Przebieg negocjacji akcesyjnych między Polską a Unią Europejską
Decyzja o rozpoczęciu przez Unię Europejską negocjacji akcesyjnych z pięcioma państwami Europy Środkowej i Wschodniej (Czechami, Estonią, Polską, Słowenią i Węgrami) oraz z Cyprem zapadła na posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu 13 grudnia 1997 r. Jej podstawą była wcześniejsza rekomendacja zawarta w Opiniach Komisji Europejskiej (Avis) z 16 lipca 1997 r. na temat złożonych przez te państwa wniosków członkowskich oraz stosowny raport Prezydencji dla Rady.
Negocjacje toczą się na szczeblu ministrów spraw zagranicznych i ich zastępców w ramach dwustronnych Konferencji Międzyrządowych, które zostały zainaugurowane 31 marca 1998 r. w Brukseli. Z tej okazji obie strony przedstawiły oświadczenia w sprawie otwarcia negocjacji akcesyjnych. Praktyczne działania związane z kolejnymi spotkaniami są realizowane przez przewodniczącego delegacji unijnej, w ramach jego obowiązków reprezentanta strony gospodarzy. Zaplanowano, że spotkania będą się odbywać nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy (na szczeblu ministrów i ich zastępców) a ich częstotliwość zostanie dostosowana do bieżących potrzeb. W szczególnych przypadkach mogą zostać powołane wspólne grupy robocze. Mają one działać pod ścisłym nadzorem zastępców, w wyraźnie określonym zakresie i zgodnie z przyjętym harmonogramem. Spotkania negocjatorów i ich zastępców odbywają się w Brukseli, z wyjątkiem kwietnia, czerwca i października, kiedy ich miejscem jest Luksemburg. Funkcję sekretariatu Konferencji pełni, pod nadzorem sekretarza generalnego Rady UE lub jego przedstawiciela, zespół złożony z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i urzędników wskazanych przez polską delegację.
W końcu marca 1998 r., przewodniczącym specjalnie utworzonego unijnego Zespołu ds. Negocjacji Akcesyjnych został - w randze dyrektora - Nikolaus van der Pas, zaś odpowiedzialność za negocjacje z Polską spoczęła na należącej do tego zespołu Francoise Gaudenzi. Wraz z powołaniem nowej Komisji Europejskiej, we wrześniu 1999 r. utworzono w jej strukturach nową Dyrekcję Generalną ds. rozszerzenia, podporządkowaną komisarzowi Guenterowi Verheugenowi. Jej dyrektorem został Eneko Landaburu. Osobą odpowiedzialną za przebieg negocjacji z Polską pozostaje Francoise Gaudenzi. Pełnomocnikiem Rządu RP do spraw negocjacji o członkostwo Polski w Unii Europejskiej został mianowany w marcu 1998 r., w randze sekretarza stanu w Kancelarii Premiera, Jan Kułakowski, który przewodniczy powołanemu przez premiera RP kilkunastoosobowemu Zespołowi Negocjacyjnemu.
Negocjacje akcesyjne między Unią Europejską a kandydatami
przebiegają w dwóch etapach.
- Pierwszy etap to tzw. screening, czyli przegląd ustawodawstwa
państw kandydujących pod kątem jego zgodności z dorobkiem prawnym Unii Europejskiej (acquis communautaire).
Przeprowadzany jest on na płaszczyźnie wielostronnej i dwustronnej w 31 tzw. obszarach negocjacyjnych. W ramach screeningu wielostronnego, który odbywa się w Brukseli na spotkaniach z udziałem ekspertów Komisji Europejskiej i przedstawicieli kandydatów, dokonuje się ogólnej prezentacji prawa unijnego w danym obszarze. Przedstawiciele państw kandydujących do Unii mogą zadawać pytania dotyczące omawianych aktów prawnych, ale nie składają żadnych deklaracji co do ich przyjęcia. Screening dwustronny odbywa się natomiast na spotkaniach Komisji Europejskiej z jednym z państw kandydujących. Przedstawiciele tego państwa składają wówczas deklaracje w odniesieniu do każdego aktu prawnego w danym obszarze negocjacyjnym. Przegląd ustawodawstwa pozwala zidentyfikować w krajach kandydujących dziedziny, w których obowiązujące prawo nie jest zgodne z acquis communautaire i nie będzie w odpowiednim czasie zharmonizowane, a więc co do których trzeba będzie podjąć negocjacje.
