Tomasz Kaźmierczak

adiunkt

Instytut Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji UW

Projekt ramowego programu integracji uchodźców

Od kilkunastu lat, szczęśliwie, Polska nie jest już krajem, którego obywatele muszą szukać azylu gdzie indziej. Jest odwrotnie - to w Polsce szuka się azylu. Ten stan rzeczy postawił państwo, ale także - zważywszy choćby nasze nie tak odległe losy związane z wprowadzeniem stanu wojennego - społeczeństwo wobec nowych prawnych i moralnych obowiązków. W następstwie służby publiczne znalazły się w obliczu zupełnie dla nich nowych zadań i wyzwań. Sprostanie im jest o tyle trudne, że służby te nie miały uprzednio praktycznie żadnych doświadczeń w pracy z uchodźcami, czy szerzej - imigrantami. Fakt ten stanowić może usprawiedliwiać potencjalnych błędów i niepowodzeń, ale tylko na krótką metę. Tym bardziej, że ciągle niewielka stosunkowo liczba uchodźców stanowi w gruncie rzeczy okoliczność sprzyjającą intensywnemu poszukiwaniu skutecznych metod pracy i rozwiązań instytucjonalnych gwarantujących sprawność działania. Że takie poszukiwania są potrzebne zdają się pokazywać obserwacje potoczne, ale i cząstkowe „twarde dane”

Analiza dokumentacji końcowej 72 zrealizowanych w latach 2003 - 2004 na terenie Mazowsza indywidualnych programów integracji, którymi objęto przede wszystkim osoby narodowości czeczeńskiej (58 programów) pokazała m.in., iż w odniesieniu do tej kategorii uchodźców podjęte działania nie dały oczekiwanych efektów. Biorąc pod uwagę zakres oferowanej im pomocy można przyjąć, iż zakończony sukcesem indywidualny program integracji to program, w efekcie którego uchodźca (i jego rodzina): /1/ posługuje się językiem polskim; /2/ ma prace stanowiącą źródło jego utrzymania; /3/ ma mieszkanie. Okazało się, ze znajomość j. polskiego wśród uchodźców z Czeczenii jest rzadkością; odmiennie sytuacja wygląda w grupie pozostałych uchodźców - tu rzadkością jest nieznajomość polskiego. Z pracą sytuacja jest niemal taka sama jak ze znajomością polskiego; z reguły nie mają jej Czeczeńcy, natomiast uchodźcy z innych krajów - z reguły ją posiadają. Brak danych uniemożliwił ocenę stopnia realizacji celu mieszkaniowego. Być może oznacza to, iż jest on zasadniczo osiągany. Z drugiej strony można mieć jednak wątpliwości, przynajmniej co do stabilności (dobrej?) sytuacji mieszkaniowej uchodźców z Czeczenii, skoro nie mają oni pracy, a po zakończeniu programu tracą dotychczasowe środki utrzymania.

Całość zebranych i przeanalizowanych w toku analizy informacji o przebiegu indywidualnych programów integracji doprowadziła do następujących wniosków:

1. Uchodźcy stanowią grupę wewnętrznie zróżnicowaną; różnią się wiekiem, stanem cywilnym i rodzinnym. Oznacza to, że ramy, w jakich konstruowane są programy integracji powinny dawać możliwość ich elastycznego dopasowywania do indywidualnej sytuacji uchodźcy. Inne są zdolności i potrzeby integracyjne młodego mężczyzny, inne - dojrzałej kobiety, posiadającej wnuki.

2. Wśród uchodźców przeważają ludzie młodzi i stosunkowo dobrze wykształceni - czynniki te stanowią o ich dużym potencjale adaptacyjnym. Wobec powyższego, przy dobrze zaprojektowanym i przeprowadzonym programie integracyjnym, prawdopodobieństwo sukcesu nie jest małe. Innymi słowy, gdy kapitał ludzki uchodźców jest ich silną stroną, relatywna waga programu dla powodzenia procesu integracji jest większa, niż wówczas, gdy potencjał adaptacyjny uchodźców jest mniejszy.

3. Rodzina może dla uchodźcy stanowić zarówno źródło siły i wsparcia jak i być „obciążeniem”. Dlatego też przy konstruowaniu i realizowaniu indywidualnych programów integracji sytuacja rodzinna powinna stanowić przedmiot szczególnej, „strategicznej”, troski.

4. Wydaje się, ze największa słabością realizowanych na Mazowszu indywidualnych programów integracji jest nie tyle brak zasobów - dóbr i usług niezbędnych uchodźcom w procesie integracji, ale fakt, iż zasoby te są dla uchodźców niedostępne. Wynika to z niskiego stopnia zinstytucjonalizowania działań prowadzonych na ich rzecz. W efekcie….

5. … realizacja indywidualnych programów integracji odbywa się przy niskim poziomie rzeczywistego współuczestnictwa instytucji i organizacji - dysponentów dóbr i usług istotnych z punktu widzenia potrzeb uchodźców. Na przykład choć zawsze niemal wskazuje się współpracę urzędów pracy, to jej katastrofalna efektywność świadczy, iż musi ona mieć czysto formalny charakter. Inny przykład to organizacje pozarządowe, choć obecne, to zdecydowanie za rzadko. Można odnieść wrażenie, iż być może nawet połowa uchodźców, przede wszystkim wśród Czeczenów, zmaga się z polską rzeczywistością w izolacji od instytucji publicznych. To zresztą może stanowić kluczową okoliczność podejmowania decyzji o przerwaniu programu i - na ogół - wyjeździe z Polski.

6. Przejawem niskiego stopnia instytucjonalizacji jest „miękkość” egzekwowanie warunków umowy, jaką jest indywidualny program integracji. Pojawia się pytanie o stosunek do niego i to obu stron kontraktu: na ile partnerzy traktują go poważnie, na ile z przymrużeniem oka? Szczególnym aspektem tej kwestii jest pytanie, na ile uchodźcy rzeczywiście rozumieją warunki umowy, którą podpisują? W sprawnym systemie działania pytania takie nie maja prawa się pojawić!

7. Niedoinstytucjonalizowanie indywidualnych programów integracji ma swoje daleko idące konsekwencje dla wszystkich ich uczestników. Dla pracowników socjalnych oznacza to:

• osłabienie ich zdolności i możliwości koordynacyjnych;

• zredukowaniem „pracy z rodziną uchodźcy” do kontaktów z „głową rodziny”;

• przeciążeniem sprawami wynikającymi z niskiej sprawności działania innych instytucji.

Dla „współpracowników” - ograniczenie możliwości synergicznego współdziałania.

8. Najistotniejsze konsekwencje istniejącego stanu rzeczy dotyczą samych uchodźców. Jest nią niska skuteczność indywidualnych programów integracji, niewątpliwa w świetle zarejestrowanych informacji. By ją poprawić niezbędne są zmiany polegające na rozwoju instytucjonalnego środowiska odpowiedzialnego za wspieranie uchodźców.

Propozycję zmian, o których mowa powyżej, zawiera niniejsze opracowanie. Składa się ono z trzech części. W pierwszej przeprowadzona została analiza regulacji prawnej procesu integrowania uchodźców. Część druga zawiera propozycję nowych rozwiązań w postaci projektu ramowego programu integracji uchodźców. Projekt ten uwzględnia istniejące uwarunkowania prawne oraz współczesne standardy polityki społecznej wobec uchodźców oraz wykorzystuje formułę case management'u jako podstawy koordynowania programów dla uchodźców. Kwestia wdrażania proponowanego modelu stanowi przedmiot części trzeciej.

