Rozdział VIII

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI TERENOWEJ


1. WPROWADZENIE
O organizacji administracji terenowej możemy mówić w dwojakim znaczeniu:
1) jako części organizacji administracji publicznej, składającej się z
jednostek organizacyjnych administracji rządowej (wojewoda sprawujący
władzę administracji ogólnej i organy administracji niezespolonej) oraz
jednostek administracji samorządu terytorialnego;
2) jako zorganizowanej działalności powołanych lub upoważnionych prawnie
podmiotów, podjętej w celu realizacji ustawowo określonych zadań pub-
licznych.
W przepisach prawa, w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecz-
nictwie sądowym te dwa znaczenia pojęcia administracji często krzyżują się,
a samego pojęcia administracji używa się stosunkowo dowolnie. W rzeczywis-
tości przytoczone wyżej znaczenia administracji określają dwa aspekty tego
samego zjawiska, tzn. strukturalne i funkcjonalne podstawy realizacji uzna-
nych za społecznie ważne zadań i celów publicznych.
Przypomnienie tego znanego z literatury prawa administracyjnego roz-
różnienia wydaje się jednak z punktu widzenia celów niniejszego opracowania
pożyteczne. Nie możemy bowiem ograniczać się jedynie do przedstawienia
struktury organów administracji publicznej, gdyż w takim razie moglibyśmy
niezbyt precyzyjnie opisać i ocenić funkcjonujące obecnie rozwiązania
organizacyjno-prawne. Ograniczenie się do pierwszego ze znaczeń
administracji terenowej sprowadza w sposób naturalny perspektywę obserwacji
aparatu terenowego jedynie do ujęcia statycznego, za pomocą którego trudno
jest właściwie opisać relacje między jednostkami należącymi do różnych
systemów organów.
Uwzględnienie w toku rozważań także drugiego z przywołanych znaczeń daje
właśnie możliwości uchwycenia zależności między różnymi pod względem
statusu prawnego podmiotami oraz stwarza szansę na uporządkowanie materii
rozważań.
W przepisach ustawowych reformujących ustrój i działanie administracji
publicznej w terenie pojęciom "administracji publicznej" i "administracji
rządowej" nadano drugie z powyższych znaczeń (tzn. administracja w sensie
przedmiotowym), odrywając niejako od funkcji "wykonywania administracji
publicznej i rządowej" (art. 1 i 2 ustawy o administracji rządowej w
województwie) zagadnienie statusu organizacyjno-prawnego podmiotów
"wykonujących administrację publiczną". W myśl bowiem art. 1 ustawy,
administrację publiczną w województwie wykonują: organy administracji rzą-
dowej (wojewoda i organy administracji niezespolonej) oraz organy samorządu
województwa. Równie zróżnicowany jest krąg podmiotów wykonujących
administrację rządową (art. 2 ustawy).
Przedmiotowe rozumienie przez ustawodawcę "administracji" oznacza m.in.
jedność działań organizacyjno-ustrojowych i materialnoprawnych podmiotów
realizujących administrację. Jedność ta przybiera postać spójnego systemu
zasad budowy i funkcjonowania szeroko rozumianego aparatu administracji
publicznej. Jeśli przyjąć, że zasady to zgodne z wyrażonymi w Konstytucji
RP podstawami aksjologicznymi Państwa założenia systemu organizacyjno-
prawnego administracji publicznej, to otrzymamy następujący zarys ideowy
systemu:
zasada prawnej legitymizacji działania organów
1. zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organów
1a. zasada identyfikacji dobra wspólnego
2. zasada rozdzielności kompetencyjnej organów
2a. zasada ważenia interesów Państwa, wspólnot i obywateli
3. zasada określenia form organizacyjnego oddziaływania
3a. zasada określenia form prawnego oddziaływania
4. zasada oznaczenia organizacyjno- prawnych skutków administrowania
4a. zasada oznaczenia materialno - prawnych skutków administrowania
zasada realizacji dobra wspólnego
Zasady powyższe są z reguły wynikiem dokonanego syntetycznego opisu
przyjętych rozwiązań prawnych, choć niektóre z nich znajdują prostą
egzemplifikację w obowiązujących przepisach ustawowych (np. zasada prawnej
legitymizacji działania podmiotów w art. 3 ustawy - "Organy administracji
rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych
przez ustawy" czy zasada identyfikacji dobra wspólnego w art. 7 k.p.a.).
Niezwykle ważną funkcją tych zasad jest ich współzależność w procesie
realizowania dobra wspólnego, mimo odmiennego przedmiotu odniesienia (lewa
kolumna dotyczy relacji ustrojowo-organizacyjnych, prawa zaś stosunków
materialnoprawnych). Dobro wspólne jest natomiast najszerszym pojęciem
agregującym wyróżnione w porządku ustrojowym Państwa wartości
(zadeklarowane przez ustrojodawcę w preambule Konstytucji), wraz z istotnym
z punktu widzenia funkcjonowania aparatu administracyjnego zaakcentowaniem
rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Wydaje się, iż
nowy system administracji publicznej został oparty na powyższych zasadach,
choć nie zawsze konsekwentnie.
Szczególne miejsce w systemie zasad organizacyjno-prawnych admini-
stracji publicznej zajmują zasady prawnej legitymizacji działania organów
oraz realizacji dobra wspólnego. Pierwsza z nich oznacza nie tylko zakaz
realizacji wartości leżących poza systemem prawnym demokratycznego państwa
prawa oraz nakaz realizacji wskazanych w ustawodawstwie wartości, ale także
ustawowe zidentyfikowanie podmiotu administrującego z jednej strony i
podmiotu wyznaczającego sytuację prawną osoby fizycznej bądź prawnej z
drugiej. Zasada realizacji dobra wspólnego natomiast wyznacza rację
istnienia i funkcjonowania systemu administracji publicznej.
Organizację i funkcjonowanie administracji terenowej w Polsce oparto
obecnie na założeniach odmiennych w porównaniu do poprzedniego systemu rad
narodowych. Możemy w pewnym uproszczeniu powiedzieć, iż podstawowe cechy
konstrukcji prawnej samorządu terytorialnego są niemal odwrotnością
zasadniczych właściwości systemu rad narodowych - jednostki samorządu
terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność, przysługuje im prawo własności i posiadają osobowość
prawną, samodzielność jednostek samorządu podlega ochronie sądowej.
Założeniem konstrukcji systemu organów administracji rządowej jest
powrót do obowiązującej w Polsce międzywojennej koncepcji zespolenia
administracji. Na obszarze województwa zespolenie to następuje pod zwierz-
chnictwem wojewody oraz w stosunku do kierowników powiatowych służb,
inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty. To oryginalne rozwiązanie
systemowe (zwierzchnictwo jako podstawowy przymiot zespolenia zostało
przypisane jednocześnie do układu rządowego i samorządowego) uzupełniono
zabiegiem ustawowego wyodrębnienia organów administracji niezespolonej,
przy czym przesłanki owego wyodrębnienia zostały określone stosunkowo wąsko
- ogólnopaństwowy charakter wykonywanych zadań lub terytorialny zasięg
działania przekraczający obszar jednego województwa (art. 5 ustawy o
administracji rządowej w województwie).
Stosownie do strukturalnego i funkcjonalnego aspektu działań organów
administracyjnych wprowadzamy dwa pojęcia - narzędzia: organizacyjne więzi
prawne i pozaorganizacyjne więzi prawne.
Przez organizacyjne więzi prawne rozumiemy taki układ zależności praw-
nych między jednostkami organizacyjnymi, który jest warunkiem spójności i
jednolitości struktury organów. Na organizacyjne więzi prawne składają się
łącznie dwa podstawowe elementy: bezpośredni i decydujący wpływ jednostki
wyższego szczebla na obsadę personalną jednostki organizacyjnej niższego
szczebla oraz celowość jako uprawnione kryterium oceny działania jednostki
organizacyjnej niższego szczebla. Natomiast pozaorganizacyjne więzi prawne
oznaczają wszystkie zależności prawne między podmiotami administracji pub-
licznej, które nie mają charakteru organizacyjnego, a które występują w
systemie prawnym ze względu na proces organizowania działalności podjętej w
celu realizacji ustawowo określonych zadań publicznych. Pozaorganizacyjne
więzi prawne są bardzo zróżnicowane, wynikają bowiem z różnorodności
rozwiązań prawnych obowiązujących w naszym systemie - inna jest treść więzi
typu koordynacyjnego, a inna wynikająca z zakresów orzekania organów 1I
instancji w postępowaniu administracyjnym.

Do podstawowych źródeł prawa systemu administracji publicznej w terenie
należą:
1) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie
(Dz.U. nr 91, poz. 557),
2) ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996
r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.),
3) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz.
578),
4) ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz.U. nr 91, poz.
576),
5) ustawa z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191
z późn. zm.),
6) ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w
ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz,U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.),
7) ustawa z 1 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ust-
rojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668),
8) ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego
podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603),
9) ustawa z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie
powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji
rządowej w województwie (Dz.U. nr 99, poz. 631),
10) ustawa z 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U.
nr 48, poz. 195 z późn. zm.),
11) ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. nr 9 z 1997
r., poz. 43 z późn. zm.),
12) ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872).
13) ustawa z 29 grudnia 1998 r. - o zmianie niektórych ustaw w związku z
wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126).


