Uniwersytet Wrocławski

Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii

Zaoczne Studia Administracji

Instytut Nauk Administracyjnych

Zakład Nauki Administracji

Beata Soczyńska

Organizacja i funkcjonowanie

urzędu gminy

Praca magisterska

napisana pod kierownictwem

dra hab. Jerzego Supernata

Wrocław 2005

Spis treści

str.

Wstęp

Minęło piętnaście lat od reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego. Stało się to wraz z zapoczątkowaniem transformacji ustrojowej państwa. Ustrój demokratyczny nie może się obyć bez samorządu. Wymaga on bowiem decentralizacji władzy i upodmiotowienia obywatela. Te funkcje spełnia organizacja samorządowa. Przyzwolenie na decydowanie o własnych sprawach w skali lokalnej daje szansę na to, aby wyzwolić twórczą aktywność mieszkańców, których ustawodawca określa jako wspólnotę samorządową, akcentując w ten sposób znaczenie pozaprawnych uwarunkowań funkcjonowania tej organizacji życia społecznego: lokalnych więzów społecznych, zdolności do samoorganizacji w imię wspólnych celów i wspólnej świadomości społecznej zdeterminowanej warunkami lokalnymi.

Jednym z najważniejszych czynników służących rozwojowi podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, jest sprawna administracja samorządowa, inicjująca i wspierająca działania na rzecz jej rozwoju. Aby wójt (burmistrz, prezydent), przy pomocy urzędu gminy, mógł wykonywać zadania na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb, konieczne jest wzmocnienie struktury organizacyjnej tego urzędu, opracowanie właściwych procedur działania, wprowadzenie mechanizmów zapewniających udział społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz zatrudnianie w urzędzie kompetentnych i sprawnych w działaniu urzędników. Można postawić tezę, że działanie administracji powinno opierać się na wykorzystaniu potencjału pracowników, na stworzeniu warunków do inicjatywy i możliwości działania innowacyjnego na niższych szczeblach struktury. Stawia to niezwykle wysokie wymagania wobec wójta (burmistrza, prezydenta) jak i pracowników urzędu gminy.

Jako wieloletni pracownik urzędu gminy doskonale wiem, jak ważna jest dla tworzenia wizerunku gminy praca jej urzędu. Niemal każdy z nas spotkał się ze złą organizacją pracy w urzędzie lub niekompetencją pracowników, czego efektem było między innymi odsyłanie interesanta od urzędnika do urzędnika bez udzielenia pomocy w załatwieniu jego sprawy. Na taki stan rzeczy wpływa zwykle niedbalstwo pracownika urzędu, zły przepływ informacji wewnętrznej lub brak odpowiednich kwalifikacji. Poprawa jakości pracy, jako stały mechanizm korekty, powinna być wbudowana w pracę każdego urzędu. Wiadomym jest, że odpowiednia organizacja urzędu gminy pozwala świadczyć usługi publiczne wysokiej jakości oraz efektywnie wspiera rozwój społeczno-gospodarczy wspólnoty lokalnej. Ma to szczególne znaczenie właśnie w gminie, gdzie władza lokalna odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju lokalnego.

W związku z powyższym, celem pracy jest wskazanie prawidłowych rozwiązań organizacyjnych i funkcjonalnych urzędu gminy, tak aby mieszkaniec wspólnoty czuł, że urzędnik jest dla niego, a nie on dla urzędnika.

Jeżeli chodzi o strukturę pracy, to została ona dostosowana do celu pracy i składa się z trzech rozdziałów. W rozdziale pierwszym opisałam organizację prawną podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na miejsce jakie zajmuje w niej urząd gminy. Wskazałam na organy gminy i ich zadania oraz samodzielność gminy. Następnie przedstawiłam pojęcie i rodzaje urzędów przechodząc w ten sposób do pojęcia urzędu gminy. Z kolei w rozdziale drugim opisałam organizację tego urzędu wskazując w pierwszym rzędzie na przykłady struktur organizacyjnych przyjętych w doktrynie, a następnie na strukturę organizacyjną urzędu gminy na przykładzie Urzędu Miasta Lubań, który wdrożył nowoczesny system zarządzania według normy ISO 9000. W rozdziale tym omówiłam również podział zadań na stanowiskach pracy oraz znaczenie dla prawidłowej organizacji urzędu gminy sprawnie działającego systemu komunikacji wewnętrznej. Ostatni trzeci rozdział zawiera uwagi na temat wybranych problemów związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy. Należy do nich: zasada praworządności, zasada jawności działania organów i procedur administracyjnych oraz planowanie w gminie. Zdając sobie sprawę ze złożoności zagadnienia omówiłam tylko te problemy, które według mnie z punktu widzenia tematu pracy wydały się najważniejsze.

