ROZDZIAŁ I
Zagadnienia ogólne
Cel i zakres pracy
Zakres i sposób wykonywania decyzji administracyjnej jest głównym z podstawowych wyznaczników prawa. Jeśli prawo nie jest wykonywane, to staje się zbiorem nic nieznaczących deklaracji. Następstwem takiej sytuacji jest nie tylko ustanie obowiązywania danej normy prawnej, ale także powstanie społecznej świadomości o nieskuteczności prawa.
Jest dużo przykładów, które sprawują wrażenie, że administracja publiczna jest bezsilna wobec pewnych zjawisk, do przeciwdziałania którym została powołana. Między innymi wznoszenie budynków na terenie parku narodowego, handlarze uliczni bez zezwolenia rozkładają swe stragany w miejscach do tego nieprzeznaczonych, przedsiębiorstwa zanieczyszczają wody i powietrze. Powstaje więc konieczność ustanowienia odpowiednich prawem przewidzianych środków gwarantujących skuteczność aktów administracyjnych, a więc doprowadzenie do sytuacji, w której stan faktyczny będzie zgodny ze stanem wynikającym z aktu administracyjnego.
Środki egzekucyjne mogą być stosowane w sposób uniwersalny, we wszystkich przypadkach niewykonywania obowiązków, tak więc nie są one jedynym, ale podstawowym sposobem do wykonywania obowiązków administracyjnych. Stanowią szczególny rodzaj przymusu państwowego, ponieważ stosuje się je w celu wymuszenia na danym podmiocie wykonania ciążących na nim obowiązków administracyjnych. 1 Są one aktami stosowania przemocy, czyli polegają na takim oddziaływaniu środkami fizycznymi, które uniemożliwiają lub przełamując opór przymuszanego zobowiązanego, maja albo nie dopuścić do wykonania jego decyzji albo spowodować podjęcie decyzji pożądanej przez organ administracji. 2
Celem pracy jest przedstawienie środków, za pomocą których egzekucja administracyjna może urzeczywistnić obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym. Jakie jest znaczenie środków oraz ich istota w administracji? Przedstawione zostały problemy w ich stosowaniu, granice, jak i efektywność
1. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 56.
2. T. Hanausek, Przemoc jako forma działania przestępnego, Kraków 1966, s. 93.
ingerencji administracji w życie społeczeństwa. Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.)) dla zapewnienia skuteczności i sprawności działania organów administracji państwowej zmierzają bezpośrednio do wywołania zmian w istniejącym stanie rzeczywistym, może to prowadzić do obawy, że środki egzekucyjne mogą powodować nieuzasadnione dolegliwości bądź nawet szkody dla zobowiązanego albo osób trzecich. Ochrona zatem praw jednostki przez właściwe stosowanie przepisów będzie też celem tego opracowania.
Praca składa się z sześciu rozdziałów. Rozdział pierwszy zawiera ogólny zarys rozwoju regulacji prawnej w Polsce. W rozdziale drugim omówione zostały podmioty uczestniczące w postępowaniu egzekucyjnym oraz przedstawione ich zadania i kompetencję. Rozdział trzeci to oś rozważań czyli przedstawienie środków wykonania obowiązku administracyjnego oraz zakres ich zastosowania. Tok postępowania egzekucyjnego to treść rozdziału czwartego. W następnym rozdziale opisane zostały środki nadzoru i środki zaskarżenia czyli takie elementy, które służą obywatelowi do obrony jego praw. Pomoc międzypaństwowa w egzekucji administracyjnej jest treścią ostatniego rozdziału.
Praca ta została oparta na analizie przepisów prawnych, poglądach doktryny prawa administracyjnego i orzeczeń sądowych. Zostały także wykorzystane metody: historyczna i prawno-porównawcza.
Praca obejmuje stan prawny na dzień l czerwca 2004 roku.
Rozwój egzekucji administracyjnej w Polsce
W pierwszych latach po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości brak było jednolitej w skali całego państwa regulacji prawnej dotyczącej egzekucji administracyjnej. Obowiązywały w tym czasie przepisy państw zaborczych, które stopniowo były zastępowane przepisami polskimi, przy czym regulacje te miały charakter fragmentaryczny.