2. ORGANIZACJA ZESPOLONEJ ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

A. Struktura systemu organów
System organów administracji rządowej w terenie stanowią: wojewoda,
kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży oraz organy administracji
niezespolonej. Zgodnie z art. 2 ustawy o administracji rządowej w wojewódz-
twie, kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierz-
chnictwem wojewody, wykonując zadania i kompetencje określone w ustawach w
imieniu wojewody - z ustawowego upoważnienia oraz w imieniu własnym, jeżeli
ustawy tak stanowią. Szczególny charakter prawny działań kierowników
zespolonych służb, inspekcji i straży potwierdza art. 23 ust. 3 ustawy o
administracji rządowej w województwie, stwierdzający wręcz, iż w
przypadkach określonych w ustawach, w szczególności w zakresie wydawania
indywidualnych aktów administracyjnych, kierownicy ci są organami
administracji zespolonej. Za przykład może tu służyć kompetencja komendanta
wojewódzkiego Policji z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz.U. nr 30, poz. 179 z późn. zm.), który działając w imieniu własnym może
wydawać indywidualne akty administracyjne. Ustawodawca przyjął tę sztuczną
nieco konstrukcję, próbując pogodzić zasadę określenia form prawnego
oddziaływania i oznaczenia materialnoprawnych skutków administrowania z
postulatem jednoznacznego wskazania podmiotu odpowiedzialnego za ich
wywołanie.
Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje:
1) przedstawiciela Rady Ministrów w województwie,
2) zwierzchnika zespolonej administracji rządowej,
3) organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,
4) organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu
administracyjnym,
5) reprezentanta Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w
odrębnych ustawach.
W ustawie o administracji rządowej w województwie sprecyzowano funkcje
wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów przez wskazanie rodzajów
działalności skierowanej na realizację polityki rządu oraz generalne
zobowiązanie wojewody do wykonywania zadań ustalonych przez Radę Ministrów
i Prezesa Rady Ministrów.
Funkcja nadzoru w systemie samorządu terytorialnego uregulowana została
w ustawach samorządowych, przywołanych na wstępie tego rozdziału, natomiast
treść funkcji orzekania w postępowaniu administracyjnym oraz
reprezentowania Skarbu Państwa uregulowano przede wszystkim w prawie
administracyjnym materialnym i prawie cywilnym.
Przedmiot funkcji zwierzchnictwa wojewody w zakresie zespolonej admi-
nistracji rządowej ustawodawca określił syntetycznie jako:
1) kierowanie administracją zespoloną i koordynowanie jej działalności,
2) zapewnienie warunków do jej skutecznego działania,
3) ponoszenie przez wojewodę odpowiedzialności za rezultaty
działalności administracji zespolonej.
Właściwość miejscowa wojewody obejmuje obszar województwa. Tworzenie i
znoszenie województw następuje w drodze ustawy (ustawa z 28 lipca 1998 r. o
wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa),
natomiast zmiana granic województw, w tym związana z tworzeniem, łączeniem,
dzieleniem lub znoszeniem powiatów, następuje w drodze rozporządzenia Rady
Ministrów, po zasięgnięciu opinii jednostek samorządu terytorialnego,
których zmiana dotyczy.
Odmiennie została uregulowana właściwość i zasięg terytorialny tereno-
wych delegatur właściwych ministrów, gdyż jednostki te na mocy powołujących
je do życia przepisów ustawowych mogą działać w jednostkach podziału
terytorialnego specjalnego.
B. Organizacyjne więzi prawne
Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra
właściwego do spraw administracji publicznej.
Kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży powołuje i odwołuje
wojewoda, z wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta
wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, którzy są powoływani za zgodą
wojewody. Specyfika statusu prawnego komendantów Policji i Straży Pożarnej
oraz swoistość realizowanych przez nich zadań skłoniła ustawodawcę do
złagodzenia proceduralnego wymogu przy ich odwoływaniu, polegającego na
zastąpieniu środka prawnego uzgodnienia "łagodniejszym" zasięgiem opinii
wojewody.
Zgodnie z art. 15 pkt 9 ustawy o administracji rządowej w województwie,
Rada Ministrów może ustalać inne niż przewidziane w ustawach zadania do
wykonania przez wojewodę. Rada Ministrów może ponadto ustanowić wojewodę
pełnomocnikiem rządu w zakresie zadań o zasięgu i w warunkach "szczególnie
uzasadnionych wypadków". Wówczas w drodze rozporządzenia określa zakres
udzielonych pełnomocnikowi upoważnień, sposób sprawowania nadzóru nad jego
działalnością oraz sposób zapewnienia obsługi merytorycznej i imansowej tej
działalności.
Wojewoda natomiast ma zagwarantowane ustawowo prawo przedstawiania
Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw
administracji publicznej, projektów dokumentów rządowych w sprawach do-
tyczących województwa.
Organizacyjne więzi prawne łączące Radę Ministrów i wojewodę obejmują
także inne, swoiste dla tego układu organizacyjnego relacje. Zgodnie z
ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów
oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. nr 106, poz. 492), zintegrowano
prawnie czas pełnienia funkcji wojewody z czasem pełnienia misji przez
rząd, nakazując złożenie przez wojewodę i wicewojewodów dymisji w razie
przyjęcia przez Prezydenta dymisji rządu (o przyjęciu dymisji wojewody
rozstrzyga Prezes nowej Rady Ministrów). Wojewoda ma także prawo do pełnej
i bieżącej informacji o rozstrzygnięciach Rady Ministrów, gdyż ustawa
przewiduje obowiązek doręczania wojewodzie protokołu ustaleń z posiedzenia
Rady Ministrów.
Nieco inaczej uregulowano zależność wojewody od Prezesa Rady Ministrów,
profilując ją bardziej praktycznie i stosownie do funkcji spełnianych przez
wojewodę. Otóż Prezes Rady Ministrów kieruje działalnością wojewody,
wydając w tym zakresie zarządzenia i polecenia, z inicjatywy własnej bądź
właściwych ministrów. Integralnie związaną z tą funkcją Prezesa Rady
Ministrów pozostaje kompetencja do sprawowania przez wojewodę kontroli
wykonania zarządzeń i poleceń. Zgodnie z art. 11 ustawy, Prezes Rady
Ministrów sprawuje także nadzór nad działalnością wojewody pod względem
zgodności jego działania z prawem oraz polityką rządu, jak również pod
względem rzetelności i gospodarności. Do właściwości Prezesa Rady Ministrów
przypisano również prawo dokonywania okresowej oceny pracy wojewody, przy
czym Prezes Rady Ministrów w drodze zarządzenia określa szczegółowe zasady
składania przez wojewodę sprawozdań z wykonywanej działalności. Jak zatem
widać, władza organizacyjna Prezesa Rady Ministrów jest pełna, i to także w
odniesieniu do aktów nadzoru wobec rozporządzeń wojewody, które Prezes Rady
Ministrów obligatoryjnie uchyla w razie ich niezgodności z ustawami oraz
aktami wydanymi w celu ich wykonania, a fakultatywnie z powodu niezgodności
tych aktów z polityką rządu lub naruszenia zasad rzetelności i
gospodarności. Na marginesie tych rozważań rysuje się następująca uwaga -
bardzo szerokie określenie w art. 11 ustawy kryteriów nadzoru nad
działalnością wojewody i jednoczesne wprowadzenie funkcji kierowania przez
Prezesa Rady Ministrów działalnością wojewody praktycznie uniemożliwia
prawne wyspecyfikowanie funkcji kierowania i nadzoru.
Ważną rolę w zapewnieniu spoistości administracji rządowej odgrywa
minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ustawodawca podkreślił
kluczowe znaczenie tego ministra w procesie właściwego funkcjonowania
systemu organizacyjnego administracji publicznej kompetencją Prezesa Rady
Ministrów do upoważnienia ministra właściwego do spraw administracji
publicznej do wykonywania w imieniu Prezesa Rady Ministrów przysługujących
mu uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz
rozstrzygania sporów między wojewodą a właściwym ministrem.
Organizacyjne więzi prawne łączące wojewodę i kierowników zespolonych
służb, inspekcji i straży są na tyle zróżnicowane, iż ustawodawca w
sprawach zasad powoływania i odwoływania oraz szczególnych warunków lub
trybu zatrudniania i zwalniania kierowników służb, inspekcji i straży
wojewódzkich, a także powierzania im funkcji i stanowisk generalnie odesłał
do regulacji w odrębnych przepisach.

C. Właściwość organów zespolonej administracji rządowej
W strukturze administracji rządowej wojewoda zajmuje kluczowe miejsce w
procesach realizacji ustawowo określonych celów i zadań publicznych. Jedną
z konsekwencji tej cechy konstrukcji organizacyjno-prawnej wojewody jest
formuła właściwości, rozumianej jako suma spraw przypisanych wojewodzie.
Obejmuje ona liczne i różnorodne sprawy, wypełniające przedstawione wyżej
funkcje.
Największą pod względem ilościowym grupę spraw reprezentuje właściwość
wojewody w zakresie wykonywania administracji rządowej. W ustawie o
administracji rządowej w województwie można wyróżnić trzy grupy spraw:

1) wyznaczone przepisami ustrojowymi sprawy kierowania pracą i zapew-
nienia warunków działania rządowej administracji zespolonej,
2) uregulowane przepisami prawa administracyjnego materialnego sprawy
indywidualne z zakresu administracji, rozstrzygane przez wojewodę w drodze
decyzji,
3) wykonywanie innych zadań określonych ustawami.
W myśl ustawy (art. 4), zespolenie służb, inspekcji i straży w admini-
stracji rządowej w województwie następuje z zasady (jeśli ustawa nie
stanowi inaczej) w jednym urzędzie. Z zachowaniem przepisów o tajemnicy
państwowej i innych rodzajów tajemnicy określonych ustawami, wojewoda ma
prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez
organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorial-
nego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zleconych.
Ponadto kierownicy państwowych osób prawnych, państwowych jednostek
organizacyjnych, agencji i funduszy działających na obszarze województwa
udzielają wojewodzie, na jego żądanie, informacji oraz wyjaśnień dotyczą-
cych działalności tych osób i jednostek.
Wojewoda otrzymał istotne upoważnienie ustawowe do swoistej modyfikacji
zakresu swojej właściwości. Może on bowiem powierzyć prowadzenie, w jego
imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości organom samorządu
terytorialnego z obszaru województwa. Powierzenie następuje na podstawie
porozumienia wojewody z zarządem gminy, powiatu lub województwa.
Porozumienie to podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wojewoda może także upoważnić na piśmie pracowników urzędu woje-
wódzkiego, nie zatrudnionych w_ jednostkach organizacyjnych stanowiących
aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, do
załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w
ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji admini-
stracyjnych. Wskazane wyżej wyłączenie jest konsekwencją realizacji zasady
rozdzielności kompetencji organów i zasady oznaczenia prawnych skutków
administrowania.
Wojewoda realizując funkcje wykonywania uprawnień właścicielskich
Skarbu Państwa jest właściwy w sprawach reprezentowania Skarbu Państwa w
odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań oraz
wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przed-
siębiorstw państwowych do czasu przekazania tej funkcji ministrowi właści-
wemu do spraw Skarbu Państwa lub do czasu wygaśnięcia tych uprawnień i
obowiązków z innych tytułów. W ustawie o administracji rządowej w woje-
wództwie rozszerzono także zakres oddziaływania kontrolno-nadzorczego
wojewody wobec fundacji, a mianowicie w stosunku do fundacji korzystającej
ze środków publicznych i prowadzącej działalność na obszarze całego kraju,
w zakresie działalności prowadzonej na obszarze właściwości miejscowej wo-
jewody, wojewoda wykonuje uprawnienia wynikające z przepisów o fundacjach w
odniesieniu do fundacji działającej na obszarze jednego województwa.
Na podstawie ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda
obecnie nie tylko wykonuje zadania rządowe, ale poniekąd kreuje politykę
rządu, "dostosowując do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki
rządu, zwłaszcza w zakresie prowadzonej na obszarze województwa polityki
regionalnej państwa". W związku z powyższym w zakresie właściwości wojewody
znalazły się sprawy:
1 ) kontroli i koordynacji wykonania zadań z zakresu polityki rządu,
2) współpracy z organami innych państw oraz międzynarodowymi or-
ganizacjami rządowymi i pozarządowymi na zasadach określonych przez
ministra właściwego do spraw zagranicznych.
Ponadto do właściwości wojewody jako przedstawiciela rządu przypisano
sprawy:
1) kontroli wykonywania na obszarze województwa zadań administracji
rządowej,
2) zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniu
środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego,
ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym
nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków,
3) wykonywania i koordynacji zadań z zakresu obronności i bezpieczeń-
stwa państwa,
4) reprezentowanie rządu na uroczystościach państwowych i podczas
oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw
obcych.
Przedmiotem działania wojewody w zakresie spraw nadzoru w systemie
samorządu terytorialnego jest ocena pod względem legalności i celowości (w
ograniczonym czasie) rozstrzygnięć organów jednostek samorządu tery-
torialnego oraz podejmowanie stosownych środków prawnych.
D. Formy prawne realizacji zadań przez organy administracji zespolonej
Wojewoda oraz kierownicy zespolonej służby, inspekcji i straży realizują
nałożone na nich zadania i załatwiają sprawy poprzez określone w przepisach
ustrojowych i materialnoprawnych formy działania. Szczególnie bogato został
wyposażony wojewoda. Wojewoda bowiem wydaje nie tylko decyzje
administracyjne, ale podejmuje również inne akty administracyjne (np. roz-
strzygnięcia nadzorcze w systemie samorządu terytorialnego), zawiera poro-
zumienia i stosuje środki koordynacyjne. Nie możemy również zapomnieć o
działaniach typu społeczno-organizacyjnego i materialno-technicznego.
Wojewoda należy do grona tych organów publicznych, które zostały
wyposażone w kompetencje prawodawcze. Zgodnie z ustawą, wojewoda na
podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi akty prawa
miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Wśród
właściwości wojewody utrzymano obowiązek wydawania rozporządzeń
porządkowych, w zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach
powszechnie obowiązujących, jeżeli wydanie takiego rozporządzenia jest
niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia
porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Szczególny charakter roz-
porządzenia porządkowego oraz doniosłość wartości zagrożonych, które w
treści rozporządzenia podlegają ochronie, uzasadniają wprowadzenie przez
ustawodawcę w art. 40 ust. 2 możliwości stosowania surowej sankcji za
naruszenie przepisów porządkowych, a mianowicie kary grzywny, wymierzanej
na zasadach i w trybie określonych w prawie o wykroczeniach. Wagę tej
kompetencji wojewody potwierdza obowiązek niezwłocznego przekazania
rozporządzenia Prezesowi Rady Ministrów, marszałkowi województwa, sta-
rostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom, na terenie których roz-
porządzenie ma być stosowane.
Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Zasadą jest ogłaszanie aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku
urzędowym, dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktu, który
wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (chyba że ustawa lub
sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy). Wyjątek sta-
nowi tu tryb wejścia w życie rozporządzenia porządkowego - wchodzi w życie
z chwilą ogłoszenia, które następuje natychmiast w środkach masowego
przekazu oraz w drodze obwieszczeń lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty na
danym obszarze. Na podobnych przesłankach oparto drugi ustawowo
przewidziany tryb wyjątkowego wejścia w życie aktu - w przypadkach, gdy z
istoty regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę
na podstawie upoważnienia udzielonego w ustawie, wynika, że zwłoka w
wejściu w życie przepisów w nim zawartych mogłaby spowodować nieodwracalne
szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, wojewoda może
zarządzić ogłoszenie i wejście w życie takiego aktu na zasadach właściwych
dla rozporządzeń porządkowych. Mimo jednak szczególnego trybu wejścia w
życie tych aktów podlegają one także ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku
urzędowym.
W wydawanym przez wojewodę wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
1) akty prawa miejscowego stanowionego przez sejmik województwa,
wojewodę i organy administracji niezespolonej,
2) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego
stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
3) akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu i gminy,
4) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa
miejscowego stanowionego przez organ administracji rządowej, organ samo-
rządu województwa, organ powiatu i gminy,
5) inne akty prawne, w tym informacje i obwieszczenia, jeżeli tak stano-
wią przepisy szczególne.
Zasady i tryb wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa w
drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Na wojewodę nałożono ustawowy
obowiązek prowadzenia zbioru wydawanych przez siebie dzienników oraz
udostępniania go jednostkom samorządu terytorialnego na obszarze
województwa i umożliwienia powszechnego wglądu do tego zbioru.
Akty prawa miejscowego podlegają wszechstronnej kontroli. O środkach
nadzoru Prezesa Rady Ministrów już wspominaliśmy, ponadto Prezes Rady
Ministrów w drodze rozporządzenia ustala tryb kontroli aktów prawa miej-
scowego, a także na mocy art. 44 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny
lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym
wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia
przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do
sądu administracyjnego.

E. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji rządowej
Możemy mówić o dwóch grupach pozaorganizacyjnych więzi prawnych w
administracji rządowej. Pierwsza z nich składa się z prawnych zależności
łączących wojewodę z organami rządowej administracji niezespolonej i innymi
państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Druga natomiast opisuje relacje
prawne wojewody z ministrami i organami centralnymi administracji
państwowej. Z punktu widzenia właściwości rzeczowej wojewody, relacje te
dotyczą spraw składających się na funkcję przedstawiciela rządu w terenie
oraz spraw z zakresu administracji rządowej. Relacje z zakresu
administracji rządowej dzielą się z kolei na: pozaorganizacyjne więzi
prawne występujące w toku postępowania administracyjnego oraz relacje
występujące poza postępowaniem administracyjnym.
O relacjach łączących wojewodę z organami rządowej administracji nieze-
spolonej piszemy w rozdziale IX dotyczącym terenowych jednostek organiza-
cyjnych administracji specjalnej.
Więzi prawne wojewody z ministrami są bardzo zróżnicowane i wynikają z
potrzeby przełamywania organizacyjno-resortowych podziałów w łonie ad-
ministracji rządowej. W sprawach z zakresu realizacji polityki rządu może
dojść do sporu na tle braku uzgodnienia stanowisk wojewody i organu
administracji niezespolonej, działającego w strukturze resortu kierowanego
przez danego ministra. Wówczas spór taki rozstrzyga Prezes Rady Ministrów,
a pozycja spierających się organów administracji rządowej (wojewody i
ministra) jest równorzędna.
Inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do spraw z zakresu ad-
ministracji rządowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Wojewoda, zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, często występuje
jako organ pierwszej instancji rozstrzygający sprawę administracyjną. Wów-
czas organem odwoławczym jest minister właściwy w sprawie, a jego zakres
kontroli rozstrzygnięcia obejmuje legalność i celowość decyzji.
Minister nie może jednak skontrolować decyzji administracyjnej w po-
stępowaniu odwoławczym bez złożonego przez stronę odwołania (wynika to z
podstawowych założeń postępowania administracyjnego) i w związku z tym
pozostaje mu jedynie możliwość kontroli takiej decyzji w trybie
nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, określonego w przepisach kodeksu po-
stępowania administracyjnego. Tu minister występuje jako typowy organ
nadzoru, stosujący ograniczone środki prawne wobec rozstrzygnięć wojewody,
których podstawą jest ocena rozstrzygnięcia wojewody pod względem zgodności
z prawem.
Trzeci typ relacji wojewody i ministra wynika z art. 30 ustawy o admini-
stracji rządowej w województwie. W myśl tego artykułu częścią regulaminu
urzędu wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek
organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych
służb, inspekcji i straży wojewódzkich, ustalonych wprawdzie przez
kierowników tych jednostek, ale jednocześnie zatwierdzanych przez wojewodę.
W razie niezatwierdzenia wspomnianych regulaminów, kierownicy mogą wystąpić
do właściwych ministrów o wszczęcie przez nich sporu z wojewodą. Tu spór ma
szczególny charakter, gdyż dotyczy aktu organizacyjnego jednostki poddanej
zwierzchnictwu wojewody. Relacje typu współdziałania opisuje natomiast art.
38 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej
(Dz.U. nr 141, poz. 943) nakazujący ministrowi współdziałanie m.in. z
wojewodą w celu realizacji zadań ministra.

F. Pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji publicznej
Sprawna realizacja zadań administracji publicznej wymaga funkcjonalnego
współdziałania jednostek organizacyjnych o różnym statusie prawnym i
należących do odrębnych pionów organizacyjnych. To funkcjonalne współ-
działanie przyjmuje w przypadku administracji publicznej pewną postać
pozaorganizacyjnych więzi, łączących wojewodę i organy jednostek samorządu
terytorialnego oraz instytucji samorządowych.
Więzi te mają różną treść, są ustanawiane ze względu na osiągnięcie
zróżnicowanych celów oraz opisują rozmaity stopień wzajemnego wpływu nie
powiązanych ze sobą organizacyjnie podmiotów.
Możemy mówić o trzech rodzajach pozaorganizacyjnych więzi łączących
wojewodę i organy . samorządu terytorialnego:
1) upoważnieniach nadzorczych wojewody wobec podmiotów samorządu
terytorialnego,
2) pozaorganizacyjnych więziach prawnych w toku postępowania admini-
stracyjnego,
3) obowiązku współdziałania wojewody z jednostkami samorządu teryto-
rialnego.
O nadzorze w systemie samorządu terytorialnego będziemy mówić w dalszej
części wykładu.
Pozaorganizacyjne więzi prawne w toku postępowania administracyjnego
opisują stan takiej samej zależności wójta (burmistrza, prezydenta) i
wojewody, jak opisane wyżej relacje prawne wojewody i ministra w
postępowaniu administracyjnym.
W sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej na podstawie
ustaw oraz w trybie porozumienia zawartego przez jednostkę samorządu
terytorialnego z wojewodą, załatwianych w drodze decyzji przez organy
samorządowe, wojewoda jako organ odwoławczy kontroluje i modyfikuje
rozstrzygnięcie pierwszej instancji, stosując kryterium legalności i
celowości. Warunkiem pozostaje złożenie przez uprawniony podmiot (stronę
lub inne podmioty) odwołania, bez którego uprawnienia wojewody w toku
instancji nie mogą być wykonane. W razie braku takiego odwołania zakres
kontroli i ewentualnej ingerencji wojewody ogranicza tryb nadzwyczajnego
wzruszenia decyzji administracyjnej (wznowienie postępowania, stwierdzenie
nieważności decyzji, tryb art. 161 k.p.a. i inne) i legalność jako
kryterium oceny rozstrzygnięcia (pomijamy tu pewne określone w k.p.a.
wyjątki).