Przy analizie tematu wykorzystałam ustalenia doktryny, obowiązujące przepisy prawne, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz dokumenty wewnętrzne Urzędu Miasta Lubań.

Rozdział I

Urząd gminy w strukturze administracji gminnej

1. Organizacja prawna gminy

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która zgodnie z art. 164 ust. 3 Konstytucji wykonuje zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Uczestniczy ona, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą jej w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Gmina jest wzorcem i punktem wyjścia dla wszystkich rozwiązań samorządowych, uważana początkowo za pierwotną wspólnotę o charakterze przedpaństwowym, opierającą swój byt na naturalnym prawie lokalnych zbiorowości ludzkich do decydowania o własnych sprawach.

Art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Jest zatem gmina prawnie zorganizowanym związkiem osób określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa, wyposażona w pełną autonomię publicznoprawną nie przeciwstawianą przecież jednak państwu, a włączoną w jego porządek prawny, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych owej wspólnoty (art.7 ust. 1). Autonomia ta opiera się na władztwie terytorialnym (art.1 ust. 2 w związku z art. 4 ust.1 i 2), władztwie kompetencyjnym (art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 i 7), osobowości prawnej (art. 2 ust. 2) i to zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i publicznego, czego szczególnym przejawem jest władztwo ustrojowe, w rozumieniu prawa stanowienia o ustroju gminy w jej statucie (art.3 ust. 1 w związku z art. 5 i 35-38). W dalszej kolejności wskazać należy na władztwo organizacyjne, personalne, majątkowe i finansowe. Owe atrybuty suwerenności autonomicznej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w sposób diametralny odróżniły gminę po dniu 27 maja 1990 r. od dotychczasowej jednostki terytorialnego podziału kraju, w której umiejscowione były organy scentralizowanego systemu rad narodowych i ich organów wykonawczo-zarządzających, przede wszystkim dlatego, iż poprzednia pozycja ustrojowa gminy wykluczała jej autonomię w jakimkolwiek przejawie.

Jan Szreniawski określa samorząd jako formę organizacji wyodrębnionej grupy społecznej, dzięki której może ona decydować w granicach prawa o istotnych dla niej sprawach, działając bezpośrednio lub za pośrednictwem demokratycznie wybranego i funkcjonującego przedstawicielstwa, oraz podkreśla, że podmiotem samorządu jest określona społeczność wyodrębniona na podstawie wspólnych interesów . Samorząd terytorialny jest jednym z rodzajów samorządu i tworzy wspólnotę członków stając się samorządem podstawowym, obowiązkowym i powszechnym. Jego kompetencje obejmują tworzenie norm obowiązujących na określonym terenie obok norm tworzonych przez organy państwa. Granice jego poczynań wyznacza celowość podejmowania decyzji na określonym szczeblu. Powstaje on na każdym stopniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a jego członkiem jest się z mocy prawa, niezależnie od aktywności czy bierności w jego działalności. Osoba fizyczna nie może zatem odmówić przynależności do wspólnoty samorządowej, a organy samorządu nie mogą jej z niego wykluczyć. Do elementów konstrukcyjnych pojęcia samorządu terytorialnego zalicza się powszechnie:

- istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której

przynależność powstaje z mocy prawa,

- określenie zadań publicznych i kompetencji (także władczych), które społeczność ta

wykonuje we własnym imieniu i interesie,

- wykonywanie zadań publicznych odbywa się na zasadach względnej samodzielności pod

nadzorem państwa,

- samodzielność ta podlega ochronie sądowej,

- społeczność lokalna (wspólnota) jest wyposażona w osobowość prawną,

- społeczność lokalna (wspólnota) ma prawo kształtowania w granicach ustaw swojej

organizacji wewnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawicielskich oraz

stanowienia prawa miejscowego.