Na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz. U. R. P. z 1924 r. Nr 5, poz. 37), oraz rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1925 r. Ministra Skarbu wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości i Ministrem Spraw Wewnętrznych w celu wykonania powołanej ustawy z dnia 14 grudnia l923 r. (Dz. U .R. P. Nr 83, poz. 576), oraz instrukcji wykonawczej z dnia 17 maja 1925 r. (Dz. Urz. Min. Skarbu Nr 5, poz. 168), uregulowano niektóre zagadnienia dotyczące postępowania egzekucyjnego zobowiązań pieniężnych. Przepisy te nie normowały jednak całości postępowania i obejmowały elementy działania organów skarbowych, które dziś są najbliższe ustawie o kontroli skarbowej. Oprócz tego przyznawały one wykonawczym władzom skarbowym (buchalterom - kontrolerom, sekwestratorom, straży celnej, urzędnikom skarbowym) kompetencje w zakresie ściągania zaległości pieniężnych w dziedzinie podatków bezpośrednich i opłat skarbowych, ceł oraz podatków spożywczych i monopolów państwowych.
Powyższe przepisy dotyczyły tylko przymusowego wykonania należności pieniężnych. Natomiast egzekucję obowiązków o charakterze niepieniężnym nadal regulowały fragmentaryczne przepisy polskie, jak i krajów zaborczych. 3
Pełne ujednolicenie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło dopiero przepisami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. Nr 36, poz. 342). Akt ten stanowił element wzorowanej na rozwiązaniach austriackich kodyfikacji całego polskiego postępowania administracyjnego i towarzyszył dwóm rozporządzeniom Prezydenta RP z tego samego dnia: o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) oraz o postępowaniu karnoadministracyjnym ( Dz. U. Nr 38, poz. 365). Wydanie tych rozporządzeń wprowadzało Polskę do grupy nielicznych krajów, które już w okresie
3. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s. 18.
międzywojennym miały skodyfikowane postępowanie egzekucyjne.
Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji uregulowało sposób wprowadzania w życie za pomocą odpowiednich środków przymusu obowiązujących przepisów prawnych oraz orzeczeń, zarządzeń, nakazów i zakazów władz administracyjnych. Postępowanie uregulowane w rozporządzeniu miało zastosowanie do należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozporządzenie przewidywało stosowanie następujących środków egzekucyjnych świadczeń pieniężnych: zajęcie i sprzedaż rzeczy ruchomych, zajęcie pieniędzy znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego, zajęcie pieniędzy lub innego majątku ruchomego stanowiących własność zobowiązanego, znajdujących się w posiadaniu osób trzecich oraz zajęcie płac i innych dochodów przypadających zobowiązanemu. Natomiast do środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym należało wykonanie zastępcze, kara pieniężna celem przymuszenia oraz przymus bezpośredni.
Przepisy rozróżniały władze egzekucyjne do kompetencji, których należało zarządzenie egzekucji i organy egzekucyjne, które egzekucję prowadziły. Władzą egzekucyjną w powiecie była z reguły powiatowa władza administracji ogólnej.
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz. U. R. P. z 1936 r. Nr 80, poz. 555) powiatową władzą administracji ogólnej był starosta. W niektórych przypadkach (wymienianych w art. 7 ust. 2) władzami egzekucyjnymi były zarządy gmin. Zgodnie z art. l pkt 2 ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294) organem zarządzającym i wykonawczym gminy był zarząd.
Organami egzekucyjnymi były państwowe lub gminne organy wykonawcze powołane przez władze egzekucyjne do przeprowadzenia czynności egzekucyjnych.
Podstawą wdrożenia postępowania egzekucyjnego był tytuł wykonawczy zwany też tytułem egzekucyjnym.
Postępowanie egzekucyjne było wszczynane zarządzeniem egzekucyjnym, które wydawała władza egzekucyjna. Od takiego zarządzenia zarówno zobowiązany jak i wnioskodawca mogli wnieść odwołanie. Mogło się ono opierać na jednym z następujących zarzutów:
- zarządzenie jest niezgodne z tytułem wykonawczym,
- zarządzono środki przymusowe, które nie są przewidziane w rozporządzeniu albo sprzeczne z zasadą zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.
Ponadto zobowiązanemu służyło odwołanie na podstawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji.
Stan prawny wprowadzony przepisami rozporządzenia z 1928 r. nie pozostał jednak długo stabilny. Już po czterech latach wprowadzona została odrębna regulacja egzekucji świadczeń pieniężnych. Nastąpiło to na podstawie ustawy z dnia 10 marca 1932 r. o przyjęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz o postępowaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz. U. Nr 32, poz. 328).