G. Struktura aparatu pomocniczego w administracji rządowej
Struktura aparatu pomocniczego wojewody obejmuje jednostki organizacyjne
i stanowiska o różnym charakterze. Wprawdzie ustawa określa urząd
wojewódzki jako aparat pomocniczy wojewody, ale w obrębie urzędu występują
wskazane ustawowo szczególne jednostki organizacyjne, stanowiska i osoby.
Ponadto - zgodnie z art. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie -
zespolenie służb, inspekcji i straży w zasadzie powinno następować w
urzędzie wojewódzkim (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej).
Wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody oraz
kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora
generalnego urzędu wojewódzkiego oraz dyrektorów wydziałów.
Osoby te wykonują funkcje kierownicze w urzędzie i jednocześnie w więk-
szości wchodzą w skład kolegium doradczego, charakterystycznego dla or-
ganizacji urzędów administracji rządowej ciała opiniodawczo-doradczego. W
art. 37 określono skład kolegium następująco:
1) wicewojewodowie,
2) dyrektor generalny urzędu,
3) komendant wojewódzki Policji,
4) komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej,
5) inne osoby wymienione w statucie.
Oczywiście wojewoda może zapraszać do prac i udziału w posiedzeniach
również inne osoby, w szczególności kierowników zespolonych służb, inspek-
cji i straży, a także tworzyć inne zespoły doradcze.
Wicewojewodów powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek
wojewody, wojewoda określa też zakres zadań i kompetencji wykonywanych
przez wicewojewodów. Szczególną pozycję w strukturze kierownictwa urzędu
wojewódzkiego zajmuje I wicewojewoda, w razie niemożności pełnienia przez
wojewodę obowiązków służbowych zastępuje go w realizacji wszystkich kom-
petencji. Ważne stanowisko zajmuje także dyrektor generalny urzędu, powo-
łany ustawą o służbie cywilnej do realizowania zadań w dziedzinie służby
cywilnej.
Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa
statut urzędu wojewódzkiego, nadawany przez wojewodę i zatwierdzany przez
Prezesa Rady Ministrów. Statut ten jest obligatoryjnie ogłaszany w
wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadą jest, iż każda istotna zmiana
statutu wymaga zatwierdzenia przez Prezesa Rady Ministrów, chyba że dotyczy
uzupełnienia zakresów działania jednostek i komórek organizacyjnych urzędu
o nowe zadania nałożone przez ustawy na wojewodę lub kierowników
zespolonych służb, inspekcji i straży oraz aktualizacji wykazu jednostek
podporządkowanych wojewodzie lub przez ten organ nadzorowanych.
Sam statut jest podstawowym aktem organizacyjnym o charakterze nor-
matywnym, określającym strukturę urzędu, wzajemne relacje jednostek or-
ganizacyjnych, ich zakresy działania oraz kluczowe stanowiska kierownicze i
inne sprawy istotne dla organizacji i funkcjonowania urzędu, natomiast
szczegółową organizację oraz tryb pracy urzędu wojewódzkiego określa regu-
lamin ustalony w drodze zarządzenia wojewody. Częścią regulaminu urzędu
wojewódzkiego są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek
organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych
służb, inspekcji i straży. Regulaminy te są ustalane przez kierowników tych
jednostek i zatwierdzane przez wojewodę.
Zgodnie z ustawą, wojewoda może modyfikować strukturę organizacyjną
urzędu, mianowicie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi potrzebami
ustanawia, na czas oznaczony, swojego pełnomocnika do prowadzenia spraw w
zakresie określonym w pełnomocnictwie. Ustawodawca wyposażył go również w
kompetencję tworzenia delegatury urzędu wojewódzkiego oraz aparatu
pomocniczego kierowników zespolonych służb inspekcji i straży wojewódzkich,
jeśli przyczyni się to do usprawnienia działania tych jednostek.
Ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do jawności normatywnych aktów
organizacyjnych urzędu. O obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku
urzędowym była już mowa, regulamin organizacyjny zaś udostępnia się do
powszechnego wglądu.


3. ORGANIZACJA ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ
A. System podmiotów i organów w administracji samorządowej
Realizacja ustawowo określonych zadań publicznych należy do podmiotów
dwu różnych systemów organizacyjnych - samorządowego i rządowego.
System organizacyjny administracji samorządowej oraz jego legislacyjny
kształt opierają się na kilku podstawowych założeniach. Obok znanych po-
wszechnie konstytucyjnych gwarancji, takich jak:
1 ) obligatoryjna przynależność mieszkańców do wspólnot samorządowych,
2) poszanowanie prawa własności jednostek samorządowych i innych
samorządowych osób prawnych,
3) zasada pomocniczości,
4) ustawowa gwarancja samodzielności samorządu,
5) sądowa ochrona samorządów,

występują również bardziej szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania
systemu samorządowego. Należą do nich:
1) zakres działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego
nie narusza samodzielności pozostałych,
2) organy samorządu wojewódzkiego nie są wobec powiatu i gminy organami
nadzoru lub kontroli oraz nie pełnią funkcji organów wyższego stopnia w
postępowaniu administracyjnym (odnosi się to w pełni do relacji organów
powiatu w stosunku do organów gmin),
3) utrzymano podział właściwości jednostek samorządu terytorialnego na
zadania własne oraz zlecone z zakresu administracji rządowej wraz z odręb-
nością organów odwoławczych (samorządowe kolegium odwoławcze i wojewoda),
4) jednostki samorządu terytorialnego mogą w trybie umownym (porozu-
mienie o powierzeniu spraw z zakresu zadań własnych zawarte przez jednostki
samorządu terytorialnego oraz porozumienie o powierzeniu spraw z zakresu
administracji rządowej zawarte z wojewodą) modyfikować zakres swojej
właściwości,
5) funkcjonuje jednolity dla wszystkich jednostek samorządu terytorial-
nego system organów nadzoru, którego trzon stanowią organy administracji
rządowej,
6) utrzymano zróżnicowany system kryteriów nadzoru - o szerszym zasięgu
w odniesieniu do nadzoru nad realizacją zadań z zakresu administracji
rządowej (kryterium legalności i celowości) oraz węższym w sprawach
realizacji zadań własnych (legalności),
7) ujednolicono charakter prawny i strukturę organów jednostek samo-
rządu terytorialnego.
System podmiotów i organów samorządowych obejmuje wiele zróżnicowanych
pod względem statusu prawnego podmiotów, powiązanych różnymi więziami
organizacyjnymi i pozaorganizacyjnymi. W skład systemu samorządowego
wchodzą - obok jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe jednostki
organizacyjne posiadające osobowość prawną i nie posiadające osobowości
prawnej.
Administrację terenową - w znaczeniu zorganizowanej działalności, której
celem jest realizacja zadań publicznych - dopełniają podmioty spoza systemu
organizacyjnego samorządu terytorialnego: samorządowe kolegium odwoławcze,
regionalna izba obrachunkowa oraz pozostałe organy nadzoru w systemie
samorządu terytorialnego. Wszystkie te podmioty działają poprzez swoje
organy.
Na system podmiotów administracji samorządowej składają się następujące
podmioty:
- gmina - powstała z mocy prawa wspólnota samorządowa mieszkańców gminy;
- powiat - powstała z mocy prawa lokalna wspólnota samorządowa; -
województwo - powstała z mocy prawa regionalna wspólnota samorządowa;
- sołectwo, dzielnica, osiedle - powstałe na podstawie uchwały rady
gminy, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy,
jednostki pomocnicze nie posiadające osobowości prawnej;
- gminne osoby prawne - jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, w
celu wykonywania zadań gminy;
- powiatowe jednostki samorządowe - utworzone przez powiat jednostki
organizacyjne, w celu wykonywania zadań powiatu;
- wojewódzkie jednostki samorządowe - jednostki organizacyjne utworzone
przez województwo, w celu wykonywania zadań województwa;
- związek komunalny - powstały na podstawie uchwały dwóch lub więcej
rad gmin (powiatów), nabywający osobowość prawną po przeprowadzonym
postępowaniu rejestracyjnym, fakultatywny lub obligatoryjny;
- stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego - stowarzyszenie
osób prawnych powołane w celu wspierania idei samorządu terytorialnego,
posiadające osobowość prawną, tworzone przez zainteresowane jednostki
samorządu terytorialnego;.
- samorządowe kolegia odwoławcze - powołane na podstawie ustawy z 12
października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122,
poz. 593), państwowe jednostki budżetowe, będące w rozumieniu ustawy
(k.p.a.) organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach ad-
ministracyjnych, załatwianych przez organy jednostek samorządu tery-
torialnego;
- regionalne izby obrachunkowe - powołane na podstawie ustawy z 7
października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 85,
poz. 428 z późn. zm.), państwowe jednostki budżetowe, sprawujące nadzór nad
budżetem jednostek samorządu terytorialnego oraz kontrolą ich gospodarki
finansowej, związków komunalnych, innych samorządowych osób prawnych.