Różne międzynarodowe deklaracje i akty prawne na czele z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (EKST) wyznaczają samorządowi rolę fundamentu ustrojowego i traktują prawo do samorządu terytorialnego jako swego rodzaju obywatelskie prawo kardynalne. Art.4 pkt.2 Karty mówi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. We Wstępie do Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, czytamy między innymi, że:

• społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego,

• prawo obywateli do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi wchodzi do

zakresu demokratycznych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady

Europy (właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób

najbardziej bezpośredni),

• istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza

warunki do skutecznego zarządzania i zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela,

• obrona i ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy

przyczynią się w poważnym stopniu do budowy Europy opartej na zasadach demokracji i

decentralizacji władzy,

• budowa takiej Europy jest możliwa przy istnieniu społeczności lokalnych, wyposażonych

w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny i korzystające z szerokiej

autonomii, jeśli chodzi o kompetencje, formy wykonywania uprawnień oraz środki

niezbędne do realizacji zadań.

Kolejne artykuły Karty rozwijają powyższe założenia i czynią z nich podstawową myśl przewodnią Karty. Gmina ma być oparta na prawach podmiotowych jednostek zamieszkujących na jej terenie. Ma ona wcielać w życie w szczególności prawo jednostek do zrzeszania się i udziału w wykonywaniu władzy lokalnej. Karta zawiera ogólne zasady dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla demokratycznych państw Europy, a to ze względu na różne tradycje i rozwiązania narodowe oznacza konieczność czasem bardzo ogólnej redakcji jej postanowień, zwłaszcza dotyczących materii organizacyjnej.

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego to akt prawa międzynarodowego powszechnie obowiązującego, co organom stanowiącym samorządu terytorialnego daje możliwość występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o ewentualne stwierdzenie niezgodności z Konstytucją lub EKST określonych ustaw. Każde państwo może stać się jej stroną, ale możliwość ta jest uzależniona od spełnienia warunku jakim jest członkostwo w Radzie Europy. Państwo - strona Karty ma możliwość wyłączenia jej stosowania w stosunku do określonych wspólnot lokalnych, regionalnych lub na określonym terytorium. Wynika to z art. 13 i art. 16 Karty.

Kontynuując analizę organizacji prawnej gminy należy zwrócić uwagę na zakres jej działania, do którego należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina wykonuje zadania własne i zadania zlecone. Jednocześnie zadania własne dzielą się na zadania o charakterze obowiązkowym i pozostałe. Obowiązkowe zadania własne to takie, które gmina musi wykonać i tylko w pewnym zakresie ma swobodę co do formy załatwienia (np. obowiązkowym zadaniem własnym gminy jest realizacja uprawnienia dziecka w wieku 6 lat do rocznego przygotowania przedszkolnego - rok zerowy). Natomiast co do pozostałych zadań gmina sama decyduje, czy je wykona (np. organizacja sieci przedszkoli publicznych na terenie gminy). Zgodnie z art.7 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy dotyczące:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz

gospodarki wodnej,

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków

komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energie elektryczną i cieplną

oraz gaz,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) ochrony zdrowia,

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,

8) edukacji publicznej,

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków

i opieki na zabytkami,

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

11) targowisk i hal targowych,

12) zieleni gminnej i zadrzewień,

13) cmentarzy gminnych,

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej

i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu

przeciwpowodziowego,

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów

administracyjnych,

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej

i prawnej,

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,

18) promocji gminy,

19) współpracy z organizacjami pozarządowymi,

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Przedstawione wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Można je podzielić na pewne kategorie, a mianowicie zadania z zakresu:

- infrastruktury technicznej gminy,

- infrastruktury społecznej,

- porządku i bezpieczeństwa publicznego,

- ładu przestrzennego i ekologicznego.

