wniosek organu państwowej jednostki organizacyjnej, jeżeli wymaga tego ochrona praw lub interesów Skarbu Państwa - co wynika z art. 9 ust. 2 ustawy o P.G.S.P7.
Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja, gdy roszczenia odszkodowawcze skierowane są przeciwko organowi władzy, który posiada osobowość prawną.
Państwowe osoby prawne gospodarują mieniem państwowym samodzielnie. Wynika to z art. 44' ż 1 k.c., zgodnie z którym "Własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Artykuł 40 ż 1 k.c. odnosi się natomiast do rozdzielności odpowiedzialności Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych za zobowiązania. Jeżeli szkoda zostanie wyrządzona działaniem lub zaniechaniem państwowej osoby prawnej przy wykonywaniu władzy publicznej, zakres jej odpowiedzialności zależeć będzie od tego, czy wykonywała władzę publiczną z mocy prawa, czy też zlecono jej zadania władcze na podstawie porozumienia. Jeśli państwowa osoba prawna (i inna osoba prawna) wykonywała funkcje władcze z mocy prawa, zastosowanie mają przepisy art. 30 i art. 67 ż 1 k.p.c.
7 Zdaniem G. Bieńka ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie spełniła pokładanych w niej nadziei, nie usunęła bowiem trudności związanych z określaniem reprezentacji Skarbu Państwa w procesie cywilnym, a wręcz stworzyła nowe komplikacje prawne. Więcej na ten temat: G. Bieniek, H. Pietrzkowski, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2006, s. 136.
183
w związku z art. 417 k.c. Jeśli jednak wykonywała zadania władcze wskutek powierzenia czy przekazania jej tych zadań na zasadzie porozumienia - zastosowanie mają przepisy art. 29 i art. 67 ż 2 k.p.c, co wynika z art. 417 ż 2 k.c. W pierwszym przypadku zatem odpowiedzialność ponosi samodzielnie, w drugim zaś - solidarnie ze Skarbem Państwa8. Organy uprawnione do reprezentacji tych osób prawnych określone są w przepisach ustawowych regulujących ich strukturę organizacyjną i sposób działania9.
Podkreślenia wymaga to, że ustawa o P.G.S.P w art. 4 ust. 5 wyraża zasadę, iż Prokuratoria Generalna nie wykonuje zastępstwa procesowego państwowych osób prawnych, aczkolwiek może przy wykonywaniu swoich zadań z nimi współdziałać. Jednakże ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 dopuszcza możliwość przejęcia spraw z zakresu postępowania wieczystoksięgowego, postępowania upadłościowego lub naprawczego, postępowania egzekucyjnego oraz spraw w przedmiocie wpisu do właściwego rejestru, jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa. Podobnie w art. 8 ust. 3 oraz art. 9 ust. 2 przewiduje możliwość przejęcia zastępstwa procesowego w każdej sprawie z uwagi na ochronę ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa. Zastrzeżenie to odnosi do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz m.in. organów władzy publicznej czy innych podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań pub-
8 Przed nowelizacją kodeksu cywilnego dokonaną ustawą z 17 VI 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw, uchylony (przez art. 1 pkt 3 ustawy) art. 420 k.c. wyrażał zasadę, że wszelkie konsekwencje działania państwowej osoby prawnej ponosi ta właśnie osoba. Przepis ten stwierdzał swoistą rozdzielność odpowiedzialności Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej za szkodę wyrządzoną działaniem tej drugiej. Państwowa osoba prawna występowała w procesie samodzielnie. Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej k.c. "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed l IX 2004 r., stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i 421 k.c. (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy" (Dz.U. 2004, nr 162, póz. 1692). W tym więc zakresie uchylone przepisy zachowują moc obowiązującą.
9 Przykładowo jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - zgodnie z ustawą z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym - posiada osobowość prawną, a organem uprawnionym do jej reprezentowania jest wójt (art. 26 ust. l oraz art. 31 u.o s.g.).
184
licznych na podstawie ustawy lub porozumienia, będących - w rozumieniu ustawy - "podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa".
Odnosząc powyższe uwagi do odpowiedzialności państwa za działania organów władzy, trzeba odróżnić dwie sytuacje. Pierwsza będzie dotyczyła zdarzeń zaistniałych przed datą l IX 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 VI 2004 r. nowelizującej Kodeks cywilny, druga natomiast - zdarzeń zaistniałych po tej dacie. W pierwszej sytuacji wszystkie jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną występować będą w postępowaniu sądowym, związanym z ich działalnością, samodzielnie, jako strona, natomiast jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej występować będą jako stationes fisci Skarbu Państwa, który jest stroną. W drugiej sytuacji wszelkie osoby prawne (zarówno państwowe, jak i inne), które wyrządziły szkodę, wykonując władzę publiczną z mocy prawa, będą występowały w procesie samodzielnie. Te zaś, którym zadania władcze zlecono na podstawie porozumienia, odpowiadać będą solidarnie ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, tj. podmiotami zlecającymi zadania. Jeśli natomiast chodzi o jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, ich sytuacja procesowa nie uległa zmianie.
2. Reprezentacja Skarbu Państwa
2.1. Reprezentacja Skarbu Państwa przed wejściem w życie Konstytucji RP
Do czasu uchwalenia Konstytucji RP podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania funkcjonariuszy państwowych były przepisy art. 417-420 k.c.10 Ustalenie podmiotu
10 Pominę w tym miejscu przepisy ustawy z 15 Xl 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych (Dz.U. 1956, nr 54, póz. 243). Reprezentacja Skarbu Państwa pod rządem tej ustawy odbywała się wg podobnych zasad. Różnicę stanowiła możliwość traktowania np. jednostek budżetowych jako tzw. ułomne osoby prawne, dotyczyło to jednak możliwości uczestniczenia w obrocie prawnym przez te jednostki, w ich własnym imieniu. Jeśli natomiast chodzi o postępowanie sądowe związane z działalnością państwo-
185
l
zobowiązanego do wynagrodzenia szkody odbywało się na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Przepisy art. 33, 34, 40 i 441 k.c., które mają zasadnicze znaczenie, jeśli chodzi o ustalenie, czy dana państwowa jednostka organizacyjna będzie statiofisci Skarbu Państwa, czy też będzie samodzielnie występować w procesie, w obecnym brzmieniu weszły w życie w 1990 r., w wyniku nowelizacji kodeksu cywilnego11. Do tego czasu panowała zasada jedności własności państwowej, wyrażona w uchylonym art. 128 k.c., oznaczająca, że własność państwowa (ogólnonarodowa) przysługiwała niepodzielnie państwu. Prawo do rozporządzania mieniem państwowym przysługiwało jednostkom gospodarki uspołecznionej posiadającym osobowość prawną12. Państwowe osoby prawne zatem, w rozumieniu art. 128 ż 2 k.c., wykonywały uprawnienia płynące z własności państwowej "w imieniu własnym", tj. na zewnątrz występowały w charakterze jej właścicieli13, faktycznie zaś wykonywały własność "cudzą" (państwa). Państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jako że nie mieściły się w zakresie "jednostek gospodarki uspołecznionej" w rozumieniu ówczesnego art. 33 k.c., zarządzały natomiast własnością państwową jako swoiste organy Skarbu Państwa (art. 34), tj. jako jego stationes fisci.
Dla ustalenia podmiotu zobowiązanego do wynagrodzenia szkody decydujące znaczenie miał zatem fakt posiadania bądź nieposiadania przez państwową jednostkę organizacyjną osobowości prawnej. Jeśli szkodę wyrządził funkcjonariusz państwowej jednostki organizacyj-
wych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (dot. odpowiedzialności za działania funkcjonariuszy państwowych), zgodnie z dekretem z 2 VI 1954 r. o zastępstwie sądowym władz, urzędników, instytucji i przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. 1954, nr 25, póz. 93), jednostki te stanowiły jedynie stationes fisci Skarbu Państwa, przez co nie były faktycznie stroną w procesie.
11 Ustawa o zmianie ustawy - Kodeks cywilny z 28 VII 1990 r. (Dz.U. 1990, nr 55, póz. 321), która weszła w życie 1 X 1990 r.
12 Do jednostek tych art. 33 k.c. zaliczał: Skarb Państwa; przedsiębiorstwa państwowe i ich zjednoczenia oraz banki państwowe; inne państwowe jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznały osobowość prawną; spółdzielnie i ich związki; kółka rolnicze i ich związki oraz inne organizacje społeczne ludu pracującego, którym przepisy szczególne przyznały osobowość prawną.
13 A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 201.
186
nej nieposiadającej osobowości prawnej, odpowiedzialność ponosił Skarb Państwa, a jednostka ta występowała w procesie jako jego sta-tio fisci. Jeśli natomiast szkodę wyrządził funkcjonariusz państwowej osoby prawnej, pod której zarządem znajdowała się określona część mienia ogólnonarodowego (i z której działalnością związana była owa szkoda) - odpowiedzialność ponosiła ta państwowa osoba prawna14. Przed restytucją samorządu terytorialnego, dokonaną ustawą z 8 111 1990 r. o samorządzie terytorialnym w oparciu o nowelę grudniową z 1989 r. do Konstytucji PRL, zagadnienie odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego - i, co się z tym wiąże, reprezentacji Skarbu Państwa - podlegało wielu zmianom. Mimo iż gmina uzyskała osobowość prawną, to do czasu nowelizacji Kodeksu cywilnego z 1996 r.15 dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za działania funkcjonariuszy jednostek samorządu terytorialnego stanowiło problem. Istniała tu swoista luka prawna: na podstawie ówczesnych regulacji nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż za te organy odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. W doktrynie prawa podnoszono argumenty na rzecz dwu rozwiązań. Pierwsze polegało na stosowaniu do odpowiedzialności odszkodowawczej za działania funkcjonariuszy jednostek samorządu terytorialnego, per analogiom, przepisów art. 417-420 k.c. odnoszących się do odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych. Zwolennikami tego stanowiska byli Zbigniew Radwański16 i Mirosław Nesterowicz17. Drugie rozwiązanie polegało na stosowaniu ogólnych zasad odpowiedzialności deliktowej osób prawnych, wynikających z przepisów
14 Tak m.in. stwierdził SN w postanowieniu z 3 II 1999 r., l Co 52/99 (niepubl.): "Akademia Medyczna ma osobowość prawną i za szkodę wyrządzoną pacjentowi na skutek błędu w sztuce lekarskiej odpowiada na zasadzie art. 420 k.c.". Podobnie w wyroku z 5 III 1980 r., II CR 568/79 (LEX nr 8218), w którym SN stwierdził: "Państwowa osoba prawna, która wykonała natychmiast decyzję organu administracyjnego, przyznającą jej uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na zarządzanym przez siebie terenie państwowym, może (...) odpowiadać za szkodę wyrządzoną przez to drugiemu na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych (art. 420 k.c.)".
15 Ustawa o zmianie ustawy-Kodeks cywilny z 23 VIII 1996 r. (Dz.U. 1996, nr 114, póz. 542), która weszła w życie 28 XII 1996 r.
16 Z. Radwański, Zobowiązania - część ogólna. Warszawa 1995, s. 186.
17 M. Nesterowicz, Prawo medyczne, Toruń 1998, s. 105 i n.
187
art. 416, oraz odpowiedzialności za cudzy czyn, z art. 427, 429 i 430 k.c. Zwolennikiem tego stanowiska był Witold Czachórski18. Pożądaną zmianę przyniosły dopiero przepisy art. 4201 i art. 4202 19, wprowadzając zasadę, iż za funkcjonariusza samorządu terytorialnego odpowiadać będzie ta jednostka samorządu, w której imieniu czynność była wykonywana. Nowelizacja kodeksu cywilnego "usankcjonowała" więc "rozbicie" odpowiedzialności odszkodowawczej20: postępowanie sądowe odbywało się przeciwko określonej jednostce samorządu terytorialnego, nie zaś przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez jednostkę samorządową jako jego statio fisci. Sytuacja wyglądała jednak odmiennie, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego wykonywała zadania z zakresu administracji rządowej, na zasadzie przekazania drogą ustawową lub w wyniku porozumienia. Według ostatniej z powołanych regulacji (art. 4202), jeśli szkoda powstała w związku z wykonywaniem zadania zleconego jednostce samorządu terytorialnego przez organ administracji rządowej, czy to na mocy ustawy, czy w wyniku powierzenia, odpowiedzialność ponosił solidarnie Skarb Państwa i ta jednostka samorządu terytorialnego, która szkodę wyrządziła. W postępowaniu sądowym jednostka samorządu terytorialnego nie występowała już samodzielnie, lecz jako statio fisci Skarbu Państwa.
Transformacja ustrojowa spowodowała decentralizację władzy państwowej. Dokonywała się ona w kilku kierunkach. Jednym z nich był proces prywatyzacji i komunalizacji mienia państwowego; w wyniku tego procesu państwowe dotychczas szkoły, szpitale oraz inne instytucje użyteczności publicznej zostały w większości skomunalizowane, sprywatyzowane czy też zlikwidowane. Również w wyniku odpowiednich regulacji prawnych niektóre państwowe jednostki organizacyjne uzyskały osobowość prawną, przez co stały się samodzielnymi jednostkami.
18 W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wyktadu, Warszawa 1994, s. 175 i n.
19 Dodane przez art. 1 pkt 17 powołanej wyżej ustawy.
20 Patrz wypowiedzi w doktrynie prawa, m.in.: R. Szczepaniak, Cios w dyskusji nad deliktową odpowiedzialnością gmin, "Samorząd Terytorialny" 1996, nr 7-8; tenże, Nowelizacja przepisów dotyczących odpowiedzialności deliktowej jednostek samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1998, nr 12.
188
W zakresie działalności oświatowej zmiany przyniosła ustawa z 7IX 1991 r. o systemie oświaty21, przewidująca w art. 5 ust. l i 2 możliwość zakładania, prowadzenia i utrzymania szkół publicznych oraz niepublicznych zarówno przez ministra lub inny organ administracji rządowej, gminę czy związek komunalny, jak też inne osoby prawne i osoby fizyczne. Ministrowi jednak oraz innym organom administracji rządowej, gminom i związkom komunalnym art. 5 ust. 3 dawał jedynie możliwość zakładania i prowadzenia szkół i placówek publicznych. Zgodnie z ust. 7 tegoż artykułu, za działalność szkoły lub placówki odpowiadał organ ją prowadzący. Jeśli zatem np. uczeń poniósł szkodę w związku z działalnością danej placówki oświatowej, odpowiedzialność cywilną ponosił organ prowadzący szkołę lub placówkę. W przypadku szkoły publicznej był to dyrektor reprezentujący szkołę na zewnątrz (zgodnie z art. 39 ust. l pkt l ustawy), jako statio fisci Skarbu Państwa. W przypadku natomiast szkoły lub placówki niepublicznej -organ osoby prawnej, będącej założycielem placówki.
Podobne rozwiązania wprowadziła ustawa z 30 VIII 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej22, dając możliwość tworzenia i utrzymywania publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zakłady publiczne były tworzone przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, wojewodów, gminy i związki między-gminne, niepubliczne natomiast - przez podmioty "niepaństwowe", tj. kościoły i związki wyznaniowe, instytucje ubezpieczeniowe, zakłady pracy, stowarzyszenia, fundacje i inne osoby prawne, podmioty zagraniczne oraz osoby fizyczne. W skład pierwszej grupy organów założycielskich weszły zatem państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, stanowiące stationes fisci Skarbu Państwa; za szkody wyrządzone ich działaniem odpowiadał Skarb Państwa. W drugiej grupie znalazły się osoby prawne i osoby fizyczne, odpowiedzialne za szkody wyrządzone działaniem utworzonych i utrzymywanych przez nie zakładów niepublicznych.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, kto faktycznie ponosił ciężar finansowy naprawienia szkody wyrządzonej działaniem funkcjonariusza - czy to państwowego, czy "samorządowego".
21 Dz.U. 1991, nr 95, póz. 425 z późn. zm.
22 Dz.U. 1991, nr 91, póz. 408 z późn. zm.
189
W świetle powyższych ustaleń stwierdzić trzeba, że jakkolwiek państwowe jednostki organizacyjne, z których działaniem związane było roszczenie, występowały przed sądem jako stationes fisci Skarbu Państwa, to ostatecznie koszt naprawienia wyrządzonej szkody obciążał budżety tych właśnie jednostek23. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego, który m.in. w orzeczeniu z 15 X 1971 r., l CR 393/71 stwierdził, iż: "konieczne jest ustalenie, której z takich jednostek (tj. państwowych jednostek organizacyjnych, będących stationes fisci Skarbu Państwa) odpowiedzialność ta dotyczy, gdyż ustalenie takie potrzebne jest do obciążenia zasądzoną należnością odpowiedniego budżetu, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad rozrachunku gospodarczego i dyscypliny finansowej"24. Nie budziło natomiast wątpliwości to, że w przypadku szkód wyrządzonych przez funkcjonariusza państwowej osoby prawnej (art. 420 k.c.) przy wykonywaniu powierzonej mu czynności konsekwencje finansowe obciążały budżet tej państwowej osoby prawnej. Podobna zasada miała zastosowanie w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego. Mimo więc występowania w postępowaniu sądowym samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej jako swoistych stationes communis, skutki wyrządzonej szkody obciążały budżety tych jednostek, a w przypadku organów gminy bądź podmiotów mienia komunalnego (w postaci zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego) - budżety tych organów i podmiotów.
23 Na zagadnienie to, w związku z ustawodawstwem państw obcych, zwracała uwagę E. Łętowska, Majątkowa odpowiedzialność państwa jako element zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania administracji [w:] Instytucje prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1973, rozdz. XIX, s. 524 i n. Wskazywała, iż mimo różnic w sposobie reprezentacji przed sądem organów, z których działalnością związana była szkoda, w każdym z państw skutki finansowe ostatecznie obciążały te organy. Wynikało to albo z faktu, że organy administracji posiadały osobowość prawną, co wiązało się z ich samodzielnością, jeśli chodzi o odpowiedzialność odszkodowawczą za ich działania (ZSRR, Bułgaria, Rumunia, Węgry), albo z przyjęcia przez państwo koncepcji, według której odpowiedzialność taka ma charakter państwowo--prawny (NRD), albo też z regulacji prawnych, które przewidywały, że najpierw państwo wynagradzało wyrządzoną szkodę, a następnie zwracało się z roszczeniem regresowym w stosunku do organu, który tę szkodę wyrządził (Czechosłowacja).
24 "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 1972, nr 7-8, s. 300 oraz LEK nr 6998.
190
2.2. Reprezentacja Skarbu Państwa po wejściu w życie Konstytucji RP
Wejście w życie Konstytucji RP nie przyniosło zmian w zakresie sposobu reprezentacji Skarbu Państwa w procesie cywilnym. Artykuł 77 ust. l, stanowiący podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej organu władzy publicznej za działania niezgodne z prawem, zawiera jedynie inne niż dotychczasowy art. 417 k.c. oraz art. 29 i 67 ż 2 k.p.c. określenie podmiotów odpowiedzialnych. Choć konstytucja nie definiuje pojęć "władza publiczna" i "organ władzy publicznej", w doktrynie panuje zgoda co do tego, że w pojęciu "władza publiczna" mieści się władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza oraz samorząd terytorialny25. Możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności organów wtadzy ustawodawczej stanowiła więc novum w dotychczasowym stanie prawnym. Zgodnie z art. 77 ust. l konstytucji odpowiedzialność za działania legislacyjne niezgodne z prawem może ponosić władza ustawodawcza oraz władza wykonawcza, m.in. za wydane bądź niewydane akty normatywne. Spowodowało to rozszerzenie kręgu podmiotów reprezentujących Skarb Państwa jako jego stationes fisci. W sytuacji zatem, w której pozwanym za normatywne zaniechanie była Rada Ministrów, pozew do sądu o wynagrodzenie szkody wyrządzonej tym zaniechaniem wskazywał "Prezesa Rady Ministrów - jako statio fisci Skarbu Państwa". Wynikało to zarówno z art. 67 ż 2 k.p.c., bowiem Rada Ministrów stanowi państwową jednostkę organizacyjną, jak i z ustawy z 8 VIII 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów26. Jeśli natomiast roszczenie o wynagrodzenie szkód związane było z działalnością określonego ministerstwa, konieczne było następujące oznaczenie strony pozwanej: "Minister Finansów -statio fisci Skarbu Państwa", bowiem Minister Finansów - jako jednoosobowy organ administracji - również stanowi państwową jednostkę organizacyjną. Obecnie po nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego (wcześniej poprzez dodanie art. 67 ż 3, następnie poprzez uchylenie tego przepisu i przeniesienie jego treści do art. 8 ust. 2 ustawy z 8 VII 2005 r. o Prokuratorii Ge-
25 Szczegółowa analiza tego pojęcia była przedmiotem rozdziału II, pkt 6.2.
26 Dz.U. 1996, nr 106, póz. 492.
191
neralnej Skarbu Państwa) w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnego z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a także o niewydanie takiego aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, zastępstwo procesowe wykonuje Prokuratoria Generalna. Jeśli natomiast chodzi o rozporządzenia wydane bądź niewydane przez inny organ konstytucyjnie do tego powołany (np. Ministra Finansów), czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje ten organ. Zatem sytuacja w odniesieniu do działalności poszczególnych ministrów nie uległa zmianie.
Na podobnej zasadzie opiera się również reprezentacja jednostek organizacyjnych wymiaru sprawiedliwości. W postanowieniu z 28 II 2001 r., IV CKN 264/00, Sąd Najwyższy stwierdził, że "w sprawie o ustanowienie służebności drogowej przez nieruchomość pozostającą w trwałym zarządzie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes tego Sądu reprezentuje Skarb Państwa"27.
Jeśli natomiast chodzi o władzę ustawodawczą, zarówno w treści pozwu, jak i komparycji orzeczenia posługiwano się oznaczeniem: "Marszałek Sejmu - statiofisci Skarbu Państwa"28. Na uwagę zasługuje orzeczenie SN z 24 IX 2003 n, I CK 143/0329, w którym Sąd stwierdził, iż: "Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, które nakłada na osobę prawną obowiązek świadczeń nie będących daniną publiczną, jeżeli ich spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 ż 2 k.p.c.". Orzeczenie to miało istotne znaczenie z dwóch powodów: SN wyraźnie uznał możliwość odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem ustawy oraz
27 Biuletyn SN 2001 nr 5.
28 Działania legislacyjne Sejmu należy odróżnić od zwykłych działań organiza-cyjno-technicznych Sejmu i jego organów, które wykonuje Kancelaria Sejmu. Na jej czele stoi Szef Kancelarii Sejmu, który ponosi odpowiedzialność za działania pracowników Kancelarii oraz za majątek Skarbu Państwa będący w zarządzie Kancelarii Sejmu (art. 127 uchwały Sejmu RP z 30 VII 1992 r., tekst jednolity M.P. 1998, nr 44, póz. 618). Jeśli zatem roszczenia odszkodowawcze związane byłyby z działalnością Kancelarii Sejmu, wydaje się, że Skarb Państwa reprezentowałby Szef Kancelarii Sejmu jako kierownik urzędu państwowego.
29 OSNC 2004/11/179.
192
wyraził opinię, iż w takiej sytuacji reprezentantem Skarbu Państwa powinien być Sejm RP. Za Skarb Państwa -jak słusznie SN wówczas wywiódł - czynności procesowe podejmowałby organ Sejmu RP, tj. Marszałek Sejmu30. W świetle obecnych uregulowań zawartych w ustawie o PGSP z 2005 r. w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy niezgodnej z Konstytucją RP czy ratyfikowaną umową międzynarodową, a także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie ustawy, której obowiązek wydania przewiduje przepis prawa - zastępstwo procesowe Skarbu Państwa wykonuje Prokuratoria Generalna (art. 8 ust. 2)31.
Użyte w art. 77 ust. l Konstytucji RP pojęcie "organ władzy publicznej" mieści w sobie nie tylko organy państwowe, które posiadają określone cechy (np. wyodrębnienie organizacyjne czy działanie na rzecz i w imieniu państwa), ale także różne jednostki organizacyjne nie będące organami państwowymi, wykonujące funkcje władzy publicznej. Pogląd taki wyraził również TK w wyroku z 4 XII 2001 r., SK 18/00, stwierdzając: "W pojęciu władzy publicznej mieszczą się także inne instytucje niż państwowe i samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej". W tej sytuacji nie ma zastosowania art. 67 ż 2 i art. 29 k.p.c., bowiem jednostki te występują w procesie samodzielnie, nie zaś jako stationes fisci Skarbu Państwa.
30 Patrz również T. Staranowicz, Ciosa do wyroku SN z dnia 24 IX 2003 r. (l CK 143/03), "Przegląd Sądowy" 2006, nr 4, s. 161 i n. Por. wypowiedzi na temat reprezentacji Skarbu Państwa przez Sejm RP: P. Sarnecki, Ciosa do postanowienia Sądu Okręgowego w Lodzi z dnia 22 III 2004 r., sygn. akt XIV C 132/03, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 3, s. 178 i n.; tenże, O reprezentowaniu Skarbu Państwa w sporach cywilnoprawnych będących skutkiem niewłaściwej legislacji, "Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" 2004, nr 2, s. 9; J. Mordwilko, O reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Sejm i jego Marszałka w sporach cywilnoprawnych wynikających z zaniechania ustawodawczego, "Zeszyty Prawnicze Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu" 2004, nr 2, s. 14.
31 W okresie pomiędzy wejściem z życie ustawy z 22 XII 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, tj. 6 II 2005 n, a wejściem w życie ustawy z 8 VII 2005 r. o PGSP, tj. 15 III 2006 r., w sprawach tych Skarb Państwa reprezentowany był przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 67 ż 3 k.p.c. Przepis ten został uchylony przez art. 68 ustawy o PGSP.
193
l
3. Podmioty zobowiązane do wynagrodzenia szkody po wejściu w życie reformy administracji publicznej, oświaty oraz systemu opieki zdrowotnej
Z dniem l I 1999 r. weszły w życie reformy administracji publicznej, oświaty, służby zdrowia oraz systemu ubezpieczeń społecznych. W związku z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej znaczenie będą miały trzy z wymienionych reform, wprowadzenie ich bowiem spowodowało dalszy proces decentralizacji władzy oraz prywatyzacji i komunalizacji mienia, co wiąże się z alokacją ciężaru odpowiedzialności na poszczególne podmioty i jednostki organizacyjne.
Najważniejsze zmiany związane były z reformą administracji publicznej dokonaną pakietem ustaw32. Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa stały się gminy, powiaty oraz województwa. Ponadto ugruntowany został podział administracji publicznej na administrację rządową i samorządową, przy czym ta pierwsza uległa znacznemu ograniczeniu. Wprawdzie powstała w wyniku reform struktura władzy nie jest przedmiotem niniejszej pracy, ale sięgnięcie do wspomnianych regulacji prawnych będzie konieczne do przedstawienia reprezentacji procesowej Skarbu Państwa, która uległa zasadniczej zmianie.
32 Ustawa z 5 VII 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. 1998, nr 91, póz. 577); ustawa z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 1998, nr 91, póz. 576); ustawa z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998, nr 91, póz. 578); ustawa z 24 VII 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. 1998, nr 96, póz. 603 i nr 104, póz. 656); ustawa z 24 VII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 1998, nr 106, póz. 668); ustawa z 13 X 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998, nr 133, póz. 872); ustawa z 29 XII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. 1998, nr 162, póz. 1126) oraz znowelizowana ustawa z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. 1996, nr 13, póz. 74 z późn. zm.).
194
3.1. Administracja rządowa w województwie
pierwsza z wymienionych ustaw o administracji rządowej w województwie wprowadza w art. 1 dualizm administracji publicznej na tym szczeblu. Obok organów administracji rządowej wymienia bowiem organy samorządu województwa, będące jednostkami samorządu terytorialnego (na mocy ustawy o samorządzie województwa z 5 VI 1998 r.), przy czym nie są one od siebie zależne ani wzajemnie podporządkowane. Mogą jednak ze sobą współdziałać, jeśli wynika to z ustawy lub zawartego porozumienia. Artykuł 2 ustawy wymienia organy, które wykonują administrację rządową na terenie województwa. Są nimi wojewoda oraz działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu wojewody bądź własnym, jeżeli ustawy tak stanowią, a także organy administracji niezespolonej, przez które należy rozumieć terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierowników państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na terenie województwa (art. 9 pkt 3) - wymienione enumeratywnie w załączniku do ustawy. Ponadto art. 2 wymienia: organy samorządu terytorialnego wykonujące administrację rządową w województwie, jeżeli wykonywanie tych zadań wynika z ustawy lub zawartego porozumienia (pkt 4); działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach (pkt 5) oraz organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia (pkt 6).
Źródłem szkody może być działanie lub zaniechanie organów administracji rządowej. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych wiązać się będzie każdorazowo z koniecznością ustalenia, kto faktycznie jest podmiotem zobowiązanym do wynagrodzenia poniesionej szkody. Jakkolwiek postępowanie sądowe wszczęte jest wobec jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiążą się dochodzone roszczenia, istotne jest ustalenie sposobu jej reprezentacji w oparciu o art. 67 ż 2 k.p.c. oraz ustawę z 8 VII 2005 r. o PGSP.
195
Jeśli pozwaną jednostką będzie państwowa osoba prawna, w procesie reprezentować ją będzie organ tejże państwowej osoby prawnej; jeśli natomiast będzie nią państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, konieczne będzie oznaczenie organu występującego w imieniu Skarbu Państwa.