B. Właściwość podmiotów w administracji samorządowej
Ustawa o samorządzie gminnym przesądza, iż do zakresu działania gminy
należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone
ustawami na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie to oznacza domniemanie
kompetencji na rzecz gminy, wzmocnione swoistym domniemaniem prawa gminy do
decydowania w jej sprawach (w art. 6 ust. 2 czytamy, iż jeżeli ustawy nie
stanowią inaczej, rozstrzyganie o sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym
należy do gminy). Wśród spraw należących do właściwości gminy ustawodawca
wyróżnił sprawy składające się na tzw. zadania własne gminy, ogólnie
określane jako "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty". Zadania te
zostały w ustawie przykładowo wyliczone (należą do nich m.in. sprawy ładu
przestrzennego, gospodarki terenami, ochrony środowiska, gminnych dróg,
ulic, mostów, placów, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, lokalnego
transportu zbiorowego, ochrony zdrowia i wiele innych).
Z domniemaniem kompetencji na rzecz gminy związano regulacje art. 4
ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym - "Zadania powiatu nie mogą naruszać
zakresu działania gmin" oraz art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa
- "Zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności
powiatu i gminy".
Drugą grupę zadań stanowią tzw. zadania zlecone z zakresu administracji
rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowania i przeprowadzenia
wyborów powszechnych oraz referendów. Obowiązek wykonywania tych zadań
przez gminę wynika bądź z ustawy, bądź z porozumienia zawartego z wojewodą.
W wypadku zadań własnych gminy ustawa może nadać niektórym z nich
charakter obowiązkowy.
Ustawowe określenie obowiązkowych zadań gminy oraz zadań z zakresu
administracji rządowej wymaga zapewnienia gminie koniecznych środków na ich
realizację.
Właściwość gminy obejmuje także sprawy prowadzenia działalności gos-
podarczej, na zasadach określonych w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospo-
darce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43).
Zakres właściwości gminy jest do pewnego stopnia płynny, gdyż w ustawie
zawarto konstrukcje prawne umożliwiające modyfikacje rzeczywistego
działania konkretnej gminy.
O ustawowych możliwościach przekazywania gminie nowych zadań zleconych z
zakresu administracji rządowej, a także o umownym trybie przekazywania
przez organy rządowej administracji zadań zleconych, była już mowa.
Gmina może ponadto zawierać z innymi gminami porozumienia komunalne w
sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych, z
konsekwencjami podobnymi do porozumień zawartych z organami administracji
rządowej (tzn. stosownego udziału w kosztach realizacji zadań umawiających
się gmin).
Gminie przypisano także ustawowe prawo wystąpienia z wnioskiem do
powiatu o przekazanie jej zadania z zakresu właściwości powiatu. Przekaza-
nie to następuje na warunkach określonych w porozumieniu gminy i powiatu.
Część zadań gmin, wraz z prawami i obowiązkami związanymi z ich
wykonywaniem, może przejść na utworzoną przez gminy nową osobę prawną -
związek gminny. Gmina może także zawrzeć związek z miastem na prawach
powiatu. Jest to bez wątpienia kolejna forma możliwej modyfikacji
właściwości gmin w drodze umownej. Zresztą i w tym przypadku może się
pojawić ustawowy obowiązek utworzenia związku.
Ustawodawca określił właściwość powiatu bardzo podobnie do właściwości
gminy. Zgodnie z zasadą pomocniczości i przy respektowaniu samodzielności
gminy powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze
ponadgminnym w zakresie opisanym przez 22 punkty art. 4 ust. I ustawy o
samorządzie powiatowym (należą do nich m.in. edukacja publiczna, promocja
zdrowia, gospodarka nieruchomościami, gospodarka wodna, obronność, ochrona
środowiska, rolnictwo, geodezja).
Powiat może tworzy w celu wykonywania zadań jednostki organizacyjne i
zawierać umowy z innymi podmiotami, nie może jednak prowadzić działalności
gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności
publicznej.
Powiat analogicznie do kompetencji gminy może zawierać porozumienia w
sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego
samorządu terytorialnego (innymi powiatami), a także z województwem, na
którego obszarze powiat się znajduje.
Zakres właściwości województwa ustawodawca uregulował odmiennie od
pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Składa się ona z dwóch
rodzajów spraw:
1) określone przez przykładowo wyliczone w art. I 1 ust. 1 cele sprawy
strategii rozwoju województwa (np. pobudzanie aktywności gospodarczej,
zachowanie wartości środowiska kulturowego oraz przyrodniczego) i kierunków
polityki rozwoju województwa, wskazane w art. 11 ust. 2 (np. kreowanie
rynku pracy, wspieranie rozwoju nauki, wspieranie rozwoju kultury,
tworzenie warunków rozwoju gospodarczego);
2) zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami.
Ten drugi rodzaj spraw należących do właściwości województwa jest
skonstruowany analogicznie do właściwości gmin i powiatów. Województwo może
zawierać z innymi województwami oraz jednostkami
lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w
sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych.
Do województwa przypisano domniemanie kompetencji poprzez ustawowe
zastrzeżenie (art. 2 ust. 2), że do zakresu działania samorządu województwa
należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie
zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej.
W ustawie o samorządzie województwa nieco odmiennie uregulowano
możliwości województwa w sferze działalności gospodarczej. Otóż województwo
w zakresie użyteczności publicznej może tworzyć spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także może przystępować do takich
spółek, natomiast poza sferą użyteczności publicznej województwo może
tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przy-
stępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności
promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.
Właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych obejmuje sprawy z
zakresu administracji publicznej, należące do właściwości jednostek samo-
rządu terytorialnego rozstrzygane przez ten organ w II instancji, a także
rozpatrywanie zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub
stwierdzenia nieważności decyzji oraz rozpatrywanie skarg i wniosków
stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Na właściwość regionalnych izb obrachunkowych składają się sprawy:
1 ) kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego,
związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych,
2) nadzoru nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych, 3)
informacji i szkolenia w zakresie spraw budżetowych.
C. Struktura podmiotów administracji samorządowej
Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Gmina, powiat i wo-
jewództwo są pojęciami ustawowymi, łączącymi dwa różne znaczenia. Oznaczają
one jednocześnie wspólnotę mieszkańców i odpowiednie terytorium (jednostkę
podziału terytorialnego kraju). To rozwiązanie ustawowe, wraz z
upoważnieniem Rady Ministrów do tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia
gmin i powiatów, ustalania granic gmin oraz siedzib władz gmin i powiatów
(w drodze rozporządzenia, po przeprowadzonej procedurze konsultacyjnej
odpowiednio z mieszkańcami, radami gmin, powiatów i sejmikiem województwa),
niesie za sobą trudne do pogodzenia konsekwencje teoretyczne. Oznacza ono
bowiem w istocie, że to Rada Ministrów decyduje o istnieniu wspólnoty
mieszkańców. Ustawodawca stara się stępić ostrość tego paradoksu, kierując
do Rady Ministrów zalecenia, aby przy tworzeniu, łączeniu, podziale i
znoszeniu gmin i powiatów dążyć do tego, by jednostki te obejmowały obszar
możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi
społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolność wykonywania zadań
publicznych. Rada Ministrów decyduje także, w drodze rozporządzenia, o
nadaniu gminie lub miejscowości statusu miasta.
System organów stanowiących i kontrolnych jednostek samorządu tery-
torialnego stanowią: rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa. Są to
organy wybierane w wyborach powszechnych, kadencyjne (4 lata licząc od dnia
wyborów), złożone z liczby radnych wybranych odpowiednio do liczby
mieszkańców wspólnoty. Wielkości te określono:
- dla gminy: 15 w gminie liczącej nie więcej niż 4000 mieszkańców, do 100
radnych w gminach największych,
- dla powiatu: 20 w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po
pięciu na każde rozpoczęte 20 000 mieszkańców, nie więcej niż 60 radnych,
- dla województw: 45 w województwach liczących do 2 000 000 mieszkańców
oraz po pięciu radnych na każde rozpoczęte 500 000 mieszkańców.