W drugiej fazie negocjacji, w oparciu o przeprowadzony screening państwa kandydujące przygotowują swoje stanowiska negocjacyjne w poszczególnych obszarach negocjacyjnych i przedkładają je aktualnej Prezydencji Unii Europejskiej. W celu przyspieszenia przebiegu negocjacji akcesyjnych, postanowiono, że druga faza rozpocznie się jeszcze w trakcie trwania fazy pierwszej, a do negocjacji będą stopniowo wprowadzane te obszary, w których screening jest już zakończony. W odpowiedzi na otrzymane stanowiska negocjacyjne krajów kandydujących, Komisja Europejska - w porozumieniu z krajami członkowskimi UE - przygotowuje odpowiednie stanowiska Unii Europejskiej. Następuje wtedy tzw. "otwarcie" obszarów - czyli podjęcie dwustronnych negocjacji w danej dziedzinie. Na spotkaniach zastępców (na szczeblu ambasadorów państw członkowskich przy UE i głównych negocjatorów ze strony państw kandydujących), a następnie na spotkaniach ministrów spraw zagranicznych odbywających się w ramach Konferencji Międzyrządowych zapadają decyzje, które z obszarów można wstępnie uznać za uzgodnione i zamknięte, a które wymagają dalszych negocjacji. Generalnie jednak obowiązuje zasada, że nic nie jest ostatecznie uzgodnione dopóki wszystko nie zostało uzgodnione.
Pierwsza faza negocjacji z Polską
Pierwsza faza negocjacji akcesyjnych Unii Europejskiej z Polską odbyła się, w formie screeningu wielostronnego i dwustronnego w okresie kwiecień 1998 r. - październik 1999 r.
Druga faza negocjacji z Polską
W drugiej fazie negocjacji akcesyjnych, w okresie od września 1998 r. do grudnia 1999 r. Polska złożyła na ręce Prezydencji Unii Europejskiej stanowiska negocjacyjne w następujących obszarach (w nawiasie podano datę złożenia danego stanowiska):
1. Nauka i badania (1 września 1998 r.)
2. Edukacja i kształcenie (1 września 1998 r.)
3. Polityka przemysłowa (1 września 1998 r.)
4. Małe i średnie przedsiębiorstwa (1 września 1998 r.)
5. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (1 września 1998 r.)
6. Telekomunikacja i technologie informacyjne (1 września 1998 r.)
7. Kultura i polityka audiowizualna (1 września 1998 r.)
8. Statystyka (11 grudnia 1998 r.)
9. Unia celna (11 grudnia 1998 r.)
10. Stosunki zewnętrzne (11 grudnia 1998 r.)
11. Ochrona konsumentów i zdrowia (11 grudnia 1998 r.)
12. Prawo spółek (11 grudnia 1998 r.)
13. Swobodny przepływ towarów (28 stycznia 1999 r.)
14. Unia Gospodarcza i Walutowa (28 stycznia 1999 r.)
15. Polityka konkurencji (28 stycznia 1999 r.)
16. Rybołówstwo (12 lutego 1999 r.)
17. Energia (31 maja 1999 r.)
18. Polityka społeczna i zatrudnienie (31 maja 1999 r.)
19. Swobodny przepływ kapitału (15 lipca 1999 r.)
20. Swobodny przepływ usług (15 lipca 1999 r.)
21. Polityka transportowa (15 lipca 1999 r.)
22. Swobodny przepływ osób (30 lipca 1999 r.)
23. Kontrola finansowa (6 sierpnia 1999 r.)
24. Ochrona środowiska (8 października 1999 r.)
25. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne (8 października 1999 r.)
26. Podatki (22 października 1999 r.)
27. Polityka regionalna (30 listopada 1999 r.)
28. Finanse i budżet (30 listopada 1999 r.)
29. Rolnictwo (16 grudnia 1999 r.)
W odpowiedzi na stanowiska Polski, również Unia Europejska opracowała swoje stanowiska negocjacyjne, a w wyniku zwoływanych posiedzeń dwustronnej Konferencji Międzyrządowej za wstępnie zamknięte i nie wymagające dalszych negocjacji uznano następujące obszary:
1. Nauka i badania (10 listopada 1998 r.)
2. Edukacja i kształcenie (10 listopada 1998 r.)
3. Statystyka (19 kwietnia 1999 r.)
4. Polityka przemysłowa (19 maja 1999 r.)
5. Telekomunikacja i technologie informacyjne (19 maja 1999 r.)
6. Ochrona konsumentów i zdrowia (19 maja 1999 r.)
7. Małe i średnie przedsiębiorstwa (10 listopada 1999 r.)
8. Stosunki zewnętrzne (12 listopada 1999 r.)
9. Unia Gospodarcza i Walutowa ( 7 grudnia 1999 r.)
10. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (6 kwietnia 2000 r.)