Wymienione w ustawie organy administracji rządowej są państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, mieszczącymi się w konstytucyjnym pojęciu "organy władzy publicznej", w postępowaniu sądowym związanym z ich działalnością stanowią zatem stationes fisci Skarbu Państwa. Jeśli więc chodzi o reprezentację Skarbu Państwa w sprawach związanych z działalnością tych organów, legitymację procesową posiada przede wszystkim wojewoda, który - zgodnie z art. 7 pkt 5 -jest reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przykładem takiego uregulowania może być art. 26 pkt l ustawy stwierdzający, iż w odniesieniu do mienia powierzonego wojewodzie w celu wykonywania jego zadań reprezentuje on Skarb Państwa, art. 26 pkt 2, według którego wojewoda wykonuje inne uprawnienia wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa, a także ustawa z 21 VIII 1997 r.33 o gospodarce nieruchomościami, która m.in. w art. 34 ust. 6 określa kompetencje wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W tym miejscu wspomnieć należy jednak o przepisach dwu ustaw - ustawy z 18 XII 1998 r. o służbie cywilnej34 oraz ustawy z 8 VIII 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa35 - które wymieniają jeszcze jeden organ uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do powierzonego mu mienia. Jest nim dyrektor generalny, który zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt l e) ustawy powołanej jako pierwsza oraz art. 17 ust. l ustawy powołanej jako daiga upoważniony jest do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do powierzonego mu mienia urzędu państwowego (np. wojewódzkiego). Jeśli zatem wszczęte zostanie postępowanie sądowe związane z działalnością
33 Tekst jednolity Dz.U. 2000. nr 46, póz. 543 z późn. zm.
34 Dz.U. 1999, nr 49, póz. 483 z późn. zm.
35 Dz.U. 1996, nr 106, póz. 493 z późn. zm.
196
urzędu wojewódzkiego (jak również w odniesieniu do mienia tego urzędu), to wydaje się, że uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa będzie dyrektor generalny36 tego urzędu, stanowiącego państwową jednostkę organizacyjną37. Jeśli natomiast spór sądowy wiązać się będzie z działalnością wojewody jako terenowego organu administracji rządowej (jak również w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa powierzonego wojewodzie w celu wykonywania jego zadań - art. 26 pkt 1), Skarb Państwa reprezentować będzie wojewoda jako jego statio fisci. Podobnie wojewoda reprezentować będzie Skarb Państwa w sprawach związanych z działalnością wojewódzkiej administracji zespolonej, która wykonywała zadania w imieniu wojewody. Jeśli zaś wykonywała zadania w imieniu własnym, w postępowaniu przed sądem występować będzie kierownik właściwej służby, inspekcji lub straży jako statio fisci Skarbu Państwa. Załącznik do ustawy wymienia organy administracji niezespolo-nej, którymi są m.in. dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci ubezpieczeń, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych i in. Organy te wykonują zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa, jednakże nie jest to równoznaczne z reprezentacją Skarbu Państwa w postępowaniu sądowym. Wątpliwość nasuwa się zwłaszcza w związku z brzmieniem definicji ustawowej zawartej w art. 9 pkt 3, która wymienia kierowników państwowych osób prawnych jako organy administracji niezespolonej. Państwowe osoby prawne natomiast występują w procesie samodzielnie (jeżeli wykonują władzę publiczną z mocy prawa, o czym było wcześniej), nie zaś jako stationes fisci Skarbu Państwa, co wynika m.in. z art. 40 ż l k.c. i art. 417 ż l k.c, oraz art. 77 ust. l konstytucji. Należy za-
36 Patrz również uwagi M. Dziurdy dot. kierowników urzędów państwowych w urzędach, w których nie utworzono stanowiska dyrektora generalnego. M. Dziurda, Organy uprawnione do reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2002, nr 11-12, s. 75.
37 Wynika to również z art. 17a ust. 1 ustawy z 8 VIII 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa: organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych.
197
tem przyjąć, że upoważnienie do reprezentowania Skarbu Państwa powinno wyraźnie wynikać z przepisów określających strukturę i zasady działania tych organów38.
Administrację rządową na terenie województwa, zgodnie z art. 2 pkt 4, wykonują "organy samorządu terytorialnego", jeżeli wynika to z ustawy lub z zawartego porozumienia. Przepisami ustaw, które regulują wykonywanie tzw. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, są: art. 8 ust l i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W ustawach tych mowa jest jednakże o jednostkach samorządu terytorialnego, które działają poprzez swoje organy, tj. radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta), radę powiatu i zarząd powiatu, na czele którego stoi starosta, oraz sejmik województwa i zarząd województwa, którego przewodniczącym jest marszałek województwa. O organach uprawnionych do reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowym będzie mowa w dalszej części pracy. Jakkolwiek jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami samodzielnymi, posiadającymi osobowość prawną, to w odniesieniu do zadań publicznych z zakresu administracji rządowej niejako "tracą" swoją samodzielność. Jeśli więc postępowanie sądowe dotyczy odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez taką jednostkę przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej, to zgodnie z art. 417 ż 2 k.c. (dawny art. 4202) odpowiedzialność ponosi solidarnie Skarb Państwa i owa jednostka. Podobnie wygląda reprezentacja Skarbu Państwa -jest on reprezentowany zarówno przez wojewodę, jak i jednostkę samorządu terytorialnego. Wynika to również z art. 66 ust. l ustawy z 21 I 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej39, który głosi, że w postępowaniach administracyjnych i sądowych Skarb Państwa reprezentują jednostki samorządu terytorialnego wykonujące te zadania. Przy czym, jak stwierdził Gerard Bieniek, oba powołane wyżej
38 Pogląd taki wyraził m.in. G. Bieniek, Aktualne problemy związane z reprezentacją Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, "Przegląd Sądowy" 1999, nr 9, s. 19.
39 Dz.U. 2000, nr 12, póz. 136 z późn. zm.
198
przepisy nie kolidują ze sobą, bowiem pierwszy z nich reguluje sferę prawa materialnego, drugi natomiast - procesowego40.
Jeżeli roszczenia odszkodowawcze związane są z działalnością kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej pod zwierzchnictwem starosty, na zasadzie przekazania tych zadań przez ustawę lub w drodze porozumienia, wówczas w postępowaniu sądowym w imieniu kierowników występować będzie starosta, jednakże jako statiofisci Skarbu Państwa. Jest to jedna z wyjątkowych sytuacji, w których starosta reprezentuje Skarb Państwa. Oprócz przedstawionej wyżej, sytuacja taka ma miejsce w związku z ustawą z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami41: art. 4 pkt 9 tej ustawy stwierdza, iż organem właściwym (z zastrzeżeniem art. 60 ustawy) wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Mimo więc tego, że starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu i mimo że powiat - jako jednostka samorządu terytorialnego - posiada osobowość prawną, starosta w odniesieniu do zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa występuje jako jego statiofisci. Podobną rolę nadała staroście ustawa z 13 X 1998 r. (Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną42), która w art. 94 określiła właściwość starosty w sprawach zadań i kompetencji zlikwidowanych urzędów rejonowych. Omówione to zostanie w dalszej części książki w związku z zagadnieniem następstwa procesowego po l I 1999 r.
Zgodnie z art. 2 pkt 6 cytowanej ustawy, w sprawach z zakresu zadań administracji rządowej zleconych do wykonania organom innych samorządów (np. samorządów zawodowych) na podstawie ustawy lub porozumienia, Skarb Państwa reprezentują te właśnie organy. To ich budżety obciążać będą roszczenia odszkodowawcze43.
40 G. Bieniek, Reprezentacja Skarbu Państwa..., s. 54.
41 Tekst jednolity Dz.U. 2000, nr 46, póz. 543.
42 Dz.U. 1998, nr 133, póz. 872.
43 G. Bieniek dokonuje wyraźnego rozdzielenia zadań z zakresu administracji rządowej na te, które mają swoje źródło w ustawie i te, które są wynikiem porozumienia. Zdaniem autora, w przypadku postępowania sądowego związanego z pierwszym z powołanych zadań Skarb Państwa reprezentuje organ tego samorzą-
199
3.2. Centralne organy administracji rządowej
Podobna zasada obowiązuje w stosunku do organów administracji państwowej na szczeblu centralnym. Odpowiedzialność majątkową ponosi Skarb Państwa, obciążając budżety tych państwowych jednostek organizacyjnych, z których działalnością związane były roszczenia. Jednak, ponieważ jednostki te nie posiadają osobowości prawnej, konieczne jest ustalenie sposobu reprezentacji Skarbu Państwa jako strony w procesie.
Zastosowanie znajdą tu przede wszystkim przepisy dwu ustaw: ustawy z 4 IX 1997 r. o działach administracji rządowej44 oraz ustawy z 8 VIII 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa45. W pierwszej z powołanych ustaw zagadnienie reprezentacji Skarbu Państwa reguluje art. 25 ust. 2, który powierza tę kompetencję Ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa, z uwzględnieniem przepisów odrębnych i w zakresie określonym w ust. l. Reprezentacja ta obejmuje więc sprawy dotyczące m.in. gospodarowania mieniem i ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom administracji. Z art. 25 ustawy o działach administracji rządowej wynika zatem domniemanie kompetencji Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa zarówno w sprawach gospodarowania mieniem i ochrony interesów, jak i w sprawach jego reprezentacji. Trafne wydaje się tu wszakże stanowisko Sądu Najwyższego, który w uchwale z 29 VI 2000 r, III CZP 19/00 (nie-publ.), stwierdził, że domniemanie kompetencji Ministra Skarbu Państwa "jest jednak ograniczone dwojako: po pierwsze, z przepisów odrębnych może wynikać, iż gospodarowanie określonym składnikiem mienia Skarbu Państwa i ochrony jego interesów może należeć do innego organu administracji rządowej; po wtóre, gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa i ochrona jego interesów może wprawdzie należeć do Ministra Skarbu Państwa, lecz przepisy od-
du, w drugim zaś przypadku - państwowa jednostka organizacyjna, która zawarła porozumienie z tym samorządem. Reprezentacja Skarbu Państwa,.., s. 57.
44 Dz.U. 1997, nr 141, póz. 943 z późn. zm.
45 Dz.U. 1996, nr 106, póz. 493 z późn. zm.
200
rębne mogą w tym zakresie prawo reprezentacji Skarbu Państwa powierzyć innemu organowi administracji rządowej".
Z kolei w drugiej z powołanych ustaw art. 2 określa zadania Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Wykonuje on uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa (pkt 5), składa w imieniu Skarbu oświadczenia woli o utworzeniu spółki prawa handlowego (pkt 6) i odsyła w zakresie realizacji innych zadań do przepisów odrębnych (pkt 9). Art. 17 natomiast stwierdza, iż kierownicy urzędów państwowych (w szczególności dyrektorzy generalni urzędów) reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do powierzonego im mienia i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach. W katalogu urzędów państwowych wskazanych w art. 17 ustawy mieścić się będą m.in. urzędy centralnych organów administracji rządowej, urzędy wojewódzkie, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, urzędy organów administracji niezespolonej, urzędy ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, a także Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich i inne, co wynika z ustawy z 16 IX 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (art. l)46. Urzędy te stanowią państwowe jednostki organizacyjne w rozumieniu art. 67 ż 2 k.p.c. Jeśli chodzi o zakres reprezentacji Skarbu Państwa, stwierdzić należy, że obejmuje on nie tylko sprawy związane z gospodarowaniem mieniem czy ochroną interesów, ale także z odpowiedzialnością majątkową za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem działaniem wymienionych urzędów.
W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w sprawach z zakresu działania administracji rządowej na szczeblu centralnym kompetentny będzie Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, o ile zakres spraw przypisany działowi Skarbu Państwa nie zostanie przypisany innemu działowi na mocy przepisów odrębnych. Stanowisko to potwierdza dodany (ustawą z 5 XII 2002 r.) art. 17a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, który stanowi, że organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do repre-
46 Dz.U. 1982, nr 31, póz. 214 z późn.
zm.
201
zentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Roszczenia odszkodowawcze poszkodowanych podmiotów powinny być zatem kierowane do tych organów administracji publicznej (urzędów państwowych), które zgodnie z ich właściwością i zakresem działania, określonym w przepisach odrębnych, uprawnione są do reprezentowania Skarbu Państwa47. W braku przepisów odrębnych natomiast domniemanie kompetencji - zgodnie z art. 25 ust. 2 - przemawiać będzie za reprezentacją Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Na takim stanowisku stanął również SN w uchwale z 27 X 2005 r., III CZP 78/05: "W sprawie o wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez Prezesa ZUS w okresie, w którym Zakład ten był państwową jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej, Skarb Państwa reprezentuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego". W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy zauważył, że "zgodnie z art. 31 ust. l ustawy o działach administracji rządowej, dział ubezpieczenia społeczne obejmuje sprawy ubezpieczeń i zaopatrzenia społecznego. (...) Jeśli przy tym uwzględnić, że u podstaw konstrukcji przyjętej w art. 67 ż 2 k.p.c. legło założenie, iż jednostki, z których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, są najlepiej zorientowane w zakresie swoich praw i obowiązków - nie sposób zaprzeczyć, iż w kwestii wyrządzenia szkody bezprawną instrukcją Prezesa ZUS-u, najlepiej zorientowany jest minister sprawujący nadzór nad zgodnością z prawem jego działań".
3.3. Administracja samorządowa
Dalszy proces decentralizacji władzy państwowej jako skutek wprowadzenia trójstopniowego podziału terytorialnego państwa spowodował rozbicie odpowiedzialności odszkodowawczej na kolejne
l
47 Przykładem przepisów odrębnych niezbędnych do ustalenia właściwego sta-tiofisci jest ustawa z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy określają uprawnienia poszczególnych ministrów w zakresie gospodarowania mieniem i reprezentacji Skarbu Państwa, np. art. 58 i 59 wymieniają ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa; art. 60 i 61 wymieniają ministra właściwego do spraw administracji publicznej; natomiast m.in. art. 37 ust. 3 wymienia wojewodę.
202
podmioty wykonujące władzę publiczną. Dokonało się to na mocy następujących unormowań ustawowych (nie licząc ustaw dotyczących administracji rządowej): ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym48, ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatowym49, ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa50 oraz ustawy z 24 VII 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa51. W świetle tych przepisów gmina, powiat oraz województwo posiadają osobowość prawną (art. 2 ust. 2 pierwszej, art. 2 ust. 2 drugiej oraz art. 6 ust. 2 trzeciej z wymienionych ustaw). Posiadają zatem, zgodnie z art. 64 ż l k.p.c., zdolność do występowania w procesie jako strona. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia roszczeń odszkodowawczych podmiotów, którym została wyrządzona szkoda przez niezgodne z prawem działanie jednostek samorządu terytorialnego52. Odpowiedzialność majątkową ponosić będzie gmina, powiat lub województwo samorządowe, z wyłączeniem przypadków (przedstawionych wyżej), kiedy jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania zlecone z zakresu administracji rządowej53.
48 Tekst jednolity Dz.U. 1996, nr 13, póz. 74 z późn. zm.
49 Dz.U. 1998, nr 91, póz. 578.
50 Dz.U. 1998, nr 91, póz. 576.
51 Dz.U. 1998, nr 96, póz. 603.
52 W związku z reformą terytorialną nastąpiły również zmiany w zakresie właściwości miejscowej organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które nie czują się kompetentne do załatwiania określonych spraw. NSA w precedensowym wyroku dot. roszczeń odszkodowawczych, o sygnaturze IV S.A. 330/01, stwierdził, iż do określenia organu nadzoru właściwego w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy ustrojowe, jako lex specialis, nie zaś przepisy kodeksu prawa administracyjnego, stanowiące kx generalis.
53 Na terenie gminy mogą działać ponadto związki międzygminne i stowarzyszenia gmin (utworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań bądź w celu wspierania idei samorządu terytorialnego) oraz inne gminne osoby prawne. Są to jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną. Jednostki te w zakresie praw majątkowych są samodzielne i posiadają zdolność sądową oraz procesową, zgodnie zatem z art. 49 ust. l ustawy gmina nie ponosi odpowiedzialności za ich zobowiązania (podobnie inne gminne osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy). Podkreślić przy tym należy, że jest to zasada bezwzględna i nie może być wyłączona przez przepis szczególny. Zasady reprezentacji związków
203
Postępowanie sądowe wszczęte w wyniku wniesionego przez poszkodowany podmiot powództwa toczy się przeciwko jednostce samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym stroną w procesie jest zatem gmina, która musi być reprezentowana przez właściwy organ, uprawniony do dokonywania czynności procesowych (art. 67 ż l k.p.c.). Wynika to również z ogólnej zasady, że osoba prawna dokonuje czynności procesowych przez swoje organy, uprawnione do działania w jej imieniu (art. 38 k.c.). Sposób reprezentacji natomiast określa albo ustawa, albo akt założycielski, albo też statut danej jednostki. Jeśli zatem chodzi o gminę, sposób jej reprezentacji wynika z ustawy. Zgodnie z art. l la ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym wójt (art. 31) reprezentuje gminę na zewnątrz. W odniesieniu zaś do postępowania sądowego zastosowanie będzie miał przepis art. 46 ust. l, zgodnie z którym oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta, samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą54.
Gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze), zobowiązane do wynagrodzenia szkody wyrządzonej swoim działaniem, reprezentują kierownicy tych jednostek-jednoosobowo, na podstawie udzielonego im przez wójta pełnomocnictwa (art. 47 ust. l ustawy). Faktycznie zaś odpowiedzialność poniesie gmina jako właściciel mienia komunalnego. W treści pozwu oraz
gminnych i stowarzyszeń gmin powinny określać ich statuty. Jeśli zaś chodzi o inne gminne osoby prawne, w których zakresie mieszczą się - oprócz przedsiębiorstw komunalnych, co wynika z art. 43 ustawy - również jednoosobowe spółki gminy (w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnej), to sposób ich reprezentacji wynikać będzie albo z umowy spółki, albo ze statutu, albo - w razie braku odpowiednich postanowień - z przepisów Kodeksu spółek handlowych.
54 O pewnych odmiennościach wynikających z postępowania przed sądami pracy i gospodarczymi pisali m.in. R. Krawczyk, Reprezentacja gminy w postępowaniu cywilnym, "Gazeta Sądowa" 2000, nr 7-8, s. 36 i n.; R. Szarek, Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego przed sądem, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 2000, nr 11, s. 16 i n.; P. Chmielnicki, Zdolnos'ć sądowa jednostek samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1999, nr 6, s. 25 i n.
204
komparycji orzeczenia właściwe będzie określenie "Gmina - Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej"55.
Zgodnie z ustawą z 5 VI 1998 r. o samorządzie powiatu, powiat -jako lokalna wspólnota samorządowa - posiada osobowość prawną. Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2). W postępowaniu sądowym związanym z jego działalnością powiat występuje zatem jako strona, reprezentowany jest natomiast przez dwóch członków zarządu powiatu lub przez jednego członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd (art. 48 ust. l ustawy). Podobnie przedstawia się sposób reprezentacji powiatowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które w procesie występować będą jako stationes communis powiatu. Ostatecznie zaspokojenie roszczeń dokona się jednak z budżetów tych powiatowych jednostek organizacyjnych.
Jeśli chodzi o powiatowe osoby prawne, takie jak m.in. związki powiatów, stowarzyszenia powiatów, porozumienia powiatów czy jednoosobowe spółki kapitałowe powiatu, obowiązuje je ta sama zasada co i gminy: powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania tych osób prawnych, one zaś nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 49; końcowa część zdania dopuszcza, jak widać, wyjątek od zasady rozdzielności). Należy więc stwierdzić, że jeżeli powiatowym osobom prawnym powierzono wykonanie zadań z zakresu władzy publicznej (tj, nie wykonują ich z mocy prawa), zastosowanie będzie miała przedstawiona wcześniej zasada, że odpowiedzialność ponosić będą solidarnie jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) zlecająca to zadanie oraz powiatowa osoba prawna. To, jakie organy reprezentować będą "inne powiatowe osoby prawne", wynikać będzie z ich statutów, umów bądź przepisów ustawowych. Roszczenia odszkodowawcze w stosunku do działających pod zwierzchnictwem starosty kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży omówione zostały w związku z działalnością administracji
55 Należałoby się zgodzić ze stwierdzeniem R. Szarka, że przezornie działający powód wezwie solidarnie gminę oraz jej jednostkę organizacyjną, aby skutecznie zaspokoić roszczenia odszkodowawcze związane z działalnością tej jednostki. Patrz więcej: R. Szarek, Jednostki organizacyjne samorządu..., s. 17.
205
rządowej w województwie. Jako jednostki organizacyjne nie wchodzące w sktad starostwa powiatowego i wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej, są oni podporządkowani hierarchicznie wojewódzkim kierownikom zespolonych służb, inspekcji i straży56.
Przepisy ustawy z 5 VI 1998 r. o samorządzie województwa, który jest regionalną wspólnotą samorządową utworzoną z mocy prawa przez mieszkańców, regulują jego status prawny. Województwo ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie prawnej (art. 6 ust. 2 i 3). Samorząd województwa wykonuje określone prawem zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Czyni to przez swoje organy, którymi są: sejmik województwa i zarząd województwa. Organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa, z marszałkiem województwa jako jego przewodniczącym. Osoba poszkodowana w wyniku niezgodnego z prawem działania jednostek samorządu wojewódzkiego może dochodzić wynagrodzenia szkód od właściwej jednostki organizacyjnej. Wszczęcie postępowania sądowego będzie wymagało nie tylko dokładnego określenia podmiotu zobowiązanego do wynagrodzenia szkody, ale także ustalenia organu reprezentującego ów podmiot w procesie. Jeżeli roszczenia związane będą z działalnością województwa, właściwym do jego reprezentowania będzie marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (art. 57 ust. 1 ustawy). Zauważyć przy tym należy, że jedynie w przypadku samorządu województwa ustawa dopuszcza możliwość uregulowania kwestii reprezentacji województwa w statucie. Nie czyni tego ani ustawa o samorządzie gminnym w odniesieniu do reprezentacji gminy, ani ustawa o samorządzie powiatowym w odniesieniu do powiatu.
Odmiennie przedstawia się reprezentacja wojewódzkich osób prawnych; poza województwem są to - zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy - samorządowe jednostki organizacyjne, które uzyskują osobowość prawną z mocy ustawy oraz osoby prawne, które mogą być tworzone wyłącznie przez województwo na podstawie odrębnych ustaw. Osoby prawne, posiadając zdolność sądową i procesową, występują
j6 Więcej na ten temat: F. Frączkiewicz, Reprezentacja organów samorządowych w postępowaniu cywilnym, "Jurysta" 1999, nr 9, s. 23 i n.
206
w postępowaniu sądowym samodzielnie, a działania w ich imieniu podejmują odpowiednie organy tych osób prawnych, wymienione w ustawie lub akcie założycielskim. Analogicznie do rozwiązania zastosowanego wobec powiatowych osób prawnych, art. 60 ustawy stanowi o wzajemnej nieodpowiedzialności za zobowiązania województwa i wojewódzkich osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zastosowanie zatem znajdzie tutaj uwaga poczyniona wyżej, dotycząca wykonywania władzy publicznej z mocy prawa lub na zasadzie zlecenia, w drodze porozumienia (art. 417 ż 2 k.c.).
W postępowaniu sądowym związanym z działalnością wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej występują w ich imieniu - jako stationes communis - województwa, reprezentowane jednoosobowo przez kierowników tych jednostek, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa. Mimo że stroną w procesie jest województwo, zaspokojenie roszczeń nastąpi ze środków wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, która spowodowała szkodę.
3.4. Os'wiata
W związku z przeprowadzoną reformą oświaty nastąpiły istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez pracowników oświaty i wychowania. Podstawowym unormowaniem prawnym jest tu powołana wcześniej ustawa z 7 IX 1991 r. o systemie oświaty57. W wyniku jej nowelizacji zmianie uległy podmioty upoważnione do tworzenia, utrzymania i prowadzenia szkół i placówek oświatowych58. Szkoły i placówki mogą być publiczne i niepubliczne, w zależności od tego, jaki podmiot jest ich organem założycielskim. Artykuł 3 pkt 5 podmioty te określa
57 Tekst jednolity Dz.U. 1996, nr 67, póz. 329 z późn. zm.
58 W rozumieniu ustawy pojęcie szkoty obejmuje: przedszkola i przedszkola specjalne, szkoły podstawowe, szkoty specjalne, gimnazja, szkoty ponadgimnazjal-ne, szkoty sportowe, szkoty mistrzostwa sportowego oraz szkoty artystyczne. Placówkami są natomiast m.in.: placówki oświatowo-wychowawcze, ogniska artystyczne, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, specjalne ośrodki szkolno-wycho-wawcze i inne.
207
jako "organy prowadzące szkołę lub placówkę", przez które należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne i fizyczne.
Jeśli organem tym będzie jednostka samorządu terytorialnego, szkoła lub placówka może mieć jedynie, zgodnie z art. 5 ust. 3, charakter publiczny. Podobny wymóg stawia ustawa w odniesieniu do publicznych szkół artystycznych, które zakładać i prowadzić może Minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także np. szkół o charakterze eksperymentalnym, które tworzyć i prowadzić może Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Jeśli natomiast chodzi o szkoły i placówki publiczne lub niepubliczne, mogą je zakładać i prowadzić zarówno inne osoby prawne, jak i osoby fizyczne.
Ustawa w art. 5 ust. 7 stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie odpowiednich warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1). Jest to zatem przepis stanowiący podstawę odpowiedzialności szkół i placówek, umożliwiający zarazem dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za szkodę wyrządzoną przez nauczycieli, wychowawców czy innych pracowników. Podkreślenia wymaga również inny problem. Zarówno szkoły publiczne, jak i niepubliczne realizują konstytucyjnie określony obowiązek szkolny, wynikający z art. 70 Konstytucji RP, wszelkie zatem działania szkół i placówek - tak publicznych, jak i niepublicznych - związane z wykonywaniem tego obowiązku będą działaniami o charakterze władzy publicznej59 mieszczącymi się w zakresie normowania art. 77 ust. 1 konstytucji. Podmiotem zobowiązanym do wynagrodzenia szkody związanej z działaniem szkoły lub placówki publicznej będzie zatem albo właściwy minister (określony w przepisach ustawy), albo jednostka samorządu terytorialnego ("organy prowadzące" szkołę lub placówkę publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 5). W przypadku zaś szkoły lub placówki niepublicznej odpowiedzialna będzie -jako "or-
59 Wspomnieć należy o projektach unormowania sytuacji, w której na rodziców (opiekunów prawnych) dziecka notorycznie nie wywiązującego się z obowiązku szkolnego (znane powszechnie "wagary") można byłoby nałożyć karę grzywny.
208
gan prowadzący" - albo osoba prawna, albo osoba fizyczna. Wynika to zarówno z art. 417 ż 1, który stanowi, że odpowiedzialność odszkodowawczą ponosi Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa, jak i z art. 77 ust. 1 konstytucji, zgodnie z którym odpowiedzialność za działania organów władzy publicznej obejmuje również wszelkie podmioty prawa prywatnego wykonujące funkcje władcze na zasadzie powierzenia. "Wykonywanie tych funkcji łączy się najczęściej z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki" -jak stwierdził TK w wyroku z 4 XII 2001 r., SK 18/0060.
3.5. Służba zdrowia
Kolejną z czterech reform dokonanych w 1999 r. była reforma służby zdrowia. W związku z jej wprowadzeniem zmianie uległa m.in. struktura własnościowa i zakres działania podmiotów zobowiązanych do wynagrodzenia szkody za działania pracowników służby zdrowia. Znowelizowane zostały przepisy dwu ustaw: ustawy z 30 VIII 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej61 oraz ustawy z 6 II 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym62. Zasadnicze znaczenie dla określenia podmiotów zobowiązanych do wynagrodzenia szkody ma pierwsza z nich. Druga ustawa natomiast określiła sposób realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Zadania te pierwotnie realizowano za pośrednictwem regionalnych kas chorych, branżowych kas chorych oraz Krajowego Związku Kas Chorych. Kasy chorych zawierały umowy o udzielanie świadczeń z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego ze świadczeniodawcami, tj. zakładami opieki zdrowotnej. Ustawa z 1997 r. została najpierw zastąpiona ustawą z 23 I 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia63 (o jej niekonstytucyjności orzekł TK w wyroku z 7 I 2004 r., K 14/0364, i straciła ona moc obo-
60 OTK ZU 2001/8/256.
61 Dz.U. 1991, nr 91, póz. 408 z późn. zm.
62 Dz.U. 1997, nr 28, póz. 153 z późn. zm.
63 Dz.U. 2003, nr 45, póz. 391 z późn. zm. 64OTKZU2004/W1.
209
wiązującą z dniem 31 XII 2004 n), a następnie ustawą z 27 VIII 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych65' 66.
Zgodnie z przepisami ustawy z 31 VIII 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej podstawową jednostką organizacyjną - wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych -utworzoną i utrzymywaną w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia jest zakład opieki zdrowotnej (art. l ust. l ustawy)67. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być tworzone, zgodnie z art. 8 ust. l pkt l-3a, przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego oraz publiczną uczelnię medyczną lub państwową uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych (akademia medyczna). Niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej natomiast mogą być tworzone, zgodnie z art. 8 ust. l pkt 4-8, przez Kościół lub związek wyznaniowy; pracodawcę; fundację, związek zawodowy, samorząd zawodowy lub stowarzyszenie; inną krajową lub zagraniczną osobę prawną lub fizyczną oraz spółkę nie posiadającą osobowości prawnej.