Zapoczątkowana w ten , sposób koncepcja dwutorowej egzekucji administracyjnej była kontynuowana po drugiej wojnie światowej. Dekretem z dnia 28 stycznia 1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 21, poz. 84, z późn. zm.) skodyfikowano odrębnie postępowanie egzekucyjne w zakresie świadczeń pieniężnych. Utraciła moc obowiązującą ustawą z 1932 r. oraz rozporządzenie Prezydenta RP 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji w części dotyczącej egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W wyniku tych zmian postępowanie egzekucyjne a administracji poddane zostało dwóm odrębnym reżimom prawnym: do obowiązków o charakterze niepieniężnym miały nadal zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., a do należności pieniężnych - przepisy dekretu z 1947 r.
Ponowne objęcie jednym aktem egzekucji obowiązków pieniężnych i niepieniężnych nastąpiło na mocy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 24, poz. 151). Określiła także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Dopełnieniem regulacji ustawowej były akty wykonawcze, wydane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 1966 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 45, poz. 279, z późn. zm.).
Do 1990 r. ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nowelizowana była tylko trzykrotnie ( w 1975 r. i dwa razy w 1985 r.), przy czym nie były to zmiany istotne.
Potrzeba wprowadzenia szerszych zmian zaistniała dopiero w 1990 r. w związku z zapoczątkowanymi wtedy w Polsce zmianami ustrojowymi, w wyniku których m.in. wprowadzono samorząd terytorialny oraz rozszerzono zakres sądowej kontroli administracji.
Od tego momentu omawianą ustawę nowelizowano jeszcze kilkanaście razy. Stosunkowo obszerne zmiany ustawy, dokonane ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126, z późn. zm.), związane były z wprowadzeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustroju administracji terenowej, polegającej m.in. na utworzeniu samorządu terytorialnego w powiecie i województwie. Przyczyną kolejnej istotnej nowelizacji ustawy egzekucyjnej była potrzeba przystosowania prawa polskiego do wymogów Unii Europejskiej. W związku z dostosowaniem do prawa Unii Europejskiej wprowadzono do ustawy egzekucyjnej przepisy regulujące udzielenie pomocy obcemu państwu przy dochodzeniu należności pieniężnych powstałych na jego terytorium oraz korzystanie z pomocy obcego państwa przy dochodzeniu takich należności powstałych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
Niewątpliwie najobszerniejszej nowelizacji ustawy egzekucyjnej w całym okresie jej obowiązywania dokonano z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368).
Wraz z wejściem w życie noweli z 2001 r. zaczęły obowiązywać dwa nowe rozporządzenia wykonawcze wydane przez Ministra Finansów.
Zakres stosowania egzekucji administracyjnej
3.1. Zakres przedmiotowy
Określenie zakresu przedmiotowego egzekucji administracyjnej wymaga ustalenia, jakie obowiązki mogą być egzekwowane w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Art. l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym „określa postępowanie i środki przymusowe, stosowane przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz inne organy wskazane w ustawie w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków".
Przepis ten stanowi klauzulę generalną określającą zasięg stosowania ustawy, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe. 4
4. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s. 407.
Przedmiotem egzekucji administracyjnej są co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym, tj. obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. Natomiast inne obowiązki, w tym oparte na tytułach cywilnoprawnych, podlegają egzekucji sądowej. Objęcie tych obowiązków egzekucją administracyjną może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Wyjątkiem od zasady, że obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych egzekwowane są w trybie egzekucji administracyjnej, jest przekazanie tych obowiązków, na podstawie wyraźnego przepisu prawa, egzekucji sądowej. 5
W drodze egzekucji administracyjnej można egzekwować zarówno obowiązki o charakterze pieniężnym jak i niepieniężnym. Podział ten opiera się na rodzaju świadczenia, które drogą egzekucji ma być wnoszona. W pierwszym przypadku chodzi o świadczenia określonej kwoty pieniężnej, a w drugim o wypełnienie obowiązku o innym charakterze, jak np. zalesienie gruntu, rozbiórka budynku, opróżnienie lokalu, posyłanie dzieci do szkoły itp.