Organy stanowiące działają in pleno, na sesjach zwoływanych przez
przewodniczącego w razie potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.
Ponadto powołują swoje organy - stałe i doraźne do określonych zadań, a
także komisję o szczególnych zadaniach, tzn. komisję rewizyjną,
kontrolującą działalność zarządu oraz samorządowych jednostek
organizacyjnych. W skład komisji rewizyjnej wchodzą tylko radni, z
wyłączeniem przewod niczącego i wiceprzewodniczących oraz radnych będących
członkami zarzą du. W komisjach gminnej rady mogą znaleźć się osoby spoza
rady, w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji. Organami rad i
sejmiku są także:
- przewodniczący,
- od jednego do trzech wiceprzewodniczących (w radzie powiatu nie więcej
niż dwóch).
Osoby te muszą być radnymi, wybranymi bezwzględną większością głosów, w
obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady bądź sejmiku, w
głosowaniu tajnym.
Niezwykle ważną rolę w systemie kompetencyjno-organizacyjnym rady pełni
radny, i to nie tylko ze względu na jego uczestnictwo w pracach rady i
komisji. Radny reprezentuje bowiem wyborców, utrzymuje stałą więź z
mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmuje zgłaszane postulaty i
przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia.
Organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego są zarządy
gmin, powiatów i województwa, składające się z przewodniczących (wójt,
burmistrz, prezydent miasta, starosta i marszałek województwa) jego zastęp-
ców oraz członków. Liczba członków zarządu wynosi od 3 do 7 osób (w
województwie najwyżej 5).
W ustawach samorządowych przewidziano swoisty system przesłanek ujemnych
- w odniesieniu do pełnienia pewnych funkcji lub dokonywania określonych
czynności przez wskazanych ustawowo funkcjonariuszy samorządowych:
1) wprowadzono zakaz łączenia mandatów radnego gminy, powiatu i
województwa,
2) nie można łączyć członkostwa zarządu gminy z zatrudnieniem w ad-
ministracji rządowej,
3) nie można łączyć członkostwa zarządu województwa z członkostwem w
organach gminy i powiatu, zatrudnieniem w administracji rządowej oraz z
mandatem posła i senatora,
4) nie można łączyć członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w
organie samorządu gminy i województwa oraz z zatrudnieniem w administracji
rządowej, a także z mandatem posła i senatora,
5) wyłączono możliwość łączenia mandatu w danej jednostce samorządu
terytorialnego z zatrudnieniem w aparacie pomocniczym samorządu (urząd
gminy, starostwo, urząd marszałkowski), z wyjątkiem stosunku pracy nawią-
zanego w trybie wyboru,
6) nie można łączyć niektórych funkcji w strukturze organów samorządu,
np. funkcji przewodniczącego rady z członkostwem w zarządzie rady czy
komisji rewizyjnej.
Innego rodzaju ograniczenie przewiduje np. ustawa o samorządzie woje-
wództwa, które dotyczy zakazu wchodzenia przez radnego województwa w
stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub
wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi (w art. 24 ust. 1
ściśle określono wyjątki od tej reguły).
Ustawodawca przypisał do organów stanowiących jednostek samorządu
terytorialnego domniemanie kompetencji, tzn. są one właściwe we wszystkich
sprawach pozostających w zakresie działania jednostki, o ile ustawy nie
stanowią inaczej. Poza tym w sposób jednolity określono sprawy należące do
wyłącznej właściwości organów stanowiących. Właściwość organów wykonawczych
(zarządów) natomiast generalnie obejmuje sprawy wykonywania uchwał organów
stanowiących oraz zadań określonych przepisami prawa. W szczególności do
zadań zarządu należą zadania przygotowania projektów uchwał rady gminy,
gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i
zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Jednostki pomocnicze gminy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz
znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy, natomiast organizację
i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym
statutem.
Organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie, dzielnicy
(osiedla) - rada o liczbie członków ustalonej tak jak liczba radnych. Or-
ganem wykonawczym w sołectwie jest sołtys wspomagany radą sołecką, a w
dzielnicy (osiedlu) zarząd, wybrany podobnie jak zarząd gminy. Na czele
zarządu dzielnicy (osiedla) stoi przewodniczący.
Związki międzygminne. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest
zgromadzenie związku, w skład którego wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin
uczestniczących w związku. Za zgodą rady gmina może być reprezentowana w
związku przez innego członka organu gminy. Statut może przyznawać
określonym gminom więcej niż jeden głos.
Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez
zgromadzenie spośród jego członków. Jeśli statut tak stanowi, dopuszczalny
jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia, w liczbie nie
przekraczającej jednej trzeciej składu zarządu. Do przewodniczącego zarządu
związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wójta i burmistrza.
Związki międzypowiatowe. Konstrukcja organizacyjna tych związków jest
bardzo podobna do wyżej omówionych, przy następujących różnicach związki
tworzą powiaty, a także wyjątkowo miasto na prawach powiatu z gminami. W
skład zgromadzenia wchodzi po dwóch reprezentantów powiatów, a zasady
reprezentacji ustala rada powiatu. Rejestr związku prowadzi minister
właściwy do spraw administracji publicznej.
D. Formy prawne realizacji zadań administracji samorządowej
Mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego podejmują rozstrzygnięcia
w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem
organów wspólnoty samorządowej. Organy te działają poprzez akty prawne,
ogólne i indywidualne. Organy stanowiące samorządu wydają przepisy
powszechnie obowiązujące i podejmują inne uchwały, organy wykonawcze
(zarządy) wyjątkowo wydają przepisy prawne, podejmują uchwały oraz w razie
upoważnienia ustawowego rozstrzygają sprawy administracyjne w drodze
decyzji, natomiast przewodniczący zarządów (wójt, burmistrz, starosta,
marszałek) głównie wydają decyzje administracyjne w sprawach z zakresu
administracji publicznej.
Formą demokracji bezpośredniej jest referendum, które może być prze-
prowadzone w każdej ważnej sprawie wspólnoty, mieszczącej się w jej za-
kresie zadań. Wyłącznie w drodze referendum można rozstrzygnąć sprawy
samoopodatkowania mieszkańców gminy oraz odwołania przed upływem kadencji
rady gminy i rady powiatu. W ustawach samorządowych zawarto istotne wymogi
formalne, dotyczące kompetencji do zadecydowania o przeprowadzeniu
referendum, jak również warunków ich ważności. Referendum przeprowadza się
z inicjatywy organu stanowiącego lub na wniosek co najmniej jednej
dziesiątej mieszkańców (uprawnionych do głosowania). Referendum jest ważne,
jeżeli wzięło w nim udział co najmniej trzydzieści procent uprawnionych do
głosowania. Referendum w sprawie odwołania rady gminy i powiatu
przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wyborów
lub od ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem
kadencji.
Jednym z najbardziej doniosłych i charakterystycznych atrybutów władzy
publicznej sprawowanej przez jednostki samorządu terytorialnego jest przy-
sługująca im kompetencja prawodawcza. Konstrukcja prawna kompetencji
prawodawczej gminy i powiatu wykazuje wiele podobieństw. Ponadto upo-
ważnienia prawodawcze gminy i powiatu są niejako porównywalne z analo-
gicznymi kompetencjami wojewody. Gmina i powiat wydają przepisy prawne na
podstawie upoważnień zawartych w ustawach oraz na podstawie ustrojowych
ustaw samorządowych. Upoważnienia dla gminy i powiatu zawarte w ustawie
różnią się jednak od analogicznych kompetencji wojewody tym, że obok
możliwości (w konkretnej sytuacji raczej konieczności) wydawania przepisów
porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia
obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa
publicznego, gmina i powiat wydają przepisy w zakresie szeroko rozumianego
ustroju wewnętrznego. W drodze przepisów gminnych bowiem rada gminy może
uregulować:
1) wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizację urzędów i instytucji gminnych,
3) zasady zarządu mieniem gminy,
4) zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej.

Podobnie ukształtowano zakres kompetencji powiatu rada powiatu stanowi
akty prawa miejscowego w szczególności w sprawach:
1) wymagających uregulowania w statucie,
2) porządkowych,
3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu,
4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użytecz-
ności publicznej.
Regulacja ta potwierdza ogromną praktyczną wagę zagadnień ustrojowych
gminy i powiatu dla stopnia zaspokojenia potrzeb wspólnoty. Odmiennie
natomiast wygląda zakres kompetencji prawodawczych sejmiku wojewódzkiego.
Tu ustawodawca odsyła ogólnie do upoważnień ustrojowych i nie specyfikuje
spraw o charakterze ustrojowym, w których ma się realizować prawo
województwa do stanowienia prawa miejscowego. Województwo także nie zostało
wyposażone w upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych, zadanie to
bowiem zachowano na rzecz wojewody.
Akty prawa miejscowego stanowione przez radę gminy i radę powiatu
przyjmują prawną postać uchwały, w wyjątkowych sytuacjach uchwałę za-
wierającą przepisy porządkowe może podjąć zarząd powiatu i zarząd gminy
(dla tego aktu zarządu gminy ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje
formę zarządzenia).
Taki akt prawa miejscowego podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady
i traci ono swą moc w razie odmowy zatwierdzenia aktu bądź nie przedstawie-
nia go do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady gminy lub powiatu.
Warunkiem obowiązywania przepisów prawa miejscowego jest ich właściwe
opublikowanie. Przepisy porządkowe ogłasza się przez rozplakatowanie
obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a
także przez ogłoszenie w miejscowej prasie. Przepisy szczególne mogą
również przewidywać opublikowanie przepisów gminnych w wojewódzkim
dzienniku urzędowym (np. plan zagospodarowania przestrzennego gminy).
Przepisy stanowione przez radę powiatu i sejmik wojewódzki publikuje się w
wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odniesieniu do przepisów gminnych z
reguły dzień ogłoszenia jest dniem wejścia w życie przepisu, chyba że
przewidziany jest termin późniejszy wejścia w życie przepisu. Natomiast w
odniesieniu do przepisów stanowionych przez powiat reguły jest wejście w
życie przepisu w 14 dni od dnia ogłoszenia (którym jest dzień wydania
wojewódzkiego dziennika urzędowego), chyba że ustawa lub przepis prawa
miejscowego stanowi inaczej.
Urzędy administracji samorządowej prowadzą zbiory przepisów prawa
miejscowego, dostępne do powszechnego wglądu.
Przepisy prawa miejscowego, zgodnie z przepisami ustaw ustrojowych i ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podlegają zaskarżeniu.

E. Organizacyjne więzi prawne
Centralne miejsce w strukturze organizacyjnej samorządu terytorialnego
zajmuje organ stanowiący i kontrolny - rada gminy, powiatu i sejmik
województwa. Jest to organ tworzący samorządowe jednostki organizacyjne,
powołujący organy wewnętrzne (komisje stałe i doraźne, przewodniczącego i
jego zastępców), wybierający zarząd oraz kontrolujący organy gminy. Organ
ten ustala statut danej jednostki samorządu terytorialnego, określa or-
ganizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów. Statut jest aktem prawa
powszechnie obowiązującego i jako taki podlega ogłoszeniu w wojewódzkim
dzienniku urzędowym.
Rada (sejmik) jednostki samorządu terytorialnego wybiera przewodniczą-
cego zarządu (wójta, burmistrza, starostę, marszałka) bezwzględną większoś-
cią głosów ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu tajnym. Rada
gminy wybiera, na wniosek wójta lub burmistrza, zastępcę (zastępców) oraz
członków zarządu zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy
ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Natomiast rada powiatu oraz
sejmik wybierają zastępców i członków zarządu, na wniosek przewodniczącego
zarządu, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
W ustawach samorządowych nałożono na organy stanowiące obowiązek wyboru
zarządu w terminie 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów, jeśli
tego nie uczyni, to radą (sejmik) ulega rozwiązaniu z mocy prawa i zostają
wówczas przeprowadzone wybory przedterminowe.
Odwołanie zarządu może nastąpić na skutek nieudzielenia absolutorium
lub z innej przyczyny. W obu przypadkach zastosowano różny tryb postępo-
wania. Postępowanie w sprawie odwołania zarządu jest we wszystkich jedno-
stkach samorządu podobne, różni się jedynie niektórymi rozwiązaniami
szczegółowymi (np. określenie liczby głosów koniecznych do rozwiązania
zarządu -- na szczeblu gminnym bezwzględna większość, a w sejmiku trzy
piąte głosów ustawowego składu sejmiku). Obowiązuje zasada, iż uchwała
organu stanowiącego w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi jest
równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, przy czym sprawa ta
może być rozpatrywana na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni
od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządowi.
Rozwiązanie zarządu zawsze następuje w głosowaniu tajnym. Regułą jest także
zapoznanie się z opinią komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby
obrachunkowej w sprawie wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie lub
nieudzielenie absolutorium, a także z uchwałą regionalnej izby
obrachunkowej w sprawie uchwały rady o nieudzieleniu absolutorium i po
wysłuchaniu wyjaśnień zarządu.
Rozwiązanie zarządu jednostki samorządu terytorialnego z innych przyczyn
wymaga uzasadnionego pisemnego wniosku co najmniej ustawowego składu rady
gminy, 2/5 ustawowego składu rady powiatu i 1 /3 ustawowego składu sejmiku
województwa.
Naturalnie organ stanowiący samorządu może odwołać tylko przewod-
niczącego zarządu lub poszczególnych członków zarządu. Tu także notujemy
podobne różnice między wymogami dotyczącymi minimalnej liczby głosów w
gminie (zwykła większość głosów w razie odwołania członków zarządu na
wniosek wójta), a w powiecie i województwie (kwalifikowana większość).
Odwołanie przewodniczącego zarządu jest równoznaczne z odwołaniem całego
zarządu, a w przypadku odwołania zarządu województwa w wyniku i
nieudzielenia mu absolutorium skutkiem jest także automatyczne odwołanie
marszałka z funkcji przewodniczącego sejmiku województwa.
W ustawach samorządowych w swoisty sposób zdyscyplinowano organy
stanowiące, ograniczając czasowo możliwość złożenia kolejnego wniosku 0
odwołanie zarządu lub jego przewodniczącego, w razie gdy poprzedni nie
uzyskał wymaganej większości. Wniosek o odwołanie można bowiem złożyć
dopiero po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.
W razie złożenia rezygnacji z członkostwa w zarządzie, organ stanowiący
samorządu podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia
obowiązków członka zarządu nie później niż w ciągu miesiąca od daty
złożenia rezygnacji.
Zarząd gminy, powiatu i województwa jest organem wykonawczym jednostki
samorządu terytorialnego, spełniającym - stosownie do przepisów ustawy -
funkcje, w tym zlecone z zakresu administracji rządowej, a także bieżąco
zarządzającym sprawami samorządowymi. Jednym z ważnych zadań zarządu,
określających jego pozycję w strukturze samorządowych jednostek
organizacyjnych, jest zatrudnianie i zwalnianie kierowników tych jednostek.
Pracę zarządu organizuje jego przewodniczący, który kieruje bieżącymi
sprawami oraz reprezentuje samorząd na zewnątrz. W wyjątkowych sytuacjach
może on podejmować czynności należące do kompetencji zarządu (są to sprawy
nie cierpiące zwłoki, związane z bezpośrednim zagrożeniem interesu
publicznego). Czynności podjęte w tym trybie wymagają zatwierdzenia na
najbliższym posiedzeniu zarządu. Przewodniczący zarządu nie może go jednak
zastąpić w wydawaniu przepisów porządkowych.