Część I: Ustawowa regulacja procesu integracji uchodźców: ustawa o pomocy społecznej, ustawa o zatrudnieniu socjalnym, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawa o świadczeniach rodzinnych

Integracja uchodźców w ustawie o pomocy społecznej

1. Uchodźcy należą kategorii społecznych uprawnionych do pomocy społecznej. Uprawnienie to wynika /1/ z zapisów art.5 pkt 2/ , który mówi, iż prawo do pomocy społecznej mają cudzoziemcy, który otrzymali zezwolenie na osiedlenie się, zgodę na pobyt tolerowany lub status uchodźcy oraz /2/ zapisów art.7 pkt 11/, który przyjmuje, iż „trudności w integracji osób, które uzyskały status uchodźcy” stanowią powód do korzystania z pomocy społecznej, są więc szczególnym typem trudnych sytuacji życiowych. Uprawnienie uchodźców do pomocy społecznej ma zatem podwójne źródło - wynika z ich cech podmiotowych (bycie uchodźcą) i przedmiotowych ( trudności w integracji). Ten stan rzeczy oznacza, iż uchodźcy maja prawo nie tylko do świadczeń pomocy społecznej odnoszących się do „trudności w integracji” ale także do innych form pomocy, odpowiadających innym typom trudności życiowych, o których mówi ustawa, które są przyznawane na zasadach w niej zawartych.

W związku z powyższym ustawowe cele pomocy społecznej, o których mowa w art.3 ust.1 i 2, w całej pełni odnoszą się także do uchodźców. Zatem pomoc społeczna ma:

1. wspierać uchodźców i członków ich rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb;

2. umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;

3. podejmować działania zmierzające do życiowego ich usamodzielnienia i

4. integracji ze środowiskiem.

Wypada zauważyć, iż kluczowe pojęcia: życiowej samodzielności i integracji ze środowiskiem są prawnie niezdefiniowane. Należy przez to rozumieć, iż ustawodawca pozostawił tu przestrzeń do interpretacji, które wynikać wszakże powinny z uznanej wiedzy naukowej lub eksperckiej.

• Samodzielność życiową rozumie się zasadniczo jako samowystarczalność, czyli zdolność do funkcjonowania bez potrzeby korzystania ze społecznych (publicznych i prywatnych) źródeł wsparcia i pomocy. Ma ona pozytywny charakter wtedy, gdy dana osoba samodzielnie daje sobie radę w życiu: konstruktywnie rozwiązuje swoje problemy, jest w stanie zaspokajać zmieniające się odpowiednio do wieku i fazy życia potrzeby, osiąga zamierzone cele. Zdarza się także, iż ktoś jest samodzielny tzn. z różnych przyczyn nie korzysta z pomocy, mimo że w istocie wsparcia potrzebuje. W konsekwencji efektem tak rozumianej samodzielności jest pogłębianie się problemów i trudności życiowych - ma ona zatem charakter destrukcyjny i prowadzi do społecznej marginalizacji. Należy więc odróżnić od samodzielności życiowej samodzielność pozorną, ekskluzywną.

Podobnie wypada odróżnić niesamodzielność życiową rozumianą jako uzależnienie od publicznych źródeł pomocy połączone z niezaradnością i bezradnością od niesamodzielności inkluzyjnej, polegającej na odzyskaniu możliwości rozwojowych (radzenie sobie z problemami, realizacja życiowych aspiracji, pełne uczestnictwo w życiu społecznym itp.) dzięki uzyskaniu niezbędnego wsparcia.

Konkluzja: samodzielność życiowa, jako standardowy cel pomocy społecznej to przede wszystkim zdolność do dobrego funkcjonowania społecznego, tj. pełnienia ról społecznych i uczestnictwa w życiu publicznym i prywatnym; może (i musi) ona być wspierana wówczas, gdy typ sytuacji doświadczanej przez daną osobę lub rodzinę nie daje szans na pełną i trwałą samowystarczalność. Z tego punktu widzenia niewątpliwie uchodźcy stanowią grupę wysokiego ryzyka.

• Integracja społeczna oznacza stan (lub prowadzący do niego wielowymiarowy i na ogół wieloetapowy proces) pełnego uczestnictwa w życiu społecznym - obecności we wszystkich podstawowych jego obszarach: gospodarczym, politycznym, społecznym, publiczno-obywatelskim, kulturowym. Warunkiem niezbędnym integracji jest poszanowanie odmienności i brak praktyk dyskryminacyjnych..

Konkluzja: integracja uchodźców ze środowiskiem, jako standardowy cel pomocy społecznej, to stan, kiedy uchodźcy posiadają:

• zdolność porozumiewania się oraz kompetentnego rozumienia i działania zarówno w warunkach zinstytucjonalizowanych jak i niezinstytucjonalizowanych

• zatrudnienie dające podstawę samodzielności życiowej

• satysfakcjonujące, dające oparcie kontakty społeczne

• członkostwo w organizacjach dających możliwość uczestniczenia i wpływania na życie publiczne i procesy polityczne

• poziom wykształcenia nie niższy niż obowiązkowy w Polsce

• stabilny dochód gwarantujący zaspokojenie potrzeb na społecznie akceptowanym poziomie

• pełnostandardowe warunki mieszkaniowe.

2. Ustawa o pomocy społecznej adresuje do uchodźców zestaw świadczeń, które mają wspierać jego integrację (art.92). Obejmuje on świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na utrzymanie oraz naukę języka polskiego, opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz specjalistyczne poradnictwo. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z zapisami art.46 ustawy o pomocy społecznej, obejmuje:

• poradnictwo prawne,

• poradnictwo psychologiczne (diagnoza, terapia, profilaktyka),

• poradnictwo rodzinne odnoszące się do „szeroko rozumianych problemów funkcjonowania rodziny”.

Pomoc dla uchodźców realizowana ma być w ramach indywidualnego programu integracji (IPI), który powstaje w wyniku uzgodnień pomiędzy powiatowym centrum pomocy rodzinie i uchodźcą (art.93). IPI w istocie rzeczy jest kontraktem określającym zobowiązania pcpr i uchodźcy. Wśród ustawowych zobowiązań pcpr znajdują się: /1/ grupa kolejnych świadczeń adresowanych do uchodźcy a należących do kategorii określonej w art. 36 pkt 2) jako świadczenia niepieniężne: pomoc w uzyskaniu możliwości zamieszkania oraz praca socjalna, która w istocie obejmuje także „współdziałanie z uchodźcą oraz wspieranie go w kontaktach ze środowiskiem lokalnym”; /2/ informowanie uchodźcy o pomocy określonej w IPI oraz warunkach jej wstrzymania lub odmowy. Należy uznać za oczywiste, iż IPI zawiera także zobowiązania pcpr dotyczące świadczeń, o których mowa w art.92, a więc: świadczeń pieniężnych, opłaty składki na ubezpieczenia zdrowotne i poradnictwa specjalistycznego: prawnego, psychologicznego i rodzinnego.

Ustawowe zobowiązania uchodźcy obejmują: /1/ zameldowanie się w miejscu zamieszkania, /2/ zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy, /3/ uczestnictwo w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba, /4/ współdziałania oraz kontaktowania się z realizatorem programu w ustalonych terminach, nie rzadziej jednak niż 2 razy w miesiącu. Nieprzestrzeganie przez uchodźcę zobowiązań i ustaleń IPI grozi wstrzymaniem lub odmowa pomocy. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sankcji za niezrealizowanie zobowiązań zawartych w IPI przez organy administracji publicznej.

Świadczenia w ramach IPI mogą być udzielane nie dłużej niż 12 miesięcy. Jednak po upływie tego okresu uchodźca nie traci prawa do pomocy społecznej. Zachowuje je tak długo, jak długo pozostaje w trudnej sytuacji życiowej, tj. doświadcza jednego z 15 typów problemów życiowych określonych w art.7. W gruncie rzeczy po 12 miesiącach kończy się jego uprawnienie tylko do dwóch specyficznych form pomocy, o których mowa w art.91: świadczeń pieniężnych na utrzymanie i naukę języka oraz opłacania składki na ubezpieczenia zdrowotne. Wszystkie przewidziane ustawą świadczenia mogą być w dalszym ciągu udzielane uchodźcom tyle, że na ogólnych zasadach, także wymienione w art.91 poradnictwo specjalistyczne. W tym przypadku podstawą do jego udzielania po zakończeniu IPI będzie podstawowy dla tego świadczenia art.46.