Jeśli chodzi o formy prawne, w jakich mogą być prowadzone publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ustawa przewiduje dwie możliwości. Podstawową formą jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który prowadzi gospodarkę finansową na zasadach
55 Dz.U. 2004, nr 210, póz. 2135 z późn. zm.
55 Zgodnie z brzmieniem art. 202 ustawy z 23 l 2003 r. NFZ stat się podmiotem wszelkich praw i obowiązków kas chorych. Artykuł 206 powołanej ustawy stwierdzał natomiast, iż "Z dniem wejścia w życie ustawy regionalne kasy chorych przekształcają się w oddziały wojewódzkie Funduszu". Ustawa z 27 VIII 2004 n, wart. 231, zapewniła ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych ubezpieczonym, a w art. 232 postanowiła, że Fundusz wstępuje w prawa i obowiązki NFZ z ustawy z 23 I 2003 r. Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest w dalszym ciągu umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ.
67 Zakładem opieki zdrowotnej jest m.in. szpital, zakład opiekuńczo-leczniczy, sanatorium, przychodnia, poradnia, zakład rehabilitacji leczniczej, żłobek i inny zakład, spełniający warunki określone w ustawie (art. 2 ust. 1).
210
określonych w ustawie i podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, przez co z chwilą wpisu uzyskuje osobowość prawną (art. 35b ust. 1-3). Gdyby jednak prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej okazało się niecelowe lub przedwczesne, organ, który utworzył zakład, podejmuje decyzję o prowadzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego (art. 35c ust. l i 2). Prowadzi wówczas gospodarkę finansową na zasadach określonych w Prawie budżetowym.
Jeśli natomiast chodzi o formy prawne działania niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, to ustawa ich nie określa. Decyzje podejmują zatem podmioty, które - zgodnie z art. 8 ust. l pkt 4-8 - mogą tworzyć niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Ustawa przewiduje ponadto w art. 35 ust. l pkt 1-3 inne jeszcze formy świadczeń zdrowotnych, do których należą m.in.: indywidualna praktyka lekarska, indywidualna specjalistyczna praktyka lekarska oraz grupowa praktyka lekarska. Przepis ten odnosi się do świadczenia usług medycznych, które mogą być zamówione przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego oraz samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, ma on więc zasadnicze znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności za szkodę powstałą przy wykonywaniu świadczeń medycznych.
Kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej reguluje art. 35 ust. 5 w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez przyjmującego zamówienie na udzielenie świadczenia zdrowotnego od wskazanych wyżej podmiotów (art. 35 ust. 1). W zakresie tego zamówienia solidarną odpowiedzialność ponoszą więc udzielający i przyjmujący zamówienie. Odpowiedzialność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej regulują natomiast przepisy prawa cywilnego. Jeśli chodzi o samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który z chwilą wpisania do rejestru uzyskuje osobowość prawną-jako państwowa osoba prawna ponosi odpowiedzialność samodzielnie68. Publiczny zakład opieki zdrowotnej,
68 Na uwagę zasługuje wyrok SN z 29 X 2003 r., III CK 134/02, w którego sentencji Sąd stwierdził: "Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania
211
jako jednostka budżetowa lub zakład budżetowy, utworzony przez wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1-2 podmioty, odpowiedzialność ponosić będzie jako statiofisci Skarbu Państwa. W zależności jednak od tego, który z podmiotów utworzy} ten zakład, podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w procesie będzie albo minister, albo centralny organ administracji rządowej, albo wojewoda. Jeżeli zakład opieki zdrowotnej został utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, odpowiedzialność ponosić będzie ta jednostka, tj. gmina, powiat lub województwo. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą też być tworzone przez publiczną uczelnię medyczną lub państwową uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych (art. 8 ust. l pkt 3a). Za szkody wyrządzone przez pracowników tego zakładu odpowiadać będzie owa państwowa uczelnia - jako osoba prawna - samodzielnie. Za szkody natomiast wyrządzone przez pracowników niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej odpowiedzialność ponosić będzie podmiot, który go utworzył, na zasadach ogólnych.
W związku z nowelizacją przepisów prawa cywilnego normujących odpowiedzialność odszkodowawczą za działania władcze wydaje się, że ostatecznie zażegnany zostanie w doktrynie spór dotyczący tego, na jakich zasadach odpowiedzialność ponosić mają samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, publiczne zakłady opieki zdrowotnej i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Wyraźne brzmienie przepisów art. 417, art. 4171 i art. 4172 k.c. potwierdza, że mają one zastosowanie do niezgodnego z prawem działania i zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, podobnie jak w przypadku art. 77 ust. l konstytucji. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nie odnoszą się one do szkód medycznych, które nie mieszczą się w sferze imperium. Na zagadnienie to zwracano już uwagę w doktrynie prawa cywilnego, podkreślając, że do wyrządzenia szkód medycznych, które mieściłyby się w zakresie działań o charakterze wład-
samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli organ założycielski - wojewoda, wiedząc o niedoborze środków finansowych niezbędnych dla utrzymania sprawności utworzonego zakładu, nie podjął stosownych działań przewidzianych ustawą z dnia 30 VIII 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej", OSP 2005/4/55. Por. także glosę M. Nesterowicza, OSP 2005/4/55.
212
czym, dochodzi w sytuacjach wyjątkowych (np. wydanie niezgodnej z prawem decyzji przez NFZ, czy też nakazu przymusowego leczenia, umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym, izolacji wskutek choroby zakaźnej na podstawie określonych przepisów prawa, a także przypadki dot. tzw. wmngful concept/on69-70. W kierunku tym od jakiegoś
69 jest to pojęcie nowe na gruncie prawa polskiego i odnosi się do sytuacji zmuszenia kobiety do urodzenia niechcianego dziecka (tzw. niechciane poczęcie). Sprawa taka była przedmiotem orzekania przez SN w wyroku z 21 XI 2003 r., V CK 16/03 (OSP 2004/10/125) na tle następującego stanu faktycznego. Powódka starała się o wykonanie zabiegu przerwania ciąży powstałej w wyniku przestępstwa. Na skutek błędnych ustaleń lekarzy co do wieku dziecka poczętego, nie została wydana zgoda na przeprowadzenie tego zabiegu i dziecko się urodziło. Powódka twierdziła, że Szpital Miejski, z powodu błędnej oceny stopnia zaawansowania ciąży, nie wykonał zalecanego zabiegu, mimo istnienia przesłanek ustawowych (art. 4a ust. l pkt 3 ustawy z 7 I 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży). SN zasądził na rzecz powódki odszkodowanie, a jednym z przepisów, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie, był art. 77 ust. l konstytucji: "Pozwana gmina ponosi odpowiedzialność za działania (zaniechania) lekarzy zatrudnionych w Szpitalu Miejskim jako za swoich funkcjonariuszy (art. 4201 k.c.). Będąc jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zatem jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. l Konstytucji. (...) Oznacza to, że pozwana gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania jej funkcjonariusza". Por. także glosy do tego orzeczenia: M. Nesterowicz, Glosa do wyroku SNz21 X12003r., VCK 16/03, OSP 2004/10, s. 531; T.Justyński, Wmngful conception w prawie polskim, "Przegląd Sądowy" 2005, nr l, s. 34 i n.; M. Wild, Roszczenia z ty-tutu wrongful birth w prawie polskim (Uwagi na tle wyroku SN z dnia 2 1 XI2003 r., V CK 16/03). "Przegląd Sądowy" 2005, nr l, s. 49 i n.; S. Rudnicki, Ciosa do wyroku SN z 21 Xl 2003 r., V CK 16/03, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 10, s. 475.
70 Jak słusznie zauważył M. Safjan w odniesieniu do kas chorych, kasy te - należąc do sektora publicznego i wykonując określone ustawowo zadania z zakresu ochrony zdrowia, mieszczące się w konstytucyjnie określonych powinnościach państwa (art. G8 konstytucji) - wykonują funkcje władzy publicznej, o których mowa w art. 77 ust. l konstytucji. Pogląd ten pozostaje aktualny w odniesieniu do Narodowego Funduszu Zdrowia. Patrz: M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza za nienależytą jakość świadczeń medycznych, "Prawo i Medycyna" 2001, nr 3, s. 15; A. Górski i A. Górski, Podstawy odpowiedzialności deliktowej publicznego zaktadu opieki zdrowotnej za szkody medyczne - po wyroku TK z 4 XII 2001 r., "Palestra" 2002, nr 11-12, s. 50; M. Nesterowicz, Odpowiedzialność cywilna publicznego zakładu opieki zdrowotnej za wyrządzoną szkodę w świetle kodeksu cywilnego i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, "Prawo i Medycyna" 2004, nr 2, s. 59.
213
czasu zmierzała również praktyka orzecznicza sądów, np. w wyroku z 8 I 2002 r., I CKN 581/9971, SN stwierdził: "Od strony podmiotowej pojęcie władzy publicznej obejmuje niewątpliwie organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego, a także inne instytucje wykonujące funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia lub przekazania. Od strony przedmiotowej pojęcie władzy publicznej)) obejmuje tylko takie formy działalności państwa, które z istoty swej przynależą do władzy publicznej, czyli wynikają z ustawowych kompetencji, nie obejmuje zaś form działalności niewładczych (np. gospodarczych)". Ponadto w doktrynie prawa cywilnego zwracano uwagę na oczywistą niesprawiedliwość w zakresie zróżnicowania odpowiedzialności prawnej zakładów opieki zdrowotnej, w zależności od kryterium własnościowego. Tak zwana stratyfikacja odpowiedzialności deliktowej osób prawnych, polegająca w tym przypadku na zróżnicowaniu podstaw odpowiedzialności za taką samą szkodę w zależności od tego, czy wyrządził ją publiczny, czy też niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, była w doktrynie krytykowana72.
3.6. Zlikwidowane organy administracji publicznej
Istotne jest również zagadnienie odpowiedzialności za działania organów władzy, które w wyniku reformy administracyjnej zostały zlikwidowane, przejęte lub uzyskały osobowość prawną. Sytuacja ta dotyczy najczęściej państwowych jednostek organizacyjnych, za które odpowiedzialność ponosił Skarb Państwa, występujące w postępowaniu sądowym jako jego stationes fisci. Odpowiedź na pytanie, kto przejął zobowiązania wynikające z roszczeń odszkodowaw-
71 OSN 2002/10/128.
72 Patrz m.in.: U. Drozdowska, Problematyka podstaw odpowiedzialności cywilnej zakladów opieki zdrowotnej - wybrane zagadnienia, "Radca Prawny" 2002, nr 3, s. 29 i n.; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza za nienależytą jakość..., s. 16 i n.; G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku TKz 4 XII 2001 r., "Przegląd Sądowy" 2000, nr 4, s. 21 i n.; A. Górski i A. Górski, Podstawy odpowiedzialności deliktowej..., s. 53. Wcześniej krytykę taką w odniesieniu do państwowych i niepaństwowych osób prawnych podjęta E. Łętowska, Stratyfikacja odpowiedzialności deliktowej, "Państwo i Prawo" 1970, nr 6.
214
czych za działania tych jednostek, wymaga sięgnięcia do przepisów wprowadzających reformy ustrojowe. Przykładowo na mocy art. 13 i 14 ustawy z 13 X 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną73, z dniem l l 1999 r. zlikwidowane zostały dotychczasowe urzędy rejonowe, będące terenowymi organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 94 ustawy, do właściwości starosty przeszły określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów (jako zadania z zakresu administracji rządowej), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do przepisów szczególnych zaś, które regulują kwestię następstwa w postępowaniach administracyjnych i sądowych państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, należy ustawa z 21 l 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej74. Artykuł 65 ust. l ustawy stanowi, iż w postępowaniach wynikających z działalności takich jednostek, w których stroną jest Skarb Państwa, a jednostki te z dniem l 11999 r. albo uzyskały osobowość prawną, albo zostały zlikwidowane, albo też przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego - Skarb Państwa reprezentuje wojewoda, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 2, w postępowaniach sądowych wynikających z działalności państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które były jednostkami podległymi terenowym organom administracji rządowej ogólnej lub specjalnej, Skarb Państwa reprezentują właściwe (ze względu na siedzibę jednostki) organy administracji rządowej zespolonej lub nie-zespolonej, utworzone w wyniku przejęcia, przekształcenia lub zniesienia tych organów, albo te, których zakres zadań obejmuje zadania tych przejętych, przekształconych lub zlikwidowanych organów administracji rządowej. Jeśli zatem przed 31 XII 1998 r. nie zostało zakończone postępowanie w sprawie roszczeń odszkodowawczych za działania pracowników zlikwidowanych urzędów rejonowych, postępowanie toczy się nadal. Zmianie ulegnie jedynie
73 Dz.U. 1998, nr 133, póz. 872 z późn. zm.
74 Dz.U. 2000, nr 12, póz. 136 z późn. zm.
215
podmiot reprezentujący Skarb Państwa, bowiem Skarb Państwa pozostaje nadal stroną w procesie. W sytuacji jednak, w której brak jest przepisów szczególnych odnoszących się do zadań przejętych po urzędach rejonowych, zastosowanie będzie miała, jak się wydaje, zasada wyrażona w art. 65 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą podmiotem właściwym do wynagrodzenia szkód związanych z działalnością zlikwidowanych urzędów rejonowych jest wojewoda75.
Podobnie, w związku z przekształceniami własnościowymi, jakie dokonane zostały przez wspomniane reformy, "rozbiciu" uległa odpowiedzialność zakładów opieki zdrowotnej. Przykładem może być samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który w wyniku reformy służby zdrowia przeszedł "na własny rozrachunek". Wcześniej za działania publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jako państwowej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, odpowiedzialność ponosił Skarb Państwa. Po zmianie struktury własnościowej tego zakładu pojawił się problem odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez pracownika dawnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, który w wyniku uzyskania osobowości prawnej stał się samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej, szkoda zaś powstała przed jego przekształceniem. Swoje stanowisko w podobnej sprawie zajął SN, który w uchwale z 9 VI 1999 r., 111 CZP 11/9976 stwierdził, że "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, powstały z przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki budżetowej, nie jest obowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przed dokonaniem przekształcenia przez funkcjonariusza państwowego będącego pracownikiem przekształconego zakładu". Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały stwierdził ponadto: "Przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki budżetowej w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej polega na tym, że wyodrębniony organizacyjnie zespół osób
75 Sprawy z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa z 21 VII11997 r. o gospodarce nieruchomościami, która kompetencje w tym zakresie przyznała przede wszystkim staroście (tekst jednolity Dz.U. 2000, nr 46, póz. 543 z późn. zm.).
76 OSNC 2000/1/2.
216
i środków majątkowych, stanowiący publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 1 ust. 1 ustawy o z.o.z.), przybiera w wyniku przekształcenia inną formę prawną niż przed przekształceniem. Przestaje być jednostką organizacyjną Skarbu Państwa i staje się odrębnym od Skarbu Państwa, samodzielnym podmiotem wyposażonym w osobowość prawną (art. 52 ust. 1 ustawy o z.o.z.). Można więc w tym wypadku mówić o powstaniu nowego podmiotu prawa. Dawny podmiot - Skarb Państwa nie ulega jednakże likwidacji; ulega natomiast likwidacji jego jednostka organizacyjna, której podstawą istnienia był wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych"77. Zauważyć należy, że znajduje tu zastosowanie podobna zasada jak w przypadku zlikwidowanych urzędów rejonowych. Postępowanie sądowe związane z działalnością publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie zakończone do czasu jego przejęcia, zlikwidowania lub przekształcenia, toczy się nadal. Jako że stroną jest Skarb Państwa, zmienia się jedynie podmiot go reprezentujący, którym zgodnie z art. 65 ust. l ustawy z 13 X 1998 r. (powołanej wyżej) będzie wojewoda. Odpowiedzialność majątkowa obciąży natomiast Skarb Państwa.
77 W uchwale tej ponadto SN obszernie wypowiedział się na temat różnicy pomiędzy samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej a publicznym zakładem opieki zdrowotnej, będącym zakładem lub jednostką budżetową. Uczynił to w oparciu o przepisy Prawa budżetowego. Por. też uchwałę SN z 4 IV 2000 r., 111 ZP 7/00 (OSNAP 2000/18/679).
ROZDZIAŁ V
Artykuł 77 ust. l Konstytucji RP
a zasada jej bezpośredniego stosowania
Zasadniczym zagadnieniem, z punktu widzenia możliwości powoływania się na art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przed sądami i innymi organami stosującymi prawo, jest zasada bezpośredniego stosowania konstytucji -jedna z naczelnych zasad konstytucyjnych, wyrażona w art. 8 ust. 2. Zanim jednak doszło do jej sformułowania w akcie konstytucyjnym, kształtowana była przez doktrynę i orzecznictwo pod rządami wcześniejszych ustaw zasadniczych.
l. Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji i jego ewolucja w prawie polskim
Konstytucja jest -jak wiadomo - dokumentem prawnym, który ma postać podstawowego aktu normatywnego, jaki istnieje w polskim systemie prawnym, tj. ustawy1. Jako akt normatywny, składający się z przepisów prawa, z których budowane są następnie normy prawne, podlega -jak każdy- stosowaniu.Jest aktem powszechnie obowiązującym i wiąże wszystkie podmioty będące adresatami norm w niej zawartych, a więc zarówno organy władzy publicznej, orga-
1 M. Kruk, Konstytucja jako ustawa zasadnicza państwa (w:j Zasady podstawowe polskiej konstytucji, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 1998, s. 15.
218
nizacje społeczne, partie polityczne, związki wyznaniowe oraz inne związki i stowarzyszenia, jak i każdego człowieka i obywatela. Podmioty te mają nie tyle prawo, ile obowiązek przestrzegania norm konstytucji, co wyraża się w nakazie podejmowania działań mających na celu realizację i rozwijanie jej postanowień oraz w nakazie powstrzymywania się od działań sprzecznych z konstytucją. Jest to jednak akt o szczególnym charakterze, stąd musi posiadać szczególne cechy, które wyodrębnią go spośród wszystkich innych ustaw. W nauce prawa konstytucyjnego przyjmuje się dwa podstawowe kryteria uznania ustawy za konstytucję. Są to kryteria o charakterze materialnym (odnoszące się do jej treści) oraz kryteria o charakterze formalnym (odnoszące się do szczególnej procedury jej uchwalenia bądź zmiany). Zagadnienia te nie są jednak przedmiotem moich rozważań.
Na gruncie teorii prawa pojęcie "stosowanie prawa" rozumie się jako proces decyzyjny, podejmowany przez kompetentny organ państwowy, prowadzący do wydania wiążącej decyzji o charakterze jednostronnym2. Albo inaczej - czynienie przez organ państwa użytku z przyznanych mu przez normy prawa kompetencji do dokonania określonej czynności konwencjonalnej, aktualizującej obowiązek prawny adresata3. Przyjmując kryterium podstawy prawnej określającej sposób postępowania organu stosującego prawo, w teorii prawa wyróżnia się dwa rodzaje stosowania prawa - sądowe oraz kierownicze, przy czym wcale nie oznacza to, że typ sądowego stosowania prawa przypisany jest wyłącznie sądom4. Stosowanie prawa typu sądowego oznacza, że treść aktu stosowania prawa jest wyznaczona przez treść prawa materialnego, w związku z czym organ ma ograniczoną swobodę decyzyjną. Typ kierowniczego stosowania prawa natomiast oznacza, że organ czyniący użytek ze swojej kompetencji ma większy "luz decyzyjny", bowiem przepisy prawa materialnego jedynie w ogólnym zarysie wyznaczają treść
2 L. Leszczyński, Zagadnienie teorii stosowania prawa, doktryna i tezy orzecznictwa, Zakamycze2001,s. 15.
3 A. Redelbach, S. Wronkowska., Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa,
Warszawa 1992, s. 250.
4 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 7 i n.
219
aktu stosowania prawa5. W każdym przypadku rezultatem procesu ustalania przez organy państwowe prawnych konsekwencji pewnych zdarzeń jest akt stosowania prawa, mający charakter indywidualny i konkretny, a organy państwowe, dokonując subsumpcji stanu faktycznego do określonych norm prawnych, posługują się regułami wykładni prawniczej. Szczegółowe rozważania na temat wykładni i stosowania prawa należą do teorii prawa, dlatego też nie będą przedmiotem dalszych rozważań.
Biorąc za punkt wyjścia powołane definicje stosowania prawa można stwierdzić, że stosowanie konstytucji polega na czynieniu -czy to przez organ państwowy, czy to przez obywatela - użytku z kompetencji udzielonej mu przez normę konstytucyjną. Efektem tego jest wydanie przez organ aktu stosowania prawa w oparciu o normę zawartą w konstytucji, bądź możliwość skutecznego powołania się przez obywatela na jej przepisy przed organami państwowymi lub w stosunku do innej jednostki. Akty stosowania prawa oparte na konstytucji mogą przybrać różną formę. Będą to zarówno uchwalone przez Parlament ustawy, powołanie rządu, wyrażenie wotum zaufania lub wotum nieufności, jak i np. wydanie orzeczenia przez sąd w oparciu o przepisy konstytucji. Jeśli chodzi o stosowanie konstytucji, istotne znaczenie będzie miał sposób wyznaczenia treści indywidualnego lub generalnego rozstrzygnięcia. W doktrynie prawa konstytucyjnego utrwalone są już poglądy, że w przypadku, gdy konstytucja jest wyłączną podstawą rozstrzygnięcia, mamy do czynienia ze stosowaniem konstytucji samoistnym, w przypadku zaś, gdy podstawą rozstrzygnięcia jest zarówno konstytucja, jak i ustawa bądź inny akt normatywny - mówi się o współ-stosowaniu konstytucji6. Szczegółowa analiza tych pojęć będzie przedmiotem dalszej części pracy.
5 P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (Wybrane problemy), Kraków 2003, s. 70 i n.
6 Nie ma w doktrynie prawa całkowitej zgodności co do tego, czy współstoso-wanie konstytucji jest jedną z form bezpośredniego stosowania konstytucji, czy też stanowi pośrednią formę jej stosowania. Za pierwszą z możliwości zdecydowanie opowiedzieli się Z. Izdebski. J. Trzciński, P. Sarnecki, za drugą natomiast P. Czarny, B. Naleziński (patrz cytowana dalej literatura).
220
Idea bezpośredniego stosowania konstytucji w polskim porządku prawnym dała się zauważyć jeszcze pod rządami Konstytucji marcowej z 1921 roku. Jako zasada nie była w jej treści wyrażona, ale w doktrynie prawa wysuwano takie postulaty. Opierano się na brzmieniu art. 129: "Niniejsza Konstytucja ma moc obowiązującą z dniem jej ogłoszenia, względnie - o ile urzeczywistnienie jej poszczególnych postanowień zawisło od wydania odpowiednich ustaw - z dniem ich wejścia w życie. Wszelkie istniejące obecnie przepisy i urządzenia prawne, niezgodne z postanowieniami Konstytucji, będą najpóźniej do roku od jej uchwalenia przedstawione ciału ustawodawczemu do uzgodnienia z nią w drodze prawodawczej"7. Podnoszony był problem, czy wobec braku odpowiednich ustaw, w przypadku gdy dane zagadnienie jest uregulowane w konstytucji, można za podstawę rozstrzygnięć powołać jej przepisy, czy też należy czekać na wydanie ustaw.
J.S. Langrod, opowiadając się za pierwszą z możliwości, dokonał podziału ustaw rozwijających przepisy konstytucyjne na wydane w stosunku do konstytucji oraz wydane w wykonaniu konstytucji8. Pierwszą grupę stanowiły te wszystkie ustawy, które "z Konstytucją łączył ów stosunek specjalny", i które w tekście konstytucji były ujmowane poprzez sformułowania "przewiduje", "wymienia", "powoduje" itp. Były nimi np. ustawy budżetowe; ustawy wiążące się z działalnością aparatu państwowego w sferze m.in. podatków czy amnestii; wszystkie rozporządzenia oraz wszelkie ustawy już istniejące, bądź ich zapowiedzi9. Drugą grupę natomiast stanowiły ustawy mające charakter wykonawczy. Od ich istnienia bądź nieistnienia
7 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RPz / 997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 359.
8 J.S. Langrod, Zapowiedzi konstytucyjne o wydaniu ustaw specjalnych, Warszawa 1929, s. 23 i n.
9 Konstytucja marcowa, nie chcąc czy nie mogąc wdawać się w szczegóły, odsyłała bądź zapowiadała wydanie ustawy, która miała unormować dane zagadnienie w sposób szczegółowy. Jako przykład wymieniany był art. 121 Konstytucji marcowej, tj. przepis o odpowiedzialności organów władzy państwowej, cywilnej i wojskowej za działalność urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkami służby, w wyniku której podmiot poniósł szkodę. Więcej na ten temat J.S. Langrod, Zapowiedzi konstytucyjne..., s. 23.
221
zależało praktyczne wykonanie przepisów konstytucji. Wśród tych ustaw autor rozróżniał jeszcze dwie podgrupy: ustawy wykonawcze sensu stricto, bez istnienia których przepis konstytucji w ogóle nie mógł wejść w życie, oraz ustawy wykonawcze sensu largo, których brak nie powodował zawieszenia mocy obowiązującej norm konstytucyjnych. Dokonując przytoczonego podziału autor chciał wykazać, że większość przepisów ówczesnej konstytucji miała moc bezpośrednio obowiązującą, a więc ich stosowanie nie było uzależnione od wydania ustaw je rozwijających. Pisał: "Zaakcentować należy, że jest ona (tj. konstytucja) normą prawną samą przez się i jako norma ogólna ze stanowiska systemu ustawodawstwa obowiązuje bezpośrednio i z własnej mocy, bez konieczności odrębnego przetwarzania jej przepisów przez normy ustawowe na normy prawne. Mamy do czynienia nie z deklaracją, a z ustawą obowiązującą od chwili wejścia jej w życie. Przypisywanie więc Konstytucji li tylko "teoretycznego" lub "programowego" znaczenia nie jest słuszne (...). Takie pojmowanie Konstytucji jest sprzeczne z podstawami konstytucyjnego ustroju państwa i z fundamentalnymi zasadami prawa"10.
Nieco wcześniej, bo w 1924 roku, Sąd Najwyższy - podzielając pogląd tej części doktryny, która odczytywała Konstytucję marcową jako akt normatywny - wydał uchwałę Ogólnego Zgromadzenia Sędziów SN, w której stwierdził, że "Konstytucja RP jest nie tylko deklaracją uchwaloną przez Sejm ustawodawczy ustroju państwowego, lecz jest ustawą pozytywną, czego wyrazem jest nazwanie jej w naczelnym ustępie, w uchwalonej następnie ustawie przechodniej z 18 V 1921 r. (Dz.U. 1921, nr 44, póz. 268) Ustawą Konstytucyjną* oraz ogłoszenie jej w Dzienniku Ustaw"11. Podobne poglądy wyrażali niektórzy przedstawiciele doktryny12. Bezpośrednie obowiązywanie konstytucji odnosili najczęściej do działalności aparatu państwowego, bądź niektórych praw i obowiązków obywatelskich.
10 Tamże, s. 17 i n.
11 Uchwała Ogólnego Zgromadzenia Sędziów SN z 16 II 1924 r, Z.S. 69/23 w sprawie Rytki Ukraińczyk (O.S.P.T. III nr 330).
12 Np. L. Ehrlich, Kilka uwag o interpretacji Konstytucji, "Przegląd Prawa i Administracji" 1925, R 50, s. 334 i n.
222
Po II wojnie światowej, do czasu uchwalenia przez Sejm ustawodawczy Konstytucji PRL z 22 VII 1952 r., obowiązywać miały "niektóre założenia" Konstytucji marcowej z 1921 r., na podstawie Manifestu PKWN ogłoszonego 22 VII 1944 r. Szereg wątpliwości budził jednak rzeczywisty zakres obowiązywania Konstytucji marcowej, zarówno jeżeli chodzi o moment, do którego miała obowiązywać (do czasu zwołania Sejmu ustawodawczego czy przez okres jego kadencji do czasu uchwalenia nowej konstytucji), zakres treści, która miała obowiązywać (czy cała konstytucja, czy tylko jej fragmenty, tj. "podstawowe założenia"), jak i sposób rozumienia ujętego w Manifeście PKWN sformułowania o "podstawowych założeniach", które miały obowiązywać. Wszelkie odesłania do Konstytucji marcowej z 1921 r. zostały zawarte w tekście tzw. Małej konstytucji z 19 II 1947 r. (ustawy konstytucyjnej o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej, Dz.U. 1947, nr 18, póz. 71). Jej obowiązywanie po 1947 roku było jednak iluzoryczne. Potwierdza to również nieliczne orzecznictwo SN, które dopuszczało możliwość powoływania się na Konstytucję marcową, lecz tylko w zakresie jej podstawowych założeń (bliżej nie określonych artykułów), które były poddane dodatkowo weryfikacji pod kątem niesprzecz-ności z nowym ustawodawstwem Polski Ludowej i z zasadami nowego ustroju politycznego państwa.