Inny sposób podziału zadań gminy przedstawia tabela nr 1:

tabela nr 1

Kategoria	Cele	Działania
Jakość warunków życia	Zapewnienie podstawowych świadczeń i bezpieczeństwa sanitarnego	Produkcja i dystrybucja wody, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, zbiórka i utylizacja śmieci, budowa i utrzymanie komunalnych sieci ciepłowniczych, utrzymanie komunikacji publicznej
Opieka socjalna	Zapewnienie dóbr i usług socjalnych	Zapewnienie mieszkań komunalnych grupom obywateli o niskich dochodach, organizacja kształcenia podstawowego i specjalnego, wsparcie działalności kulturalnej, inne działania socjalne
Porządek publiczny	Egzekwowanie lokalnych przepisów i zarządzeń	Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego przez utrzymanie straży komunalnej, ustalanie przepisów regulujących kwestie porządku publicznego i działalność targowisk, nadzór budownictwa, planowania przestrzennego i ruchu ulicznego

Źródło: Poradnik zarządzania usługami komunalnymi, Warszawa 1996, s.38.

Gmina wykonuje również zadania zlecone z zakresu administracji rządowej określone w art.8 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania te pochodzą od innego podmiotu administracji, jakim jest państwo. Środki na realizację tych zadań zapewnia administracja rządowa. Gmina może ponadto wykonywać zadania zlecone dobrowolnie, na podstawie porozumienia z właściwym organem administracji rządowej. W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki i porozumienia międzygminne oraz stowarzyszenia do obrony wspólnych interesów gmin.

Między zadaniami własnymi gminy a zadaniami zleconymi istnieją zasadnicze różnice:

- za wykonanie zadań własnych odpowiedzialność ponosi gmina, za zadania zlecone -

administracja rządowa,

- wykonywanie zadań własnych finansowane jest ze środków gminy, zadań zleconych - ze

środków finansowych administracji rządowej,

- co do zadań własnych obowiązuje klauzula domniemania właściwości, a do zdań

zleconych upoważnienie zawarte w ustawie lub porozumieniu.

Trybunał Konstytucyjny wyraził opinię, iż „wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych”.

Zakres działania gmin kształtowany jest w zróżnicowany sposób, bez ich udziału (zadania przypisywane gminom ustawowo to przeważająca część zadań) i w warunkach, w których ich zgoda stanowi konieczny warunek przyjęcia określonych zadań i kompetencji. Rozwiązania konstytucyjne, na co zwrócono uwagę w doktrynie, przewidują przenoszenie zadań publicznych wyłącznie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, nie można ich samorządowi odejmować ani cofać.

Natomiast w celu zapewnienia społeczności gminnej właściwego poziomu świadczeń i usług samorząd lokalny spełnia funkcję polityczną, administracyjną i zarządczą. Funkcja polityczna to dyrektywy polityki komunalnej. Funkcja administracyjna to egzekwowanie przepisów prawa i decyzji samorządowych. Z kolei funkcja zarządcza to zapewnienie rozwoju gospodarczego oraz organizowanie i świadczenie usług.

Gmina jest podmiotem odrębnym od państwa, a osobowość prawna jest konstrukcją gwarantującą samodzielność. W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiąże się z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi, co wynika z art.165 ust.1 Konstytucji. Natomiast w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy należy wyprowadzić z postanowień stwierdzających, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przy czym już od samego początku funkcjonowania samorządu terytorialnego przyjmowano z jednej strony, iż „samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz, że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje”. W szczególności zaś wskazywano, iż osobowość prawna gminy zobowiązuje ją do prawnej legitymizacji podejmowanych przez nią działań, co wyrażał najlepiej jeden z wyroków NSA w słowach „Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”.

Zasada samodzielności gminy odnosi się również do jej samodzielności finansowej jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie. Dochodami jednostki samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, a ich źródła są gwarantowane ustawowo, o czym mówi art.167 ust.2 i 3 Konstytucji. Jej samodzielna gospodarka finansowa jest prowadzona na podstawie budżetu gminy. Mieniem gminy jest własność oraz inne prawa majątkowe należące do gminy, a także mienie gminnych osób prawnych.

