1
Temat: Zasady powoływania rządu RP.
Rada Ministrów jest głównym- obok prezydenta segmentem władzy wykonawczej- egzekutywy (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP). W przeciwieństwie do Prezydenta, które w swych działaniach opiera się na stosunkowo nielicznym aparacie urzędniczym - na Kancelarii Prezydenta- o tyle rada Ministrów stanowi tylko „głowę” znacznie szerszego i bardziej skomplikowanego systemu organizacyjnego. O Radzie Ministrów, jej składzie, kompetencjach i sposobie i zakresie działania oraz tym, co jest przedmiotem rozważań tej pracy- procedurze jej powoływania stanowi Konstytucja, a zwłaszcza jej IV rozdział zatytułowany „Rada Ministrów i administracja rządowa” oraz ustawy zwykłe. Rząd jest organem posiadającym szereg kompetencji i zadań określonych w art. 146 ust. 1-4 Konstytucji RP. Rada Ministrów jest powołana do prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa oraz do kierowania administracją rządową. Stanowi bardzo ważny człon systemu organów państwa.
Warto zauważyć, że w literaturze prawa na określenie Rady Ministrów używa się synonimicznego określenia- rząd, określającego aparat administracji albo organ sprawujący władzę wykonawczą.
Skład Rady Ministrów określa art.147 Konstytucji RP. Zgodnie z nim Radę Ministrów tworzą:
Prezes Rady Ministrów;
wiceprezesi Rady Ministrów;
ministrowie (ministrowie resortowi- kierujący resortami oraz ministrowie zadaniowi, zwani ministrami „bez teki”, powoływani do wykonywania zdań powierzonych im przez Prezesa Rady Ministrów);
przewodniczący określonych w ustawach komitetów.
Procedura powoływania Rady Ministrów jest postępowaniem o rozbudowanym charakterze , ponieważ dokonywanie zmian w jej składzie i 2
egzekwowanie jej odpowiedzialności stanowią kościec parlamentarnego systemu rządów. Istotą tego systemu jest zasada, zgodnie z którą rząd pochodzi z parlamentu i ponosi przed nim polityczną odpowiedzialność. Zarazem idea parlamentaryzmu zracjonalizowanego wymaga, aby rząd zawsze miał ze sobą poparcie wyraźnej większości sejmowej, co chroni go przed negatywnymi większościami o przypadkowym charakterze.
Zasadniczo Konstytucja RP wyróżnia trzy etapy powoływania Rady Ministrów:
1. zasadnicza procedura- z inicjatywy Prezydenta RP (art. 154 ust. 1 i 2 Konstytucji RP),
2. I procedura rezerwowa (przewidziana przez art. 154 ust.3 oraz art. 155 Konstytucji RP),
3. II procedura rezerwowa (powoływanie Prezesa rady Ministrów i tworzenia rządu w ramach tzw. konstruktywnego wotum nieufności).
Powołanie Rady Ministrów wymaga współdziałania najwyższych organów państwowych, a mianowicie Prezydenta i Sejmu. Powołanie nowego składu Rady Ministrów musi zawsze być powiązane z zakończeniem istnienia dotychczas funkcjonującego rządu, czyli z tzw. dymisją rządu. Dymisja Rady Ministrów to oświadczenie Prezesa rady Ministrów (premiera), dokonane w imieniu rządu, stwierdzające wolę zakończenia urzędowania i otwierające procedurę tworzenia nowego rządu. Dymisja rady Ministrów następuje wskutek:
ukonstytuowania się nowego Sejmu po wyborach; dymisja składana jest na pierwszym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu;
nieuchwalenia przez Sejm wotum zaufania dla Rady Ministrów (art.162 ust.1 pkt 1). Łączy się to z dwiema sytuacjami:
1) niepowodzeniem w uzyskaniu akceptacji sejmowej dla nowo tworzonego rządu;
2) niepowodzeniem już istniejącego rządu w uzyskaniu potwierdzenia sejmowego poparcia dla swojej działalności;
złożenia rezygnacji przez Prezesa Rady Ministrów.
O ile w dwóch pierwszych w/w przypadkach dymisji Prezydent jest zobowiązany do obligatoryjnego przyjęcia dymisji Rady Ministrów, o tyle w ostatnim fakultatywnie może wyrazić zgodę na dymisję rządu. Specyficznym sytuacją dymisji Rady 3
Ministrów jest śmierć Prezesa Rady Ministrów, ponieważ może ona istnieć tylko pod przewodnictwem określonej osoby, a śmierć premiera jednocześnie unieważnia istnienie rządu.