Uchwalona 22 VII 1952 r. Konstytucja PRL zerwała ostatecznie z założeniami Konstytucji marcowej i oparła się na odmiennych założeniach. Wynikało to z faktu, że uchwalona została w okresie, gdy w konstytucjonalizmie polskim panowała koncepcja "konstytucji bilansu", aktu o ideowo-politycznym głównie znaczeniu Konstytucji. Miała być ona wprawdzie także ustawą zasadniczą, a więc aktem o najwyższej mocy prawnej, lecz jej charakter prawny pozostawał w tle. Jak pisał Janusz Trzciński - "Socjalistyczna doktryna prawa właściwie do lat pięćdziesiątych pomijała milczeniem zagadnienie bezpośredniego stosowania konstytucji, co ściśle łączy się z panującą wtedy koncepcją "konstytucji bilansu" i brakiem zainteresowania konstytucją jako dokumentem prawnym"13.
13 J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, Wrocław 1978, s. 98.
223
Wątpliwości co do normatywnego charakteru Konstytucji PRL znalazły również wyraz w orzecznictwie sądowym, które odmawiało ustawie zasadniczej możliwości samoistnego stosowania jej przepisów. Uchwala podjęta przez pełną Izbę Cywilną SN dnia 12 II 1955 r. odmówiła wręcz Konstytucji PRL normatywnego charakteru. Siłą swego autorytetu przekreśliła na wiele lat możliwość poszukiwania w niej podstawy prawnej indywidualnych rozstrzygnięć: "Normy konstytucyjne konstruują podstawowe zasady prawne stanowiące zręb nadbudowy prawnej nie nadający się z reguły bezpośrednio do praktycznego stosowania bez rozwinięcia w ustawach zwykłych i innych aktach normatywnych"14. Późniejsze natomiast orzecznictwo SN nie uległo zasadniczej zmianie15.
Doktryna prawa zaczęła jednak poszukiwać normatywnych treści w przepisach Konstytucji PRL. Szczególnie w latach 60-tych, po opublikowaniu przez Stefana Rozmaryna monografii Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL (1961 r.), pojawiły się głosy krytykujące traktowanie konstytucji jako aktu o jedynie programowym charakterze. S. Rozmaryn, dokonując analizy Konstytucji PRL, stwierdził, że jest ona ustawą zasadniczą odróżniającą się od innych ustaw wobec posiadania szczególnych cech, tj. szczególnej nazwy - konstytucja, szczególnej mocy prawnej, i wreszcie szczególnej treści. Już na tej podstawie uznał, że nie jest ona tylko aktem programowym. Krytykując również wyodrębnienie z jej treści poszczególnych części (w tym wstępu)16 i odbieranie
14 Uchwala Izby Cywilnej SN z 12 11 1955 n, I C 04/55 {OSN, 1955, póz. 47).
15 Niewątpliwym odstępstwem od takiego sposobu rozumienia konstytucji było orzecznictwo arbitrażowe. Główna Komisja Arbitrażowa już w latach 50-tych - tuż po uchwaleniu Konstytucji PRL - oparła wyłącznie na jej przepisach kilka swoich orzeczeń. Na szczególną uwagę zasługują orzeczenia z 6 IX 1952 r. i 17 111 1953 n, w których za podstawę rozstrzygnięcia CKA przyjęta ówczesny art. 77 Konstytucji PRL (późniejszy art. 91): "Wyrażony w art. 77 Konstytucji PRL obowiązek strzeżenia własności społecznej nie wymaga, przynajmniej wobec jednostek gospodarki uspołecznionej, żadnych norm uzupełniających" (Orzecznictwo Arbitrażowe, t. VI, nr 13 i 14).
16 Taki pogląd wyrażał m.in. W. Wróblewski, Zagadnienie teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 267 i n.; Z. Ziembiński, Przepis prawny a norma prawna, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1966, nr 11, s. 11 pisał: "większa część Preambuli Konstytucji PRL ma charakter opisowy, zawierając szereg twierdzeń historycznych".
224
im normatywnego charakteru, twierdził, że intencją ustawodawcy nie było różnicowanie treści konstytucji pod tym względem: "ustawodawca nie wydzielił bowiem poza tekst konstytucji żadnej jej części, ani żadnego postanowienia. Cała treść konstytucji, ze wstępem włącznie, została uchwalona przez Sejm ustawodawczy w jednolitym trybie i jednolitym aktem. Cala treść konstytucji (...) ogłoszona jest w Dzienniku Ustaw PRL pod jednolitą nazwą. Niewątpliwie więc cala treść konstytucji, ze wstępem włącznie, określona jest jako Konstytucja PRL i wyposażona jest w cechę szczególnego trybu jej zmiany"17. Autor w swojej monografii rozprawiał się także z argumentami, jakoby brak ustaw wykonawczych do konstytucji oraz brak gwarancji prawnych (głównie w odniesieniu do praw i wolności obywatelskich) kwestionował moc prawną jej postanowień. W pierwszym przypadku zwracał uwagę, iż sam brak ustawy wykonawczej nie odbiera mocy obowiązującej przepisom konstytucyjnym, a "odmienny pogląd oznaczałby uzależnienie obowiązywania lub nie normy konstytucyjnej od uznania organu, na który norma ta nakłada obowiązki"18. Uznanie organu natomiast nie może stać ponad wolą ustawodawcy konstytucyjnego, bo byłoby z nią niezgodne. Jeśli zaś chodzi o brak gwarancji prawnych wyrażonych bezpośrednio w przepisie konstytucyjnym, S. Rozmaryn zauważył słusznie, że rzadko - nawet w jednym akcie prawnym - zamieszczone są razem normy materialne i przepisy dotyczące procedury. Z tego tylko faktu również nie można wyciągnąć wniosku o niemożności uznania owego aktu za normę prawną.
Analiza formy i treści Konstytucji PRL, przeprowadzona przez S. Rozmaryna, prowadziła do wniosku, że konstytucja ta ma normatywny charakter i, co więcej, może być stosowana samoistnie. Autor jednoznacznie stwierdził, że jeśli chodzi o ustawodawcę, to samoistne stosowanie konstytucji jest jego obowiązkiem. Polega on nie tylko na samym uchwalaniu ustaw, ale przede wszystkim na realizowaniu nakazu rozwijania postanowień konstytucji i zakazu wydawania aktów z nią sprzecznych (które to nakazy i zakazy wynikają z nadrzędnej roli ustawy zasadniczej), a także na wypełnianiu luk w prawie i dążeniu do usuwania antynomii pomiędzy konstytucją a ustawodawstwem
17 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1961, s. 62.
18 Tamże, s. 81.
225
zwykłym. Pozostałe organy państwowe natomiast winny się kierować regułą, iż stosują konstytucję samoistnie, chyba że istnieje konieczność rozwinięcia i konkretyzacji normy konstytucyjnej na podstawie ustawodawstwa zwykłego - co powinno stanowić wyjątek od tej reguły. Wyjątki te miałyby wynikać z treści samej Konstytucji albo dotyczyć materii, dla której forma ustawowa jest zastrzeżona (np. w zakresie ograniczenia wolności i praw obywatela, nałożenia na obywatela obowiązków, wszędzie tam, gdzie sama konstytucja stawia taki wymóg). Jeżeli zaś chodzi o sytuację obywatela, to stosować samoistnie konstytucję może on zawsze, o ile realizowanie jego prawa na podstawie konstytucji nie wiąże się z równoczesnym nałożeniem na innego obywatela obowiązku. W tej bowiem sytuacji ma zastosowanie reguła ogólna stanowiąca, iż nałożenie na obywatela jakichkolwiek obowiązków bądź ograniczenie jego praw może nastąpić tylko w drodze ustawy. W relacjach państwo-obywatel natomiast prawa i wolności powinny być realizowane przez organy państwowe samoistnie, "tj. bez konieczności uprzedniego wydania przez ustawodawcę zwykłego ustaw rozwijających i konkretyzujących"19.
W każdym przypadku, gdy samoistne stosowanie konstytucji nie byłoby możliwe, S. Rozmaryn widział obowiązek "współstosowa-nia" norm konstytucyjnych, z uwzględnieniem hierarchicznego położenia konstytucji względem ustaw oraz "wewnętrznej hierarchii" samej konstytucji. "Oznacza to, że wykładni i stosowaniu przepisów ustaw zwykłych caeteris paribus - z mocy hierarchicznego położenia norm konstytucyjnych - dawać należy pierwszeństwo takim rozwiązaniom, które najlepiej realizują normę konstytucyjną"20.
S. Rozmaryn nie był odosobniony w swoich poglądach21, niewątpliwie jednak to jego monografia wywarła duży wpływ na kierunek poszukiwań przez doktrynę prawa możliwości bezpośredniego po-
19 Tamże, wyd. II, Warszawa 1967, s. 321.
20 Tamże, s. 302.
21 M.in.: Z. Izdebski, Rola ustawy konstytucyjnej w procesie stosowania prawa, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego" 1957, seria l, zeszyt 6; M. Sobolewski, Die yerfassungpolitische Entwicklung m Polen seit 1952 (Jahrbuch des offentlichen Rechts Neue Folgę) 1959, t. 8, s. 270; 1. Szabo, referat na Konferencji w Segedzie (grudzień 1964) dotyczącej zagadnień rozwoju socjalistycznych konstytucji, "Acta luridica Acade-miae Scientiarum Hungaricae" t. VII, fasc. 3-4, 1965 r.
226
woływania się na przepisy Konstytucji PRL. Niedługo po ukazaniu się drukiem pracy S. Rozmaryna pojawiły się głosy zarówno krytyki22, jak i aprobaty23 dla normatywnego traktowania Konstytucji PRL. Dyskusja trwała aż do lat 80-tych, kiedy to powołane zostały do życia nowe instytucje prawne, takie jak NSA, TK, RPO. Miały one zasadniczy wpływ na podniesienie znaczenia Konstytucji PRL jako aktu prawnego. Doktryna coraz częściej dopuszczała możliwość bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych, zwłaszcza w związku z zagadnieniem wolności i praw obywatelskich, bowiem samoistne ich stosowanie przez ustawodawcę w stosunkach między organami państwa nie budziło w zasadzie wątpliwości24. Jak pisał
22 J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wyktadni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 369, gdzie czytamy. "Wybitnie polityczne cele norm konstytucyjnych sprawiają, że w tekście tego aktu zawarte są (...) dyrektywy interpretacyjne"; A. Burda, Konstytucja PRL na tle tendencji rozwojowych konstytucjonalizmu socjalistycznego, "Państwo i Prawo" 1967, nr 6, s. 850 i n., gdzie autor stwierdził: "Nadmierna zwięzłość Konstytucji nie może być poczytana za jej niewątpliwą cnotę (...). Ogólnikowość sformułowania przepisów konstytucji (...), ogólnikowość dopuszczająca wielostronność interpretacji a w rezultacie trudności w stosowaniu norm konstytucyjnych - wiąże się z zawartością w treści ustawy zasadniczej tzw. ładunku ideologicznego i politycznego". Dlatego też zdaniem A. Burdy "zastosowanie normy o tak ogólnikowej treści następuje nie wprost, lecz poprzez stosowanie norm od niej pochodnych, umożliwiających zrealizowanie tej pierwszej"; podobne stanowisko A. Burda wyraził również w: Niektóre zagadnienia treści i stosowania Konstytucji PRL, "Studia Prawnicze" 1966, z. 13, s. 32.
23 W. Zakrzewski, Konstytucja państwa a konstytucja spoteczeństwa. Z problematyki współczesnych konstytucji socjalistycznych, "Państwo i Prawo" 1969, nr 11, s. 783 i n., gdzie czytamy m.in.: "Konstytucja PRL, ustalając dyrektywy przyszłej działalności państwowej, nie mogła nie zawierać sformułowań programowych. Niemniej określając tak konkretnie treść dyrektyw, jak też podmiot zobowiązany do ich urzeczywistnienia, tj. państwo, nadawała im charakter wiążących prawnie norm". W innym miejscu stwierdził natomiast, iż "trzeba zgodzić się z tezą, iż ustrojodaw-ca sam nie różnicuje mocy prawnej poszczególnych elementów tekstu prawnego". W dalszej części autor postulował przy tym zróżnicowanie znaczenia prawnego poszczególnych partii Konstytucji PRL.
24 F. Siemieński, Poć/stawowe wolności, prawa i obowiązki obywateli PRL, Warszawa 1979, s. 37 i n.; L. Wiśniewski, Gwarancje podstawowych praw i wolności obywateli PRL, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1981, s. 44 i n. oraz s. 108; patrz też P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Warszawa 1997, s. 30 i n. oraz cytowana tam literatura; por. K. Działocha, Konstytucja PRL po nowelizacji z 10111976 r. (Uwagi o zmianie koncepcji konstytucji), "Państwo i Prawo" 1977, nr 2, s. 17.
227
J. Trzciński, "przepisy o prawach i wolnościach obywatelskich są także prawem bezpośrednio obowiązującym (...) a realizowanie tych postanowień jest w sferze odczuć społecznych probierzem stosowania konstytucji w ogóle"25. Zwracano uwagę na taką możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji przez organy państwa (głównie sądy), w których obywatel byłby przynajmniej jednym z podmiotów określonego sporu. Byłby to najpełniejszy wyraz realizacji postanowień konstytucyjnych, określany w doktrynie jako samoistne stosowanie konstytucji26.
Inną formą bezpośredniego stosowania konstytucji było, jak już wspomniano, jej współstosowanie, polegające na stosowaniu norm konstytucyjnych łącznie z normą ustawową lub podustawową. Ponadto na konstytucję powoływano się w uzasadnieniach wyroków i innych aktów stosowania prawa, co można uznać - odnosząc do tego dzisiejszą terminologię - za ornamentacyjne stosowanie konstytucji27.
Stosowanie samoistne konstytucji postulowane było jako zasada, z pewnymi ograniczeniami natury formalnej. Po pierwsze, nie można było stosować samoistnie tych postanowień konstytucji, które same do ustaw odsyłały; po drugie, ograniczenie wolności i praw obywatela przez organ państwowy mogło nastąpić tylko w oparciu o przepisy ustawowe, w żadnym razie przez bezpośrednie zastosowanie postanowień konstytucji; po trzecie, nałożenie na obywatela określonych obowiązków również nie mogło nastąpić tylko na podstawie przepisu konstytucji28; po czwarte, wykluczano możliwość samoistnego stosowania konstytucji w sferze
25 J. Trzciński, Funkcja prawna..., s. 95.
25 Patrz: Z. Izdebski, Rola ustawy..., s. 40; J. Trzciński, Funkcja prawna..., s. 98. W odmienny sposób pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji rozumiał przytoczony wyżej S. Rozmaryn; wedtug niego bezpośrednie stosowanie konstytucji nie byto tożsame ze współstosowaniem konstytucji - patrz S. Rozmaryn, Konstytucja..., przypis 8 na s. 301.
27 Analizę orzecznictwa przeprowadził Z. Izdebski - jak stwierdził, brak było w ogóle orzeczeń opartych w całości na Konstytucji PRL. Podobnie S. Rozmaryn w: Konstytucja...
28 R. Wieruszewski, Podstawowe obowiązki obywateli PRL, Warszawa, Wrocław, Kraków, Gdańsk, Łódź 1984, s. 114 i n.
228
prawa karnego; wreszcie po piąte - jeżeli przepis konstytucyjny nie zawierał w swej treści reguły określonego zachowania się adresata (najczęściej były to zasady określające kierunki rozwoju państwa socjalistycznego), do samoistnego stosowania się nie nadawał. J. Trzciński w swoich poglądach poszedł nieco dalej; twierdził, iż "stosować można samoistnie każde postanowienie konstytucji, nawet odsyłające do ustawy, bez żadnych ograniczeń przedmiotowych, czy formalnych, jeżeli postanowienie to ze względu na swoją treść i formę nadaje się do samoistnego stosowania"29. Jego zdaniem z postanowienia konstytucji powinna wynikać przynajmniej dyspozycja normy, hipotezę bowiem zawsze można skonstruować, a sankcja nie jest jej niezbędnym elementem30. Wtedy zatem, gdy określony jest adresat normy i nakaz bądź zakaz określonego zachowania się adresata, norma konstytucji - jako posiadająca normatywny charakter- nadaje się do samoistnego stosowania31. Poglądy te były rozwijane w latach późniejszych przez doktrynę prawa konstytucyjnego32.
Z początkiem lat 80-tych nastąpił regres w dziedzinie praw i wolności obywatelskich z powodu wprowadzenia w 1981 r. stanu wojennego. Jednocześnie powołany ustawą z 31 I 1980 r. Naczelny Sąd Administracyjny33 zapoczątkował nowy etap zarówno w dziedzinie sądowej ochrony praw obywateli, jak i instytucjonalnej gwarancji
29 J. Trzciński, Funkcja prawna..., s. 108.
30 Przyjmując za podstawę rozważań teorię normy wg Z. Ziembińskiego: "norma prawna jest jakimś rodzajem normy postępowania, a więc musi być wypowiedzią formułowaną w określonym języku i zawierającą określenie adresata normy, okoliczności, w których znajduje ona zastosowanie oraz czynu nakazanego czy zakazanego adresatowi w danych okolicznościach", Teoria prawa, Warszawa-Poznań 1973, s. 28.
31 Więcej na ten temat J. Trzciński, Funkcja prawna..., s. 109 i n.
32 K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, "Acta Universitatis Nicolai Coperni-ci", Prawo XXIV 1985 r., z. 156; tenże, Stan prawa konstytucyjnego w PRL, "Państwo i Prawo" 1986, nr 3; P. Sarnecki, Stosowanie Konstytucji PRL w orzecznictwie NSA, "Studia Prawnicze" 1988, nr 3; L. Garlicki, Reforma wymiaru sprawiedliwości a kontrola konstytucyjności ustaw, "Państwo i Prawo" 1982, nr 1-2; tenże, Ochrona konstytucyjności i praworządności, "Państwo i Prawo" 1987, nr 10; tenże, glosa do wyroku NSA z 17 VI 1986 r. SA/Wr 274/86 (OSP 1987/187 AA).
33 Ustawa o NSA oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1980, nr 4, póz. 8).
229
przestrzegania konstytucji34. W obliczu faktu, iż inne sądy wręcz ignorowały istnienie Konstytucji PRL jako podstawy rozstrzygnięć, miało to istotne znaczenie. NSA od początku swojej działalności (tj. od l IX 1980 r.) zaczął nawiązywać do przepisów Konstytucji. Doniosłą rolę odegrało orzeczenie z 6 II 1981 r. SA 819, w którym NSA wypowiedział się na temat charakteru samoistnych uchwał rządu i analogicznych aktów normatywnych innych organów państwowych. Działalność orzecznicza NSA, poprzez bezpośrednie stosowanie przepisów konstytucji oraz kontrolę konstytucyjności podustawowych aktów prawnych, realizowała w indywidualnych rozstrzygnięciach funkcję ochrony przestrzegania konstytucji. Nie tylko NSA, lecz wszystkie wymienione wyżej instytucje - jak pisze Leszek Garlicki - mogły funkcjonować tylko w bezpośrednim nawiązaniu do przepisów konstytucyjnych35.
Po zmianach ustrojowych zapoczątkowanych nowelą kwietniową i grudniową do Konstytucji PRL w 1989 r. doktryna prawa coraz wyraźniej akcentowała możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji, zwłaszcza jeżeli chodzi o prawa i wolności obywatelskie36. Przede wszystkim podnoszono konieczność całościowej nowelizacji konstytucji; pozwoliłoby to zrealizować postulaty: rozszerzenia treści konstytucji w różnych jej dziedzinach, doprecyzowania jej postanowień (by były bardziej klarowne), rozszerzenia katalogu praw i wolności oraz umieszczenia wyraźnego zapisu o możliwości bezpośredniego stosowania jej przepisów37.
34 Pewne próby w zakresie gwarancji przestrzegania Konstytucji PRL podjęto nowelą z 10 II 1976 r., przez nadanie Radzie Państwa kompetencji do "czuwania nad zgodnością prawa z Konstytucją". Instytucja ta jednak nie sprawdziła się w praktyce i została zniesiona inną nowelą do konstytucji (z 26 III 1982 r.).
35 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji [w:] Konstytucja RP w praktyce, tezy referatu wygłoszonego na Konferencji naukowej w Popowie 18-19 III 1999 r., Warszawa 1999, s. 13.
36 "Tam więc, gdzie z postanowień konstytucyjnych uda się zbudować normę prawną, powinna ona być traktowana jako podstawa rozstrzygnięć sądów, trybunałów i wszystkich innych organów stosujących prawo", L Garlicki, Ochrona konstytucyjności..., s. 129. Porównaj także uwagi P. Tuleji, Interpretacja konstytucji |w:| Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof.J. Zakrzewskiej, Warszawa 1996.
37 K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie podstawowych praw jednostki (w związku z projektem Karty Praw i Wolności), "Studia luridica" 1994, z. XXI, s. 39 i n.; tenże,
230
Postulaty te znalazły wyraz w pracy nad nową Konstytucją RP38. Zarówno projekt Komisji Konstytucyjnej Sejmu X kadencji (w art. 16 ust. l projektu), jak i komisja Senatu l kadencji (art. 50 ust. 2 projektu) formułowały wprost zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji. Pierwszy z projektów odnosił tę zasadę jedynie do praw podstawowych zawartych w projekcie konstytucji, drugi natomiast rozciągał ją na wszystkie postanowienia projektu, dopuszczając pewne wyjątki od zasady39. Przyglądając się dyskusji, jaka toczyła się również w trakcie późniejszych prac KK ZN nad projektem przyszłej Konstytucji RP, zauważyć można, że potrzeba wyraźnego stwierdzenia, iż przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, nie była negowana. Spory posłów, senatorów i ekspertów skupiały się raczej na jak najtrafniejszym sformułowaniu obecnego art. 8 ust. 2, aby uniknąć w przyszłości wątpliwości co do zakresu stosowania postanowień konstytucji.
Nie bez znaczenia dla bezpośredniego stosowania konstytucji i praktyki sądowej było orzeczenie SN z 28 Xl 1990 r. (III ARN 28/90), przełamujące dotychczasowe stanowisko wyrażone w 1955 r., w którym SN potwierdził i kontynuował linię orzeczniczą NSA. Orzeczenie to oparte było tylko na przepisie Konstytucji PRL, tj. art. 67 ust. l, ustanawiającym zasadę równości wobec prawa. SN stwierdził: "Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywatela"40. Pogląd ten stał się przedmiotem dyskusji w doktrynie, czego wyrazem były aż cztery glosy: aprobująca A. Zielińskiego, krytyczne T. Dybowskiego, L. Leońskiego
Bezpośrednie stosowanie konstytucji de legę ferenda, "Acta Universitatis Wratislavien-sis" 1992, Prawo 189, s. 11 i n.; L. Garlicki, Ochrona konstytucyjności..., s. 125 i n.; P. Sarnecki, Stosowanie Konstytucji PRL..., s. 54 i n.
38 więcej na temat projektów konstytucji wniesionych do Sejmu: R. Chruściak, W. Osiatyński, Tworzenie konstytucji w Polsce w latach 1989-1997, cz. I i H, Warszawa
2001.
39 Więcej na ten temat: Projekty konstytucyjne 1989-1991, opr. M. Kallas, Warszawa 1992.
40 OSP 1992/7/150.
231
oraz W. Sokolewicza41. Zainspirował też sądy do czynienia użytku z przepisów konstytucji w aktach stosowania prawa. Przykładem są tu głównie orzeczenia SN z tamtego okresu, które bezpośrednio lub pośrednio zastosowały normy konstytucyjne42.
2. Zasada art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i spory wokół jej rozumienia
2.1. Bezpośrednie stosowanie konstytucji w poglądach doktryny prawa
Zasada bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji znalazła się wśród naczelnych zasad ustroju w I rozdziale Konstytucji RP z 2 IV 1997 r. Potrzeba dokonania takiego zapisu nie budziła, jak już wspomniałam, żadnych wątpliwości.
Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji oznacza, że organ państwowy, w oparciu o kompetencję uzyskaną z mocy konstytucji, dokonuje czynności konwencjonalnej na podstawie normy konstytucyjnej43'44. Norma konstytucyjna może przy tym upoważniać do działania nie tylko organy państwowe, ale również obywateli czy inne podmioty. Można więc stwierdzić, że bezpośrednie stosowanie konstytucji polega na wydawaniu aktów indywidualnych i konkretnych bezpośrednio i wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej, a celem wydawania tych aktów jest ustalenie praw i obowiązków adresatów aktu (akty stosowania prawa w wąskim znaczeniu). Pojęcie bezpośredniego stosowania konsty-
41 Publikowane kolejno w: "Przegląd Sądowy" 1992, nr 3, s. 85 i n.; "Przegląd Sądowy" 1991, nr 3, s. 71 i n.; OSP 1992, nr 7-8, s. 150; "Państwo i Prawo" 1991, nr 9, s. 110.
42 Patrz m.in.: OSNAP 1993/11/186; OSNC 1996/11/150; OSP 1992/6/146; OSNC 1995/7-8/106; OSNC 1997/10/154 i in.
43 S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, "Państwo i Prawo" 2001, nr 9, s. 7 i n.
44 W doktrynie prawa do niedawna podnoszone były gtosy, że samo pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji nie jest dostatecznie wyjaśnione; patrz: T. Zieliński, głos w dyskusji na Konferencji w Popowie, 1999 |w:| Konstytucja RP w praktyce..., s. 33 i n.
232
tucji obejmuje również akty generalne i abstrakcyjne, wydane na mocy norm konstytucyjnych, które służą ich realizacji (akty stosowania prawa w szerokim znaczeniu)45. W sposób bezpośredni konstytucję stosują więc zarówno Parlament, Rząd, Prezydent czy inne organy państwowe, jak również obywatel46. Bowiem "nie w tym celu, by na podstawie konstytucji wprost mogły być wydawane akty o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, zamieszcza się w konstrukcji klauzulę ojej bezpośrednim obowiązywaniu"47, lecz po to, by na jej przepisy mógł się powoływać bezpośrednio właśnie obywatel.
Zdarza się jednak, że przepis konstytucyjny, ze względu na swoją postać słowną, nie może być wyłączną podstawą aktu stosowania prawa. W takiej sytuacji może odegrać inną ważną rolę, mianowicie posłużyć do wykładni (interpretacji) przepisów ustawowych i pod-ustawowych tak, aby ich treść i sposób rozumienia były zgodne z ustawą zasadniczą. Jest to tzw. technika wykładni prawa w zgodzie z konstytucją, stosowana wówczas, gdy w procesie wykładni okaże się, że przepis ustawowy ma kilka znaczeń, lecz nie każde będzie odpowiadać treściom (zasadom) zawartym w Konstytucji. Spośród możliwych sposobów rozumienia przepisu ustawy organ stosujący prawo dokona więc wyboru właściwego, tj. zgodnego z duchem konstytucji. Takie stosowanie konstytucji określane jest mianem współstosowania i również mieści się w pojęciu bezpośredniego stosowania konstytucji.
W doktrynie prawa istnieje rozbieżność poglądów na temat zakresu zastosowania przepisów konstytucji w aktach stosowania prawa, zwłaszcza kiedy można mówić o stosowaniu konstytucji wprost. Przedstawiciele doktryny proponują różne sposoby podzia-
45 Zdaniem K. Działochy przyjęcie szerokiego rozumienia bezpośredniego stosowania konstytucji zajmuje ważne miejsce we współczesnym konstytucjonalizmie. Więcej na ten temat: K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:| Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, s. 44.
46 K. Działocha, Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w dziedzinie wolności i praw obywateli [w:] Obywatel - jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowany z okazji W-lecia urzędu RPO, Warszawa 1998, s. 30 i n.
47 Tamże, s. 31.
233
lu. Na tym tle powstają też różnice terminologiczne. Najczęściej spotykany podział stosowania przepisów konstytucji to podział na stosowanie samoistne i niesamoistne. Samoistne stosowanie konstytucji (jako pojęcie zaczerpnięte z norm samowykonalnych - self executing) oznacza, że postanowienia konstytucji mogą stanowić samodzielną podstawę rozstrzygnięć, jeżeli są dostatecznie precyzyjne, oraz że każdy organ władzy publicznej ma obowiązek uwzględniać ich treść w procesie stosowania prawa, tj. podejmowania decyzji lub wydawania orzeczeń. Zasada ta zapewnia jednocześnie możliwość realizacji postanowień konstytucji bez potrzeby ich rozwijania w ustawodawstwie zwykłym oraz bez potrzeby posiłkowania się ustawami. Przepisy takie -jak podnosił Andrzej Mączyński w tezach swojego referatu - wyłączają wydanie ustawy, bo jako zgodna z tymi przepisami byłaby zbędna, jako zaś niezgodna - nie powinna obowiązywać48. Zatem "akt samoistnego stosowania konstytucji podjęty zostaje bezpośrednio i tylko na podstawie normy samej konstytucji, tj. bez potrzeby jej rozwinięcia i konkretyzacji w ustawie zwykłej"49. Stosowanie samoistne jest więc uwarunkowane wypełnieniem łącznie trzech przesłanek: wystarczająca konkretność i jednoznaczność normy konstytucyjnej; brak regulacji ustawowej w danej dziedzinie; wyłączność normy konstytucyjnej jako podstawy rozstrzygnięcia. W doktrynie istnieją rozbieżności co do tego, czy druga z przesłanek, a więc brak regulacji ustawowej, ma charakter bezwzględny. Jedni autorzy twierdzą, że brak ustawodawstwa zwykłego w danej dziedzinie jest warunkiem koniecznym do uznania, że przepisy konstytucji stosuje się samoistnie50, w przeciwnym bowiem razie konieczne byłoby zastosowanie przepisów
48 A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, tezy referatu wygłoszonego 22 III 2000 r. na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Warszawie, "Państwo i Prawo" 2000, nr 5, s. 8.