Istotną determinantą samodzielności gminy jest zakres swobody gminy w tworzeniu własnego ustroju, czyli w tworzeniu struktury organizacyjnej gminy, tworzeniu własnych organów i kształtowaniu ich obsady personalnej. Kwestie nieuregulowane ustawowo, w sposób wyczerpujący ze sfery ustrojowej gmina może regulować w drodze statutu.

Mianem statutów w teorii określa się akty prawne, w których zawarte jest prawo autonomiczne, czyli przepisy powszechnie obowiązujące, wydawane we własnym imieniu przez korporację terytorialną. Przepisy te mają moc obowiązującą tylko w stosunku do członków danej gminy. Statut zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy. Kształtuje on wewnętrzny ustrój gminy oraz sytuację każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez zawartą w nim normę prawną, np. przepisy określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy określające zasady tworzenia jednostek pomocniczych. Uznanie statutu gminy za akt normatywny, powszechnie obowiązujący ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia nadzoru i kontroli nad działalnością gminną. Zgodnie z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru bada zgodność uchwał organów gminy z prawem, czyli z przepisami normatywnymi powszechnie obowiązującymi. Kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia o własnym ustroju muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji ustawowych.

Organy administracji samorządowej są ważną częścią składową administracji publicznej. Mówiąc o organach należy zwrócić uwagę na to, iż organ administracji państwowej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego:

- znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa,

- powołany wyłącznie lub głównie w celu realizacji norm prawa administracyjnego,

- działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

Z kolei Jan Szreniawski, podstawowe elementy składowe umożliwiające zdefiniowanie organu administracji i wyodrębnienie go spośród innych jednostek organizacyjnych w państwie określa jako:

- wyodrębnienie organizacyjne w ramach aparatu państwowego,

- działanie w imieniu i na rachunek państwa,

- upoważnienie do posługiwania się środkami władczymi,

- działanie w ramach opartych na prawie kompetencji.

Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym celom. Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie:

- organów administracji publicznej,

- organów administracji rządowej,

- organów administracji samorządu terytorialnego,

- organów administracji samorządu zawodowego.

Można również wskazać na inny podział organów administracji w zależności od przyjętego kryterium klasyfikacyjnego ze względu na :

1. charakter wykonywanych zadań - organy administracji publicznej dzieli się na organy

administracji rządowej (np. wojewoda) i organy administracji samorządowej,

2. sposób powoływania - wyróżnić można organy powoływane w drodze nominacji i w

drodze wyboru,

3. skład osobowy - dzieli się organy na jednoosobowe (np. Prezes Rady Ministrów, wójt) i kolegialne (np. Rada Ministrów, rada gminy),

4. sposób podporządkowania - wyróżnić można organy zdecentralizowane (np. samorząd terytorialny) i organy podległe hierarchicznie (np. wojewoda).

Z uwzględnieniem reformy ustrojowej państwa, organy administracji dzielą się na:

• naczelne organy administracji rządowej,

• centralne organy administracji rządowej,

• organy administracji rządowej w województwie,

• samorząd terytorialny (województwa, powiatowy, gminny).

Konstytucja w art. 169 ust. 1 wskazuje na dwie kategorie organów gminy - organy stanowiące i organy wykonawcze, za pośrednictwem których gmina wykonuje swoje zadania. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent).

Jako zasadę ustawodawca przyjął, iż mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów tej jednostki. Odpowiednie przepisy są zawarte w rozdziałach zatytułowanym „władze gminy”.

W ten sposób ustanowione zostały dwa sposoby podejmowania decyzji:

1. poprzez wybory i referendum - jako forma demokracji bezpośredniej,

2. za pośrednictwem organów gminy - jako forma demokracji pośredniej.

Z kolei art.170 ustawy zasadniczej formułuje generalne prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. W myśl art.11 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Referendum gminne jest najwyższą władzą stanowiącą w gminie i stanowi sposób rozstrzygnięcia w drodze głosowania powszechnego o istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. Referendum ma charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy. Regulacje dotyczące referendum zostały zamieszczone w rozdziale trzecim ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o władzach gminy oraz w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Jednakże, tak naprawdę władzą są mieszkańcy gminy wypowiadający się w drodze referendum, a referendum jest tylko sposobem ich wypowiedzenia się. Jest ono jedną z form demokracji bezpośredniej, do której obok referendum lokalnego zalicza się wybory do władz samorządowych, zebrania wiejskie w sołectwie, ogólne zebrania mieszkańców w osiedlu czy konsultacje społeczne.