11. Kontrola finansowa (14 czerwca 2000 r.)
12. Swobodny przepływ usług (14 listopada 2000 r.)
13. Kultura i polityka audiowizualna (4 grudnia 2000 r.)
W pozostałych obszarach toczą się negocjacje (w nawiasie podano datę tzw. "otwarcia" danego obszaru, czyli rozpoczęcia negocjacji):
1. Unia celna (19 maja 1999 r.)
2. Prawo spółek (19 maja 1999 r.)
3. Polityka konkurencji (19 maja 1999 r.)
4. Rybołówstwo (19 maja 1999 r.)
5. Swobodny przepływ towarów (22 maja 1999 r.)
6. Polityka społeczna i zatrudnienie (30 września 1999 r.)
7. Swobodny przepływ kapitału (30 września 1999 r.)
8. Energia (12 listopada 1999 r.)
9. Polityka transportowa (12 listopada 1999 r.)
10. Ochrona środowiska (7 grudnia 1999 r.)
11. Podatki (7 grudnia 1999 r.)
12. Polityka regionalna (6 kwietnia 2000 r.)
13. Swobodny przepływ osób (26 maja 2000 r.)
14. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne (26 maja 2000 r.)
15. Finanse i budżet (26 maja 2000 r.)
16. Rolnictwo (14 czerwca 2000 r.)
Nie podjęto jeszcze negocjacji w obszarze "instytucje", a także w zaplanowanym do ewentualnych negocjacji obszarze "sprawy różne".
W swych stanowiskach negocjacyjnych, Polska wystąpiła do Unii Europejskiej z wnioskiem o okresy przejściowe w następujących obszarach:
1. Polityka konkurencji (15-letni okres przejściowy w odniesieniu do niektórych form pomocy publicznej, udzielanej przedsiębiorstwom w specjalnych strefach ekonomicznych);
2. Energia (3-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy 96/30/WE w sprawie wewnętrznego rynku gazu; 8-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy 68/414/EWG w sprawie obowiązku utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej i/lub jej produktów);
3. Polityka społeczna i zatrudnienie (3-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy 89/655/EWG i Dyrektywy 89/656/EWG dotyczących minimalnych wymagań w sferze warunków pracy. Ponadto Polska zastrzegła sobie możliwość zastosowania okresu przejściowego wobec Dyrektywy 90/679/EWG, zmienionej następnie Dyrektywami 93/88/EWG, 95/30/WE, 97/59/WE i 97/65/WE, w sprawie ochrony pracowników przed ryzykiem związanym z narażeniem na działanie czynników biologicznych);
4. Polityka transportowa (3-letni okres przejściowy w odniesieniu do: Rozporządzenia Rady 2407/92/EWG w sprawie licencjonowania przewoźników lotniczych, Rozporządzenia Rady 2408/92/EWG w sprawie dostępu przewoźników wspólnotowych do wewnątrz wspólnotowych tras lotniczych, Rozporządzenia Rady 12/98/WE w sprawie warunków, na jakich przewoźnicy nie będący rezydentami mogą świadczyć usługi krajowych, drogowych przewozów pasażerskich wewnątrz państwa członkowskiego, Dyrektywy Rady 91/440/EWG w sprawie rozwoju kolei Wspólnoty, Dyrektywy Rady 95/19/WE o udostępnianiu i przyznawaniu możliwości przepustowych infrastruktury kolejowej i pobieraniu opłat za infrastrukturę; ponadto, w odniesieniu do Dyrektywy Rady 96/53/WE ustanawiającej dla niektórych rodzajów pojazdów drogowych poruszających się wewnątrz Wspólnoty maksymalne, dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalną dopuszczalną wagę w ruchu międzynarodowym. Polska zaproponowała, aby długość okresu przejściowego była przedmiotem dalszych konsultacji i rozmów);
5. Swobodny przepływ usług (roczny okres przejściowy w odniesieniu do art. 2 Dyrektywy 89/229/EWG w sprawie zasad naliczania funduszy własnych oraz 5-letni okres przejściowy w odniesieniu do art. 10 Dyrektywy 89/646/EWG dotyczącej wymogu posiadania minimalnego poziomu funduszy własnych przez instytucje kredytowe oraz art. 4 Dyrektywy 97/9/WE dotyczącej obowiązku minimalnego poziomu ochrony interesów inwestora na rynku kapitałowym;
6. Swobodny przepływ kapitału (5-letni okres przejściowy w zakresie nabywania przez cudzoziemców nieruchomości przeznaczonych na cele inwestycyjne oraz 18-letni okres przejściowy w zakresie nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i leśnych);