49 K. Dziatocha, Stosowanie Konstytucji PRL, s. 19.
50 L. Garlicki, tezy referatu wygłoszonego na Konferencji w Popowie, 1999, [w:] Konstytucja RP w praktyce..., s. 16; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 38; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych TK przez sąd (art. T93 Konstytucji RP), "Państwo i Prawo" 1999, nr 8, s. 28; por. też wyrok NSA z 27 XI 1998 II S.A./Kr 609/98.
234
ustawowych51 - i jest to wąskie rozumienie tego pojęcia. Podkreślają przy tym, że sytuacja taka poza orzecznictwem TK występuje rzadko. Inni autorzy natomiast uważają, że organ orzekający stosuje konstytucję samoistnie wówczas, gdy mimo istniejącego w danej dziedzinie ustawodawstwa zwykłego zastosuje w danym rozstrzygnięciu wyłącznie przepis konstytucji52 - ma wówczas miejsce samoistne stosowanie konstytucji w znaczeniu szerokim.
Z niesamoistnym stosowaniem konstytucji mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy do wydania określonego rozstrzygnięcia należy zastosować zarówno normę konstytucyjną, jak i normę ustawową, bowiem norma konstytucyjna nie jest wystarczająco precyzyjna i konkretna, aby mogła stanowić wyłączną podstawę aktu stosowania prawa. "Udział" przepisu konstytucyjnego w konkretnym orzeczeniu mógłby polegać na pełnym i równoległym zastosowaniu go wraz z normą ustawową, albo przybrać formę dyrektywy interpretacyjnej, tj. służyć do wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją53.
Wcześniejsze wyszczególnienie trzech przesłanek, których zaistnienie jest konieczne, aby mówić o samoistnym stosowaniu konstytucji w wąskim znaczeniu, jest istotne również z tego względu, że w doktrynie prawa można spotkać pogląd, iż stosowanie samoistne nie jest tożsame ze stosowaniem bezpośrednim konstytucji. Stosowanie bezpośrednie polega na dokonywaniu pewnych roz-
51 Argument przesłanki drugiej jest bowiem wyprowadzany z brzmienia art. 178 ust. 1: "sędziowie podlegają (...) konstytucji oraz ustawom". Przepis ten zawiera ko-niunkcję, z której wynika nakaz związania sądów zarówno przepisem konstytucji, jak i ustawy. Zatem tylko w przypadku braku przepisu ustawowego sędzia mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie jedynie na konstytucji. Inaczej jest w przypadku sędziów TK, którzy "podlegają (...) tylko Konstytucji", stąd też samoistne stosowanie konstytucji występuje najczęściej w działalności orzeczniczej właśnie TK.
52 P. Sarnecki, Stosowanie Konstytucji PRL..., s. 62; P. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, normy samowykonalne w konstytucji [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 133; A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie..., s. 3 i n.; A. Bator, Prawo konstytucji czy konstytucja prawa -w związku z art. 8 Konstytucji RP [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa. Konstytucja, Wrocław 1999, s. 60; K. Działocha, Stosowanie Konstytucji PRL, s. 19; tenże, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy, "Studia Prawnicze" 1988, z. 4, s. 3 i n.
53 Podobne stanowisko wyraził TK w orzeczeniu z 9 V 1989 r., Kw 1/89.
235
strzygnięć wprost na podstawie norm konstytucyjnych (bez wymogu braku istnienia regulacji ustawowej), stosowanie samoistne natomiast, jako że stanowi "najdalej posuniętą formę wprowadzenia konstytucji do obrotu prawnego", polega na wyłącznym zastosowaniu przepisu konstytucyjnego, "jest więc zawsze stosowaniem bezpośrednim, ale nie odwrotnie"54.
Bezpośrednie stosowanie konstytucji wraz ze stosowaniem pośrednim stanowi jeszcze inny podział stosowania konstytucji, jaki można spotkać w nauce prawa. W tym ujęciu bezpośrednie stosowanie konstytucji oznacza sytuację, w której przepisy konstytucji "dają wprost podstawę dokonania subsumpcji rzeczywistości pod przepis konstytucyjny i orzeczenia na tej drodze o sytuacji prawnej adresatów"55. Oznacza to, że norma konstytucyjna musi być na tyle jasna i precyzyjna, aby można było na jej podstawie wydać akt stosowania prawa. Nie musi być spełniony wymóg braku regulacji ustawowej w dziedzinie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
Stosowanie pośrednie konstytucji będzie natomiast miało miejsce wówczas, gdy przepisu konstytucyjnego, ze względu na jego ogólnikowość i nieprecyzyjność, nie da się zastosować jako bezpośredniej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odegra on jednakże istotną rolę w procesie wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Sytuacja taka zachodzi wtedy, gdy dana norma ustawowa może być interpretowana na kilka sposobów i każdy z nich będzie logicznie uzasadniony. Przepis konstytucyjny przesądzi wówczas o dopuszczalności tego ze znaczeń przepisu ustawowego, który będzie najbardziej odpowiadał treści konstytucji.
Na podstawie przytoczonych podziałów stosowania konstytucji można zauważyć, że pojęcie jej bezpośredniego stosowania w zasadzie pokrywa się z pojęciem samoistnego stosowania w znaczeniu szerokim56. Różnica polega jedynie na wyeksponowaniu przesłanki braku regulacji ustawowej w wąskim znaczeniu pojęcia samoistnego stosowania konstytucji.
54 P. Sarnecki, Stosowanie Konstytucji PRL.., s. 62.
55 Tamże, s. 61.
56 K. Dzialocha, m.in. w: Stosowanie Konstytucji PRL, s. 18 i n.; Zasada bezpośredniego stosowania... [w:] Obywatel..., s. 30 i n.
236
W doktrynie prawa spotkać również można odmienny od przedstawionego sposób rozumienia pojęcia bezpośredniego i pośredniego stosowania konstytucji. Zdaniem niektórych autorów w zakresie bezpośredniego stosowania mieści się stosowanie samoistne oraz niesamoistne57. Pierwsze ma miejsce wówczas, gdy z przepisu konstytucji można zrekonstruować wszystkie trzy elementy normy prawnej - hipotezę, dyspozycję i sankcję; wtedy też ów przepis może być wyłączną podstawą rozstrzygnięcia. Z drugim zaś mamy do czynienia w sytuacji, gdy przynajmniej materialny element normy (treść rozstrzygnięcia) może być wyprowadzony z konstytucji, a podmiot i procedura (sankcja i hipoteza) zostaną określone przez przepis ustawowy. W ramach pośredniego stosowania konstytucji natomiast autorzy wyodrębnili współstosowanie (gdy materialnego elementu normy, tj. treści, nie da się zrekonstruować tylko z konstytucji, ale trzeba odwołać się do ustawy; podmiot i procedura natomiast będą uregulowane tylko w ustawie) oraz stosowanie subsy-diarne (gdy przepisy konstytucyjne precyzują tylko formalny element normy kompetencyjnej, tj. podmiot lub procedurę). Poza pojęciem stosowania konstytucji autorzy umieścili tzw. technikę wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją. Ich zdaniem "przepisy ustawy zasadniczej nie stanowią wówczas podstawy podejmowanego w procesie stosowania prawa rozstrzygnięcia, a jedynie pełnią rolę wskazówki interpretacyjnej"58. Innymi słowy, konstytucja w tej sytuacji nie jest stosowana.
Pogląd ten zasadniczo różni się więc od zaaprobowanego już w nauce prawa, zgodnie z którym wykładnia ustaw w zgodzie z konstytucją -jako tzw. współstosowanie interpretacyjne - stanowi jedną z form bezpośredniego stosowania konstytucji59. Wątpliwości budzi jedynie możliwość modyfikowania normy ustawowej w sytuacji, gdy w procesie wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją odniesienie przepisów konstytucji do ustaw spowoduje odkrycie w niej nowych treści, odmiennych od ukształtowanych dotych-
57 P. Czarny i B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji..., s. 133 i n.
58 Tamże, s. 136.
59 L. Garlicki, tezy referatu wygłoszonego na Konferencji w Popowie, 1999 [w:] Konstytucja RP w praktyce..., s. 15 i n.
237
l
l
czas zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. W takich przypadkach sąd powinien, zdaniem L. Garlickiego, dokonać zabiegu modyfikacji normy ustawowej, aby uniknąć usunięcia jej z obrotu prawnego. Jest to - według autora - tzw. współstosowanie modyfikujące, również stanowiące jedną z form bezpośredniego stosowania konstytucji60.
Przytoczone poglądy mogą wskazywać, iż w doktrynie nie ma zgody co do sposobu rozumienia tych pojęć. Gdy jednak uporządkuje się terminologię, można zauważyć, że poszczególne sposoby rozumienia zasady bezpośredniego stosowania konstytucji zasadniczo się nie różnią. Rozbieżności widoczne są w przypadku pojęcia współstosowania konstytucji, jednak i tu nie są one znaczące. Wydaje się zatem, że pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji odnosi się do takiej sytuacji, w której przepis konstytucyjny konkretnie i precyzyjnie normuje dane zagadnienie - bez względu na to, czy jest ono uregulowane w ustawodawstwie zwykłym - przez co może stanowić bezpośrednią podstawę aktu stosowania prawa.
2.2. Samodzielność art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
W świetle przedstawionego sposobu rozumienia pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji należy stwierdzić, iż art. 77 ust. l spełnia wszystkie wymogi, jakie stawiane są przepisom konstytucyjnym, aby mogły one być wyłączną podstawą rozstrzygnięcia. Również TK w orzeczeniu z 4 XII 2002 r. (SK 18/00) uznał, że "art. 77 ust. l Konstytucji wprowadza nowe samodzielne treści, które muszą być uwzględniane na poziomie regulacji ustawowej - przede wszystkim zawartej w kodeksie cywilnym". Odnosząc przepis art. 77 ust. 1 konstytucji do poruszanego wcześniej zagadnienia możliwości jego samoistnego stosowania z pominięciem regulacji ustawowej, zawartej w art. 417 k.c., rozważyć trzeba dwa poglądy. Pierwszy dotyczy szerokiego rozumienia samoistnego stosowania przepisu konstytucji (czyli wyłączne stosowanie art. 77 ust. l nie jest uzależnione od
60 Pogląd co do modyfikującego współstosowania konstytucji spotkał się z krytyką już podczas konferencji, na której L. Garlicki wygłosił swoje tezy. Patrz wypowiedź T. Zielińskiego, glos w dyskusji, tamże, s. 34 i n.
238
nieistnienia odpowiedniej regulacji ustawowej), drugi natomiast odnosi się do wąskiego rozumienia pojęcia samoistnego stosowania konstytucji (czyli oznacza, że jeżeli w aktach ustawowych istnieje przepis rozwijający postanowienie konstytucyjne, uniemożliwia to oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP).
Zagadnienie to nie budziło żadnych wątpliwości do czasu wydania przez TK wyroku z 4 XII 2001 (SK 18/00). Było to spowodowane tym, iż regulacja ustawowa zawarta w art. 417 k.c. odnosiła się do przesłanki "winy" funkcjonariusza, który przy wykonywaniu powierzonej mu czynności wyrządził podmiotowi szkodę. Ten sposób rozumienia przepisu Kodeksu cywilnego był ugruntowany ponad trzydziestoletnią praktyką orzeczniczą oraz bogatą doktryną prawa. Wątpliwości, jakie pojawiły się na początku lat 70-tych, dotyczące operacyjności tego przepisu, zostały ostatecznie rozwiane przez wytyczne SN z 15 II 1971 r.61, w których Sąd zrezygnował z przesłanki winy konkretnego funkcjonariusza na rzecz obiektywizacji odpowiedzialności Skarbu Państwa (tzw. winy anonimowej). Nie zmieniło to jednak faktu, że do czasu wydania orzeczenia przez TK
61 Wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, Uchwala pełnego składu Izby Cywilnej SN z 15 II 1971 r. (OSNC 1971/4/59). W doktrynie prawa po wydaniu przez SN wytycznych miała miejsce szeroka dyskusja wokół art. 417 k.c. Patrz m.in.: A. Rembeliń-ski, Odpowiedzialność Skarbu Państwa w świetle wytycznych wymiaru sprawiedliwości z dnia 15 II 1971 r., "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1972, nr 2; A. Śmieją, Pojęcie winy bezimiennej na tle odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych, "Nowe Prawo" 1975, nr 6; A. Ohanowicz, Podstawa odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, "Prace z zakresu prawa cywilnego i praw na dobrach niematerialnych", ZNUJ, Warszawa--Kraków 1973 nr 1; M. Wawiłowa, W kwestii odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone wskutek wydania orzeczeń i zarządzeń, "Państwo i Prawo" 1971, nr 8-9; J. Kosik, Odpowiedzialność za funkcjonariuszy państwowych w kodeksie cywilnym z perspektywy trzydziestolecia, "Państwo i Prawo" 1974, nr 7; W. Czachórski, Zasady i funkcje odpowiedzialności cywilnej według kodeksu cywilnego - ich ewolucja [w:| Studia z prawa zobowiązań, Poznań 1979; A. Szpunar, Tendencje rozwojowe Skarbu Państwa |w:] Studia z prawa zobowiązań, Poznań 1979; tenże, Perspektywy dalszego rozwoju odpowiedzialności cywilnej, "Państwo i Prawo" 1979, nr 8-9.
239
(SK 18/00) podstawą roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa była - w praktyce sądowej - przesłanka winy, a nie bezprawności. W momencie zatem, gdy weszła w życie Konstytucja RP z 2 IV 1997 r, art. 417 k.c. - uzależniając dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od winy anonimowego funkcjonariusza - stał się sprzeczny z art. 77 ust. l Konstytucji, który nie ograniczał tego środka, tylko stwarzał szerszą ochronę, odnosząc możliwość dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej przez poszkodowany podmiot do wykazania, iż organ władzy publicznej działał niezgodnie z prawem.
Trybunał Konstytucyjny po łącznym rozpatrzeniu skarg konstytucyjnych podważających konstytucyjność art. 417 i art. 418 k.c. orzekł, w wyroku z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), o niekonstytucyjności art. 418 oraz o konstytucyjności art. 417 k.c. pod warunkiem rozumienia go w sposób zaproponowany przez TK, tj. że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Stan niezgodności z Konstytucją został zatem orzeczeniem TK usunięty tylko pozornie, TK dokonał bowiem zmiany wykładni przepisu art. 417 k.c., która ukształtowała się przez ponad 30 lat zarówno w doktrynie prawa, jak i praktyce orzeczniczej sądów. "Wyrywając" art. 417 z kontekstu odpowiedzialności ex delicto, orzekł o jego konstytucyjności. Zabieg ten, z punktu widzenia umiejscowienia art. 417 wśród przepisów odnoszących się do odpowiedzialności za czyny niedozwolone w VI Tytule, III Księgi Zobowiązania -wydawał się nietrafny. Ale nie to jest przedmiotem moich rozważań. Samoistne stosowanie przepisu konstytucji - jak była już o tym mowa wyżej - możliwe jest wówczas, gdy stanowi on wyłączną podstawę danego rozstrzygnięcia. Zatem, zgodnie z pierwszym z przedstawionych na s. 234 poglądów, możliwość samoistnego stosowania art. 77 ust. l nie budzi wątpliwości (szerokie rozumienie). Zgodnie zaś z drugim poglądem (wąskie rozumienie) - istnieją pewne wątpliwości. Pojawiają się one zwłaszcza w obliczu pytania, czy przed nowelizacją Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r. art. 417 k.c., w sposób zaproponowany przez TK w wyroku z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), rozwijał postanowienie art. 77 ust. l konstytucji.
240
Analiza przesłanek niezbędnych do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, takich jak szkoda, bezprawność działania funkcjonariusza państwowego (organu władzy publicznej) wykonującego powierzone mu czynności, czy wreszcie związek przyczynowy pomiędzy tym działaniem a powstałą w jego wyniku szkodą, wskazywała, że nie wszystkie miały ten sam zakres znaczeniowy. Jak wykazałam w poprzednim rozdziale, przesłanka szkody oraz związku przyczynowego powinna być rozumiana w sposób ugruntowany już w prawie cywilnym, Konstytucja bowiem nie stawia tu nowych wymogów. Potwierdził to zresztą TK w cytowanym orzeczeniu: "Użyte w Konstytucji pojęcie szkody powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej. Zakres kompensacji, a zwłaszcza elementy szkody podlegające wynagrodzeniu, powinny być ustalone na podstawie odpowiednich regulacji kodeksu cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 ż 2".
Również przesłanka działania funkcjonariusza czy organu ("przy wykonywaniu powierzonej mu czynności") w podobny sposób rozumiana była na gruncie prawa cywilnego i konstytucyjnego, obejmując zarówno czyny, jak i zaniechania. W kategorii czynów mieściły się wszelkie akty stosowania prawa, zarówno te o charakterze indywidualnym i konkretnym, jak i te o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Do kategorii zaniechań zaliczano wszelkie sytuacje, w których organ władzy (funkcjonariusz państwowy) zobowiązany był do określonego w prawie działania, którego nie podjął, wyrządzając przez to szkodę określonemu podmiotowi. Różnica, jaka występowała pomiędzy sposobem rozumienia tej przesłanki na gruncie prawa cywilnego i konstytucyjnego, odnosiła się do ustalenia, czy działanie lub zaniechanie funkcjonariusza państwowego było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu czynności, tj. "czy zachowanie sprawcze mieściło się w obszarze kompetencji i związane było z realizacją prerogatyw danego organu władzy publicznej"62.
62 G. Bieniek, komentarz do art. 417 k.c. [w:] Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Księga trzecia Zobowiązania, tom l, pod red. G. Bieńka, wyd. 4, Warszawa 2002, s. 267.
241
Jeśli zaś chodzi o przesłankę bezprawności, TK stwierdził: "Znaczenie art. 77 ust. l Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów publicznych ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w porównaniu z ogólnymi zasadami opartymi na przesłance winy (art. 415 k.c.). To odstępstwo od ogólnych reguł jest uzasadnione szczególną, służebną rolą organów władzy publicznej, które mają zapewnić ochronę wolności oraz praw człowieka i obywatela". Stanowisko Trybunału wynikało po części z faktu, iż na gruncie prawa cywilnego pojęcie bezprawności stanowi obiektywny element winy (subiektywnym natomiast jest wadliwość zachowania sprawcy wynikająca z umyślności jego działania lub niedbalstwa). Ten sposób rozumienia bezprawności ma swoje korzenie w art. 1382 Kodeksu Napoleona opierającym się na pojęciu faute, tj. klasycznej zasadzie winy, obejmującej podmiotową (psychiczną) i przedmiotową stronę działania sprawcy, które przejęte zostało na grunt Kodeksu zobowiązań z 1934 r., a następnie Kodeksu cywilnego z 1964 r. Jak zatem wykazałam już wcześniej, bezprawność cywilna nie jest tożsama z bezprawnością w rozumieniu Konstytucji RP.
Także pojęcie "funkcjonariusz państwowy" w rozumieniu art. 417 k.c. różniło się od pojęcia "organ władzy publicznej", o którym mówi art. 77 ust. l konstytucji. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w dawnym art. 417 ust. 2 k.c. funkcjonariuszami państwowymi byli pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej (...) również osoby działające na zlecenie tych organów, osoby powołane z wyboru, sędziowie i prokuratorzy oraz żołnierze sił zbrojnych. Definicji zaś pojęcia "organ władzy publicznej" Konstytucja RP nie zawiera. W oparciu jednak o przepisy art. 10, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163, art. 147, art. 61 ust. l oraz art. 63 Konstytucji stwierdzić należy, że organami władzy publicznej będą zarówno Sejm i Senat, Rada Ministrów, Prezydent RP, sądy i trybunały, samorząd terytorialny oraz przewodniczący określonych w ustawach komitetów, jak i osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, organy i instytucje społeczne, a także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie powyższych usta-
242
leń można stwierdzić, że zakres podmiotowy art. 77 ust. l konstytucji i art. 417 k.c. nie był identyczny. O ile pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej mieścili się w pojęciu organów władzy publicznej, podobnie jak sędziowie i prokuratorzy czy osoby powołane z wyboru, o tyle na podstawie art. 417 ust. 2 k.c. nie można było do grupy funkcjonariuszy państwowych zakwalifikować np. organów samorządu zawodowego czy organów i instytucji społecznych, które -jako organy władzy publicznej - wynikają z treści konstytucji. Artykuł 417 k.c. przewidywał ponadto, iż Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za czynności (działania) osób powołanych z wyboru. Do takich osób należały i należą np. Prezydent RP, a w administracji samorządu terytorialnego praktycznie wszystkie organy (poza organami działającymi z mocy prawa; do takich należy np. wybrany przez radę powiatu starosta powiatu, który następnie z mocy prawa staje się przewodniczącym zarządu powiatu). Podobnie rzecz się ma z wyłanianymi w drodze wyborów przedstawicielami parlamentu, tj. posłami i senatorami - w świetle art. 417 k.c. również oni ponosili odpowiedzialność za powierzone im czynności, jednakże nie była to odpowiedzialność zbiorowa Sejmu lub Senatu (jak wynikałoby z art. 77 ust. l konstytucji), tylko indywidualna. W doktrynie i judykaturze bowiem za bezsporny uważany był pogląd, iż roszczeń odszkodowawczych za działania parlamentu, które sprowadzałyby się do odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym, na gruncie Kodeksu cywilnego dochodzić nie można. Na podstawie art. 77 ust. l Konstytucji RP istnieje natomiast możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działania Sejmu czy Senatu. Jest to zgodne ze standardami europejskimi63, bowiem artykuł ten obejmuje swym zakresem również działania ustawodawcy niezgodne z prawem, co stanowi novum w dotychczasowych regulacjach prawnych64.
63 Patrz przedstawiona w rozdziale l Rekomendacja R (84) 15 Rady Europy w sprawie odpowiedzialności wtadzy publicznej z 18 IX 1984 r.
64 Przykładem mogą być rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Krakowie w tzw. sprawie zabużańskiej z 2 i 7 kwietnia 2003 r. (uchylone następnie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 24 IX 2003 r.) oraz orzeczenie NSA z 29 V 2003 r. dotyczące publikacji tzw. umów republikańskich.
243
Jeśli chodzi o zakresy pojęć "organ władzy publicznej" i "funkcjonariusz państwowy", na podstawie powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż nie pokrywały się one ze sobą. Jak bowiem zwrócił uwagę TK w cytowanym orzeczeniu: "Nazwa organ władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w kategoriach prawa cywilnego. Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy) (...) Formalny charakter powiązań pomiędzy bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną jest mniej istotny".
Oznacza to, że trudno było jednoznacznie stwierdzić, iż art. 417 k.c., w brzmieniu nadanym mu przez TK, rozwijał postanowienia art. 77 ust. l Konstytucji. Podkreślił to również TK w cytowanym orzeczeniu: "Zakres stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji różni się dość zasadniczo. Po pierwsze, odpowiedzialność odszkodowawcza przyjęta w regulacji konstytucyjnej jest związana z działalnością każdego organu władzy publicznej, co nie pokrywa się z ujęciem kodeksowym, które odpowiedzialność umiejscawia po stronie Skarbu Państwa (państwowych osób prawnych) oraz jednostek samorządu terytorialnego (komunalnych osób prawnych). W tym zakresie zachodzi więc stosunek krzyżowania się: z jednej strony nie każda państwowa (komunalna) osoba prawna należy do organów władzy publicznej, z drugiej istnieją niepaństwowe (niekomunalne) osoby prawne, które wykonują określone prerogatywy władzy publicznej. Po drugie, odpowiedzialność odszkodowawcza określona w art. 77 ust. l Konstytucji nie jest związana z działalnością konkretnych funkcjonariuszy (...), ale z działalnością organu władzy publicznej". Różnica zatem w zakresie stosowania obu przepisów odnosiła się zarówno do strony podmiotowej, jak i przedmiotowej. Oceny konstytucyjności zaś Trybunał Konstytucyjny dokonał w oparciu o ten tylko obszar regulacji, który był dla nich wspólny. Wobec powyższego słuszne wydaje się stwierdzenie, że - na gruncie art. 417 k.c. sprzed nowelizacji - art. 77 ust. l nadawał się do samoistnego stosowania również w świetle drugiego z przedstawionych poglądów, aby bowiem został spełniony wymóg samoistnego stosowania przepisu konstytucyjnego (bez jednoczesnego istnienia rozwijającego
244
go przepisu ustawowego), regulacja ustawowa musiała rzeczywiście rozwijać postanowienia konstytucyjne, w przypadku zaś art. 417 k.c. nie można było stwierdzić tego jednoznacznie.
Obecne brzmienie art. 417, 4171 i 4172 65 zmieniło ich dotychczasową relację do art. 77 ust. l Konstytucji RP. Odpowiedź na pytanie, czy przepis konstytucyjny nadaje się do samoistnego stosowania (w wąskim znaczeniu), nie może już być twierdząca. Jeżeli chodzi o przesłankę szkody i związku przyczynowo-skutkowego, sytuacja zasadniczo nie uległa zmianie - jak powiedziano wyżej, mają one ugruntowane znaczenie w doktrynie prawa cywilnego oraz w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 IX 2003 r. (K 20/02) zauważył wprawdzie, że choć wypełnienie treścią pojęcia i zakresu szkody należy, ze względów historycznych i genetycznych, do przepisów Kodeksu cywilnego, to "z tego jednak nie płynie automatyczny wniosek, że dla wszystkich wypadków, jakie znajdują się w polskim systemie prawnym (w ustawodawstwie zwykłym), a które przewidują naprawienie szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej w innych zjawiskowych postaciach, niż wskazane w art. 417 k.c., mechanizm ustalenia szkody podlegającej naprawieniu nieodzownie musi zawsze sięgać do przepisów k.c.". W odniesieniu jednak do art. 77 ust. l konstytucji, kreującego po stronie poszkodowanego konstytucyjne podmiotowe prawo do odszkodowania, szkodę należy rozumieć szeroko, tj. Jako każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach podmiotu,
55 "Art. 417 ż 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem dziatanie lub zaniechanie przy wykonywaniu wtadzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę wtadzę z mocy prawa. ż 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa". Ponadto art. 4171 i art. 4172. Pierwszy z nich dot. odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego, prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, niewydanie orzeczenia lub decyzji oraz niewydanie aktu normatywnego, których obowiązek wydania przewidywał przepis prawa, drugi przewiduje odpowiedzialność za działania zgodne z prawem wladzy publicznej, oparte na zasadzie słuszności.
245
zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym" (SK 18/00), co jest zgodne z treścią art. 417 i n. k.c.
Przesłanka działania, zarówno w rozumieniu art. 77 ust. l konstytucji, jak i art. 417 k.c., obejmuje czynienie oraz zaniechanie. Aczkolwiek przepis konstytucyjny nie wyraża expresis verbis zaniechania organów władzy publicznej jako podstawy roszczeń odszkodowawczych, zauważyć należy, że w pracach KK ZN nad Konstytucją wyraźnie podkreślano, iż mieści się ono w zakresie jego normowania. Z brzmienia art. 4171 ż 4, który odnosi się do zaniechania legislacyjnego, wynika, że zaniechanie organu władzy publicznej następuje wówczas, gdy wyraźny obowiązek podejmowania danych czynności był określony przez przepisy prawa.
Zawarte w art. 417 k.c. określenie "przy wykonywaniu władzy publicznej" znacznie szerzej reguluje odpowiedzialność państwa niż dawne określenie "przez funkcjonariusza państwowego". Zostało ono jednak ograniczone, bowiem w trakcie prac nad projektem nowelizacji Kodeksu cywilnego w Ministerstwie Sprawiedliwości proponowano pojęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa "za wykonywanie władzy publicznej". Takie brzmienie rozszerzałoby jednak, zdaniem ekspertów, zakres odpowiedzialności w stosunku do art. 77 ust. l konstytucji, ostatecznie przyjęto więc obecne rozwiązanie. Pojęcie "wykonywanie władzy publicznej" nie jest zdefiniowane w art. 417 k.c., jednakże wynika ono z przepisów Konstytucji RP i ustaw określających system organów publicznych oraz ich zadania. Odpowiedzialność wymienionych w art. 417 i n. podmiotów będzie zatem możliwa, jeżeli źródłem działania (zaniechania) wyrządzającego szkodę jest wykonywanie funkcji władczych. Odnosząc powyższe uwagi do art. 77 ust. l konstytucji należy stwierdzić, że przepisy znowelizowanego Kodeksu cywilnego pokrywają się z regulacją konstytucyjną, według której odpowiedzialność odszkodowawcza związana jest z działaniami władczymi, tzw. imperium, na co wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w doktrynie prawa66, jak i w orzecznictwie.
66 M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 1999, nr 4; E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, "Państwo i Prawo" 1999, nr 7; M. Kępiński i R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji,
246
Zgodnie z art. 417 ż l k.c. za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Przepis ten wprowadza więc zasadę, że odpowiada ta osoba prawna, z którą związana jest jednostka organizacyjna lub osoba wykonująca uprawnienia władzy publicznej. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego będzie to niewątpliwie gmina, ale nie tylko. Obecne brzmienie art. 417 ż l usunęło wszelkie wątpliwości67 co do tego, że w zakresie tym mieścić się będą również państwowe i komunalne osoby prawne oraz inne instytucje publiczne, nie mające charakteru państwowego lub komunalnego, jeżeli tylko powierzenie wykonywania władzy publicznej nastąpiło ex. legę.