W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Przedmiotem referendum gminnego może być również samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy. Obok referendum gminnego, ze względu na rodzaj wspólnoty samorządowej, której spraw referendum dotyczy, wyodrębnić można referendum powiatowe w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz referendum wojewódzkie w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim. Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum lokalnego wymaga inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub wniosku co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (a więc stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki), przy czym referendum lokalne w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji przeprowadza się wyłącznie na wniosek mieszkańców. Referendum lokalne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik tego referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum gminne w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem oddano 2/3 ważnych głosów.

Wprawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą decydować o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to jednak współcześnie nie są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie samorządu terytorialnego. Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji pośredniej.

Co do zasady ta sama sprawa może być rozstrzygnięta albo w drodze referendum, albo przez uchwałę organu rady gminy. Istnieją jednak cztery wyjątki:

1. powołanie rady oraz zmiana jej składu przez uzupełnienie, które mogą być

przeprowadzone jedynie w drodze wyborów powszechnych,

2. odwołanie rady przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie

w drodze referendum podejmowanego z inicjatywy mieszkańców,

3. odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji, które

może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego bądź z

inicjatywy mieszkańców, bądź z inicjatywy rady gminy,

4. podjęcie decyzji o samoopodatkowaniu się mieszkańców na cele publiczne

mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, w której to sprawie rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum.

W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy eksponowaną pozycję zajmuje rada gminy, i to z tej racji, że stanowi reprezentację mieszkańców gminy. Rada, której siedzibą jest miasto, nosi nazwę rady miejskiej. Mimo innej nazwy stosuje się tu przepisy o radzie gminy.

Organem uchwałodawczym, stanowiącym przepisy gminne jest rada gminy. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (przepisy gminne) mogą być stanowione na podstawie upoważnień ustawowych lub samej ustawy o samorządzie gminnym. Uchybienie powyższej zasadzie powoduje nieważność podjętej uchwały.

Ustawa o samorządzie gminnym w art.18 ust.2 określa zakres spraw, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy. Są nimi:

1. uchwalanie statutu gminy,

2. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,

3. powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy - na wniosek wójta,

4. uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu,

5. uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

6. uchwalanie programów gospodarczych,

7. ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki,

8. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,

9. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,

10. określenie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania,

11. podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia z organami tej administracji oraz zadań z zakresu właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego,

12. podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenia na ten cel majątku,

13. podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych,

14. podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazwy ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników,

15. nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,

16. podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów,

17. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Rada gminy zajmuje w strukturze organów gminy pozycję dominującą jako organ stanowiąco-kontrolny. Rozstrzyga o tym zakres i ranga spraw należących do wyłącznej właściwości rady, a także wzajemne relacje pomiędzy radą a organem wykonawczym - wójtem gminy. Wyłączna właściwość rady oznacza, że nie może ona delegować swoich uprawnień na organ wykonawczy. Uprawnienia kontrolne rady gminy realizowane są przy udziale komisji rewizyjnej. Kontroli rady gminy podlega działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy na co wskazuje art.18a ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, obraduje na sesjach, zwoływanych w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Podejmowane przez radę uchwały podlegają ocenie organów nadzoru, tj. wojewody, a w zakresie spraw finansowych - regionalnej izbie obrachunkowej. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Rada gminy jest organem działającym w systemie kadencyjnym, jej kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Liczebność tego organu pozostaje w związku z liczbą mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Rady gmin liczą od 15 radnych (w gminach do 20 000 mieszkańców) do nie więcej niż 45 radnych. Ze swojego grona wybierają przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących rady gminy. Do przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad. Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana przez nią w statucie gminy. Organ ten ma swobodę powoływania komisji stałych i doraźnych do określonych zadań ze swojego grona. Jedynie utworzenie komisji rewizyjnej jest prawnym obowiązkiem rady. Funkcje kontrolne tej komisji przesadzają o pewnych ograniczeniach co do jej składu. W jej skład nie mogą wchodzić członkowie organów wykonawczych, osoby piastujące funkcje wójta, burmistrza, prezydenta ani osoby piastujące funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiąco-kotrolnego samorządu terytorialnego. Komisje są organami wewnętrznymi rady gminy i podlegają jej, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania ze swej działalności.