Podział ten ma decydujące znaczenie dla określenia dopuszczalnych środków egzekucyjnych, które są inne w obydwu przypadkach. Obowiązki o charakterze niepieniężnym mogą polegać na:
- spełnianiu pewnych czynności, wykonaniu świadczeń rzeczowych czy osobistych (np. rozbiórka budynku, dostarczenie środków transportu),
- wydaniu rzeczy ruchomej, nieruchomości, opróżnieniu lokalu mieszkalnego lub innego pomieszczenia ( np. oddanie broni, wydanie nieruchomości wywłaszczonej),
- zaniechaniu pewnej czynności, znoszeniu czegoś lub przeszkadzaniu w wykonaniu czynności przez inną osobę ( np. zaniechanie jazdy niesprawnym pojazdem, znoszenie wstępu na grunt przez służbę geodezyjną),
- znoszeniu jakiegoś stanu lub sytuacji ( np. poddanie się rewizji osobistej, znoszenie wstępu do pomieszczeń i obiektów przez organy uprawnione do wykonywania kontroli).
5. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 18.
Egzekucję administracyjną objęto również obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. z 1985 r. Nr 54, póz. 276, z późn. zm. ). Oraz nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień dotyczących przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, nakaz wstrzymania prac, w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w ustawie, nakaz skierowania pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy do innych prac, jeśli wystąpiły przesłanki określone w powołanym przepisie.
Oprócz wymienionych wyżej obowiązków do egzekucji administracyjnej mogą zostać przekazane na podstawie przepisu szczególnego także inne obowiązki o charakterze niepieniężnym. 6
Obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej można ze względu na źródło podzielić na:
- obowiązki wynikające z aktów administracyjnych ( decyzji lub postanowień właściwych organów,
- obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisu prawa należącego do właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego,
- obowiązki wynikające z deklaracji, zeznania, zgłoszenia celnego oraz deklaracji rozliczeniowej,
- obowiązki wynikające z orzeczeń i innych aktów prawnych wydanych przez właściwe organy państw obcych,
- obowiązki wynikające z innych, niż wymienione wyżej decyzji, postanowień lub innych orzeczeń.
Oprócz aktów indywidualnych ( decyzji, ugody i postanowienia) źródłem obowiązków objętych egzekucją administracyjną mogą być akty generalne. W takim przypadku obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega wykonaniu bez potrzeby jego konkretyzacji w akcie indywidualnym. Na przykład w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej wynika obowiązek doprowadzenia psa przez jego posiadacza do wyznaczonego przez powiatowego lekarza weterynarii punktu szczepień przeciwko
6. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2002, s. 241.
wściekliźnie, natomiast w ustawie o systemie oświaty, przewiduje obowiązek szkolny, który rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia.
Istnieją także obowiązki wynikające z orzeczeń i innych aktów prawnych wydanych przez właściwe organy państw obcych, są to obowiązki objęte egzekucją administracyjną w ramach pomocy udzielanej państwu obcemu, a także obowiązki, które zostały poddane egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska. 7
Ostatnią grupą są obowiązki, których źródłem są wyroki sądu. Do tych obowiązków stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Zakres podmiotowy
Szeroko został ustalony zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów, wobec których egzekucja może być prowadzona. Obejmuje ona wszystkich zobowiązanych. Ograniczenie wprowadza tylko art. 14.1 p. e. a., który stanowi, że: „przeciwko osobom, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich, nie może być prowadzona egzekucja administracyjna, chyba że chodzi o sprawę, w której osoby te podlegaj ą orzecznictwu polskich organów administracyjnych". W przypadku zrzeczenia się przywileju lub immunitetu - i to wyraźnego, nie dorozumianego, odnoszącego się do egzekucji administracyjnej - może być ona prowadzona, ale z wyłączeniem egzekucji z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych do osób fizycznych. 8
Zobowiązanymi mogą być różne podmioty, a w szczególności osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
7. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 18.
8. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie…, s. 407.
Wyjątki polegają na tym, że nie można stosować określonych środków egzekucyjnych bądź też, że określony środek egzekucyjny może stosować tylko określony organ. Wobec osoby małoletniej nie stosuje się grzywny w celu przymuszenia, a w stosunku do żołnierza w czynnej służbie wojskowej albo funkcjonariusza Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji wywiadu lub Straży Granicznej przymus bezpośredni może zastosować tylko Żandarmeria Wojskowa lub wojskowy organ porządkowy albo organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej.
Zadaniem „innych" podmiotów jest podejmowanie działań zmierzających do zastosowania oraz zrealizowania środka egzekucyjnego. Do tej grupy zaliczamy organ egzekucyjny. Jest nim organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Do podmiotów należy także pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do bezpośredniego wykonania czynności egzekucyjnych. W przypadku egzekucji o charakterze niepieniężnym podmiot ten nazywany jest „egzekutorem".