Konkluzja: Mimo, iż uchodźcy mogą w gruncie rzeczy korzystać z całego asortymentu świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, jest on i tak za wąski w stosunku do pełnego spektrum ich potrzeb oraz nieadekwatny z punktu widzenia ustawowych celów pomocy społecznej. Ponadto założenie, iż cele integracyjne można osiągnąć w ciągu 12 miesięcy trwania IPI jest nierealistyczne. Co prawda praca nad integracja w oparciu o ustawę o pomocy społecznej może trwać dłużej, nie mniej ograniczenie czasowe IPI pracy tej z pewnością nie ułatwia, choćby dlatego, że może wywoływać mylne wrażenie, jakoby zadania pomocy społecznej w stosunku do uchodźców nie wykraczały poza IPI. Wnioski tak na prawdę powinny iść w całkiem innym kierunku. Przepis art.3 ust 3. ustawy o pomocy społecznej mówi, iż: „ Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.” W odniesieniu do uchodźców oznacza to, iż organy administracji publicznej odpowiedzialne za integracje uchodźców powinny rozwijać świadczenia (usługi) tak, by ich rodzaj, forma i rozmiar były odpowiednie do potrzeb uchodźców, tj. okoliczności uzasadniających udzielenie im pomocy. Tylko tą drogą możliwe jest stworzenie szansy na osiągnięcie takich celów szczegółowych integracji jak zdobycie kompetencji kulturowych w stopniu niezbędnym do uczestniczenia w codziennym życiu, wejście na rynek pracy czy uczestnictwo w życiu publicznym, celów wobec których ustawa o pomocy społecznej nie dysponuje żadnymi instrumentami

Świadczenia pomocy społecznej mogące mieć zastosowanie w procesie integracji uchodźców na tle wszystkich świadczeń pomocy społecznej (art.36)

Świadczenia objęte indywidualnym programem integracji	Świadczenia po zakończeniu indywidualnego programu integracji przyznawane na ogólnych zasadach
świadczenia pieniężne: a) zasiłek stały, b) zasiłek okresowy, c) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, d) zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, e) pomoc dla rodzin zastępczych, f) pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, g) świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców; świadczenia niepieniężne: a) praca socjalna, b) bilet kredytowany, c) składki na ubezpieczenie zdrowotne, d) składki na ubezpieczenia społeczne, e) pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, f) sprawienie pogrzebu, g) poradnictwo specjalistyczne (prawne, psychologiczne, rodzinne) h) interwencja kryzysowa, i) schronienie, j) posiłek, k) niezbędne ubranie, l) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, m) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, n) mieszkanie chronione, o) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, p) opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej, q) pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, r) szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno-opiekuńcze.	Świadczenia pieniężne: a) zasiłek stały, b) zasiłek okresowy, c) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, d) zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, e) pomoc dla rodzin zastępczych, f) pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, g) świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców; świadczenia niepieniężne: a) praca socjalna, b) bilet kredytowany, c) składki na ubezpieczenie zdrowotne, d) składki na ubezpieczenia społeczne, e) pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, f) sprawienie pogrzebu, g) poradnictwo specjalistyczne (prawne, psychologiczne, rodzinne) h) interwencja kryzysowa, i) schronienie, j) posiłek, k) niezbędne ubranie, l) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, m) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, n) mieszkanie chronione, o) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, p) opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej, q) pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, r) szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno-opiekuńcze.
Obowiązki uchodźcy w okresie trwania indywidualnego programu integracji: /1/ zameldowanie się w miejscu zamieszkania, /2/ zarejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy, /3/ uczestnictwo w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba, /4/ współdziałania oraz kontaktowania się z realizatorem programu w ustalonych terminach, nie rzadziej jednak niż 2 razy w miesiącu.
Cele pomocy społecznej w odniesieniu do uchodźców: wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb umożliwienie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka posiadanie stabilnego dochodu gwarantującego zaspokojenie potrzeb na społecznie akceptowanym poziomie zapewnienie pełnostandardowych warunków mieszkaniowych życiowe usamodzielnienie pełne wspierane integracja ze środowiskiem: zdolność porozumiewania się oraz kompetentnego rozumienia i działania zarówno w warunkach zinstytucjonalizowanych jak i niezinstytucjonalizowanych zatrudnienie dające podstawę samodzielności życiowej satysfakcjonujące, dające oparcie kontakty społeczne członkostwo w organizacjach dających możliwość uczestniczenia i wpływania na życie publiczne i procesy polityczne poziom wykształcenia nie niższy niż obowiązkowy w Polsce

3. Zasadniczo „pomoc osobom mającym trudności w integracji ze środowiskiem, które otrzymały status uchodźcy” (art.19 pkt 8) należy do kategorii zadań własnych powiatu. Tym niemniej w zakresie indywidualnego programu integracji oraz opłacania za uchodźców składek na ubezpieczenie zdrowotne (art.20 ust.1 pkt 1) powiat realizuje zadanie administracji rządowej.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że na podstawie zapisów ustawy o pomocy społecznej zawartych w artykułach: 20 ust.1 pkt 1), 92 ust.1 i 93 ust 1, nie jest całkiem jasny zakres IPI. Wydaje się, że obejmuje on świadczenia przewidziane w art. 92 ust.1 i 93 ust 1. W tym też zakresie powinien on być zatwierdzany przez wojewodę (art. 93 ust 3), ale już nie finansowany, skoro poradnictwo specjalistyczne, o którym mowa w art. 92 ust.1 pkt 3) jest zadaniem własnym powiatu. Z kolei zapis art.20 ust.1 pkt 1) sugeruje, iż IPI nie obejmuje opłacania składek, przepis mówi bowiem, iż do zadań powiatu z zakresu administracji rządowej „należy (...) pomoc uchodźcom w zakresie indywidualnego programu integracji oraz opłacanie za te osoby składek ...”, a więc IPI byłby zakresowo węższy, przy czym nie wiadomo czego jeszcze IPI by nie obejmował. Ta niejasność jest dość kluczowa i od jej rozstrzygnięcia zależy status poradnictwa specjalistycznego. Przy pierwszej interpretacji wchodzi ono w zakres IPI, przy drugiej nie jest to już oczywiste, jednoznacznie nie stoi za tym bowiem „litera prawa”. Wydaje się, że bardziej uzasadnione byłoby tu kierowanie się „duchem” ustawy i przyjęcie pierwszej interpretacji za właściwą.

Powyższa niejasność nie zmienia faktu, iż podstawowa: odpowiedzialność za podejmowanie działań z zakresu pomocy społecznej, które miałyby doprowadzić do osiągnięcia jej celów w odniesieniu do uchodźców spoczywa na samorządzie powiatowym, (w praktyce na PCPR). Ponieważ zapisy art.19 pkt 8 są szersze niż zapisy art.20 ust 1pkt 1 (czyli zadania własne powiatu wobec uchodźców są szersze niż zadania zlecone w tym obszarze) należy przyjąć iż odpowiedzialność ta ma charakter zadania własnego powiatu. Oznacza to, iż indywidualny program integracji, jako zadanie zlecone finansowane przez administrację rządową, stanowi w istocie formę wsparcia udzielanego przez rząd samorządowi powiatowemu w realizacji jego zadań. Interpretacja ta ma dodatkowo silną podstawę w treści art.2 ustawy, w którym zapisana została zasada subsydiarności, regulując porządek odpowiedzialności i pomocniczości w relacji: jednostka - rodzina - społeczność: organizacja pozarządowa - społeczność: samorząd - państwo (rząd).