7. Ochrona środowiska (10-, 13- i 8-letni okres przejściowy w odniesieniu do art. 3, 4 i 7 Dyrektywy Rady 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych, 8-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 91/676/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami spowodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego; 8-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 75/440/EWG dotyczącej jakości wód powierzchniowych ujmowanych do produkcji wody do picia; niesprecyzowanej na razie długości okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 76/464/EWG w sprawie zanieczyszczenia spowodowanego przez niektóre substancje odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty oraz dyrektyw "córek" dotyczących poszczególnych substancji niebezpiecznych; 3-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania i kontroli zanieczyszczeń; 7-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/63/WE w sprawie kontrolowania emisji lotnych związków organicznych powstałych wskutek magazynowania benzyny i jej dystrybucji; 4-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 98/70/WE w sprawie jakości benzyny i olejów napędowych; 3-letni okres przejściowy w odniesieniu do Rozporządzenia Rady 3093/94/WE w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową; 10-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów; 10-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych; 3-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady 75/439/EWG w sprawie usuwania olejów odpadowych; 5-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy Rady i Parlamentu Europejskiego 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów z opakowań; 10-letni okres przejściowy w odniesieniu do Rozporządzenia 259/93/EWG w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie oraz poza obszar Wspólnoty Europejskiej; 4-letni okres przejściowy w odniesieniu do Dyrektywy 97/43/EURATOM w sprawie ochrony przed promieniowaniem pochodzącym ze źródeł medycznych);
8. Finanse i budżet (5-letni okres przejściowy w dochodzeniu do wpłacania pełnej składki do budżetu ogólnego UE);
9. Podatki (zastrzeżenie możliwości zastosowania okresu przejściowego w odniesieniu do: art. 12 ust. 3 Szóstej Dyrektywy Rady, w celu stosowania obniżonej stawki VAT na usługi gastronomiczne i zerowej stawki VAT na określone kategorie książek i czasopisma specjalistyczne oraz art. 8 ust. 4 Dyrektywy 92/81/EWG, w celu zachowania obniżek podatku akcyzowego wobec paliw ekologicznych; ponadto Polska wniosła o wyłączenie prawa do odliczeń podatku naliczanego od nabytych samochodów osobowych i innych samochodów o dopuszczalnej ładowności do 5000 kg oraz usług najmu, dzierżawy i innych usług o podobnym charakterze, których przedmiotem są samochody osobowe oraz inne samochody o dopuszczalnej ładowności do 5000 kg spod działania art. 17 Szóstej Dyrektywy Rady, a także możliwość opodatkowania podatkiem akcyzowym paliwa lotniczego z późniejszym zwrotem tego podatku podmiotom, które zużyły to paliwo do napędu silników lotniczych - na podstawie art. 8 ust. 1 lit. B Dyrektywy 92/81/EWG; Polska zastrzegła też sobie prawo stosowania limitu obrotów uprawniającego do korzystania ze zwolnień podmiotowych w wysokości 10 tys. euro, w powołaniu na art. 24 ust. 2-6 Szóstej Dyrektywy Rady);
10. Swobodny przepływ towarów (Polska zastrzegła sobie ewentualną potrzebę przedłużenia terminu wprowadzenia Dyrektywy 65/65/EWG w odniesieniu do terminu procedur rejestracyjnych leków oraz Dyrektywy 89/105/EWG w kontekście terminu zniesienia kontroli cen leków krajowych).
W obszarze "Rolnictwo" Polska nie wystąpiła do Unii Europejskiej o okresy przejściowe, ale zwróciła uwagę na 55 problemów natury negocjacyjnej, w tym w odniesieniu do płatności bezpośrednich dla rolników, limitów produkcyjnych, norm weterynaryjnych i fitosanitarnych oraz pewnych wymagań jakościowych.
Na obecnym etapie zaawansowania negocjacji akcesyjnych między Unią Europejską a Polską, można się spodziewać, że w finalnym pakiecie negocjacyjnym znajdzie się problematyka związana z następującymi obszarami: "rolnictwo" (zwłaszcza kwestia płatności bezpośrednich dla rolników), "ochrona środowiska", "swoboda przepływu osób" (możliwość podejmowania pracy przez obywateli polskich na terenie UE), "swoboda przepływu kapitału" (zakup ziemi w Polsce przez cudzoziemców) i "polityka regionalna".