Podmiotem o szczególnej pozycji prawnej jest dłużnik zajętej wierzytelności. Podmiot ten nie będąc egzekutorem, bierze udział w stosowaniu określonych środków egzekucyjnych. W roli dłużnika zajętej wierzytelności może wystąpić pracodawca, bank, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasant, dłużnik zobowiązanego oraz inne podmioty realizujące, zajęcie wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego.
Do podmiotów w postępowaniu egzekucyjnym należy zaliczyć również wierzyciela. W rozumieniu przepisów ustawy egzekucyjnej jest nim podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Zasady postępowania egzekucyjnego
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mają zastosowanie, zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i zasady postępowania egzekucyjnego, uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na wszystkich organach administracji publicznej (w tym i organach egzekucyjnych) spoczywa obowiązek przestrzegania obowiązujących zasad ogólnych postępowania. Jest tak, dlatego ponieważ, owe zasady to nic innego jak przepisy prawne rangi ustawowej, stosowane samodzielnie albo współstosowane z innymi przepisami regulującymi dane postępowanie.
Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego stanowią integralną część dalszych przepisów regulujących procedurę egzekucyjną i ich nieprzestrzeganie lub nieprawidłowe stosowanie może stanowić o rażącym naruszeniu przepisów, uzasadniającym, np. uchylenie postanowienia.
Adresatami zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego są, przede wszystkim organ egzekucyjny oraz wierzyciel. Obowiązki i uprawnienia wynikające z tych zasad dotyczą bezpośrednioobu tych organów.
Można wyróżnić trzy grupy zasad występujących w postępowaniu egzekucyjnym. Pierwsza grupa zasad obejmuje zasady charakterystyczne dla całego systemu prawa obowiązującego w państwie, jak np. zasada praworządności, zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada równości wobec prawa, zasada zaufania, zasada udzielenia informacji, zasada prawdy obiektywnej, itd. Zasady te obowiązują we wszystkich postępowaniach, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Należy je zatem stosować również w postępowaniu egzekucyjnym. 9
Druga kategoria zasad, to zasady przyjęte z ogólnego postępowania administracyjnego.
Trzeci katalog zasad to zasady charakterystyczne dla postępowania egzekucyjnego, uregulowane w ustawie egzekucyjnej. Są to:
Zasada celowości. Nakazuje ona stosować środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organy egzekucyjne realizując tą zasadę powinny dobierać w konkretnej sytuacji także środki egzekucji, które stwarzają sprzyjające warunki do efektywnego osiągnięcia celu, ale w sposób najmniej dolegliwy dla zobowiązanego. 10
Zasada celowości stanowi jedna z najważniejszych zasad postępowania egzekucyjnego, bowiem wiele innych zasad skodyfikowanych w ustawie egzekucyjnej
9. T. Jędrzejowski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 41.
10. K. Chorąży, Postępowanie administracyjne i postępowanie egzekucyjne, Kraków 2002, s. 227.
wynika z tej zasady bądź też znajduje w niej uzasadnienie.
Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Prowadzenie egzekucji administracyjnej nie należy do kompetencji uznaniowych organów i wierzycieli obowiązków poddanych tej egzekucji. Są oni zobowiązani do wszczęcia egzekucji i doprowadzenia tą drogą do wykonania tych obowiązków. Zasada ta oznacza też przyznanie środkom egzekucyjnym pierwszeństwa przed środkami represyjnymi, jeżeli takowe są przewidziane za niewykonanie danych obowiązków. Przy tym ewentualne zastosowanie środka represyjnego nie może być traktowane jako alternatywa wykonania obowiązku, a więc nie stanowi przeszkody do prowadzenia egzekucji. 11
W wyroku z dnia 14 marca 2001 r. (sygn. Akt l SA/Lu 452/00), NSA stwierdził, że: „wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego wobec dłużników Skarbu Państwa jest ustawowym obowiązkiem urzędu skarbowego, a zatem wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszcząć egzekucję".
Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Sformułowana jest w art. 7.1 ustawy. Polega ona na tym, że organ egzekucyjny może stosować wyłącznie środki egzekucyjne przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub sformułowane w ustawach szczególnych np. nakaz uboju chorego zwierzęcia. Środki te muszą być stosowane tylko do celów wskazanych w ustawie. 12
Zasada poszanowania minimum egzystencji. Istota tej zasady wyraża się tym, że dopuszczalne jest „prowadzenie egzekucji na majątku tylko o tyle, o ile przez to nie będzie zagrożone minimum utrzymania osoby zobowiązanej oraz tych osób, które ona utrzymuje w wykonaniu ustawowego obowiązku".13 W ustawie wymienia się szczegółowo przedmioty niepodlegające egzekucji, a więc przedmioty urządzenia domowego, pościel, bieliznę zobowiązanego i rodziny, wkłady oszczędnościowe osoby fizycznej łącznie do wysokości równej trzykrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, papiery osobiste, obrączki, ślubne z metali szlachetnych, przedmioty niezbędne do nauki, do wykonywania praktyk religijnych.
11. E. Smoktunowicz, Egzekucja administracyjna i sądowoadministracyjna, Warszawa 1995, s. 20.
12. W. Chrścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 252.
13. M. Jaroszyński, M. Zimmermann, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 404.
Segment pokojowy i lodówka natomiast są przedmiotami, które podlegają egzekucji administracyjnej (wyrok NSA, SA/Łd 2983/95, 18.12.1996 r.). Nie są to bowiem podstawowe przedmioty urządzenia domowego niezbędne dłużnikowi i jego rodzinie. Innym przykładem jest ( wyrok NSA, ISA/Gd 1180/96, z dnia 7 marca 1997 r.) gdzie organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący przez cały czas, w którym wykorzystywał przedmiotowy samochód jako taksówkę osobową nie zmniejszał zadłużenia nawet mimo rozłożenia na raty, fakt dysponowania prawem własności do tego samochodu, fakt potencjalnych możliwości zarobkowania skarżącego w zawodzie kierowcy -trafnie przyjął, iż pozbawienie skarżącego przedmiotowego samochodu nie pozbawi go możliwości zarobkowania oraz nie pogorszy jego sytuacji materialnej, skoro -jak uprzednio wykazywał to sam skarżący - eksploatacja tegoż samochodu przyniosła mu w efekcie same straty z tej działalności.
Zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego. Zasada ta wiąże się z wcześniej omawianą zasadą celowości. Istotą zasady niezbędności jest to, że egzekucja administracyjna może być prowadzona tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku. Jeśli zatem cel ten został już osiągnięty, gdyż egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany, a także jeśli cel egzekucji nie może zostać zrealizowany ze względu na to, że obowiązek stał się bezprzedmiotowy, to w myśl art.7.3. ustawy, stosowanie środków egzekucyjnych jest niedopuszczalne.
Przejawem zasady niezbędności jest przewidziany w art. 45.1 ustawy egzekucyjnej obowiązek odstąpienia przez organ egzekucyjny i egzekutora od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty należności pieniężnych, a także wtedy, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. 14
Zasada zagrożenia. Organ egzekucyjny nie może prowadzić egzekucji, jeżeli w niektórych wypadkach zobowiązanemu ( pomimo takiego wymogu ) nie doręczono upomnienia, wskazanego w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji. Chodzi tu zatem o naruszenie zasady zagrożenia, która obliguje do uprzedzenia postępowania egzekucyjnego wezwaniem zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku.
Zaznaczyć też należy, że w niektórych przypadkach, dopuszczalnym jest stwierdzenie
14. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 49.
w tytule wykonawczym, że doręczenie upomnienia nie było konieczne, ale wówczas
należy wskazać przepis prawa, który zwalnia od doręczenia takiego upomnienia. Zasady zagrożenia nie stosuje się przy egzekucji z tytułów państwa obcego (art. 660. l p. e. a.).
Zasada niekonkurencyjności form przymusu państwowego. Stosowanie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nie jest przeszkodą w wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, postępowaniu dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku, jeżeli ma to znamiona czynu karalnego. 15
Zasada zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego. Jej istota wyraża się w tym, że w postępowaniu egzekucyjnym należy unikać sprawiania zobowiązanemu niepotrzebnych dolegliwości i wyrządzania szkód. Zgodnie z art. 52.1 p. e. a., tylko wyjątkowo można dokonywać czynności egzekucyjnych w dni wolne od pracy lub w porze nocnej. Postępowanie egzekucyjne powinno być tak prowadzone, aby zobowiązany nie poniósł szkody niewłaściwego lub bezzasadnego prowadzenia egzekucji. 16
15. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, s. 407.
16. Ibidem, s. 439.
17