Jeśli pomoc uchodźcom jest zadaniem własnym powiatu z zakresu pomocy społecznej, to zakres wynikających z tego faktu odpowiedzialności ustala art. 15 ustawy, który mówi, iż: „Pomoc społeczna polega w szczególności na:

1. przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń;

2. pracy socjalnej;

3. prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej;

4. analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej;

5. realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych;

6. rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.”

W związku z powyższym w odniesieniu do uchodźców do obowiązków powiatu wynikających z ustawy o pomocy społecznej należałoby zaliczyć:

• przyznawanie i wypłacaniu świadczeń określonych w ustawie, odpowiednio do uzasadnionych okoliczności, w których znajduje się uchodźca, w tym świadczeń przewidzianych w indywidualnym programie integracji;

• pracę socjalną;

• prowadzeniu i rozwój niezbędnej z punktu widzenia potrzeb uchodźców infrastruktury socjalnej;

• rozwijanie nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb uchodźców.

Pełne zrozumienie powyższych zadań wymaga wyjaśnienia zakresu działań, które obejmuje pojęcie pracy socjalnej. Art.45 ust 3 ustawy o pomocy społecznej mówi, iż: „W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia.” Otóż „właściwe pracy socjalnej metody i techniki” grupują się wokół czterech kategorii ról zawodowych pracowników socjalnych. Po pierwsze są to role interwencyjne, które polegają na bezpośrednim oddziaływaniu na klientów, by potęgować ich zdolności rozwiązywania problemów i zdolności zaradcze. Po drugie są to role pośredniczące, tj. związane zapewnianiem klientom dostępu do niezbędnych z punktu widzenia ich potrzeb zasobów, usług i możliwości, także takich, które są oferowane w ramach innych niż pomoc społeczna systemów. Po trzecie są to role menedżerskie polegające na dobrym - tj. efektywnym i przyjazny ludziom - zarządzaniu placówkami pomocy społecznej i pracy socjalnej. Chodzi tu także o takie organizowanie i obciążanie pracą, aby pracownicy socjalni byli w stanie wywiązywać się ze swoich obowiązków na profesjonalnym poziomie. Po czwarte rozwijanie nowych zasobów, usług i możliwości w odpowiedzi na niezaspokojone potrzeby społeczne.

5. Zadania wojewody w odniesieniu do uchodźców to:

• koordynowanie działań w zakresie integracji osób posiadających status uchodźcy, w szczególności wskazanie miejsca zamieszkania uchodźcy (art.22 pkt 5/) oraz

• ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego (art.22 pkt 1/), czyli „pomocy uchodźcom w zakresie indywidualnego programu integracji oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne”.

Ponadto wojewoda na mocy art.22 pkt 8) sprawuje „nadzór nad realizacja zadań samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego w tym nad jakością działalności placówek pomocy społecznej oraz jakością usług (...)”.

Przepis art. 22 pkt 5), w którym mowa m.in. o koordynacyjnej funkcji wojewody nie jest całkiem jasny. Wiadomo, na czym polega „wskazanie miejsca zamieszkania uchodźcy”, z pewnością jednak czynność ta nie jest czynnością kluczową dla koordynacji. W nauce o organizacji i zarządzaniu przyjmuje się, że koordynacja to harmonizowanie, integrowanie zadań i działalności odrębnych jednostek organizacyjnych w celu sprawnego osiągania celów. Zatem koordynacyjna funkcja wojewody polegałaby na harmonizowaniu działań organizacji i instytucji włączonych w proces integrowania uchodźców. Koordynowanie to może mieć miejsce na poziomie wojewódzkim, polegałoby wówczas na uzgadnianiu i harmonizowaniu działań integracyjnych podejmowanych przez poszczególne samorządy powiatowe. Wskazywanie miejsca zamieszkania uchodźcom niewątpliwie jest spójne z tak rozumiana koordynacją. Zapisy ustawy nie wykluczają możliwości zejścia z funkcją koordynacyjną na poziom powiatu. W tym układzie jednak istniałoby bardzo duże prawdopodobieństwo tarć kompetencyjnych i napięć, albowiem naruszałoby to autonomię samorządu. Rzecz jasna podejmowane dobrowolnie współdziałanie wojewody i starosty w budowaniu powiatowego programu integracji uchodźców zawsze jest możliwe i wskazane.

Ustalanie przez wojewodę sposobu, w jaki powiat ma pomagać „uchodźcom w zakresie indywidualnego programu integracji oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne” również jest zadaniem problemowym z powodów, o których wcześniej była mowa. Przy czym niejasność, co do zakresu IPI ma znaczenie w gruncie rzeczy podstawowe. W tej sytuacji tym bardziej wskazane byłoby opracowanie, nazwijmy to, wojewódzkiego standardu indywidualnego programu integracji, rozumianego jako podstawowy wzór, który stanowiłby punkt odniesienia dla konstruowania długoterminowych powiatowych programów pomocy uchodźcom oraz wypracowywania corocznych (spisanych) porozumień między wojewodą a starostą (starostami), co do sposobu wykonania zadania. Porozumienia takie uwzględniałyby z jednej strony przyjęty standard z drugiej zaś występujące w danym okresie potrzeby i dostępne w zasoby. Wypada ponadto podkreślić, iż standard ten stworzyłby podstawy dla wykonywania przez wojewodę funkcji nadzoru, definiując wymagania, którym sprostać miałyby nadzorowane procesy i placówki.

Integracja uchodźców a ustawa o zatrudnieniu socjalnym i ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

Obie wymienione wyżej ustawy dostarczają podstawowych instrumentów wprowadzania na rynek pracy osób pozostających bez pracy. Uchodźcy z formalnego punktu widzenia mają prawo do korzystania z wszystkich usług oferowanych przez biura pracy (bez prawa do zasiłków). Nie mniej w praktyce pozostają oni poza ich zasięgiem, o czym w znacznej mierze przesądzają z jednej strony niskie kompetencje językowe uchodźców, z drugiej zaś biurokratyczna sztywność działania biur pracy wyrażająca się m.in. brakiem zindywidualizowanego podejścia, jakiego niewątpliwie uchodźcy wymagają.

Takie podejście stanowić ma istotę oferty centrów integracji społecznej, które powołuje do życia ustawa o zatrudnieniu socjalnym. Na mocy art. 1 ust 2 pkt 7) obejmuje ona: ”uchodźców realizujących indywidualny program integracji, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym.” Tak więc uprawnienia uchodźców do korzystania z programu centrów integracji społecznej ograniczone jest do 12 miesięcy trwania indywidualnego programu integracji. Trudności adaptacyjne znacznej części uchodźców są często na tyle duże, iż jest mało prawdopodobne, by byli oni w stanie w pełni samodzielnie funkcjonować po rocznym programie integracji. Wobec faktycznej niedostępności biur pracy centra integracji społecznej są w gruncie rzeczy jedynym instrumentem wprowadzania uchodźców na rynek pracy. Istniejące ograniczenie praktycznie uniemożliwia stosowanie tego instrumentu w procesie ich integrowania.

Integracja uchodźców a ustawa o świadczeniach rodzinnych

Uchodźcy mają prawo do świadczeń rodzinnych, które mogą być im przyznane na ogólnych zasadach.

Współcześnie w Europie przyjmuje się, że zasadniczym celem polityki wobec imigrantów ( w tym uchodźców) jest osiągnięcie przez nich życiowej samodzielności, której wyrazem i miarą jest ich obecność i uczestnictwo w kluczowych sferach życia społecznego, takich jak: rynek pracy, konsumpcja, społeczeństwo obywatelskie i in. Cudzoziemiec - innymi słowy - ma mieć równe szanse być aktywnym obywatelem tj. korzystać z przynależnych uprawnień ale jednocześnie wnosić swój własny wkład dla dobra wspólnego, zgodnie ze standardami praw człowieka i kluczowymi wartościami: równości, solidarności, tolerancji i otwartości, niedyskryminacji, demokracji.