Przyjęcie dymisji otwiera proces tworzenia nowej Rady Ministrów. Procedura ta przebiega w kilku etapach, ukształtowanych w taki sposób, aby niepowodzenie jednego etapu powodowało przejście do następnego. Celem tak zhierarchizowanej procedury jest doprowadzenie do powstania rządu mającego zdecydowane poparcie Sejmu.
I etap powoływania rządu zostaje zainicjowany przez Prezydenta RP, który desygnuje Prezesa rady Ministrów. W tym względzie Prezydent nie podlega żadnym warunkom ani ograniczeniom, co do wyboru desygnowanej osoby. W praktyce jednak swoboda działania Prezydenta powinna brać pod uwagę układ sił w Sejmie. Oznacza to, że jeśli w Sejmie istnieje wyraźna i stabilna koalicja, a Prezydentowi zależy na powołaniu rządu w I etapie, to powinien on zwrócić się do tej koalicji o zasugerowanie kandydata i nie powinien- pomijając sytuacje szczególne - odmawiać desygnowania takiej osoby. Desygnowanie premiera nie powoduje skutków prawnych dla urzędującej Rady Ministrów. Sprawuje ona obowiązki do czasu powołania nowej Rady Ministrów, co jest wyrazem zasady, w myśl, której państwo nie może pozostać bez rządu. Zwyczaje polityczne nakazują jednak takiemu gabinetowi zachowanie wstrzemięźliwości i ograniczenie się do bieżącego zarządu sprawami państwowymi. W związku z tym rozstrzygnięcia i decyzje, które nie muszą być podjęte natychmiast powinny zostać odłożone do czasu ukonstytuowania się nowej Rady Ministrów. Kolejno zadaniem desygnowanego premiera jest skompletowanie i zaproponowanie Prezydentowi składu Rady Ministrów. Prezydent powinien powołać premiera wraz z zaproponowanym przez niego składem rządu w terminie 14 dni od dnia pierwszego posiedzenia Sejmu albo od przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów. Co ważne, Prezydentowi pozostawiony jest tylko wybór pomiędzy powołaniem, a odmową powołania proponowanego rządu. Nie może zaś powołać rządu w innym składzie. Powołanie nowej Rady Ministrów związane jest z odebraniem przez Prezydenta przysięgi od jej członków, co pociąga za sobą kres istnienia dawnego gabinetu. W tym właśnie momencie pojawia się nowy rząd, w pełni zdolny do działania. Nie oznacza to jednak zamknięcia procedury, a jedynie przejścia do kolejnej jej części, gdyż tak powstała Rada Ministrów musi jeszcze uzyskać wotum zaufania od Sejmu. Wiąże się to z koniecznością przedstawienia Sejmowi 4
przez premiera, w terminie 14 dni od dnia powołania nowego rządu, programu działania Rady Ministrów wraz z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania (art. 154 ust. 2 Konstytucji RP). Premier na posiedzeniu Sejmu wygłasza przemówienie, wskazujące podstawowe zamierzenia rządu i przedstawia jego skład (jest to tzw. expose). Po expose następuje głosowanie nad wnioskiem o wotum zaufania dla nowo wybranego rządu. Jego przyjęcie wymaga bezwzględnej większości głosów, oddanych w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W przypadku przyjęcia wniosku o wotum zaufania postępowanie nad kreowaniem nowej rady Ministrów dobiega końca. Procedura pierwszego etapu może trwać maksymalnie 28 dni.
Jeżeli natomiast I etap zakończył się niepowodzeniem, tzn. nie udało nie sformować nowego rządu to następuje wdrożenie etapu II (I etapu rezerwowego). Wówczas Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany złożyć dymisję. Zostaje ona przyjęta przez Prezydenta, który oczywiście powierza jej dalsze sprawowanie obowiązków, do czasu powołania nowego rządu. Niepowodzenie I etapu tworzenia rządu może nastąpić w dwóch przypadkach. Pierwszy- gdy Prezydent nie powołał Rady Ministrów albo, gdy powołał, ale nie uzyskał wotum zaufania na posiedzeniu Sejmu. W tym etapie inicjatywa powołania rządu oddana jest w ręce Sejmu, który desygnuje osobę Prezesa Rady Ministrów i przyjmuje proponowanych przez niego członków Rady Ministrów, czyniąc to w terminie 14 dni od dnia bezskutecznego zamknięcia I etapu. Kandydatury na premiera w tym etapie mogą zgłaszać grupy liczące co najmniej 46 posłów. Dozwolone jest przeprowadzenie kilku głosowań nad poszczególnymi kandydatami, aż uda się dokonać wybory bezwzględną większością głosów. Wybrany premier przedstawia expose na posiedzeniu Sejmu. Przeprowadza się głosowanie i jeżeli wybór nastąpi bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dochodzi do sformowania rządu. Uchwała o wyborze nowej Rady Ministrów zostaje przekazana Prezydentowi przez Marszałka Sejmu. Prezydent z kolei powołuje tak wybraną Radę Ministrów i odbiera od niej przysięgę. Istotą tego etapu procedury tworzenia rządu jest umożliwienie Sejmowi stworzenia własnego rządu. Należy przyznać, że niejako z założenia będzie to następować wbrew woli Prezydenta, bo gdyby porozumienie z Prezydentem udało się uzyskać to rząd zostałby powołany w I etapie. Dlatego też Prezydent w tym etapie nie może odmówić powołania rządu (chyba, ze stwierdzi naruszenie terminów lub 5
innych elementów proceduralnych). Procedura II etapu może trwać maksymalnie 14 dni.