Funkcje wykonawczo-zarządzajace w zakresie realizacji uchwał rady oraz zadań gminy określonych ustawami sprawuje jednoosobowo wójt. Jest on organem wykonawczym gminy. Nowy status prawny organu wykonawczego, pochodzącego z wyborów bezpośrednich, jest efektem zmian ustrojowych, mających na celu wzmocnienie pozycji tego organu, z jednoznacznym określeniem jego kompetencji i odpowiedzialności. Zasady i tryb bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały określone w ustawie z dnia 20 czerwca 2002 r., która w istotnym stopniu znowelizowała ustawę o samorządzie gminnym, a także wiele innych ustaw. Pierwsze bezpośrednie wybory wójtów ( burmistrzów, prezydentów miast) przeprowadzono w dniu 27 października 2002 r., łącznie do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.

Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania w brzmieniu ustawowo określonym. W drodze zarządzenia wójt powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców określając ich liczbę zgodnie z ustawowymi ograniczeniami. Ustawa gminna przewiduje, że liczba zastępców wójta nie może być większa niż: 1) jeden w gminach do 20 000 mieszkańców, 2) dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców, 3) trzech w gminach do 200 000 mieszkańców, 4) czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców. Wójt i jego zastępcy nie mogą pełnić równocześnie tych funkcji w innej gminie, być członkiem w organach samorządy terytorialnego w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą, łączyć tej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z mandatem posła lub senatora. Wójt i jego zastępcy nie mogą też podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Ciąży na nich również obowiązek składania oświadczeń majątkowych w zakresie przewidzianym dla radnych. Ich małżonkowie nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności:

1. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

2. określanie sposobu wykonywania uchwał,

3. gospodarowanie mieniem komunalnym,

4. wykonywanie budżetu,

5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Jego kompetencje nie mogą być przejęte przez radę. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Decyzja wójta w tym zakresie powierzenia prowadzenia określonych spraw swojemu zastępcy (lub zastępcom, których liczbę określa ustawa) nie wymaga akceptacji rady gminy. Wójt samodzielnie decyduje, jakie zadania powierzyć swojemu zastępcy, w ramach przepisów o samorządzie gminnym. Zastępca wójta nie jest organem, nie ma określonych ustawowo kompetencji i może jedynie prowadzić określone sprawy w imieniu wójta. W gminie organem takim jest wójt i nie jest możliwe przekazanie funkcji organu, którą pełni innej osobie, w tym swojemu zastępcy. Funkcja wójta jest bowiem przypisana tej osobie mocą samej ustawy i nie podlega przekazaniu na podstawie np. upoważnienia, pełnomocnictwa. Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Natomiast powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która w tej sprawie podejmuje uchwałę na wniosek wójta. Rada gminy wykonuje te kompetencje w ramach zadań publicznych, należących do niej jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Powołanie to stanowi, według art.2 pkt.3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy. W razie powołania przez radę gminy sekretarza (skarbnika) gminy nie ma zastosowania przepis art. 4 pkt.2a ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim daje pracodawcy samorządowemu podstawę prawną do dokonywania czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Tak też wskazał Najwyższy Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2003 r. stwierdzając, że uchwała rady gminy o powołanie na stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania.

Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji następuje wskutek: 1) odmowy ślubowania, 2) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 3) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, 4) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej określonych w odrębnych przepisach, 5) prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne, 6) orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w rybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 7) śmierci, 8) odwołania w drodze referendum (z powodu nie udzielenia wójtowi absolutorium lub z innej przyczyny), 9) odwołania wójta przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, jeżeli wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, 10) zmian w podziale terytorialnym, o którym mowa w art. 197 ust.1 pkt.4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe, chyba że data tych wyborów miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta. Potrzeba zagwarantowania ciągłości władzy wykonawczej przesądza o tym, że po upływie kadencji wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Podobnie czyni zastępca wójta, który pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego zastępcę wójta.