Część II: Model programu integracji uchodźców

Każdy imigrant nieuchronnie podlega procesom adaptacji - „znajdowania się” w nowym kraju, nowej kulturze, nowym społeczeństwie. Socjologowie zauważyli, iż owa obecność może przyjąć cztery formy. Po pierwsze imigrant może się separować od nowego kraju i jego mieszkańców minimalizując kontakty z nimi z jednej strony, z drugiej zaś - zamykając się w odtworzonej, na miarę możliwości, kulturze ojczystej oraz w kultywowaniu jej tradycji, obyczajów, wzorów zachowań. Po drugie imigrant może odrzucić zarówno nowe społeczeństwo z jego normami, wartościami i stylami życia jak i odciąć się od swoich kulturowych i społecznych korzeni. To najbardziej destrukcyjny typ adaptacji poprzez marginalizację - to los człowieka znikąd i do nikogo nie przynależącego. Wiele milionów imigrantów przeszło inny jeszcze typ adaptacji - asymilację. Asymilacja to stopniowe, aż do całkowitego, utożsamianie się z kulturą i mieszkańcami nowego kraju. W warunkach współczesnego wielokulturowego społeczeństwa najbardziej pożądanym - i dla każdego najkorzystniejszym - jest ostatni czwarty typ adaptacji: integracja. I to ona właśnie wyznacza obecnie standardy myślenia i działania na rzecz imigrantów.

Istnieją dwie podstawowe grupy warunków decydujących o osiągnięcia sukcesu w procesie integrowania uchodźców. Po pierwsze jest to bogaty zestaw usług odpowiadających z jednej strony wielości problemów doświadczanych przez uchodźców, a z drugiej - wielowymiarowości integracji. Po drugie - efektywna koordynacja owych usług, która w szczególności obejmuje także pracę nad ich rzeczywistą dostępnością i użytecznością dla uchodźców. Żaden z tych warunków nie jest na terenie Mazowsza spełniony. Należy także mieć świadomość, iż proces integracji uchodźców wymaga czasu. Integracja trwa tym dłużej i jest tym trudniejsza, im większa jest rozbieżność pomiędzy rzeczywistością społeczno-kulturową i cywilizacyjną kraju pochodzenia uchodźcy i kraju pobytu, oraz pomiędzy kapitałem ludzkim i kulturowym uchodźcy a wymaganiami społeczeństwa, w życie którego ma się włączyć.

Wypada zauważyć, iż zasadniczo istnieje spójność pomiędzy ogólną regulacją kwestii integracji uchodźców zawartą w ustawie o pomocy społecznej a przyjętymi w tym zakresie standardami europejskimi. Chodzi tu w szczególności o cele polityki (pomocy) społecznej wobec uchodźców, tj.: zaspokojenie potrzeb bytowych oraz samodzielność życiowa osiągana w efekcie integracji. Nie ma także przeszkód, aby przyjąć partycypacyjne rozumienie integracji, o której mowa w ustawie.

Poniżej zaprezentowane są założenia ramowego programu integracji uchodźców. Przyjęto w nim współczesne rozumienie procesu integracji, odpowiada on także obowiązującym w Europie standardom polityki społecznej wobec imigrantów i uchodźców. Program ten uwzględnia również zasadnicze elementy istniejących regulacji prawnych. Ma on charakter modelowy, co oznacza, iż może być wdrażany do praktyki na różne sposoby. Program przedstawiony jest w trzech tabelach uzupełnionych niezbędnym komentarzem. Pierwsza tabela zawiera podstawowe elementy modelu procesu integracji: cele, obszary, fazy, czas trwania, instytucje odpowiedzialną, model koordynacji oraz podmioty instytucjonalne uczestniczące w programie. W drugiej tabeli wskazane zostały typy usług, z których korzystanie warunkuje osiągnięcie przez uchodźcę celów integracji. W tabeli ostatniej opisane są funkcje i zadania pracownika socjalnego odpowiedzialnego za koordynację programu na poziomie poszczególnych uchodźców i ich rodzin. Wykorzystano tu formułę case managementu powszechnie stosowaną przez służby społeczne w przypadku osób i rodzin o złożonych potrzebach i w związku z tym objętych wieloma usługami.

Model procesu integracji uchodźców

Cele	samodzielność życiowa godne warunki bytowania dochód mieszkanie
Kluczowe obszary integracji	zatrudnienie (rynek pracy) życie publiczne
Czynniki (obszary) warunkujące integrację:	przystosowanie kulturowe, w tym nauka języka, i obywatelskie sieć społeczna zdrowie rodzina edukacja
Fazy programu:	faza I (indywidualny program integracji IPI) faza II (rozszerzony indywidualny program integracji RIPI) terminacja programy pointegracyjne i follow up (monitoring)
Czas trwania:	według potrzeb
Odpowiedzialność instytucjonalna	samorząd powiatowy
Model koordynacji	case management
Partnerzy programu:	służby publiczne organizacje pozarządowe

Komentarz.

• Cele programu wynikają z zapisów ustawy o pomocy społecznej.

• Obszary integracji są wyodrębnione zgodnie ze współczesnym rozumieniem integracji. Rozróżnienie na obszary kluczowe i warunkujące integrację wynika z dwóch powodów: logiki związków pomiędzy poszczególnymi wymiarami sytuacji życiowej człowieka, jako istoty bio-psycho-społecznej oraz przyjętych priorytetowych miar integracji.

• Doświadczenia krajowe pokazują, że 12 miesięcy trwania indywidualnego programu integracji to zdecydowanie za krótko. W innych krajach programy integracji rozciągnięte są na dłuższy okres (co najmniej 2-3 lata). Stąd propozycja wprowadzenia dwóch faz: wstępnej tożsamej z indywidualnym programem integracji oraz fazy drugiej, która dawałaby rzeczywiste szanse osiągnięcia pełnej samodzielności, w szczególności uchodźcom o podwyższonym ryzyku marginalizacji. Programy pointegracyjne to programy wsparcia społecznego adresowane do tych uchodźców, którzy nie maja szansy (wiek, stan zdrowia, sztywna postawa izolacjonistyczna) na pełną samodzielność.

Typy usług warunkujących skuteczność procesu integracji

Obszar	Typ usług	Źródło zasobów
zatrudnienie	pośrednictwo pracy aktywne programy rynku pracy w tym centra integracji społecznej	urząd pracy administracja gminna organizacje pozarządowe
życie publiczne	nawiązywanie stosunków trening uczestnictwa obywatelskiego	organizacje pozarządowe
przystosowanie kulturowe i obywatelskie	trening kulturowy trening wiedzy obywatelskiej	organizacje pozarządowe
nauka języka	trening umiejętności rozumienia, mówienia, pisania, czytania	wyspecjalizowane firmy publiczne lub prywatne
sieć społeczna	nawiązywanie stosunków trening uczestnictwa	organizacje pozarządowe sieci nieformalne
zdrowie	terapia rehabilitacja psychoterapia / pomoc psychologiczna	publiczne lub niepubliczne zoz w ramach ubezpieczenia zdrowotnego publiczne lub niepubliczne poradnie psychologiczne
rodzina	terapia poradnictwo	publiczne lub niepubliczne poradnie rodzinne
edukacja	podnoszenie poziomu wykształcenia nostryfikacja dyplomów	placówki oświaty publicznej odpowiednie organy administracji państwowej
mieszkanie		zasoby komunalne lub prywatne (rynek)
dochód		świadczenia z tytułu pomocy społecznej świadczenia rodzinne

Komentarz:

Usługi powyższe mogą być wykonywane w różny sposób - mogą różnić pod względem stosowanych metod, procedur, organizacji itp., mogą być świadczone pojedynczo lub w postaci połączonych zestawów. Rzecz w tym, by były jasno zdefiniowane i realizowane z odpowiednią jakością.