Jeżeli Sejm nie będzie w stanie sformować nowego rządu z powodu naruszenia terminów lub braku wymaganej większości głosów w postępowanie wchodzi ostatni III etap, tzw. II etap rezerwowy. Rząd w praktyce powinien powstawać w I lub II etapie. Dopuszczanie do powstania III etapu proceduralnego dochodzi jedynie w przypadku zaistnienia w państwie głębokiego kryzysu o charakterze politycznym. W tym etapie inicjatywa do powołania rządu trafia ponownie do Prezydenta. Jest to procedura analogiczna do schematu postępowania w etapie I. Zatem Prezydent w terminie 14 dni desygnuje Prezesa Rady Ministrów i na jego wniosek pozostałych członków rządu oraz odbiera od nich przysięgę. Powołanie nowej Rady Ministrów kładzie kres sprawowaniu rządów przez dotychczasowy gabinet. Nowy rząd musi analogicznie do etapu I uzyskać wotum zaufania Sejmu. Odbywa się to przez głosowanie, mające miejsce w terminie 14 dni od złożenia przysięgi przez premiera i pozostałych członków Rady Ministrów. Jednak w tym etapie wotum zaufania jest głosowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli nowy rząd uzyskał wotum zaufania to postępowanie nad jego ukończeniem uważa się za zakończone. Procedura III etapu może trwać maksymalnie 28 dni.
Rada Ministrów wskutek przeprowadzenia wszystkich III etapów może być więc powołana najpóźniej w terminie 72 dni. Jeżeli rząd powstały w III etapie jest rządem mniejszościowym , cieszący się poparciem mniejszości posłów to należy zwrócić uwagę, że późniejsze wyrażanie takiemu rządowi wotum nieufności wymaga utworzenia się w Sejmie większości bezwzględnej, która gotowa będzie nie tylko na obalenie aktualnego gabinetu, ale i do powołania nowego premiera. Dopóki takie porozumienie nie dojdzie do skutku rząd mniejszościowy ma szanse pozostania u władzy.
W sytuacji, gdy nowy rząd, powołany w III etapie, nie otrzyma wotum zaufania premier zgłasza dymisję, którą Prezydent jest zobowiązany przyjąć. W świetle art. 155 art. 2 Prezydent wówczas zobowiązany jest do skrócenia kadencji Sejmu i zarządzenia nowych, przedterminowych wyborów. Takie posunięcie jest jakby wyrazem „ukarania” parlamentu, za to, że nie potrafił wytworzyć w swej strukturze żadnej pozytywnej większości. Taka sytuacja wskazuje na to, że rząd powołany przez Prezydenta sprawuje rządy przez okres wyborów, podając się do dymisji na 6
posiedzeniu nowo wybranego Sejmu i cała procedura tworzenia nowej Rady Ministrów rozpoczyna się od początku.
Poprzez analizę całej procedury kreowania Rady Ministrów dochodzimy do wniosku, że zasadniczą ideą twórców Konstytucji było doprowadzenie do tego, że rząd będzie się cieszył poparciem większości Sejmu, a nie ulega na pewno wątpliwości, że groźba rozwiązania parlamentu może utworzenie się takiej większości ułatwić, zwłaszcza, gdy wielu posłów nie jest przekonanych, że uzyska mandat w nowych wyborach. Nie ulega wątpliwości, iż skuteczność postępowania w celu sformowania rządu zależy przede wszystkim od układy sił politycznych w Sejmie i zdolności ugrupowań politycznych do budowania stabilnych koalicji.
Bibliografia:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stan prawny na dzień 15 marca 2012 roku, wyd. Literat, Toruń 2012.
2. Banaszak Bogusław, „Prawo konstytucyjne”, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004. wydanie 3.
3. Garlicki Leszek, „Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu”, wyd. Liber, Warszawa 2007, wydanie 11.
4. Notatki z wykładu: „Rada Ministrów”.