Artykuł 417 ż 2 k.c. wymienia natomiast w kręgu podmiotów odpowiedzialnych za szkodę również jednostki samorządu terytorialnego i inne osoby prawne, którym wykonanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono na podstawie porozumienia. Należałoby zatem wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem "zlecenie na podstawie porozumienia". Otóż przekazywanie zadań z zakresu władzy publicznej, należących do podmiotu przekazującego, było częstą praktyką również pod rządami dawnych przepisów Kodeksu cywilnego. Polegało na powierzaniu zadań takim podmiotom, które wcześniej nie mieściły się w kategorii "organów władzy publicznej", natomiast w wyniku powierzenia zaczęły funkcję władzy realizować, przez co zostały objęte innym, bardziej rygorystycznym, reżi-
"Państwo i Prawo" 2000, nr 3; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), "Pa-lestra" 2000, nr 11-12; tenże, Glosa do wyroku TK z 4 XII 2001 r., "Palestra" 2002, nr 11-12; K. Świderski, Odpowiedzialność za szkody spowodowane działaniem władzy publicznej (uwagi do tematu), "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 6; G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku TK z dnia 4 XII 200/r., "Przegląd Sądowy" 2002, nr 4; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku TK, "Państwo i Prawo" 2002, nr 6; A. Górski i A. Górski, Podstawy odpowiedzialności deliktowej publicznego zakładu opieki zdrowotnej za szkody medyczne-po wyroku TKz4 XII 200 J r., "Palestra" 2002, nr 11-12; A. Górski, Arl. 417 k.c. -przepis niewłaściwie interpretowany czy niekonstytucyjny, "Przegląd Sądowy" 2003, nr 1.
67 Na wątpliwości te zwracał również uwagę TK w orzeczeniu z 4 XII 2001 r., SK 18/00.
247
mem odpowiedzialności. Przekazywanie następowało najczęściej na podstawie umów cywilnoprawnych. Praktyka ta była wówczas przedmiotem krytyki ze strony części doktryny68. Obecna regulacja natomiast wręcz sankcjonuje dotychczasową praktykę, nie pozostawiając żadnych wątpliwości, iż w drodze umów cywilnoprawnych może nastąpić przekazanie kompetencji władzy publicznej innym osobom prawnym. Istotna jest dziś zatem nie forma prawna podmiotu wyrządzającego szkodę, lecz fakt, że podmiot ten wykonuje władzę publiczną, czy to z mocy prawa, czy na podstawie porozumienia. Podkreślenia wymaga również to, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących władzę publiczną na zasadzie powierzenia będzie solidarna z podmiotem zlecającym.
Ostatnią z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej jest niezgodność działania z prawem. W obecnym brzmieniu art. 417 k.c. zrezygnowano z przesłanki bezprawności, co - z punktu widzenia prawa cywilnego - powodowało zawężenie zakresu odpowiedzialności. Zwrócił na to uwagę TK w cytowanym wcześniej wyroku SK 18/00: "Tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego obejmuje, obok naruszenia przepisów prawa, również naruszenie norm moralnych i obyczajowych określanych terminem zasad współżycia społecznego* lub dobrych obyczajów*". Było to podyktowane - jak się wydaje -trudnymi do oszacowania skutkami finansowymi dla państwa. Usunięto jednak w ten sposób wątpliwości, jakie pojawiały się na tle konfrontacji regulacji konstytucyjnej i ustawowej.
Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że w wyniku nowelizacji k.c. zakresy obu regulacji prawnych, zarówno kodeksowej, jak i konstytucyjnej, nie różnią się w sposób zasadniczy. To, że art. 417 i 4171 stanowi rozwinięcie art. 77 ust. l Konstytucji RP, nie powoduje, iż jego rola została ograniczona. Wręcz przeciwnie - wydaje się, że art. 77 ust. l Konstytucji RP jest jednym z tych przepisów, którego konstrukcja pozwala na bezpośrednie stosowanie: sformu-
68 Patrz m.in. wypowiedzi uczestników seminarium zorganizowanego przez Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej Instytutu Spraw Publicznych w dniu 7 l 1999 r. w Warszawie, po referacie M. Safjana Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP.
248
łowany jest w sposób konkretny i precyzyjny oraz zawiera wystarczające przesłanki, aby mógł stanowić podstawę uregulowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu. Jak wykazałam wcześniej, do przesłanek tych należą szkoda, bezprawność działania organów władzy publicznej oraz istnienie związku przyczynowego między tym działaniem a powstałą szkodą. Adresatem będzie poszkodowany podmiot, określony w art. 77 ust. l konstytucji słowem "każdy", któremu została wyrządzona szkoda "przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Natomiast sposób zachowania się adresata normy wyraża zwrot "ma prawo do wynagrodzenia szkody", co będzie oznaczało uprawnienie do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu władzy, który szkodę wyrządził. W art. 77 ust. l można zatem odnaleźć zarówno hipotezę, jak i dyspozycję. Sankcja zaś w przepisach konstytucji nie występuje, co wynika ze specyfiki tego aktu prawnego.
Odnosząc powyższe ustalenia do przedstawionych dwu poglądów dotyczących samoistnego stosowania konstytucji należy stwierdzić, że przy wąskim rozumieniu tego pojęcia samoistne stosowanie art. 77 ust. 1 budzi wątpliwości69 , a przy szerokim - nie: mimo istnienia rozwijających go regulacji ustawowych art. 417-4171 k.c. może on być bezpośrednią i wyłączną podstawą aktu stosowania prawa70. Ponadto art. 77 ust. l konstytucji, jako konstytucyjne pra-
69 Należy zgodzić się z W. Sanetrą, iż mimo nowelizacji przepisów Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r., które zasadniczo powtarzają formułę art. 77 ust. l konstytucji, sądy nadal będą musiały rozstrzygać sprawy dotyczące stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej nowelizacji, szczególnie jeśli chodzi o bezprawie legislacyjne. W tych przypadkach art. 77 ust. l konstytucji będzie stosowany samoistnie w wąskim rozumieniu tego słowa; Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Sądu Najwyższego [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. K. Dzialochy, Warszawa 2005, s. 66.
70 W doktrynie prawa i orzecznictwie wyrażane są również poglądy o niemożliwości samoistnego stosowania art. 77 ust. 1 konstytucji z uwagi na to, że treść normatywna tego przepisu ogranicza się do wyrażenia konstytucyjnego prawa podmiotowego do odszkodowania, przez co może on posłużyć jedynie jako wzorzec dokonywanej przez TK oceny obowiązujących regulacji ustawowych; L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za zaniechanie ustawodawcze (Uwagi na tle wyroku SN z 24 IX 2003 r.), "Przegląd Sądowy" 2004, nr 11-12, s. 10-12, oraz m.in. wyrok SN z 9 IX 2003 r., l CK 150/02 (orzecz. niepubl.).
249
wo podmiotowe stanowiące gwarancję wolności i praw, zawsze może być współstosowany wraz z regulacją ustawową, poprzez wyznaczanie kierunku wykładni tych przepisów, co również będzie się mieściło w pojęciu bezpośredniego stosowania konstytucji.
3. Wyłączenie bezpośredniego stosowania Konstytucji RP
Na tle dotychczasowych rozważań można stwierdzić, że w sprawie rozumienia pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji panuje zasadniczo zgoda. Jest jednak inaczej, jeżeli chodzi o zakres bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji. Konstytucja jako ustawa zasadnicza, regulująca ustrój społeczno-polityczny państwa, zawiera normy różnego rodzaju. Są to zasady prawne (klauzule generalne) wyrażone przede wszystkim w Preambule i rozdziale I Konstytucji RP, postanowienia rozdziałów IV do XII oraz niektóre postanowienia rozdziału II, które mają charakter konkretny i jednoznaczny; są wreszcie normy o charakterze programowym. Mimo więc, iż Konstytucja RP znacznie szerzej reguluje różne dziedziny życia społeczno-politycznego niż czyniła to Konstytucja PRL z 1952 r., do dzisiaj panuje w doktrynie spór o to, czy zakresem bezpośredniego stosowania objęte są wszystkie jej postanowienia.
Podejmując próbę wyznaczenia zakresu bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, należałoby przyjąć pewne kryteria, które pozwoliłyby na wyłączenie spod tej zasady pewnej grupy jej postanowień. Podstawowym kryterium będzie brzmienie art. 8 ust. 2: "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej". Wynika stąd, że art. 8 ust. 2 obejmuje swoim zakresem nie jakąś określoną część konstytucji, ale odnosi się do wszystkich jednostek jej systematyzacji. Dla możliwości bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji nie będzie zatem istotne, czy są one uregulowane w rozdziale II, czy też w rozdziale VIII odnoszącym się do sądów i trybunałów71, ani to, czy są sformu-
71 Podobnie nie będzie miato znaczenia, czy normy zawarte w konstytucji mają charakter programowy i wyrażają pewne cele (kierunki) działalności państwa, czy jako zasady naczelne określają ustrój spoteczno-polityczny Rzeczypospolitej,
250
łowane bardzo ogólnie i nie mają jasnej treści prawnej, czy też są konkretne, precyzyjne i jednoznaczne. Decydujące znaczenie będzie miało sformułowanie, "że Konstytucja stanowi inaczej". Jak stwierdził TK w postanowieniu z 22 III 2000 r., P 12/9872: "(...) jedną z cech konstytucji, jako ustawy zasadniczej, jest jej charakter aktu normatywnego, a więc aktu w całości zbudowanego z postanowień, które mogą stanowić budulec dla konstruowania norm prawnych. (...) Różny jest wprawdzie stopień precyzji i konkretności poszczególnych postanowień konstytucji, ale nie zmienia to faktu, że domniemywać należy możliwość wydobycia określonych treści prawnych z każdego z nich".
Zdanie końcowe art. 8 ust. 2 będzie więc stanowiło kolejne kryterium pomocne do określenia zakresu bezpośredniego stosowania konstytucji. Praktycznie w każdym rozdziale można znaleźć odesłanie do ustawodawstwa zwykłego73. Przykładowo, w rozdziale I będą to przepisy art. 15 ust. 2 ("Zasadniczy podział terytorialny państwa (...) określa ustawa"), art. 17 ("W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe..."), czy art. 28 ust. 5 ("Szczegóły dotyczące godła, barw i hymnu określa ustawa"); w rozdziale VIII art. 176 ust. 2 ("Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określa ustawa") czy art. 197 ("Organizację TK oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa"); w rozdziale XI art. 233 ust. 1 ("Ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego..."); w rozdziale VI art. 147 ust. 4 ("W skład RM mogą być
czy wreszcie odnoszą się do praw i wolności człowieka i obywatela. Konstytucja RP nie różnicuje pod tym względem przepisów i, w przeciwieństwie do np. Konstytucji RFN, Słowenii, czy Czeskiej Karty Podstawowych Praw i Wolności, zasadę bezpośredniego stosowania odnosi do całości jej postanowień. Uwagi powyższe odnoszą się również do postaci słownej przepisów konstytucji.
72 OTK 2000/2/67.
73 Jak słusznie zauważył K. Dziatocha: "Decydujące znaczenie dla uznania normy konstytucyjnej za samowykonalną ma jej konkretność i precyzja. Stosować można zatem każdy przepis konstytucji, bez żadnych ograniczeń, jeżeli tylko ze względu na swoją treść i formę nadaje się do stosowania" - a zatem nawet te jej postanowienia, w których znajduje się formuła odsyłająca do ustawy; Bezpośrednie stosowanie... |w:| Podstawowe problemy..., s. 48.
251
yMdfi ^Pf
ponadto powoływani przewodniczący określonych w ustawach komitetów"); w rozdziale IV art. 95 ust. 2 ("Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością RM w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw"). Również w rozdziale II, dotyczącym wolności i praw człowieka i obywatela, istnieją przepisy, które wymagają rozwinięcia w ustawie. W tych wszystkich przypadkach przepisów konstytucji nie można stosować - zgodnie ze zdaniem końcowym art. 8 ust. 2 - bezpośrednio. Jednakże podkreślenia wymaga, że - jak słusznie zwrócił uwagę Artur Preisner - "stanowienie inaczej" należy w tym kontekście odczytywać jako ustanowienie zakazu. "Bezpośrednie stosowanie" jest bowiem regułą, a "stanowienie inaczej" - wyjątkiem74.
Sytuacja ta nie budzi wątpliwości, jeżeli przepis konstytucyjny jest mało precyzyjny i na tyle ogólny, że nie mógłby stanowić wyłącznej podstawy aktu stosowania prawa. Jeżeli jednak mamy do czynienia z przepisem o konkretnym i jednoznacznym charakterze, rodzi się pytanie, na ile wyłączenie od zasady głównej ma charakter bezwzględny. W doktrynie prawa najczęściej można spotkać pogląd, że do bezpośredniego stosowania nadają się tylko te przepisy, które sformułowane są w sposób wystarczająco jednoznaczny i konkretny. Jako że nie wymagają rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym, mogą stanowić samodzielną i wyłączną podstawę aktu stosowania prawa. Zatem samo odesłanie zawarte w treści przepisu nie wyłącza per se takiej możliwości75. Wątpliwości powstają jednak
74 A. Preisner, Dookoła Wojtek. Jeszcze o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP, [w: j Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003, s. 234.
75 K. Dzialocha, m.in. Zasada bezpośredniego stosowania... [w:] Obywatel..., s. 32; L. Garlicki, tezy referatu wygłoszonego na konferencji w Popowie, 1999 [w:] Konstytucja RP w praktyce..., s. 14; J. Trzciński, Funkcja prawna..., s. 108; A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, s. 7. M. Safjan poszedł jeszcze dalej: "W żadnym wypadku przy bezpośrednim stosowaniu konstytucji nie możemy ograniczać się wyłącznie do takich norm konstytucyjnych, które zawierają samodzielną i w pełni wyczerpującą regulację. Bezpośrednie stosowanie konstytucji można bowiem odnieść także do norm, które zawierają własną treść normatywną, choćby nawet wymagały swoistego ustawowego uzupełnienia" - głos w dyskusji po referacie L. Gar-lickiego na konferencji w Popowie, 1999 [w:] Konstytucja RP w praktyce..., s. 38.
252
na tle przepisów zawartych w rozdziale II Konstytucji, odnoszących się do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych Artykuł 81 Konstytucji RP wyraźnie zastrzega, że praw z art. 65 ust 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie, z góry zatem wyłącza ich bezpośrednie stosowanie, tj. możliwość powoływania się przez obywatela wprost na te przepisy w zakresie zgłaszanych roszczeń wobec państwa W piśmiennictwie można jednak napotkać poglądy, bynajmniej nie bezpodstawne, że istotnie przepisy te pozbawiają obywatela możliwości dochodzenia roszczeń wynikających z konstytucyjnie ustanowionych praw, lecz nie przesądzają możliwości orzekania o tvch roszczeniach przez sądy76. I tak np. art. 66 ust. 2 konstytucji przyznaje każdemu pracownikowi "prawo do (...) corocznych płatnych urlopów". Zakres i treść tego uprawnienia ma określać ustawa Gdyby jednak ustawodawca wprowadził inne - odmienne od określonych w konstytucji - zasady udzielania urlopów (np. raz na dwa lata), to przepis ten, jako wyraźnie sprzeczny z konstytucją stanowiłby podstawę wydania przez TK orzeczenia o jego niekon-stytucyjności, a tym samym art. 66 ust. 2 byłby przez TK stosowany bezpośrednio. Słuszność tego poglądu potwierdzają przepisy o TK które nie różnicują materii konstytucyjnej jako podstawy jego orzekania (art. 188 pkt 1: "TK orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją")77.
Odnosząc powyższe uwagi do art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nale ży stwierdzić, że przepis ten nie zawiera w swej treści wyraźneeo odesłania do ustawodawstwa zwykłego, jak to czynią niektóre iei przepisy (np. w rozdziale I art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 28 ust 5-w rozdziale II m.in. art. 34 ust. l, art. 42 ust. 2, art. 66, art. 74 j jnne\' Ponadto art. 81 konstytucji nie wymienia przepisu art. 77 ust ^ :a^Q podmiotowego prawa do odszkodowania, którego można dochodzi' tylko w drodze ustawy.
76 L. Gariicki, tezy referatu wygłoszonego na konferencji w Popowie 1999 l ] Konstytucja RP w praktyce..., s. 21. Podobne stanowisko zajął TK w wyroku z 4 X 2000 r., P 8/00 (OTK ZU 2000/6/189).
77 Pogląd taki wyraził również K. Dzialocha, Bezpośrednie stosowanie |w l oh watę/..., s. 37. '' y~
253
Przyglądając się dyskusji nad projektem konstytucji w pracach KK ZN zauważyć można, że nie było intencją ustrojodawcy, aby art. 77 ust. 1 wyrażał jedynie zasadę ogólną w akcie konstytucyjnym; chodziło przede wszystkim o to, by zapewnić obywatelom jak najszerszą ochronę przed bezprawnymi działaniami organów władzy publicznej - ochronę, która odpowiadałaby standardom europejskim i zrywałaby tym samym z dotychczasowym modelem odpowiedzialności Skarbu Państwa za zawinione działania jego funkcjonariuszy. Podobne stanowisko zajął TK w orzeczeniu SK 18/00: "Zważywszy na historię kształtowania się koncepcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej w prawie polskim, wejście w życie Konstytucji z 1997 r. wraz z nowym ujęciem tej odpowiedzialności (...) w żadnym razie nie może być traktowane jako jedynie potwierdzenie, czy swoista proklamacja samej idei odpowiedzialności odszkodowawczej w tej dziedzinie. Samo bowiem potwierdzenie (...) byłoby pozbawione wszelkiego znaczenia gwarancyjnego (...) Istotne novum tej regulacji poszukiwane więc musi być (...) w zakreśleniu granic, w jakich ta odpowiedzialność może się urzeczywistniać". Ponadto -jak już powiedziano wyżej - art. 77 ust. l, zawierający niezbędne przesłanki roszczeń odszkodowawczych, jest przepisem sformułowanym w jednoznaczny i konkretny sposób, nie wymaga zatem rozwinięcia w ustawodawstwie zwykłym78, na co również zwrócił uwagę TK w cytowanym orzeczeniu: "Regulacja zawarta w art. 77 ust. l Konstytucji nie jest powtórzeniem zasad ukształtowanych w ramach prawa powszechnego, ale wprowadza nowe samodzielne treści".
Poruszanym wcześniej problemem odnoszącym się do możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji był charakter przepisów ustawy zasadniczej. Istnieją poglądy, szczególnie na gruncie teorii prawa, że jednoznaczność i konkretność przepisów konstytucji nie jest wystarczającym warunkiem po temu, aby przepisy te były przedmiotem samoistnego stosowania. W tym miejscu warto przywołać
78 Jakkolwiek podjęcie dziatań przez ustawodawcę w zakresie nowelizacji art. 4)7 k.c. byto niezbędne, przepis ten bowiem wymagał dostosowania do treści art. 77 ust. l Konstytucji RP, co wielokrotnie podnoszono tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie.
254
sposób rozumienia bezpośredniego stosowania konstytucji przez Sławomirę Wronkowską. Zdaniem autorki o tym, czy dana norma konstytucyjna może być podstawą aktu stosowania prawa, nie decyduje stopień konkretyzacji i jednoznaczności normy konstytucyjnej lecz treść, jaką zawiera. Istotne jest więc to, do kogo norma konstytucyjna jest adresowana i jakie wyznacza adresatowi obowiązki Jeżeli z przepisu konstytucji można zrekonstruować jednoznaczne normy postępowania, wówczas przepis taki nadaje się do bezpośredniego stosowania79. Wychodząc z tego założenia autorka stwierdziła, że normy takie wyrażone są przede wszystkim w przepisach dotyczących gwarancji wolności jednostki oraz przyznających jednostce określone uprawnienia80. Pozostałe normy powinny podlegać wyłączeniu od zasady bezpośredniego stosowania, zatem powinny być współstosowane wraz z przepisami ustawowymi.
Artykuł 77 ust. l jest pierwszym z konstytucyjnych "Środków ochrony wolności i praw", co z punktu widzenia wewnętrznej systematyki konstytucyjnej oraz wolności, praw i interesów jednostki ma ogromne znaczenie. Stanowi bowiem - poprzez stworzenie możliwości kompensaty naruszonych uprawnień - jedną z konstytucyjnych gwarancji wolności i praw jednostki. Zarówno w doktrynie prawa konstytucyjnego, jak i teorii prawa panuje zgoda co do tego, że jeżeli chodzi o "normy wyposażające podmioty uprawnione w roszczenia domagania się ingerencji sądu w przypadku, gdy wyznaczone obowiązki określonego zachowania nie zostały zrealizowane"81 - to mogą być one bezpośrednio stosowane. Organy władzy publicznej zgodnie z art. 7 konstytucji, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że zarówno samo podjęcie działania, jak i cały jego przebieg wraz z końcowym rozstrzygnięciem musi mieć wyraźna podstawę prawną, zawartą w normie ustawowej. Dopuszczalna zaś samodzielność organów ograniczona jest normami i zasadami prawa. Jeżeli organ władzy publicznej nakaz ten przekroczy, narazi się
79 S. Wronkowską, W sprawie..., s. 13.
80 Podobny pogląd: B. Nita, Bezpośrednie stosowanie..., s. 37 i n.; A. Bator, Prawo konstytucji..., s. 48 i n.
81 S. Wronkowską, W sprawie..., s. 13; S. Wronkowską, Z. Ziembiński, Zarys teorii..., s. 103 i n.
255
na zarzut bezprawności działania. Odnosząc zatem pogląd S. Wron-kowskiej do art. 77 ust. l konstytucji należy stwierdzić, że przepis ten - dając podmiotom, które w wyniku takiego działania poniosły szkodę, gwarancję dochodzenia roszczeń odszkodowawczych - nadaje się do bezpośredniego stosowania.
W tym miejscu warto zaprezentować stanowisko TK wyrażone w wyroku z 23 IX 2003 K 20/0282: "zasada art. 7 Konstytucji nie rodzi wprawdzie po stronie jednostek jej podlegających prawa podmiotowego do władzy publicznej działającej tylko zgodnie z prawem* (byłoby to nierealne, ponieważ musi istnieć zawsze margines ryzyka błędów, pomyłek). Jednakże pojawienie się w Konstytucji art. 77 ust. l .wprowadziło gwarancję, że ekonomiczny skutek tych ryzyk, błędów czy pomyłek nie będzie obciążał poszkodowanego (...) gwarancję, iż aparat władzy publicznej będzie dążył do eliminacji tych niepożądanych (z jego punktu widzenia) skutków odszkodowawczych, co tym samym doprowadzi do urealnienia zasady działalności opartej na prawie i w granicach prawa - o czym mowa w art. 7 Konstytucji. Tak więc art. 77 Konstytucji jest nie tylko źródłem prawa podmiotowego dla poszkodowanego, ale i zawiera w sobie jednocześnie instytucjonalną gwarancję dla zasady art. 7 Konstytucji".
Do właściwego zrozumienia wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania konstytucji przyczynić się może prześledzenie dyskusji nad projektem Konstytucji RP, jaka miała miejsce w KK ZN. Dyskusja ta przebiegała dwutorowo. Z jednej strony dotyczyła zasadności wyrażenia w art. 8 ust. 2 ograniczenia zasady bezpośredniego stosowania83, z drugiej strony-jej formuły słownej. Nie podniesiono jednak żadnych wątpliwości co do tego, że przepisy konstytucji, jako ustawy zasadniczej o najwyższej mocy prawnej, należy stosować bezpośrednio, i że stosowny nakaz powinien znaleźć się w jej treści. O tym, które przepisy konstytucji będą stosowane bezpośrednio, zdecyduje ostatecznie praktyka orzecznicza.
82 OTK ZU 2003/7/A.
83 Patrz wypowiedzi niektórych członków KKZN, m.in.: posłanki I. Lipowicz (Biuletyn KKZN XI, s. 173 i XIII, s. 69), K. Działochy {Biuletyn KKZN XXXVII, s. 59), S. Gebethnera (Biuletyn XIII, s. 69).
256
Reasumując należy stwierdzić, że zdanie końcowe art. 8 ust. 2, przewidując - słowami "chyba że Konstytucja stanowi inaczej" - wyjątki od zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, nie ma charakteru absolutnego. Trzeba jednak przyjąć, że jeśli dana norma nie odsyła do ustaw i jest dostatecznie dookreślona, oznacza to, że jej treść jest wystarczająca do tego, aby stać się podstawą aktu indywidualnego i konkretnego. Bardzo trafne przy tym wydaje się stwierdzenie Czarnego i Nalezińskiego, iż założenie, że konstytucja obowiązuje pośrednio, tj. poprzez ustawy zwykłe i inne akty prawne, podważałoby w istocie samą formalną (normatywistyczną) koncepcję obowiązywania84. Należy zatem bezsprzecznie przyjąć, że zamieszczenie w konstytucji przepisu art. 8 ust. 2, nakazującego jej bezpośrednie stosowanie, wykluczać powinno twierdzenie, jakoby konstytucja nie miała charakteru normatywnego i adresowana była tylko do organów państwowych. Dowodzi tego również przepis art. 87 ust. 1, wymieniający konstytucję na najwyższym miejscu wśród źródeł prawa obowiązującego w Polsce (także w kontekście art. 91 ust. 2 i 3). Dodatkowym argumentem jest obecne brzmienie jej art. 178 ust. 1: "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Ponadto istnienie wspomnianego już zdania końcowego tegoż artykułu ("chyba że Konstytucja stanowi inaczej"), będącego przejawem racjonalności ustawodawcy, wzmacnia dodatkowo zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji.
Wyłączeniu od bezpośredniego stosowania będą więc podlegać normy, którym ustrojodawca nadał charakter programowy, normy, które zawierają wyraźne odesłanie ustawowe, a także te wszystkie normy, które ze względu na brak precyzji i nadmierną ogólnikowość do samoistnego stosowania się nie nadają (tzn. takie, z których treści nie da się ustalić ani adresata, ani sposobu jego zachowania). Zwrócić należy przy tym uwagę, że nie wszystkie prawa i wolności człowieka i obywatela, z wyłączeniem wyraźnego zapisu art. 81, spełniają taki wymóg. W rozdziale II Konstytucji RP istnieje wiele przepisów, które sformułowane są na różnym poziomie konkretności. Zestawiając przepis art. 77 ust. l na przykład z art. 68 ust. 5
84
P. Czarny i B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji..., s. 127.
257
("Władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży") należy stwierdzić, że pierwszy z nich zawiera jednoznaczne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej, drugi natomiast wyznacza jedynie pewien kierunek działania państwa, lecz nie zawiera w sobie treści, która może być podstawą roszczeń co do jego realizacji. Jest to więc kolejny argument na rzecz bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1. Mimo bowiem intencji ustrojodawcy, jaką było odniesienie zasady bezpośredniego stosowania konstytucji do wszystkich jej postanowień, nie wszystkie przepisy się do tego nadają. Zawsze jednak podlegać będą współstosowaniu jako wzorzec wykładni w tzw. technice wykładni prawa w zgodzie z konstytucją.
4. Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji
w działalności orzeczniczej sądów
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
Na tle powyższych rozważań można stwierdzić, iż z bezpośrednim stosowaniem przepisów konstytucji mamy do czynienia w sytuacji, gdy są one sformułowane w sposób wystarczająco jednoznaczny i konkretny, tj. taki, aby w celu ich zastosowania nie trzeba było sięgać do innych aktów normatywnych, i by można było wyłącznie w oparciu o normy konstytucyjne określić zarówno adresata, jak i zakres przyznanych mu obowiązków (uprawnień). Zasada ta nie budzi wątpliwości (nie budziła ich zresztą także pod rządami Konstytucji PRL z 1952 r.), gdy mamy do czynienia z bezpośrednim stosowaniem konstytucji przez ustawodawcę, tj. wówczas, gdy powstają akty o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Kontrowersje wiążą się ze stosowaniem konstytucji przez sądy i sprowadzają się do dwóch zagadnień. Po pierwsze: czy przepisy konstytucji mogą być wyłączną materialną podstawą indywidualnych rozstrzygnięć sądowych (i innych organów). Po drugie: czy sąd w procesie stosowania prawa, w razie stwierdzenia konfliktu pomiędzy ustawą a konstytucją, może odmówić zastosowania ustawy i oprzeć swoje rozstrzygnięcie na normie konstytucyjnej. To ostatnie zagadnienie jest szczególnie dyskutowane w doktrynie prawa w związku z nowym
258
brzmieniem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (w stosunku do dawnego art. 62 Konstytucji PRL), z którego sądy powszechne wywodzą prawo do samodzielnego orzekania na podstawie konstytucji, z jednoczesnym pominięciem normy ustawowej - nie korzystając przy tym z możliwości skierowania pytania prawnego do TK, jaką daje im art. 193 Konstytucji RP. Zagadnienie to nie będzie przedmiotem moich dalszych rozważań85, warto jednak w tym miejscu zauważyć, że jed-
85 Porównaj szeroką dyskusję na ten temat w doktrynie prawa: M. Przysucha, Najszybsza droga do państwa prawa. Bezpośrednie stosowanie konstytucji, "Jurysta" 2000, nr 7-8; M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń TK dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania konstytucji [w:| Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001; W. Kręcisz, Konsekwencje zasady bezpośredniego stosowania konstytucji i zasady niezawisłości sędziowskiej dla statusu władzy sądowniczej na gruncie Konstytucji RP z2IV 1997r. [w.] Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Prof. W. Skrzydty, Lublin 2000; A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa TK [w:] Studia z filozofii prawa, pod red. J. Stelmacha, Kraków 2001; E. Maniew-ska, Konstytucja RP w orzecznictwie SN, "Przegląd Sądowy" 2000, nr 4; W. Slugiewicz, Konstytucyjne aspekty funkcjonowania orzecznictwa sądów powszechnych, "Przegląd Sądowy" 2000, nr 2; K. Kolasiński, Zaskarżalność ustaw w drodze pytań prawnych do TK, "Państwo i Prawo" 2001, nr 9; R. Hauser i A. Kabat, glosa do wyroku NSA z 14 II 2002 r. I S.A./Po 461/01 (OSP 2003/2/17); tenże, Pytania prawne jako procedura kontroli konstytucyjności prawa, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 1; A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych TK przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), "Państwo i Prawo" 1999, nr 8; tenże, Pytania prawne do TK. Problemy interpretacyjne na tle art. 193 Konstytucji RP, "Przegląd Sądowy" 2000, nr 5; Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenia TK: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, nr 12; tenże, Procesowe granice kognicji TK [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi E. Zwierzchowskiemu w darze, Katowice 1999; B. Nita, Ciosa do uchwały SN z 4 VII 2001 r., 111ZP 12/01, "Przegląd Sądowy" 2002, nr 5; L. Garlicki, TK a sądownictwo, "Przegląd Sądowy" 1998, nr 1; tenże, TK a wejście wżycie nowej Konstytucji, "Państwo i Prawo" 1997, nr 11-12; M. Kępiński, Ciosa do wyroku SNzSI2002 r., I CKN581/99, OSP 2002/11/143c; K. Osajda, Glosa do wyroku SN z 812002 r., / CKN 581/99, "Palestra" 2003, nr 11-12; J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z 4 VII 2001 r., 1IIZP 12/01, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 1; tenże, Orzeczenia interpretacyjne TK, "Państwo i Prawo" 2002, nr 1; L. Bosek, Glosa do wyroku NSA z 1712002 r.,
I S.A./Łd 1954/2001, OSP 2002/11/139a; W. Kręcisz, Glosa do postanowienia SN z 7 VI 2002 r., IKZP 17/02, "Przegląd Sejmowy" 2002, nr 5; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Warszawa 2002; P. Sarnecki, Glosa do wyroku NSA z 27 Xl 2000 r.,
II S.A./Kr 609/98, "Przegląd Sejmowy" 2001, nr 3; A. Preisner, Dookoła Wojtek..., s. 236 i n.; M. Haczkowska, Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w działalności orzeczniczej sądów, "Przegląd Sejmowy" 2005, nr 1.
259
na z form bezpośredniego stosowania konstytucji jest właśnie wystąpienie przez sąd orzekający w danej sprawie z pytaniem prawnym do TK, jeżeli sąd ten stwierdzi istnienie konfliktu między normami ustawowymi a konstytucyjnymi.
Pierwsze zagadnienie wiąże się przede wszystkim z przepisami konstytucji dotyczącymi praw i wolności człowieka i obywatela, wyrażonymi w II rozdziale Konstytucji RP. Prawa i wolności jako prawa podmiotowe są najczęstszym przedmiotem rozstrzygnięć sądowych, w związku z tym bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sądy będzie odnosić się głównie do tych właśnie przepisów konstytucji. Jak już powiedziano wyżej, stosowanie konstytucji przez sądy pod rządami Konstytucji PRL z 1952 r. było utrudnione z uwagi na "ubogi" katalog praw i wolności oraz głównie programowy charakter jej przepisów86. Obecna Konstytucja RP z 1997 r. wprowadziła w tym względzie nową jakość, z jednej strony przyjmując - za wzorem standardów europejskich - bardzo szeroki katalog praw i wolności, wraz ze środkami ich ochrony, z drugiej zaś wyrażając expres-sis verbis zasadę nadrzędności konstytucji oraz zasadę jej bezpośredniego stosowania. Na pytanie o to, czy przepisy konstytucji mogą stanowić materialną podstawę orzeczenia sądu, należy zatem odpowiedzieć twierdząco. Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy przepis konstytucyjny będzie wyłączną podstawą aktu stosowania prawa (samoistne stosowanie konstytucji). W tym miejscu przedstawić trzeba dwa poglądy, A. Kozaka i S. Wronkow-skiej. Artur Kozak twierdzi, iż "niejasność i ogólnikowość tekstu konstytucji nie może być traktowana jako podstawa jego pominięcia przy konstruowaniu podstawy rozstrzygnięcia", a powinna być "punktem wyjścia do podjęcia działań interpretacyjnych". Nato-
86 Istotną rolę odgrywała również koncepcja suwerenności ustawy, która wią-zata się z dużą swobodą ustawodawcy w zakresie stanowienia ustaw rozwijających postanowienia konstytucyjne. Koncepcja ta w połączeniu z regulacją art. 62 Konstytucji PRL, zgodnie z którą "sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom", skutkowała niemożnością bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej w obszarach zastrzeżonych do wyłącznej regulacji ustawowej. Krytycznie na ten temat: A. Preisner, Dookota Wojtek..., s. 236; K. Działocha, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, s. 42.
260
miast .jasność i szczegółowość tekstu konstytucji będą uzależnione raczej od sytuacji jego zastosowania, a nie od sposobu jego sformułowania"87. S. Wronkowska słusznie natomiast zauważa, iż "ze względu na różnorakie funkcje ustawy zasadniczej w życiu społecznym, konstytucja zawiera normy bardzo różnego rodzaju, pisane są one nieco innym językiem niż pozostałe akty normatywne". Dlatego też "nie ma, jak dotąd, skutecznego instrumentarium, które pozwoliłoby jednoznacznie rozstrzygnąć, które normy konstytucji dają się bezpośrednio stosować przez sąd". W związku z powyższym autorka przyjęła, że sądy stosować mogą bezpośrednio tylko te normy konstytucyjne, które "wyznaczają jakimś podmiotom zakaz ingerencji w jakąś sferę wolności innego podmiotu (tj. wolności prawnie chronione) lub normy, które wyznaczają nakaz świadczenia na rzecz innego podmiotu (uprawnienia), albo normy wyrażające podmioty uprawnione w roszczenia domagania się ingerencji sądu w przypadku, gdy wyznaczone obowiązki określonego zachowania nie zostały zrealizowane"88.
Przepisy konstytucji mogą być materialną podstawą orzeczenia sądu również wtedy, gdy źródłem aktu stosowania prawa, oprócz przepisu konstytucyjnego, będą przepisy innych ustaw bądź aktów podustawowych. O ile samoistne stosowanie konstytucji w praktyce występuje rzadko, ze względu na to, iż zakres spraw uregulowanych wyłącznie w konstytucji jest wąski, o tyle współstosowanie konstytucji i innych aktów normatywnych jest najczęstszą formą stosowania konstytucji, z jakiej korzystają sądy w procesie orzekania.
Analizując orzecznictwo sądowe SN, NSA oraz sądów apelacyjnych, zauważyć można, że mamy do czynienia z szerokim stosowaniem konstytucji. W kontekście art. 77 ust. 1 konstytucji, będącego przedmiotem niniejszej pracy, na uwagę zasługują orzeczenia, w których sądy wypowiedziały się na temat art. 8 ust. 2 konstytucji, czy to bezpośrednio w sentencji, czy to w uzasadnieniu swoich orzeczeń. W wyroku z 7 IV 1999 r. I PKN 648/9S89 Sąd Najwyższy
87 A. Kozak, Konstytucja jako podstawa decyzji stosowania prawa [w:] Z zagadnień teorii i filozofii prawa. Konstytucja, red. A. Bator, Wrocław 1999, s. 116 i n.
88 S. Wronkowska, W sprawie..., s. 13.
89 OSNAP 2000/11/423 z glosą krytyczną T. Zielińskiego.
261
stwierdził, iż "w rozpoznawanej sprawie konstytucyjne prawo do sądu przysługuje powodowi na podstawie dyrektywy bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji, która jest najwyższym prawem RP (art. 8 Konstytucji)". SN uznał też, że jeżeli norma konstytucyjna jest zasadniczą podstawą rozstrzygnięcia, mówimy o wyłącznym stosowaniu konstytucji.
Na podobnym stanowisku stanął NSA w uchwale z 12 VI 2000 r., OPS 6/0090, w której stwierdził, iż "zasada bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażona w art. 8. ust. 2 Konstytucji RP, wprowadza domniemanie bezpośredniego jej stosowania, co oznacza, że podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe rozstrzygnięcie bezpośrednio na podstawie konstytucji, o ile postanowienia te są na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej'. Bezpośrednie stosowanie konstytucji sprowadza się - zdaniem NSA - do przyjęcia normy konstytucyjnej jako zasadniczej podstawy rozstrzygnięcia.
Poglądy powyższe NSA rozwinął w późniejszych orzeczeniach, m.in. w wyroku z 24 X 2000 r. V SA. 613/00 (orzecz. niepubl.), stwierdzając, że podstawą bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy jest art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. l Konstytucji RP. Odnosząc się do poglądów przedstawionych przez L. Garlickiego na konferencji "Konstytucja RP w praktyce" w 1999 r., NSA zauważył, że nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji wyrażony w art. 8 ust. 2 może przybierać różne formy, tj. stosowania samoistnego, współstosowa-nia równoległego lub interpretacyjnego, czy wreszcie współstoso-wania modyfikującego.
Jeszcze jednym orzeczeniem, zasługującym w tym miejscu na uwagę, jest uchwała z 18 l 2001 r. (III ZP 28/00)91, w której - odnosząc się do art. 45 ust. l i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - SN stwierdził, że nadają się one do samoistnego stosowania, bowiem "sformułowany w nich został w sposób jednoznaczny i kategoryczny zarazem bezwzględny nakaz konstytucyjny zapewniania każdemu
90 ONSA 2001/1/4.
91 OSNAP 2001/7/210.
262
prawa do sądu". Podkreślił przy tym, że istotne znaczenie ma również umiejscowienie tych przepisów w II rozdziale konstytucji, odnoszącym się zarówno do wolności i praw człowieka i obywatela, jak i środków ich ochrony, a także to, że żaden z tych przepisów nie został przez samą konstytucję wyłączony od bezpośredniego stosowania, ani nie został wymieniony w jej art. 81, co - zdaniem SN -potwierdza trafność poglądu, wedle którego przepisy konstytucyjne gwarantujące realizację prawa do sądu nadają się do bezpośredniej realizacji, bez potrzeby ich dalszej konkretyzacji w ustawie zwykłej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).
Podobnie wypowiedział się na temat bezpośredniego stosowania konstytucji Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, stwierdzając, że "art. 8 Konstytucji RP (...) zawiera ograniczenie, którym może być tylko inne postanowienie konstytucji"92.
Innym orzeczeniem, zasługującym na uwagę z powodu wyrażenia w sentencji poglądu o możliwości stosowania konstytucji bezpośrednio, jest wyrok SN z 7 XI 2002 r. (V CKN 1493/00)93. Sąd Najwyższy uznał co prawda, że to ustawodawstwo zwykłe konkretyzuje postanowienia konstytucji, ale - jak stwierdził dalej - "Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego stosowania oznacza obowiązek sądu orzekania w zgodzie z priorytetami ustanowionymi w Konstytucji. W razie zastrzeżeń co do zgodności ustaw zwykłych z Konstytucją specjalny tryb przewidziany w art. 188 Konstytucji pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego norm prawnych niekonstytucyjnych. Dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność określonego aktu normatywnego z Konstytucją, dopóty ten akt podlega stosowaniu".
Wyrażone w cytowanych orzeczeniach poglądy SN, NSA i SA potwierdzają przyjęty w doktrynie sposób rozumienia pojęcia bezpośredniego stosowania konstytucji. Ma to kluczowe znaczenie, jeśli chodzi ojej art. 77 ust. l, jest on bowiem -jak powiedziano wyżej - przepisem o charakterze jednoznacznym, precyzyjnie określającym przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej organów wła-
92 Wyrok z 29 XII 2000 r., II Aka 479/00 (OSA 2001/4/23).
93 LEK nr 57238.
263
dzy publicznej za działania niezgodne z prawem. Nie został wyłączony z bezpośredniego stosowania przez samą konstytucję, ani też art. 81 konstytucji nie wymienia go -jak niektóre przepisy rozdziału 11 - expressis verbis, jako podmiotowego prawa do odszkodowania, którego można dochodzić jedynie w granicach określonych w ustawie. Dlatego też na uwagę zasługuje wyrok SN z 21 XI 2003 r. (I CK 323/02) w sprawie mienia zabużańskiego, w którym Sąd obszernie wypowiedział się na temat art. 77 ust. l konstytucji, potwierdzając pogląd wyrażany wcześniej w doktrynie prawa, iż przepis ten nadaje się do bezpośredniego stosowania, i czyniąc z niego bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia.
W działalności orzeczniczej sądów art. 77 ust. 1 rzadko stanowi wyłączną podstawę rozstrzygnięcia z jednoczesnym pominięciem regulacji ustawowych. Wyjątkiem jest cytowane wcześniej orzeczenie SN z 21 XI 2003 r., I CK 323/02; wyrok SN z 6 II 2002 r., V CKN 1248/0094 oraz dwa precedensowe wyroki Sądu Okręgowego w Krakowie z 2 i 7 IV 2003 r., uchylone następnie przez Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z 24 IX 2003 r. Oba te wyroki dotyczą mienia pozostawionego przez poszkodowanych na Kresach Wschodnich w wyniku historycznych zmian terytorialnych kraju - tzw. mienia zabużańskiego. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim wyroku Sąd Okręgowy oparł się wyłącznie na art. 77 ust. l konstytucji95. Przełomowe znaczenie dla ich wydania miały dwa orzeczenia TK: z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), w którym Trybunał uznał bezpośrednią stosowalność art. 77 ust. l konstytucji, oraz z 19 XII 2002 r. (K 33/02), w któ-
94 OSP 2002/10/128.
95 W wyroku z 2 IV 2003 r. SO w Krakowie uznał, że państwo rozumiane jako struktura wtadzy (ustawodawczej i wykonawczej), paraliżując realizację prawa do rekompensat zawartego w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyrządza uprawnionym szkodę, która powinna być naprawiona zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego i art. 77 ust. 1 konstytucji. W wyroku z 7 IV 2003 r. natomiast SO stwierdził, iż organ władzy (w tym przypadku starosta) "nie umożliwia realizacji prawa zaliczania, nie proponując żadnych nieruchomości do przetargu" oraz że odpowiedzialność ponosi wtadza wykonawcza za zaniechanie opublikowania umów republikańskich, które - zdaniem SO w Krakowie - wiążą Rzeczpospolitą, bowiem zostały ratyfikowane przez KRN (wynika to ze stenogramów i komunikatu z 11 IX 1944 r.).
264
rym TK odniósł się do niezgodnego z prawem zaniechania ustawodawcy. Z jednej bowiem strony ustawodawca przyznał zabużanom podmiotowe prawo do kompensacji za mienie utracone, z drugiej jednak nie stworzył koniecznych mechanizmów jego dochodzenia (wyłączenie spod możliwości realizacji prawa do ekwiwalentu kolejnych składników mienia państwowego, tj. mienia Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencji Mienia Wojskowego i wszelkich nieruchomości rolnych oraz dokonanie tzw. komunalizacji mienia).
Przedmiotem orzekania przez Sąd Apelacyjny w Rzeszowie (I Wydział Cywilny) było również roszczenie odszkodowawcze podmiotu, który poniósł uszczerbek na skutek wydania decyzji uznanej w następstwie administracyjnej procedury odwoławczej za niezgodną z prawem albo nieważną, oparte na art. 160 ż l k.p.a. wespół z art. 77 ust. l konstytucji. W toku sprawy wyłoniła się wątpliwość co do zgodności art. 160 ż l k.p.a. z art. 77 ust. l konstytucji, w zakresie, w jakim przepis ten ograniczał roszczenia odszkodowawcze do jedynie rzeczywistej szkody, tj. dammim emergens. Wątpliwość ta stała się przedmiotem pytania prawnego skierowanego przez Sąd Apelacyjny do TK. Trybunał, w odpowiedzi na pytanie prawne i wniosek RPO (odnoszący się do art. 260 ż l o.p.), 23 IX 2003 r. wydał wyrok K 20/02, w którym stwierdził niezgodność z art. 77 ust. l konstytucji art. 160 ż l k.p.a. i art. 260 ż l o.p. w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody96.
Wyroki SN oraz Sądu Okręgowego w Krakowie stanowiły wyjątek w orzecznictwie sądów powszechnych, jeśli chodzi o wyłączne, tj. samoistne, stosowanie art. 77 ust. l konstytucji. Wynikało to stąd, że ówczesne brzmienie art. 417 k.c. nie przyznawało poszkodowanym w wyniku bezprawnego działania organów władzy publicznej tak szerokiego zakresu ochrony. Przepis ten był najczęściej
96 Art. 77 ust. l konstytucji stanowił podstawę badania konstytucyjności przepisów ustawowych również w kilku innych sprawach, m.in.: w wyroku z 7 X 2003 r., K 4/02 (OTK ZU 2003/8/80); w wyroku z 20 I 2004 r., SK 26/03 (OTK ZU 2004/1/3) - por. G. Rząsa, Odpowiedzialność odszkodowawcza komornika - suplement (po wyroku TK z dnia 20 l 2004 r.), "Radca Prawny" 2004, nr 1-2; w wyroku z 3 III 2004 r., K 29/03 (OTK ZU 2004/3/17); w wyroku z 18 X 2005 r., SK 48/03 (OTK ZU 2005/9/A/101).
265
wspólstosowany wraz z regulacją ustawową art. 417 k.c., szczególnie po wydaniu przez TK wyroku z 4 XII 2001 r. (SK 18/00)97. Obecnie, po znowelizowaniu przepisów Kodeksu cywilnego, kiedy to art. 417 i n. w pełni realizują postanowienia konstytucji, art. 77 ust. l może podlegać współstosowaniu, stanowiąc trzon rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowawczej bądź też - na tle pojęcia samoistnego stosowania konstytucji w szerokim znaczeniu - stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia. Natomiast w sprawach o zaniechanie legislacyjne dotyczących stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r. art. 77 ust. l konstytucji może być stosowany samoistnie w wąskim rozumieniu tego pojęcia98.
97 Por. w szczególności wyroki SN: wyrok SN z 15 V 2000 r., II CK 293/00 (OSNC 2000/11/209); wyrok SN z 8 I 2002 r., l CKN 581/99 (OSP 2002/11/143); wyrok SN z 6 II 2002 r., V CKN 1248/00 (OSP 2002/10/128); postanowienie SN z 30 V 2003 r.,
III CZP 34/03 ("Prokuratura i Prawo" 2004, nr 2, póz. 30); wyrok SN z 9 VII 2003 r.,
IV CKN 357/01; wyrok SN z 24 IX 2003 r., I CK 143/03 (orzecz. niepubl.); wyrok SN z 9 X 2003 r., l CK 150/02 (orzecz. niepubl.); wyrok SN z 16 I 2004 r., III CK 266/02 (orzecz. niepubl.).
98 Odmiennie SN w uchwale z 24 XI 2005 r., III CZP 82/05. W uchwale tej SN odniósł się do dwóch kwestii: po pierwsze, stwierdził, iż art. 77 ust. l konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy uwzględniania roszczenia odszkodowawczego, nie zawiera bowiem normy pozwalającej wyprowadzić z niej bezpośrednio takie roszczenia; po drugie, wyłączył retroakcję art. 77 ust. 1 konstytucji w odniesieniu do szkód wyrządzonych w szczególności zaniechaniem legislacyjnym. Podobnie SN wypowiedział się w wyroku z 12 VI 2002 n, II UKN 390/01 (orzecz. niepubl). Por. krytyczną glosę do tego orzeczenia: P. Granecki, Ciosa do wyroku z dnia U VI 2002 r. (11 UKN 390/01), "Przegląd Sądowy" 2005, nr 7-8, s. 240. W wyroku z 19 XI 2004 r., V CK 250/04 (OSP 2005/7-8/98) Sąd Najwyższy stwierdził również, iż podstawą odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie decyzji są przepisy k.c., uznane przez TK za zgodne z konstytucją, oraz przepisy ustaw szczególnych, a nie wprost art. 77 ust. l konstytucji. Dopóki obowiązuje ustawa, sąd orzekający ma obowiązek stosowania tej ustawy. Por. glosę krytyczną R. Mastal-skiego, OSP 2005/7-8/98C.
Podsumowanie
Rosnąca świadomość prawna społeczeństwa, wiedza o tym, że za wadliwe działania władzy publicznej jednostce przysługuje odszkodowanie, sprawiła, iż wzrosły wymagania wobec działalności organów państwowych. Wyższe wymagania stawiane państwu wynikły także z konieczności zapewnienia standardów prawnych, jakie wyznacza nam członkostwo w Unii Europejskiej. Konstytu-cjonalizacja prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej stanowi zatem ważny krok w zakresie ochrony praw jednostek wobec arbitralnych działań tej władzy.
Konstytucyjne umiejscowienie odpowiedzialności państwa nadało tej instytucji prawnej inny wymiar i wymusiło zrewidowanie dotychczasowych unormowań prawnych. Nadto spowodowało konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy treści postanowień konstytucyjnych odnoszących się do tego zagadnienia.
Dokonując analizy instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, nie sposób pominąć zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażonej w art. 8 ust. 2, na jej tle bowiem pojawiło się pytanie, czy przepis art. 77 ust. l konstytucji jest dostatecznie precyzyjny, jasny i konkretny, by stanowić bezpośrednią podstawę aktu stosowania prawa bądź roszczeń odszkodowawczych poszkodowanego podmiotu. By odpowiedzieć na tak postawione pytanie,
267
konieczne byto zbadanie zakresu przedmiotowego i podmiotowego tej regulacji prawnej.
Jak wykazano w rozdziale II, zakres podmiotowy, wyznaczony przez sformułowanie "każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona", jest bardzo szeroki. "Każdym" może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz wszelkie jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym przepisy prawne przyznają zdolność prawną. Mimo zatem, iż art. 77 ust. l umiejscowiony jest w II rozdziale Konstytucji RP, w którym ustrojodawca umieścił prawa i wolności człowieka i obywatela, wąskie rozumienie adresatów (poszkodowanych) byłoby nie do pogodzenia z postulatem ochrony wszelkich podmiotów przed arbitralnymi działaniami organów władzy publicznej, niezgodnymi z prawem.
Istotne dla określenia przedmiotowego zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej było wyjaśnienie jej przesłanek. Tu pomocne okazały się zarówno poglądy doktryny prawa cywilnego i orzecznictwa, ukształtowane na gruncie obowiązującego art. 417 i n. k.c., jak i wcześniejsze regulacje prawne, w szczególności art. 121 Konstytucji marcowej z 1921 r., przepisy art. 134, 144 i 145 Kodeksu zobowiązań oraz ustawy z 15 IX 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych. Pomocne były również poglądy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wyrażone w jego orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wynikłe z braku lub niewłaściwej implementacji przepisów prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego oraz przepisy konstytucyjne państw obcych i system prawa Rady Europy (m.in. Rekomendacja R (84)15). W świetle przeprowadzonej analizy piśmiennictwa prawniczego oraz orzecznictwa sądów i trybunałów, należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem odpowiedzialności państwa za bezprawne działania organów władzy publicznej. Odpowiedzialność ta opiera się bowiem na szeroko ujętych przesłankach, takich jak uszczerbek o charakterze zarówno majątkowym jak i niemajątkowym, niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (brak dawnego wymogu stwierdzenia winy, nawet tzw. winy anonimowej), a także niezgodne z prawem zaniechanie.
268
Zaistnienie szkody, którą należy rozumieć jako uszczerbek na dobrach zarówno majątkowych, jak i niemajątkowych, jest podstawową przesłanką dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Z punktu widzenia art. 77 ust. l konstytucji znaczenie miało wyjaśnienie, czy na grunt prawa konstytucyjnego można przenieść pojęcie cywilistyczne. Pytanie to było o tyle istotne, że TK kilkakrotnie, w kontekście innych spraw, wyrażał pogląd o niemożności dokonywania wykładni przepisów konstytucyjnych w odniesieniu do przepisów ustaw zwykłych - twierdził mianowicie, że proces wykładni powinien przebiegać w kierunku odwrotnym (P 5/99, K 8/98). Jednakże w tym przypadku tworzenie "nowego" pojęcia nie byłoby niczym uzasadnione, zwłaszcza że instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej jest instytucją cywilistyczną. Na takim stanowisku -odnośnie do art. 77 ust. l konstytucji - stanął również TK (SK 18/00, K 20/02, K 29/03). Jeśli natomiast chodzi o zakres odszkodowania, stwierdzić trzeba, że w świetle art. 77 ust. l -jako zasady konstytucyjnej - należy przyjąć pełne odszkodowanie, tj. obejmujące dam-num emergens i lucrum cessans. Nie wyklucza to jednak możliwości jego ograniczenia w sytuacjach szczególnych, zwłaszcza jeżeli "znajdzie to uzasadnienie w innych wartościach konstytucyjnych (...) i uzasadnione będzie w świetle aksjologii systemu prawnego wywiedzionej z Konstytucji RP" (K 20/02).
Pojęcie niezgodnego z prawem działania wymagało wyjaśnienia kilku kwestii. Po pierwsze, czy ustrojodawca miał na myśli tylko działanie czynne, czy również zaniechanie. W trakcie prac KK ZN nad projektem konstytucji odbyła się dyskusja poświęcona wyraźnemu określeniu zaniechań władzy publicznej objętych roszczeniami odszkodowawczymi, jednakże w ostatecznej wersji zrezygnowano z umieszczenia go w tekście art. 77 ust. l, argumentując to specyficznym (zwięzłym) językiem, w jakim powinna być pisana konstytucja. Po drugie, jaką formę mogą owe działania przybrać -czy tylko indywidualnych rozstrzygnięć organów władzy w postaci orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych, czy również zachowań czysto faktycznych, czy wreszcie mogą to być akty normatywne (tak podustawowe, jak i ustawowe) oraz tzw. akty quasi-nor-matywne. Po trzecie, konieczne było wyjaśnienie pojęcia "prawo": czy należy je rozumieć wąsko i odnosić do systemu źródeł prawa
269
In?1
określonego w III rozdziale konstytucji, czy też szeroko, obejmując nim nie tylko nakazy i zakazy wynikające z aktów normatywnych, lecz także z przyjętych ogólnie w spoleczeństwie zasad współżycia. Z poczynionych ustaleń wynika, że w pojęciu "działania" mieszczą się zarówno działania, jak i zaniechania organów władzy publicznej, aczkolwiek zaniechanie może być podstawą roszczeń jedynie wówczas, gdy obowiązek określonego działania wynikał wyraźnie z przepisów prawa.
Co do form działania władzy publicznej, należy przyjąć ich szeroki katalog, obejmujący wszelkie akty i czynności. Przyjęcie takiego założenia jest słuszne z punktu widzenia ochrony praw jednostek, nieprzypadkowo bowiem instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej państwa znalazła swoje miejsce wśród przepisów dotyczących środków ochrony wolności i praw. Na uwagę zasługuje również to, że ustawodawca polski poszedł dalej niż nakazywało mu dochowanie europejskich standardów. Jest to szczególnie widoczne na tle aktów wydanych w systemie prawa Rady Europy (m.in. Rekomendacji R (84) 15), które przewidują odpowiedzialność państwa jedynie za akty normatywne wykonawcze. Z zakresu odpowiedzialności wyłączone zostały zatem akty stanowione przez legislatywę. Jeśli zaś chodzi o orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który od ponad czterdziestu lat kształtuje zasady odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom, to zauważyć trzeba, że dopiero w sprawie Koblera v. Austria z 2003 r. ETS poszerzył zakres odpowiedzialności o akty władzy sądowniczej (w tym przypadku najwyższej instancji).
Co do pojęcia "prawo", słuszne wydaje się przyjęcie wąskiego sposobu jego rozumienia. Również w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że za "niezgodne z prawem" działanie należy uznać niezgodność z konstytucyjnym systemem źródeł prawa określonym w art. 87 i n. Konstytucji RP, co potwierdził TK (SK 18/00). W tym kierunku poszła również nowelizacja art. 417 i n k.c. (z 17 VI 2004 r.) - ustawodawca wyraźnie stwierdził, iż Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego rozsze-
rzenia zakresu odpowiedzialności państwa za naruszenie na przykład zasady współżycia między ludźmi. Oczywiście nie wyklucza to możliwości uregulowania takiej sytuacji przez ustawodawcę w przepisach szczególnych, jednak przyjęcie w konstytucji tak wysokiego standardu ochrony nie byłoby słuszne (znowelizowany przepis art. 417 k.c. dopuszcza możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za działania władcze zgodne z prawem, jeżeli wymagają tego m.in. przewidziane prawem okoliczności i zasada słuszności). Odpowiedzialność za działania niezgodne z prawem ponoszą, w świetle art. 77 ust.l konstytucji, "organy władzy publicznej", tj. zarówno wymienione w przepisach Konstytucji RP i innych przepisach określających ustrój władzy publicznej (władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza oraz jednostki samorządu terytorialnego), jak i wszelkie podmioty wykonujące władzę publiczną na zasadzie powierzenia lub przekazania im tych kompetencji. Ustrojodawca, przyjmując funkcjonalne kryterium wyróżnienia, objął zakresem tego przepisu nie tylko organy wymienione w konstytucji, ale wszelkie organy, których zadaniem jest pełnienie funkcji publicznych, choćby organizacyjnie pozostawały poza strukturami aparatu państwowego. Wydaje się zatem, że uzasadnione jest przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia "organu władzy publicznej", zwłaszcza w obliczu "rozrastających się" różnorodnych form działalności państwa i coraz częstszych sytuacji, w których dochodzić może do naruszenia praw i wolności jednostki. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP kręgiem podmiotów odpowiedzialnych za działania bezprawne objął - oprócz władzy wykonawczej i sądowniczej, za której wadliwe działania do czasu wejścia w życie Konstytucji RP można było dochodzić roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 i n. k.c. - również władzę ustawodawczą. Działalność tej ostatniej pozostawała dotąd poza zakresem roszczeń odszkodowawczych poszkodowanych podmiotów, stąd przepis art. 77 ust. l stanowił niewątpliwie novum w prawie polskim. Zagadnieniem istotnym z punktu widzenia przeprowadzonych badań była zatem odpowiedzialność państwa za bezprawie normatywne, która została potwierdzona na gruncie ustawowym poprzez nowelizację Kodeksu cywilnego z 17 VI 2004 r.