Funkcje i zadania koordynatora (case managera) procesu integracji uchodźców

Funkcje koordynatora	Podstawowe zadania koordynatora
ocena potrzeb	wstępna ocena potrzeb (protodiagnoza) przeprowadzana na podstawie pierwszych kontaktów i stanowiąca podstawę do opracowania i przyjęcia IPI w ciągu 2 tygodni od daty zgłoszenia się uchodźcy; pełna ocena potrzeb uchodźcy i jego rodziny z punktu widzenia samodzielności życiowej rodziny jako całości i poszczególnych jej członków przygotowana na podstawie opinii cząstkowych specjalistów (m.in. doradca zawodowy, lekarz, psycholog, inni) i przy ich współpracy; proces wypracowywania tej oceny trwa dłużej; może ona podlegać ciągłym korektom
planowanie usług	określenie celów IPI (cele krótkoterminowe) do osiągnięcia w ciągu 1 roku określenie warunków samodzielności życiowej danego uchodźcy i jego rodziny (cele długoterminowe); w szczególnych przypadkach cele IPI mogą być tożsame z długoterminowymi, jeśli potrzeby integracyjne są stosunkowo niewielkie; identyfikacja usługodawców oraz ustalenie z nimi sposobu świadczenia, formy i zakresu usług odpowiednio do sytuacji i możliwości uchodźcy; wypracowanie z uchodźcą kontraktu dotyczącego realizacji: /a/ IPI; /b/ pełnego programu integracji;
wdrażenie	praca z uchodźcą nad usunięciem barier (psychologiczne, kulturowe, rodzinne i in.) w dostępie i korzystaniu z usług; praca z usługodawcą nad usunięciem barier w dostępie i korzystaniu z usług (kulturowe, organizacyjne i in.) ustalenie zasad i sposobu komunikowania się z uchodźcą i usługodawcami
koordynacja / monitorowanie	utrzymywanie kontaktu z uchodźcą i usługodawcami; monitorowanie świadczonych usług pod względem ich stosowności, intensywności, ilości, jakości, skuteczności; monitorowanie uczestnictwa uchodźcy; dokumentowanie realizacji planu oraz dokumentowanie niezaspokojonych potrzeb; wspólne z uchodźcą ewaluaowanie realizacji kontraktu oraz, o ile konieczne, wprowadzanie do planu korekt;
rzecznictwo interesów	występowanie w imieniu i/lub w interesie uchodźcy
wygaszanie	wspólna ocena stopnia osiągniętej samodzielności życiowej uchodźcy wraz z konkluzja co do potrzeby kontynuowania programu integracji; w przypadku potrzeby kontynuacji, przedstawienie uchodźcy opcji co do dalszych usług i usługodawców i ułatwienie okresu przejściowego w przypadku rozstania przy braku potrzeby kontynuacji usług: wspólny przegląd dokonań, ocena osiągniętych postępów i stopnia realizacji celów oraz uwolnienie emocji ustalenie zasad ewentualnych kontaktów w przyszłości, w tym spotkania ewaluacyjnego (follow up) po roku

(na podstawie modelu case managementu przedstawionego w: N. Radol Raiff, B.K.Shore, Advanced Case Management, SAGE Publications, Newbury Park, 1993)

Komentarz:

Efektywność case management'u w koordynowaniu programów integracji uchodźców wymaga w szczególności:

• dostępu do usług opartego na precyzyjnych umowach pomiędzy usługodawcą a instytucją zapewniającą usługi uchodźcom

• posiadania przez koordynatorów szczególnej wiedzy i umiejętności:

• rozumienia wpływu traumatycznych doświadczeń uchodźców na ich obecne funkcjonowanie psychospołeczne;

• rozumienia procesów, którym podlegają uchodźcy w kraju uchodźstwa, ich dynamiki i wpływu na osobowość, postawy, relacje rodzinne, zdolności adaptacyjne i plany życiowe

• komunikowania się i współpracowania z osobami odmiennymi kulturowo

• rozumienia procesu integrowania i umiejętności panowania nad nim, w tym kompetentnego współpracowania ze specjalistami z różnych dziedzin zarówno na etapie stawiania diagnoz jak i świadczenia usług.

Część III: Wdrażanie programu integracji uchodźców

Program integracji uchodźców, zgodnie z przyjętymi powyżej założeniami, docelowo składać się ma z trzech podprogramów: pierwszy z nich realizowany byłby w fazie wstępnej, drugi adresowany do uchodźców o podwyższonym ryzyku marginalizacji, trzeci, pointegracyjny, przeznaczony byłby dla tych uchodźców, którzy wymagają stałego wsparcia. W chwili obecnej praktykowane są występują jedynie elementy pierwszego z nich. Pozostałe dwa muszą być dopiero „powołane do życia”. Z pewnością wdrożenie programu w pełnej formule jest możliwe - potrzebny jest czas i stosunkowo niewielkie zmiany w prawie. Fakt jednak, iż programy te musiałyby powstać jako „realizacja zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych” powoduje, iż tak naprawdę najpotrzebniejsza jest wola samorządów powiatowych, na terenie których zamieszkują uchodźcy i ich gotowość rzeczywistego zajęcia się uchodźcami oraz przeznaczenia na ten cel pewnych środków i zasobów.

* *

*

W fazie wstępnej realizowany byłby indywidualny program integracji (IPI). Jego obecna regulacja prawna, choć nie całkiem jasna, daje jednak dostateczne podstawy do działania.

Wdrożenie pełnej formuły IPI wymaga:

1. ostatecznego ustalenia zakresu IPI;

2. zapewnienie dostępu do usług przewidzianych w ramach IPI ( w tym rozwinięcie nowych);

3. wprowadzenia koordynatorów zarządzających programem integracji na poziomie uchodźcy i jego rodziny;

4. sprawnego zarządzania powiatowym programem integracji uchodźców opartego na uzgodnionych procedurach i standardach.

Ad 1. Z przyjętego w niniejszym opracowaniu stanowiska co do sposobu interpretowania art. 92 i 93 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż IPI obejmuje swym zakresem co najmniej następujące j usługi i świadczenia:

• świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców,

• praca socjalna,

• poradnictwo specjalistyczne: prawne,

• poradnictwo specjalistyczne: psychologiczne,

• poradnictwo specjalistyczne: rodzinne,

• składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Oznacza to możliwość prowadzenia pracy nad integracją w następujących obszarach:

• dochód

• mieszkanie

• przystosowanie kulturowe - nauka języka

• zdrowie

• rodzina

• sieć społeczna

Logika i cele procesu integracji wymagają, by w pierwszej fazie integracji prowadzić także pracę w pozostałych obszarach:

• zatrudnienia

• edukacji

• życia publicznego

• przystosowania kulturowego i obywatelskiego.

Poniższa tabela syntetyzuje ustalenia dotyczące zakresu indywidualnego programu integracji wraz ze wskazaniem źródeł finansowania poszczególnych usług i świadczeń.