Do właściwości starosty należą także sprawy zwierzchnictwa w stosunku do
powiatowych służb, inspekcji i straży. W ramach owego zwierzchnictwa:
- powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z
wojewodą,
- zatwierdza programy ich działania,
- uzgadnia wspólne działania tych jednostek na obszarze powiatu,
- w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych
jednostek, - zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.
Generalnie decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej wydaje przewodniczący zarządu. Może on upoważnić swoich za-
stępców lub innych pracowników urzędu do wydawania decyzji w jego imieniu.
Jeśli przepisy prawne wskazują zarząd jako organ właściwy do wydawania
decyzji, wówczas decyzję taką podpisuje przewodniczący, a w treści wymienia
się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu
decyzji.
Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy odpowiednio urzędu gminy,
starostwa oraz urzędu marszałkowskiego, którego organizację i funk-
cjonowanie określa regulamin organizacyjny. Regulamin ten jest uchwalany
przez organ stanowiący samorządu, na wniosek przewodniczącego zarządu.
Kierownikiem urzędu jest przewodniczący zarządu, który wykonuje upraw-
nienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kie-
rowników samorządowych jednostek organizacyjnych.

F. Pozaorganizacyjne więzi prawne
Warunkiem skutecznej i prawidłowej (zgodnej z prawem i celami ustawo-
wymi) realizacji zadań publicznych jest stan pewnej niezbędnej jednolitości
spełnianych przez podmioty funkcji, przy zachowaniu ich organizacyjnej
odrębności. Ów stan jednolitości funkcjonalnej systemu zapewniają właśnie
różnorodne więzi prawne łączące różne podmioty. Więzi te przybierają postać
współdziałania, kontroli, nadzoru oraz kierowania; mają oczywiście różną
treść, są rozmaicie uwarunkowane prawnie i występują w systemie jednostek
organizacyjnych samorządu oraz poza nim.
Współdziałanie. Zgodnie z art. 10 ustawy o samorządzie gminnym,
wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwości gmin następuje w
drodze współdziałania międzykomunalnego (w formach związku komunalnego i
porozumienia komunalnego). Analogiczną formę współdziałania ustawodawca
przewidział dla powiatów (rozdział VII ustawy o samorządzie powiatowym).
Szczególną wagę współdziałania podkreślono kompetencjach samorządu
województwa - w art. 12 ustawy o samorządzie województwa znajduje się
swoisty nakaz współpracy samorządu województwa, przy formułowaniu strategii
rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, z:
1) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa
oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym,
2) administracją rządową, szczególnie z wojewodą,
3) innymi województwami,
4) organizacjami pozarządowymi,
S) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi,
6) organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza
sąsiednich.
Nakaz ten nie został w ustawie skonkretyzowany z punktu widzenia prawnych
form współdziałania. Ponadto województwo w ramach wyznaczonych prawem
wewnętrznym, celami i założeniami polityki zagranicznej państwa i jego
międzynarodowymi zobowiązaniami, w granicach kompetencji
i zadań województwa współpracuje ze społecznościami regionalnymi innych
państw oraz uczestniczy w działalności międzynarodowych instytucji i
zrzeszeń. Współpraca zagraniczna odbywa się na podstawie i granicach
"Priorytet ów współpracy zagranicznej województwa", uchwalonych bezwzględną
większością głosów ustawowej liczby radnych sejmiku oraz za zgodą ministra
właściwego do spraw zagranicznych.
O współdziałaniu jednostek z administracją rządową pisaliśmy wyżej
związku z przekazaniem spraw z zakresu administracji rządowej. Należy tu
zwrócić uwagę na szeroką formułę zrozumienia administracyjnego, obejmującą
również współdziałanie w innych sprawach (np. w sprawach wspólnej
realizacji inicjatyw obywatelskich czy załatwiania ważnych społecznie
problemów).
Kontrola. Poza upoważnieniami kontrolnymi różnych organów, zawartymi w
odrębnych przepisach ustawowych (np. kontrola NIK, inspekcji
specjalistycznych), na uwagę zasługują uregulowania przepisów o nadzorze,
ustaw samorządowych oraz ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Organy nadzoru (Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba
obrachunkowa) zostały wyposażone w szeroki zakres kontroli organów
samorządowych. Mają bowiem prawo żądania niezbędnych informacji i dany
dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego
(w wypadku gmin gwarantowane ustawowo prawo wizytacji administracji
komunalnej i uczestniczenia w posiedzeniach organów gmin). Przewodniczący
zarządów obowiązani są do przedkładania wojewodzie uchwał rad i sejmiku w
ciągu 7 dni od ich podjęcia. Niezależnie od tego, iż obowiązek ten
warunkuje podjęcie rozstrzygnięć nadzorczych, stanowi sam w sobie
instrument umożliwiający bieżące i wszechstronne kontrolowanie poczynań
organów samorządowych.
Jednym z podstawowych zadań regionalnej izby obrachunkowej jest właśnie
kontrola gospodarki finansowej gmin. Ustawodawca ściśle określa kryteria
kontroli (zgodność z prawem, zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym, a
w przypadku kontroli finansowej w zakresie realizacji zadań zleconych przez
administrację rządową także celowość, rzetelność, gospodarność), zakres
przedmiotowy (np. co najmniej raz na 4 lata powinna być przeprowadzona
kontrola kompleksowa gospodarki finansowej gmin), procedurę kontrolną i
uprawnienia kontrolujących inspektorów. Te szerokie uprawnienia kontrolne
organów administracji rządowej mają służyć eliminowaniu groźnych dla
realizacji celów samorządowych nieprawidłowości i stale ulepszać
funkcjonowanie samorządu terytorialnego.
Nadzór. W ustawach samorządowych przyjęto zasadę jednolitej regulacji
nadzoru nad wszystkimi jednostkami samorządu terytorialnego. Nadzór nad
działalnością komunalną jest podstawowym instrumentem zapewniającym
spójność terenowej administracji publicznej. W ustawach zawarto regulacje
ściśle precyzujące stronę podmiotową więzi nadzorczych, kryteria stosowa-
nych środków prawnych nadzoru, środki nadzoru oraz procedurę nadzorczą.
Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów, wojewoda i w zakresie spraw
budżetowych - regionalna izba obrachunkowa. Przepisy o nadzorze stosuje się
także do związków i porozumień komunalnych.
Kryteria nadzoru stanowią zgodność z prawem, a w sprawach zleconych z
zakresu administracji rządowej - także celowość, rzetelność i gospodarność.
Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały
organu samorządowego ("uchylenie rozstrzygnięcia"). W razie niezgodności
uchwały organu z prawem organ nadzoru stwierdza jego nieważność w całości
lub części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały
organowi nadzoru.
Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i
prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do NSA. Organ
nadzoru może wstrzymać wykonanie uchwały po wszczęciu postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, a w odniesieniu do uchwały
budżetowej następuje wstrzymanie wykonania jej w części objętej
stwierdzeniem nieważności, z mocy prawa.
Drugim środkiem nadzoru, określonym w ustawie o administracji rządowej
w województwie (także ustawy o samorządzie gminnym), jest wstrzymanie
wykonania uchwały i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda, organ
odpowiedzialny za realizację spraw z zakresu administracji rządowej,
stosuje ten środek nadzoru również na podstawie kryteriów celowości,
rzetelności, i gospodarności. Wspomniana uchwała dotyczy bowiem spraw
zleconych z zakresu administracji rządowej.
Wojewoda, przekazując sprawę organowi gminy, powiatu lub województwa
wskazuje zaistniałe uchybienia oraz termin załatwienia sprawy. Jeżeli
uchwała organu samorządowego podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy
nie uwzględnia wspomnianych wskazówek, wojewoda może uchylić uchwałę i
wydać zarządzenie zastępcze ("rozstrzygnięcie sprawy"), powiadamiając o tym
właściwego ministra (minister właściwy w sprawie może w ciągu 30 dni od
dnia wydania zarządzenia wydać inne rozstrzygnięcie).
System środków prawnych nadzoru w samorządzie terytorialnym uzupełniają
ustawowe upoważnienia do uruchamiania sądowej kontroli legalności uchwał
przez osoby fizyczne i prawne, określone w ustawach samorządowych i ustawie
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Regulację procedury w sprawach nadzoru oparto na pewnych podstawowych
założeniach:
1) rozstrzygnięcia nadzorcze mogą być skarżone do NSA, który orzeka o
ich zgodności z prawem,
2) przyjęto następujące terminy ustawowe - organ nadzoru orzeka w ter-
minie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia, uchylenie rozstrzygnięcia
nie może nastąpić po upływie roku od daty jego podjęcia, chyba że następuje
uchybienie terminowi 7-dniowemu przedłożenia uchwały,
3) w sprawach nie uregulowanych w rozdziałach o nadzorze ustaw samo-
rządowych stosuje się odpowiednio k.p.a.
Kierowanie. W systemie administracji publicznej, w pionie organów sa-
morządowych, występują także pozaorganizacyjne więzi prawne, które ze
względu na swoje cechy (możność wpływu na personalną obsadę organu i
kryterium celowości jako podstawy oceny działania organu) zbliżają się
swoją konstrukcją prawną do więzi typu kierowania. Konkretnie chodzi tu o
sytuacje opisane dyspozycjami art. 96 i 97 ustawy o samorządzie gminnym,
art. 83 i 84 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 84 i 85 ustawy o
samorządzie województwa.
Pierwsza sytuacja upoważnia Sejm do rozwiązania rady gminy, powiatu i
sejmiku w razie powtarzającego się naruszania przez nie Konstytucji lub
ustaw. Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze uchwały rozwiązuje
organ stanowiący (co jest równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów).
Druga możliwość polega na ustanowieniu zarządu komisarycznego w razie
nie rokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w
wykonywaniu zadań publicznych przez organy samorządu Prezes Rady Ministrów
może zawiesić organy samorządu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do
2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę lub sejmik
następnej kadencji. To bardzo radykalne rozwiązanie, ingerujące w sferę
samodzielności samorządu, może być zastosowane jedynie po uprzednim
przedstawieniu zarzutów organom samorządowym i wezwaniu ich do
niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji jednostki samorządu
terytorialnego.


4. USTRÓJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W WARSZAWIE
Ustrój administracji samorządowej w Warszawie reguluje ustawa z 25 marca
1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 48, poz. 195 z
późn. zm.). Jest to już trzecia ustawa dotycząca administracji publicznej w
Warszawie. Pierwszą wydano 16 sierpnia 1938 r. (ustawa o samorządzie gminy
m.st. Warszawy, Dz.U. nr 63, poz. 479), druga - bezpośrednio poprzedzająca
ustawę obecnie obowiązującą - została wydana w 1990 r. (ustawa z 18 maja
1990 r. o ustroju samorządu m.st. Warszawy - Dz.U. nr 34, poz. 200).
Warszawa ma status obligatoryjnego związku komunalnego, tworzonego przez
gminy: Warszawa - Bemowo, Warszawa - Białołęka, Warszawa - Bielany,
Warszawa-Centrum, Warszawa-Rembertów, Warszawa-Targówek, Warszawa-Ursus,
Warszawa-Ursynów, Warszawa-Wawer, Warszawa- Wilanów, Warszawa - Włochy.
Nabywa ona z mocy prawa osobowość prawną i podlega wpisowi do rejestru
związków komunalnych.
Ze względu na złożony charakter problemów zarządzania stołeczną aglo-
meracją ustawodawca przewiduje możliwość tworzenia obligatoryjnych związków
komunalnych przez Radę Ministrów, na wniosek Rady miasta stołecznego
Warszawy (w drodze rozporządzenia). Ponadto w systemie podmiotów
administracji rządowej w Warszawie mogą się pojawić - dobrowolnie tworzone
przez gminy - warszawskie związki komunalne, do których mogą należeć także
gminy spoza m.st. Warszawy, jeżeli ich obszar graniczy z gminami
warszawskimi lub inną gminą wchodzącą w skład związku.
Konstrukcja właściwości gmin warszawskich oraz m.st. Warszawy oddaje
specyficzny charakter zadań administracyjnych stołecznego miasta. Do za-
kresu działania gmin warszawskich należą bowiem zadania związane z zapew-
nieniem pieczy nad miejscami o szczególnym znaczeniu dla Narodu oraz
niezbędnych warunków do funkcjonowania w mieście stołecznym: władz
państwowych, naczelnych i centralnych organów administracji państwowej,
przedstawicieli państw obcych i organizacji międzynarodowych, a także spra-
wy związane z zapewnieniem niezbędnych warunków przyjmowania delegacji
zagranicznych. Ponadto warszawskie gminy zajmują się sprawami samorzą-
dowymi, zgodnie z regulacjami ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazane wyżej sprawy, charakterystyczne dla gmin warszawskich, zostały
ustawowo określone jako zadania wykonywane na zasadach określonych dla
zadań zleconych.
Wagę szczególnych zadań gmin warszawskich dostrzega ustawa także w ten
sposób, że daje Radzie Ministrów upoważnienie dookreślenia, w drodze
rozporządzenia, zasad współdziałania gmin warszawskich z organami
administracji rządowej w realizacji tych zadań. Rada Ministrów wykonując to
upoważnienie wydała rozporządzenie z 19 grudnia 1995 r. w sprawie zasad
współdziałania gmin warszawskich z organami administracji rządowej oraz
określenia, które sprawy indywidualne z zakresu zadań własnych gmin
rozpatrywane będą w trybie właściwym dla decyzji administracyjnych należą-
cych do zadań zleconych (Dz.U. z 1996 r. nr 2, poz. 9).
Zakres działania samorządu m.st. Warszawy obejmuje głównie sprawy o
charakterze ogólnomiejskim dotyczące planowania i strategii rozwoju miasta
oraz wzbogacenia ogólnomiejskiej infrastruktury, a także wspomagania gmin w
wyrównywaniu dysproporcji w sferze zaspokajania potrzeb zbiorowych
wspólnot.
Struktura organów miasta przedstawia się następująco. Organem stano-
wiącym i kontrolnym jest Rada m.st. Warszawy, składająca się z 68 radnych
wybranych w wyborach samorządowych. Rada wybiera ze swego składu
przewodniczącego i wiceprzewodniczących. Charakterystycznie uregulowano
tryb zwoływania posiedzeń Rady. Następuje to z własnej inicjatywy prze-
wodniczącego, na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy, na wniosek co najmniej
jednej czwartej liczby członków Rady, a także na wniosek Prezesa Rady
Ministrów.
Organem wykonawczym samorządu m.st. Warszawy jest Zarząd. W skład
zarządu wchodzą: Prezydent m.st. Warszawy jako jego przewodniczący oraz
wiceprezydenci. Wiceprezydentów powołuje i odwołuje Rada na wniosek
Prezydenta m.st. Warszawy, wiceprezydenci mogą pochodzić spoza Rady.
Prezydent m.st. Warszawy nie może łączyć swojej funkcji z:
1) pełnieniem innych urzędów lub funkcji administracji publicznej,
2) sprawowaniem mandatu radnego,
3) dodatkowym zatrudnieniem.
Prezydent m.st. Warszawy jest organem wykonawczym gminy Warszawa -
Centrum, będąc zarządem tej gminy w rozumieniu ustawy.
Do wykonywania swojego urzędu w gminie Warszawa-Centrum Prezydent m.st.
Warszawy powołuje i odwołuje swoich zastępców, określając im zakres
udzielonych pełnomocnictw, a także korzysta z pomocy ciała opiniodawczo-
doradczego, tzw. konwentu, w którego skład wchodzą dyrektorzy zarządów
dzielnic.
Prezydenta wybiera Rada Gminy Warszawa-Centrum, w głosowaniu tajnym,
bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej dwóch trzecich
ustawowego składu Rady.
W dość skomplikowanej procedurze wyboru Prezydenta m.st. Warszawy
przewidziano następujące rozwiązania:
- prawo zgłaszania kandydatów przysługuje radnym Gminy Warszawa-Centrum
oraz radom gmin warszawskich;
- Rada m.st. Warszawy może rekomendować na stanowisko Prezydenta jednego
lub więcej kandydatów spośród zgłoszonych, a także zgłosić własnego
kandydata;
- w razie nieuzyskania przez żadnego z kandydatów bezwzględnej
większości głosów w pierwszej turze, zarządza się drugie głosowanie, do
którego przechodzi dwóch kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę
głosów.
Prezydentem m.st. Warszawy zostaje kandydat, który otrzymał większą
liczbę głosów, nawet jeśli w drugim głosowaniu nie uzyskał bezwzględnej
większości głosów.
W odniesieniu do procedury odwołania Prezydenta m.st. Warszawy zwraca
uwagę również możliwość odwołania Prezydenta przez Radę m.st. Warszawy
większością dwóch trzecich głosów, przy obecności co najmniej trzech
czwartych jej ustawowego składu, ale dopiero w następstwie odrzucenia przez
Radę Gminy Warszawa-Centrum wniosków Rady m.st. Warszawy lub Prezesa Rady
Ministrów o odwołanie Prezydenta.
Organem stanowiącym i kontrolnym w gminach warszawskich jest rada
pochodząca z wyborów bezpośrednich mieszkańców gmin. Liczebność jej ustala
się zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym. Rada gminy
wybiera ze swego grona przewodniczącego i wiceprzewodniczących.
Przewodniczący zwołuje posiedzenie rady (rada może być zwołana na własny
wniosek zarządu lub na wniosek Rady m.st. Warszawy, a także Prezesa Rady
Ministrów). Organem wykonawczym gminy jest zarząd, któremu przewodniczy
burmistrz.
Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym, w m.st. Warszawie funkcjonuje
również rada powiatu. Z punktu widzenia przedstawionych na wstępie tego
rozdziału ustrojowych zasad budowy i funkcjonowania systemu organów
administracji publicznej (zwłaszcza zasad optymalnej pojemności kom-
petencyjnej organów i rozdzielności kompetencyjnej) rozwiązanie to jest
wadliwe i wymaga niewątpliwie pilnej ustawowej korekty.
W gminach warszawskich mogą być utworzone jednostki pomocnicze, tzn.
dzielnice, działające zgodnie z przepisami ustawy o ustroju m.st. Warszawy
i ustawy o samorządzie terytorialnym.
Organ wykonawczy dzielnicy stanowią dyrektor zarządu dzielnicy i dwóch
członków, których powołuje i odwołuje rada dzielnicy, na wniosek
przewodniczącego zarządu gminy. Dyrektora zarządu może odwołać także rada
gminy, przy czym tryb ten ma zastosowanie wówczas, gdy rada dzielnicy
odrzuci wniosek o odwołanie (wniosek taki przedkłada przewodniczący zarządu
gminy).
Statut gminy może również przewidywać utworzenie mniejszych jednostek
pomocniczych (osiedli, kolonii, sołectw) na obszarze dzielnicy, a także na
obszarze gminy, na których nie utworzono dzielnic.
Podstawą organizacji i funkcjonowania organów i jednostek organizacyj-
nych m.st. Warszawy jest, obok ustaw, statut. Statut m.st. Warszawy uchwala
Rada, bezwzględną większością głosów, przy obecności co najmniej dwóch
trzecich swojego ustawowego składu, po zasięgnięciu opinii rad gmin war-
szawskich. Warunkiem ważności statutu jest uprzednie uzgodnienie jego pro-
jektu z Prezesem Rady Ministrów. W razie pojawienia się w trakcie przygo-
towywania statutu rozbieżności stanowisk, której nie udało się usunąć,
statut m.st. Warszawy nadaje Prezes Rady Ministrów.