W zakresie "niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej" w rozumieniu art. 77 ust. l konstytucji, za które jednostce
270
271
przysługiwać będzie odszkodowanie, mieszczą się zatem działania prawodawcy. Szkoda powstała w wyniku tych działań może zaś wynikać zarówno z aktów normatywnych wydanych, jak i niewydanych, z aktów obowiązujących i uchylonych oraz z aktów, które tylko fragmentarycznie uregulowały określoną materię prawną lub też pominęły zakresem normowania określoną grupę podmiotów bądź zdarzeń. Wreszcie podstawą do roszczeń odszkodowawczych może być zarzut niezgodności z prawem procedury uchwalenia aktu normatywnego.
Dopełnienie obrazu instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wymagało również określenia kręgu podmiotów zobowiązanych do wynagrodzenia szkody, a zatem ustalenia, kto faktycznie ponosić ma ciężar odpowiedzialności za bezprawne działania (wobec tego bowiem organu podejmowane będą w praktyce wszelkie czynności procesowe). Jeśli szkoda jest wynikiem działania organu władzy publicznej, który posiada osobowość prawną, sposób jego reprezentacji określa ustawa bądź statut tej osoby prawnej. Podmiot zaś, który nie posiada osobowości prawnej, ale wykonuje władzę publiczną (w tym rozporządza mieniem Skarbu Państwa), w postępowaniu sądowym nie występuje samodzielnie, lecz jako statiofisci Skarbu Państwa. Stąd też dla określenia sposobu reprezentacji Skarbu Państwa konieczne było sięgnięcie do przepisów aktów prawnych regulujących ustrój organów władzy. Było to istotne zwłaszcza z uwagi na zmiany ustrojowe państwa, zapoczątkowane nowelą grudniową z 1989 r., w wyniku których nastąpiła decentralizacja władzy oraz prywatyzacja i komunalizacja mienia państwowego.
W doktrynie prawa toczyły się w ostatnich latach dyskusje wokół zagadnienia jednolitej reprezentacji i zastępstwa procesowego Skarbu Państwa w sprawach związanych z działalnością jego organów. Efektem tych dyskusji było kilkanaście projektów ustaw wniesionych do Sejmu RP, regulujących tę materię, a w konsekwencji uchwalona 8 lipca 2005 r. ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Z uwagi na ważkość tego zagadnienia w obliczu coraz większej liczby procesów związanych z wadliwą działalnością organów władzy publicznej, przedmiotem pracy była również analiza instytucji Prokuratorii Generalnej jako organu, który skupia w swoich rękach te właśnie kompetencje. Słuszny wydaje się pogląd, że utworzenie Prokuratorii Generalnej przyczyni się do ochrony praw i interesów Skar-
272
bu Państwa, reprezentowanego przez profesjonalną kadrę radców Prokuratorii. Z procesowego jednak punktu widzenia lepiej chroniony będzie również interes poszkodowanego podmiotu, bowiem zgodnie z ustawą postępowanie sądowe w sprawach toczących się przed Sądem Najwyższym, bądź takich, w których wartość przedmiotu sporu przekracza jeden milion złotych, zastępstwo procesowe Skarbu Państwa wykonywane jest przez Prokuratorię Generalną. Postępowanie w wymienionych sprawach wszczyna się wobec właściwego miejscowo terenowego oddziału Prokuratorii Generalnej i wobec tego oddziału wykonywane są wszelkie czynności procesowe, co niewątpliwie przyczynia się do uproszczenia procedury dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez poszkodowany podmiot. Utworzenie instytucji Prokuratorii Generalnej w formie scentralizowanego organu reprezentującego mienie Skarbu Państwa daje zatem instytucjonalno-prawne gwarancje uzyskania odszkodowania za działania organów władzy niezgodne z prawem.
Analiza konstytucyjnej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za działania niezgodne z prawem doprowadziła do wniosku, że przepis art. 77 ust. l jako przepis konkretny, jednoznaczny i precyzyjnie określający przesłanki odpowiedzialności oraz nie zawierający w swej treści odesłania do ustaw może być - w świetle zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, wyrażonej w art. 8 ust. 2 - bezpośrednią podstawą aktu stosowania prawa w postaci orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia ponadto umiejscowienie tego przepisu w rozdziale II Konstytucji RP, wśród "Środków ochrony wolności i praw" (bezpośrednie stosowanie praw i wolności człowieka i obywatela nie budzi przecież wątpliwości) oraz brak w art. 77 ust. 1 wyraźnego odesłania do ustawy, jak ma to miejsce w przypadku np. art. 76, 75, 71, 81 czy innych. Na stanowisku takim stanął również Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z 4 XII 2001 r. (SK 18/00), stwierdzając, że art. 77 ust. l wprowadza nowe samodzielne treści, które muszą być uwzględniane na poziomie regulacji ustawowej.
W wypowiedziach TK można jednak zauważyć, że jego stanowisko co do możliwości "traktowania" przepisu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jako przepisu zawierającego samodzielne treści straciło
273
ostatnio na stanowczości, choć sądownictwo powszechne coraz częściej - w szczególności po wyroku TK z 4 XII 2001 r. (SK 18/00) - powołuje jako podstawę swoich rozstrzygnięć w sprawach odszkodowawczych art. 77 ust. 1, który jest wspólstosowany z regulacjami Kodeksu cywilnego1.
Podkreślenia wymaga również istotne znaczenie nowelizacji Kodeksu cywilnego, dokonanej ustawą z 17 VI 2004 r. Z jednej strony nowelizacja ta potwierdziła słuszność kierunku rozwoju instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej, w jakim od ponad 80 lat zmierzał ustawodawca i część doktryny prawniczej, a który ukoronowany został regulacją konstytucyjną art. 77 ust. 1; z drugiej zaś spowodowała, że spełniony został wymóg zgodności art. 417 k.c. i n. z art. 77 ust. l Konstytucji RP, co było wielokrotnie postulowane tak przez doktrynę prawa, jak i orzecznictwo. Wydaje się zatem, że ostatecznie zażegnane zostaną spory w doktrynie prawa co do zakresu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone działaniem jego organów. Artykuł 77 ust. 1 konstytucji nie stracił w wyniku tej nowelizacji na znaczeniu, bowiem przepisy kodeksu cywilnego z pozoru tylko są bardziej szczegółowe. Porównując przesłanki odpowiedzialności z art. 417 k.c. i art. 77 ust. l konstytucji stwierdzić należy, że regulacja cywilnoprawna nie zawiera więcej treści, jeśli chodzi o zakres przedmiotowy i podmiotowy instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej. Po pierwsze, zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku odpowiedzialność oparta jest na przesłance niezgodnego z prawem działania. Po drugie, na gruncie regulacji konstytucyjnej odpowiedzialność ponoszą organy władzy publicznej oraz wszelkie organy sprawujące władzę publiczną, chociażby organizacyjnie pozostawały poza strukturami aparatu państwowego. Podobnie jest na gruncie regulacji Kodeksu cywilnego - występują tu Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa bądź taka, której wyko-
1 Patrz w szczególności: wyrok SN z 6 U 2002 r., V CKN 1248/00; wyrok SN z 8 l 2002 r., l CKN 581/99; postanowienie SN z 30 V 2003 r., III CZP 34/03; wyrok SN z 24 IX 2003 r., l CK 143/03; wyrok SN z 15 V 2000 r., II CKN 293/00; wyrok SN z 9 X 2003 r., l CK 150/02; wyrok SN z 21 XI 2003 r., l CK 323/02; wyrok SN z 161 2004 r, III CK 266/02 i inne cytowane wcześniej orzeczenia.
274
nywanie tej władzy zlecono na podstawie porozumienia. Po trzecie, zarówno na podstawie art. 77 ust. l konstytucji, jak i art. 4171 ż 1 i ż 4 k.c., możliwe jest dochodzenie roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne, regulacja konstytucyjna odnosi bowiem odpowiedzialność odszkodowawczą nie tylko do działania władzy wykonawczej i sądowniczej, lecz także ustawodawczej. Działanie niezgodne z prawem obejmuje natomiast tak czynienie, jak i zaniechanie. Po czwarte wreszcie, nie było w doktrynie prawa sporu co do zasadności przeniesienia na grunt prawa konstytucyjnego cywi-listycznego pojęcia szkody i związku przyczynowego. Ponadto zauważyć należy, że przepisy konstytucyjne z istoty swej pisane są językiem charakterystycznym dla takich aktów prawnych. Nie oznacza to jednak, że zawierają one mniej treści. Pomniejszanie więc znaczenia art. 77 ust. 1 konstytucji w związku z nowelizacją Kodeksu cywilnego nie wydaje się słuszne.
Również obecne brzmienie art. 178 ust. 1 konstytucji, zgodnie z którym "sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", w związku z art. 8 ust. 2, zawiera nakaz stosowania przepisów ustawowych i jednocześnie -jeżeli takie istnieją - regulacji konstytucyjnych.
Ponadto zauważyć trzeba, że mimo nowelizacji Kodeksu cywilnego sądy nadal będą musiały rozstrzygać sprawy dotyczące stanów faktycznych zaistniałych pomiędzy wejściem w życie Konstytucji RP (tj. 17 X 1997 r.) a wejściem w życie znowelizowanych przepisów art. 417-4171 (tj. l IX 2004 r.). W sprawach roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne będzie zatem samoistnie stosowany art. 77 ust. l konstytucji.
Podsumowując całość zagadnienia należy uznać, że art. 77 ust. 1 Konstytucji RP może być bezpośrednią podstawą rozstrzygnięć i nie powinien sprawiać trudności w procesie jego wykładni, zwłaszcza że wyjaśnienia pojęć w nim zawartych dokonał już Trybunał Konstytucyjny (SK18/00). Celem niniejszej pracy było zaś przybliżenie tej problematyki i wyjaśnienie - poprzez analizę dotychczasowego dorobku nauki i judykatury - treści zawartych w tym przepisie.
Wybór źródeł
Anagnostaras C., The allocation of responsability m State liability actionsfor breacli ofCommunity law: a modern gordian knot?, "European Law Revue" 2001, t. 26.
Arnull A., The European Union and its Court ofjustice, Oxford-New York 1999.
Bator A., Prawo w konstytucji czy konstytucja prawa - w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP [w:| Z zagadnień teorii i filozof i prawa. Konstytucja, Wrocław 1999.
Bieniek G., Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym, wyd. II, Warszawa 2003.
Bogustawska-Klejman B., Roszczenia odszkodowawcze z tytułu wadliwych decyzji administracyjnych , Jaktorów 1998.
Bossowski F., O odpowiedzialności cywilnej skarbu państwa za bezprawne czyny i zaniedbania funkcjonariuszy publicznych poza wypadkami naruszenia stosunków obligacyjnych, Lwów 1912.
Czachórski W., Zbieg odpowiedzialności cywilnej wedtug kodeksu zobowiązań, Warszawa 1960.
Czachórski W., Prawo zobowiązań w zarysie, Warszawa 1968.
Czachórski W., Zasady i funkcje odpowiedzialności cywilnej według kodeksu cywilnego - ich ewolucja [w:] Sludia z prawa zobowiązań, Poznań 1979.
Czarny P. i Naleziński B., Bezpośrednie stosowanie konstytucji: normy samowykonalne w konstytucji [w:j Charakter i struktura norm konstytucji, pod. red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997.
Czeszejko-Sochacki Z., Procesowe granice kognicji TK [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi E. Zwierzchowskiemu w darze, Katowice 1999.
Czeszejko-Sochacki Z., O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej [w:] Konstytucja, wybory, parlament; studia ofiarowane Zdzislawowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000.
Cybichowski Z., Polskie Prawo Państwowe, t. III, Warszawa 1929.
Dagtoglou P., Komentarz do art. 34 Konstytucji RFN |w:| Bonner Kommentar zum Grundgesetz, t. IV, Heidelberg 1970.
Dąbrowa J., Odpowiedzialność deliktowa osoby prawnej za winę własną i cudzą, "Studia Cywili-styczne" 1970, t. XVI.
Dąbrowa J., Zaniedbanie obowiązków służbowych jako przesłanka majątkowej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Komentarz do uchwały pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 15 lutego 1971 roku [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. 4, Warszawa 1974.
276
Dmowski S., Rudnicki S., Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Księga l, Część ogólna, wyd. V, Warszawa 2004. Dokumenty europejskie, t. I, oprać. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydto-Tefelska, Lublin
1996.
Domański L., Instytucje Kodeksu Zobowiązań. Część ogólna, Warszawa 1935. Dudek D., Konstytucja RP a zaniechanie ustawodawcze [w:] Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, Warszawa 2003. Dupuis G. i Guedon M.J., Droit administratif, Paris 1991. Dwernicki T., Prawa i obowiązki obywatelskie [w:] Nasza Konstytucja. Cykl odczytów urządzonych
staraniem dyrekcji szkoły nauk politycznych w Krakowie 12-25 V 1921 r., Kraków 1922. Dzialocha K., Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w dziedzinie wolności i praw obywateli [w:] Obywatel -jego wolności i prawa. Zbiór studiów przygotowany z okazji 10-lecia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 1998.
Dzialocha K., Bezpośrednie stosowanie Konstytucji PRL przez sądy, "Studia Prawnicze" 1988, z. 4. Dzialocha K., Bezpośrednie stosowanie podstawowych praw jednostki (w związku z projektem Karty
Praw i Wolności), "Studia luridica" 1994, z. XXI.
Dzialocha K., Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, "Państwo i Prawo" 2004, nr 11. Dzialocha K., Trzciński J., Zagadnienie obowiązywania Konstytucji Marcowej w Polsce Ludowej
1944-1952, Wrocław 1977.
Dzialocha K., Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP [w:] Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP. Raport wstępny, pod red. K. Dzialochy, Warszawa 2004.
Europejski Trybunał Praw Człowieka. Orzecznictwo, opr. M.A. Nowicki, t. 11, Zakamycze 2002. Gajl N., Skarb Państwa, Warszawa 1996.
Garlicki L., Bezpośrednie stosowanie Konstytucji |w:] Konstytucja RP w praktyce. Warszawa 1999. Garlicki L., Komentarz do art. 21 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. nauk. L. Garlicki, t. III, rozdz. l, Warszawa 2003.
GaslerJ., Witkowski Z., Akcesja Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Konsekwencje dla sądownictwa [w:] Sądy i Trybunały w Konstytucji i w praktyce, pod red. W. Skrzydty, Warszawa 2005. Granecki P., Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego
funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), "Palestra" 2000, nr 11/12. Hambura S., Muszyński M., Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Bielsko-
-Biala 2002. Hesse K., Crundziige des Yerfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, wyd. 3, Karlsruhe
1969.
Hesse K., Der Rechtsschutz durch staatliche Cerichte im kirchlichen Bereich, Gottingen 1956. Jarra E., Szkody moralne a Polski Kodeks Zobowiązań (Odbitka z "Themis Polskiej" t. IX), Warszawa 1935.
Jaśkowska M., Skutki orzeczeń TK dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania konstytucji |w:| Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001. Jasudowicz T., Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1997. Jaworski Wt.L., Zarys teoryj wynagrodzenia szkody, Lwów 1891. Jaworski WI.L, Prawa Państwa Polskiego. Konstytucja z 17 III 1921 r, Kraków 1921. Kępiński M., Szczepaniak R., O bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, "Państwo
i Prawo" 2000, nr 3.
Koch A., Związek przyczynowy jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej w prawie cywilnym, Warszawa 1957. Komarnicki W., Polskie Prawo Polityczne. Geneza i system. Warszawa 1922.
277
Komarnicki W, Ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1934.
Korzonek j., Rosenbliich T., Kodeks Zobowiązań. Komentarz, Kraków 1936.
Kosik J., Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961.
Kosik J., Odpowiedzialność za funkcjonariuszy państwowych w kodeksie cywilnym z perspektywy trzydziestolecia, "Państwo i Prawo" 1974, nr 7.
Kozak A,, Konstytucja jako podstawa decyzji stosowania prawa (w:j Z zagadnień teorii i filozofii prawa. Konstytucja, Wrocław 1999.
Kremis J., Odpowiedzialność Skarbu Państwo za decyzje administracyjne wg k.c. i k.p.a., Wrocław 1986.
Kremis J., Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku TK, "Państwo i Prawo" 2002, nr 6.
Kręcisz W, Konsekwencje zasady bezpośredniego stosowania konstytucji i zasady niezawisłości sędziowskiej dla statusu władzy sądowniczej na gruncie Konstytucji RP z2 kwietnia 1997 roku [w:| Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Prof. W. Skrzydty, Lublin 2000.
KrzywickiJ., Wina i ryzyko jako podstawy odpowiedzialności cywilnej, Warszawa 1931.
Langrod J.S., Zapowiedzi konstytucyjne o wydaniu ustaw specjalnych. Warszawa 1929.
LangrodJ.S., O tzw. milczeniu władzy, Kraków-Warszawa 1939.
Longchamps de Berier R., Uzasadnienie do projektu kodeksu zobowiązań, t. l, Warszawa 1934.
Longchamps de Berier R., Zobowiązania, wyd. III, Poznań 1948.
Luhmann N., Óffentlich-rechtliche Entschiidigung, rechtspolitisch betrachtet, Berlin 1965.
Łętowska E., Majątkowa odpowiedzialność państwa jako element zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania administracji [w:] Instytucje prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych. Wrocław 1973.
Łętowska E., W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, pod red. Z. Rybickiego, Wrocław 1978.
Łętowska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:] System prawa administracyjnego, 1. III, Wroclaw-Warszawa 1978.
Łętowska E., Charakter odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu funkcji publicznych i jej stosunek do odszkodowawczej odpowiedzialności kodeksowej |w:j Studia z prawa zobowiązań, Warszawa-Poznań 1979.
Łętowska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza za tzw. "milczenie administracji" [w:] Studio z prawa cywilnego, Warszawa-Łódź 1983.
Łętowska E., W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, "Państwo i Prawo" 1999, nr 7.
Makowski J., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do Konstytucji, Warszawa 1924.
Nasza Konstytucja. Cykl odczytów urządzonych staraniem dyrekcji Szkoły Nauk Politycznych w Krakowie w dniach 12-25 maja 1921 (praca zbiorowa), Kraków 1922.
Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle art. 77 ust. l Konstytucji RP, pod. red. M. Wyrzykowskiego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2000.
Ohanowicz A., Górski J., Zarys prawa zobowiązań. Warszawa 1970.
Oniszczuk J., Konstytucja RP w orzecznictwie TK, Zakamycze 2000.
Ostrożyński W, O odpowiedzialności państwa za bezprawne działanie urzędników wedle prawa publicznego, Lwów 1884.
Pajor T., Odpowiedzialność państwa członkowskiego Unii Europejskiej za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego |w:| Studio z prawa prywatnego, Łódź 1997.
Peiper L., Kodeks Zobowiązań, Kraków 1934.
278
Pergolesi F, Diritto costituzionale. Seconda ristampa delia ąuimlicesima edizione. t. l i H, Pado-
va-Cedam 1972.
Póttorak N., Konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez organy władzy publicznej a odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich |w:| Konstytucja RP z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, (praca zbiorowa) pod red. C. Mika, Toruń 1999.
Póltorak N., Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa wprawie wspólnot europejskich, Zakamycze 2002. Prawo Wspólnot Europejskich. Orzecznictwo, wybór i red. W. Czapliński, R. Ostrihansky, P. Saga-
nek, A. Wyrozumska, Warszawa 2001.
Preisner A., Dookoła Wojtek. Jeszcze raz o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP [w:| Sześć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Doświadczenia i inspiracje, red. L. Garlicki, A. Szmyt, Warszawa 2003.
Projekt Kodeksu Cywilnego z 1954 roku, Warszawa 1954. Radwański Z., Zadośćuczynienie pieniężne za szkodę niemajątkową, Poznań 1956. Radwański Z., Zobowiązania - część ogólna. Warszawa 1995. Redelbach A., Naturo praw człowieka. Strasburskie standardy ich ochrony, Toruń 2001. Redelbach A., Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992. Rezler j., Naprawienie szfody wynifcfej ze spowodowania uszczerbku na ciele lub zdrowiu (według
prawa cywilnego), Warszawa 1968. Rosmarin S., O roszczeniach odszkodowawczych z powodu bezprawia urzędnika administracyjnego,
Lwów 1933.
Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawo zasadnicza PRL, Warszawa 1967. Safjan M., Standardy prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, tom II - Prawo cywilne, Warszawa
1995.
Safjan M" Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004. Safjan M., Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, "Państwo i Prawo"
1999, nr 4.
Sanetra W, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Sądu Najwyższego [w:| Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, Warszawa 2005. Sarnecki R, Komentarz do art. 146 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. nauk. L. Garlicki, t. H, rozdz. VI, Warszawa 2001. Sarnecki P., Komentarz do art. 165 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. nauk. L Garlicki, t. IV, rozdz. VII, Warszawa 2005. Siemieński R, Podstawowe wolności, prawa i obowiązki obywateli PRL, Warszawa 1979. Skoczyłaś j.j., Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władze publiczną, Warszawa 2005. Sośniak M., Bezprawność zachowania jako przesłanka odpowiedzialności cywilnej za czyny niedozwolone, Kraków 1959.
Stępkowski R., Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, Wrocław 1985.
Szpunar A., Ustalenie odszkodowania w prawie cywilnym. Warszawa 1975. Szpunar A., Nadużycie prawa podmiotowego, Kraków 1947.
Szpunar A., Tendencje rozwojowe Skarbu Państwa [w:| Studia z prawa zobowiązań, Poznań 1979. Szpunar A., Odpowiedzialność Skarbu Państwo za funkcjonariuszy. Warszawa 1985. Szpunar A., O odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, "Państwo i Prawo" 1999, nr 6. Szreniawski J., Węzłowe zagadnienia prawa ustrojowego [w:] Państwo, ustrój, samorząd terytorialny, red. M. Chmaja, Lublin 1997.
279
Swiątkiewicz J., Zagadnienia przestrzegania prawa w praktyce działalności organów administracji państwowej [w:] Problemy praworządności w działaniu administracji państwowej, Wrocław 1980.
Swiderski K., Odpowiedzialność za szkody spowodowane działaniem władzy publicznej (uwagi do tematu), "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 6.
Till E., Prawo prywatne austriackie, t. IV, Lwów 1897.
Till E., Polskie Prawo Zobowiązań. Część ogólna. Projekt wstępny z motywami. Lwów 1923.
TrzcińskiJ., Pojęcie konstytucyjnego organu państwa socjalistycznego, Wrocław 1974.
Trzciński J., Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela [w:] Komentarz do Konstytucji RP, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000.
Tuleja P., Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (Wybrane problemy), Kraków 2003.
Unia Europejska w dobie reform. Konwent Europejski, Traktat Konstytucyjny, Biała Księga w sprawie rządzenia Europą, pod red. C. Mika, Toruń 2004.
Warkatto W, Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972.
Winiarz J., O wynagrodzeniu szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy państwowych, Warszawa 1957.
Winiarz J., Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, Warszawa 1962.
Winiarz J., Obowiązek naprawienia szkody, Warszawa 1970.
Wiśniewski L., Gwarancje podstawowych praw i wolności obywateli PRL, Wrocław-Warszawa-Kra-ków-Gdańsk-Łódź 1981.
Wolter A., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967.
Wronkowska S. Jednostka a władza prawodawcza. Przyczynek do dyskusji [w.] O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów. Księga pamiątkowa w hołdzie prof. Annie Michalskiej, Toruń 1996.
Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa. Warszawa 1988.
Wróblewski S., Sądownictwo |w:| Nasza Konstytucja. Cykl odczytów urządzonych staraniem dyrekcji Szkoty Nauk Politycznych w Krakowie 12-25 V 192t r., Kraków 1922.
Zakrzewska J., Włochy. Uwagi wstępne [w:J Konstytucje Finlandii, Włoch, RFN i Francji, pod red. A. Burdy, M. Rybickiego, Wrocław 1971.
Zylber W, Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez działalność władz publicznych wg prawa polskiego. Warszawa 1934.
Spis treści
Słowo wstępne ..................................... 5
Wykaz skrótów ........................................- 8
I. Pojęcie odpowiedzialności odszkodowawczej ......................... 9
1. Ewolucja instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za działania
organów władzy ....................................... 9
2. Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w konstytucjach niektórych
państw obcych oraz w prawie międzynarodowym i ponadnarodowym ........... 21
2.1. Uregulowania konstytucyjne ........................................ 21
2.2. System prawa Rady Europy ........................................ 37
2.3. Prawo Unii Europejskiej i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości .......... 43
II. Przesłanki odpowiedzialności państwa w Konstytucji RP ............... 60
1. Przesłanki odpowiedzialności na tle ustawodawstwa polskiego do dnia wejścia
w życie Konstytucji RP ............................. 6"
1.1. Artykuł 121 Konstytucji marcowej ................................... 60
1.2. Kodeks zobowiązań ................................ 72
1.3. Ustawa z 1956 roku .............................................. 77
1.4. Artykuły 417-420 Kodeksu cywilnego ................................ 83
2. Przesłanki odpowiedzialności państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP . . 91
3. Pojęcie szkody .......................... 95
4. Pojęcie bezprawności ..................................... '03
4.1. Bezprawność cywilna ................................. 103
4.2. Bezprawność w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP .................. 106
5. Pojęcie działania niezgodnego z prawem ................................. 108
6. Pojęcie organów władzy publicznej ..................................... 116
6.1. "Organ" w rozumieniu prawa cywilnego ............................... 116
6.2. "Organ władzy publicznej" w rozumieniu Konstytucji RP .................. 118
7. Związek przyczynowy pomiędzy bezprawnym działaniem organów władzy
publicznej a szkodą ................................................ 124
281
III. Bezprawie legislacyjne jako źródło szkody w rozumieniu
art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ....................................... 127
1. Kształtowanie się pojęcia bezprawia legislacyjnego w prawie polskim ........... 127
2. Działanie i zaniechanie legislacyjne organów władzy publicznej ................ 135
3. Odpowiedzialność państwa za bezprawie normatywne w prawie wspólnot
europejskich i orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości .......... 171
IV. Podmioty zobowiązane do wynagrodzenia szkody za działania
niezgodne z prawem .............................................. 180
1. Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa .................................. 180
2. Reprezentacja Skarbu Państwa ......................................... 185
2.1. Reprezentacja Skarbu Państwa przed wejściem w życie Konstytucji RP ........ 185
2.2. Reprezentacja Skarbu Państwa po wejściu w życie Konstytucji RP ........... 191
3. Podmioty zobowiązane do wynagrodzenia szkody po wejściu w życie
reformy administracji publicznej, oświaty oraz systemu opieki zdrowotnej ........ 194
3.1. Administracja rządowa w województwie .............................. 195
3.2. Centralne organy administracji rządowej .............................. 200
3.3. Administracja samorządowa ........................................ 202
3.4. Oświata ....................................................... 207
3.5. Służba zdrowia ................................................. 209
3.6. Zlikwidowane organy administracji publicznej .......................... 214
V. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji RP a zasada jej bezpośredniego stosowania ... 218
1. Pojęcie bezpośredniego stosowania konstytucji i jego ewolucja
w prawie polskim ................................................... 218
2. Zasada art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i spory wokół jej rozumienia ................ 232
2.1. Bezpośrednie stosowanie konstytucji w poglądach doktryny prawa .......... 232
2.2. Samodzielność art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ............................ 238
3. Wyłączenie bezpośredniego stosowania Konstytucji RP ...................... 250
4. Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w działalności orzeczniczej
sądów w związku z art. 77 ust. l Konstytucji RP ............................ 258
Podsumowanie ..................................................... 267
Wybór źródeł ....................................................... 276
KANCELARIA SEJMU
Opracowanie, druk i oprawa Wydawnictwo Sejmowe
Wydanie pierwsze
Warszawa 2007
http://wydawnictwo.sejm.gov.pl
e-mail: wydawnictwo@sejm.gov.pl
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
Zobowi±zania 5 odpowiedzialno¶ć odszkodowawcza
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja9
zasady konstytucji RP
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja6
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja2
Zasady ustroju politycznego państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku fragment
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja8
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja7
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku
konstytucja RP
Odpowiedzialnosc miedzynarodowa panstw 10 2011
Konstytucja RP z 1997 Konstytucja1
Konstytucja RP
Konstytucja RP j
Konstytucja RP
Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu niesłusznego skazania
więcej podobnych podstron