Indywidualny program integracji

Obszar	Typ usług/świadczeń	Źródło finansowania
dochód	świadczenie pieniężne na utrzymanie	zadanie administracji rządowej
mieszkanie	świadczenie pieniężne na utrzymanie	zadanie administracji rządowej
nauka języka	świadczenie pieniężne na pokrycie wydatków związanych z nauką języka	zadanie administracji rządowej
zdrowie	składki na ubezpieczenie zdrowotne	zadanie administracji rządowej
		poradnictwo specjalistyczne: psychologiczne	zadanie własne powiatu
rodzina	poradnictwo specjalistyczne: rodzinne	zdanie własne powiatu
sieć społeczna	praca socjalna,	zadanie własne powiatu
życie publiczne
zatrudnienie	aktywne programy rynku pracy	zadanie powiatu - powiatowy urząd pracy
		centrum integracji społecznej	samorząd gminny lub organizacja pozarządowa
edukacja	edukacja przedszkolna edukacja szkolna i wyższa edukacja w ramach systemu kształcenia ustawicznego	powszechny system edukacji publicznej
przystosowanie kulturowe i obywatelskie	trening kulturowy trening wiedzy obywatelskiej	zadanie własne powiatu w ramach „realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych”

Ad. 2 Powyższa tabela pokazuje, iż w skład IPI wchodzą:

• usługi świadczone poza pomocą społeczną, w ramach odrębnych systemów: chodzi tu w szczególności o system edukacji i opieki zdrowotnej; w tym przypadku chodzi o udostępnienie ich uchodźcom;

• usługi pomocy społecznej, które są świadczone (lub powinny być, albowiem zobowiązuje do tego ustawa); są to: poradnictwo specjalistyczne i praca socjalna; w tym przypadku niezbędna jest praca nad ich przygotowaniem do włączenia w obręb IPI; chodzi tu o specyfikację poradnictwa specjalistycznego (zdefiniowanie treści i celów usług, oraz warunków ich wykonywania: kadrowych, organizacyjnych) oraz ustalenie standardu pracy socjalnej (zakresu i poziomu wykonywania ról interwencyjnych - bezpośredniej pracy z uchodźcami i ich rodzinami);

• nowe usługi pomocy społecznej, które jak na razie nie są świadczone; przede wszystkim chodzi tu o trening kulturowy i obywatelski; jakkolwiek prowadzenia ich może podjąć się administracja powiatowa, to najefektywniejszą formułą byłoby tu zlecenie wykonywania tych usług organizacji pozarządowej, w drodze przewidzianej odpowiednimi przepisami; (do tej kategorii należy zaliczyć także centra integracji społecznej - o nich będzie mowa dalej).

Należy mieć na uwadze, iż zapewnienie uchodźcom dostępu do usług wiążę się w szczególności z pokonaniem dwóch barier:

• językowej; musi być zagwarantowana możliwość komunikacji w języku zrozumiałym przez uchodźcę;

• kulturowej; usługi muszą uwzględniać kulturową ( w tym religijną) odrębność uchodźcy.

Uwaga! Powyższe warunki należy traktować jako niezbędne i konieczne.

Ad 3. Wprowadzenie formuły case management'u wymaga ze strony administracji powiatowej:

• zatrudnienia niezbędnej liczby koordynatorów dysponujących odpowiednim przygotowaniem zawodowym (kierunkowe studia wyższe, znajomość języków obcych, w miarę możliwości doświadczenia w pracy w środowisku wielokulturowym); należy przyjąć, iż jeden koordynator może efektywnie pracować z średnio z ok. 30 rodzinami;

• zapewnienia koordynatorom stałego zdobywania specjalistycznej wiedzy i umiejętności oraz systematycznej superwizji; koordynatorzy pracując z uchodźcami, zwłaszcza pochodzacymi z krajów mniej zmodernizowanych niż Polska, są konfrontowani z ich bardzo złożonymi problemami, muszą zatem mieć możliwość dyskutowania trudności zawodowych oraz wspólnego poszukiwania etycznych rozwiązań;

• zapewnienia koordynatorom odpowiednich warunków pracy: zorganizowania warsztatu pracy oraz przestrzeganie podziału ról; koordynator dba o trafność doboru usług i sprawność korzystania z nich, nie jest jego rolą tworzenie lub zastępowanie usług - rozwój, zarządzanie i/lub nadzór nad zasobami usług musi być zadaniem innych pracowników.

Ad 4. Sprawne zarządzanie powiatowym programem integracji uchodźców wymaga powołania w ramach administracji powiatowej odpowiedniej komórki organizacyjnej, do której zadań należałoby:

• rozwijanie i utrzymywanie zasobów usług;

• zapewnianie dostępu oraz monitorowanie jakości usług;

• realizowanie programów integracyjnych

• współpraca z organami administracji rządowej i samorządowej oraz innymi organizacjami w sprawach uchodźców

Wielkość takiej struktury zależeć powinna od liczby uchodźców. Niemniej jest niezbędne, by w jej skład wchodzili: koordynatorzy i, jako odrębna kategoria pracowników, organizatorzy usług (tj. pracownicy odpowiedzialni za pierwsze dwa spośród wymienionych wyżej czterech zadań).

Szczegółowy plan i harmonogram wdrażania pełnej formuły IPI musi uwzględniać lokalne (powiatowe) uwarunkowania, w związku z tym może być przygotowany jedynie przez odpowiednie służby powiatowe w porozumieniu z wojewodą.

* *

*

Zakłada się, że uchodźcy, którzy nie są w stanie „stanąć na nogi” w efekcie przejścia przez IPI, powinni mieć możliwość korzystania ze wsparcia w dalszym ciągu w ramach rozszerzonego indywidualnego programu integracji (RIPI). W chwili obecnej RIPI nie ma specyficznej regulacji prawnej. Po upływie 12 miesięcy przeznaczonych na realizację IPI -praca z uchodźcą może być kontynuowana na ogólnych zasadach zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Jednak świadczenie i usługi, którymi można w tej sytuacji dysponować są całkowicie nieadekwatne do potrzeb integracyjnych uchodźców, do których rozszerzony program miałby być adresowany, tj. o podwyższonym ryzyku marginalizacji.

Szansy na rozwinięcie rozszerzonego indywidualnego programu integracji należy jednak upatrywać nie w ustawie o pomocy społecznej, ale w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Wydaje się bowiem, iż formuła centrum integracji społecznej znakomicie nadaje się do uruchomienia takiego programu. Problem w chwili obecnej polega na tym, iż uchodźcy co prawda maja uprawnienie do korzystania z takich centrów, ale jedynie w ramach IPI, konieczne zatem byłoby usunięcie tego ograniczenia. Kroki w tym kierunki już zostały podjęte.^*

Centrum integracji społecznej zobowiązane jest do oferowania następujących usług:

• reintegracja społeczna czyli „odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu”; usługa ta realizowana byłaby w formie warsztatów terapeutycznych, grup wsparcia, grup samopomocowych, grup edukacyjnych itp.;

• reintegracja zawodowa, czyli „odbudowanie i podtrzymanie u osoby uczestniczącej w zajęciach w centrum integracji społecznej zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy”; w tym przypadku wchodziłyby w grę następujące formy realizacji usługi: przekwalifikowania zawodowe (kursy, szkolenia), nabywanie nowych kwalifikacji zawodowych, zajęcia praktyczne (warsztaty, praktyki), zajęcia w zakresie rozpoczynania i prowadzenia działalności gospodarczej;

• diagnoza sytuacji społecznej i zawodowej uczestnika, na którą składałaby się diagnoza psychologiczna i diagnoza sytuacji zawodowej i posiadanych umiejętności;

• opracowanie „indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego” dla każdego uczestnika Centrum;

• zatrudnienie wspierane polegające na podjęciu pracy przez uczestników centrum po zakończeniu programu

(na podstawie: Zatrudnienie socjalne. Informacja o regulacjach prawnych oraz standardy usług świadczonych przez Centra Integracji Społecznej, Centrum Informacji i Planowania Kariery Zawodowej w Elblągu na zlecenie Ministerstwa Polityki Społecznej, MPS, lipiec 2004.)

W istocie rzeczy centrum integracji społecznej miałoby realizować dwa pakiety usług. Pierwszy z nich, obejmujący reintegrację społeczną i zawodową, jest programem rozwoju tzw. kapitału ludzkiego - owego „zasobu wiedzy, umiejętności, zdrowia i energii witalnej określającego zdolności do pracy” Drugi pakiet - zatrudnienie wspierane - polega na lokowaniu na rynku pracy. Pozostałe dwie usługi świadczone przez centra integracji społecznej: diagnoza oraz opracowywania na jej podstawie indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego dowodzą, iż zakłada się zindywidualizowany sposób wykorzystywania możliwości zawartych w obu pakietach.

Pakiet usług zorientowanych na rozwój kapitału ludzkiego składa się w istocie z trzech komponentów: pomocy psychologicznej z psychoedukacją, elementów edukacji ogólnej oraz edukacji zawodowej. Jeśli chodzi o zatrudnienie przewiduje się trzy jego formy, które oferowane mogłyby być uczestnikom centrum po zakończeniu programu rozwoju kapitału ludzkiego. Pierwsze dwie polegają na podjęciu pracy u pracodawcy lub w centrum i realizowane byłyby w formule prac interwencyjnych. Trzecią formę zatrudnienia wspieranego tworzyłyby spółdzielnie socjalne.

Proponuje się zatem stworzenie centrum integracji społecznej dla uchodźców. Opracowywany w nim indywidualny program zatrudnienia socjalnego (IPZS) stanowiłby podstawę rozszerzonego indywidualnego programu integracji. Formuła centrum integracji społecznej w odniesieniu do uchodźców pozwoliłaby:

• przedłużyć czas wspieranej integracji do 30 miesięcy (12 miesięcy IPI + do 18 miesięcy IPZS); przez cały ten czas uchodźcy mogliby otrzymywać świadczenia pieniężne pod warunkiem korzystania z oferowanych im usług i uczestniczenia w organizowanych zajęciach;

• kontynuować pracę nad integracja we wszystkich niemal obszarach, a ponadto doskonalić kompetencje językowe w środowisku pracy;

• udostępnić pełny asortyment aktywnych programów rynku pracy, co mogłoby mieć zasadnicze znaczenie w wejściu na rynek pracy, a w konsekwencji osiągnięciu kluczowych celów integracji.

Choć inicjatywa powoływania centrów integracji społecznej stanowi kompetencje władz gminnych, a odpowiedzialność za integrację uchodźców należy do kompetencji powiatów, to rozbieżność ta nie stanowi przeszkody w przypadku powiatów grodzkich. W pozostałych sytuacjach trudność tę z pewnością można pokonać, choćby wykorzystując uprawnienia, które ustawa o zatrudnieniu socjalnym daje organizacjom pozarządowym.

Prowadzenie RIPI oraz tworzenie dla ich potrzeb niezbędnych zasobów usługowych należałoby do zadań komórki organizacyjnej zajmującej się IPI. Zatrudnieni w niej koordynatorzy odpowiadaliby za konstrukcje pakietu usług i jego realizacje najpierw w ramach IPI, a potem, gdyby zachodziła taka potrzeba, w ramach RIPI; w tym cyklu ewaluacja IPI stanowiłaby podstawę opracowania RIPI. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na zachowanie ciągłości procesu integracji oraz pozwoliło na zbudowanie dobrej relacji między pracownikiem socjalnym - koordynatorem a klientem - uchodźcą, która mogłaby być istotnym czynnikiem ułatwiającym „wchodzenie” w społeczeństwo polskie.

* *

*

Adresatem programów pointegracyjnych mają być uchodźcy, którzy nie mają szans na pełną samodzielność życiową, wymagać będą zatem usług wspierających i działań o charakterze opiekuńczym. Podstawą tych programów powinna być już istniejąca ogólnodostępna sieć usług pomocy społecznej. Rzecz w tym, by personel wchodzących tu w grę placówek oraz osoby z nich korzystające przygotować do funkcjonowania w warunkach wielokulturowości. Wydaje się ponadto, iż sieć ta powinna być uzupełniona o ośrodki wsparcia przeznaczone dla uchodźców (ale także imigrantów o różnym statusie), których łączy wspólnota etniczna, kulturowa lub religijna.

Przygotowanie takich programów powinno być zadaniem jednostki organizacyjnej działającej w ramach administracji powiatowej odpowiedzialnej za IPI i RIPI.

Uwagi końcowe

1. Powyższa koncepcja programu integracji uchodźców zasadniczo opiera się na istniejących regulacjach prawnych. Jej wdrożenie nie wymaga zmian ustawowych poza przypadkiem niezbędnej korekty w ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Trzeba wszakże pamiętać, iż regulacje te nie są optymalne; ich cechą jest to, iż w stosunku do proponowanych tu działań nie stanowią one bariery, nie zakazują ich, ale też nie nakazują, nie dają do ich podjęcia zachęty. Innymi słowy wiele, by nie powiedzieć prawie wszystko, zależy od dobrej woli decydentów. Nie jest to, niestety, „czynnik sprzyjający” zważywszy niechęć Polaków do imigrantów.

2. Liczba osób, które otrzymują w ciągu roku status uchodźcy, a wiec potencjalnych beneficjantów programów integracyjnych, jest relatywnie mała. W tej sytuacji względy praktyczne: organizacyjne i ekonomiczne, nakazują, by grupować je na wybranych obszarach (powiatach) a nie rozpraszać. Tylko fakt przebywania na terenie powiatu pewnej znaczącej ich liczby w dłuższej perspektywie czasu będzie uzasadniał angażowanie sił i środków w tworzenie infrastruktury usługowej, powoływanie struktur organizacyjnych, zatrudnianie pracowników i inwestowanie w ich rozwój. Wydaje się, ze na terenie Mazowsza obszarem tym powinien być powiat warszawski lub aglomeracja warszawska.

Niniejsza praca została wykonana w ramach projektu „Wspieranie integracji uchodźców oraz wykonywanie usług społecznych na rzecz osób posiadających status uchodźcy na terenie województwa mazowieckiego” realizowanego przez Wydział Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w latach 2004-2005.

Całość analizy zawiera raport: T. Kaźmierczak „Ocena przebiegu oraz uzyskanych efektów indywidualnych programów integracji realizowanych na terenie województwa mazowieckiego” przygotowany dla Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego ramach ww. projektu. W ocenie uwzględniono następujące dane: cechy społeczno-demograficzne uchodźców (w przypadku rodzin: cechy „głowy rodziny”): kraj pochodzenia, wiek, wykształcenie, liczba dzieci; dane dotyczące realizacji indywidualnego programu integracji: powiat realizujący, stopień realizacji programu (program zrealizowany vs. przerwany), postawa uchodźcy wobec programu, podjęcie przez uchodźcę nauki języka polskiego, współpraca urzędu pracy, współpraca służby zdrowia, współpraca szkoły, współpraca Polskiej Akcji Humanitarnej, współpraca innych organizacji pozarządowych / wolontariatu, współpraca gminy / dzielnicy; dane dotyczące osiągniętych rezultatów: znajomość języka polskiego, zatrudnienie, rokowania co do powodzenia integracji.

Rozumienie pojęcia samodzielność życiowa za: T. Kaźmierczak, A. Olech, Samotne matki w pomocy społecznej - droga do samodzielności czy instytucjonalizacja niesamodzielności. Próba konceptualizacji. w: M. Rymsza (red.) Samotne macierzyństwo i polityka społeczna, ISP, Warszawa 2001

Odwołuję się tu do sposobu operacjonalizacji pojęcia uczestnictwo w życiu społecznym, który to sposób, idąc za propozycją prof. Justusa Veenmana z Uniwersytetu Erazma w Rotterdamie, przyjęto w projekcie MATRA realizowanym w latach 2003-2004 przez Ministerstwo Polityki Społecznej wraz z partnerem holenderskim (firma RADAR) a mającym na celu wypracowanie założeń polityki integracji uchodźców w Polsce.

M. Ząbek, Problemy adaptacji kulturowej migrantów, w: M. Ząbek (red.) Między piekłem a rajem. Problemy adaptacji kulturowej uchodźcow i imigrantow w Polsce, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2002

^* Aktualnie trwają prace nad znowelizowaniem ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Rada Pomocy Społecznej zgłosi propozycję zmiany zapisu art. 1 ust 2 pkt 7) ustawy; obecnie przepis ten mówi, iż zatrudnienie socjalne dotyczy: „uchodźców realizujących indywidualny program integracji, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym.” Proponowana wersja brzmi: „uchodźców, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym.”

25

---