Ponieważ gmina wykonuje zadania publiczne w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym, polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli ogółu mieszkańców pozwala to jej na przekazywanie swoich uprawnień jednostkom pomocniczym, osiedlom, dzielnicom i sołectwom. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustawa samorządowa pozostawia radzie gminy sprecyzowanie spraw ustrojowych każdej jednostki podziału gminy z osobna, a w szczególności zakresu zadań jej organów uchwałodawczych i wykonawczych przekazanych przez gminę. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy jako wspólnoty terytorialnej. Rada nie może jednak według uznania kształtować struktury organów jednostek pomocniczych, gdyż ustawa samorządowa określa organy, tryb ich powoływania oraz gospodarkę finansową sołectwa. Jednostki pomocnicze nie maja osobowości prawnej. Rada gminy w statucie określa, w jakim stopniu może zarządzać mieniem komunalnym.

Po przedstawieniu w zarysie - gdyż zakres tematu znacznie przekracza możliwości całościowego ujęcia w tej pracy - zagadnień związanych z organizacją prawną gminy przejdę do charakteryzacji aparatu pomocniczego jej organów, czyli urzędu gminy. Jednakże zanim to nastąpi konieczne jest przedstawienie ogólnego pojęcia urzędu oraz jego rodzajów.

2. Urząd gminy

2.1. Pojęcie i rodzaje urzędów

Pojęcie urzędu występuje w trzech znaczeniach. Jest rozumiane jako:

1. zorganizowany zespół osób, których zadaniem jest działanie na rzecz organu administracyjnego w celu umożliwienia mu wykonywania jego funkcji (np. urząd gminy, ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki, stacja sanitarno-epidemiologiczna),

2. szczególna nazwa organu administracyjnego, np. urząd celny, urząd morski, urząd skarbowy czy urząd gminy. Jest to jednakże nazwa umowna, ponieważ organ administracji występuje tu jednoosobowo i nie może być utożsamiany z całym urzędem. Jest nim kierownik urzędu, który przybiera różne nazwy. Może to być naczelnik Urzędu Skarbowego, burmistrz miasta, wójt gminy,

3. wyodrębniony zespół kompetencji, czyli praw i obowiązków związanych z określonym organem administracji publicznej. Mówimy tu o urzędzie ministra, urzędzie wojewody, urzędzie rektora itp. To pojęcie urzędu jest równoznaczne z pojęciem stanowiska np. stanowisko dyrektora, dziekana. Utworzenie urzędu oznacza wprowadzenie do struktury organizacyjnej administracji publicznej nowej jednostki organizacyjnej i nie jest tożsame z powołaniem organu, które oznacza obsadzenie urzędu. W omawianym znaczeniu, urzędy tworzone są w drodze aktów normatywnych rangi ustawy, ale również aktów niższego rzędu, zwłaszcza gdy chodzi o urzędy centralnych organów administracji państwowej. Natomiast obsadzane są w drodze decyzji zwierzchniego organu administracji, w drodze aktu organu władzy czy w drodze wyborów.

Urząd w znaczeniu pierwszym jest aparatem pomocniczym dla organu administracji. Sam nie jest organem, ponieważ nie posiada żadnych kompetencji. Jednym z konstytutywnych elementów pojęcia organu administracji publicznej są właśnie jego kompetencje. Stąd też stosunki między pracownikami urzędu a organem nie są stosunkami między organami administracji publicznej. Pracownicy urzędu wydający decyzje administracyjne lub podejmujący inne czynności leżące w sferze uprawnień i obowiązków organu realizują kompetencje organu, a nie własne.

Podział zadań (czynności) i zakres obowiązków poszczególnych komórek organizacyjnych i pracowników urzędu ustalony jest przez organ w formie statutów, regulaminów organizacyjnych, zarządzeń organizacyjnych. W rezultacie wszystkie komórki organizacyjne i pracownicy urzędu podejmują działania wyłącznie z upoważnienia organu, w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. W sferze stosunków zewnętrznych decyzja pracownika urzędu uważana jest za decyzję organu.

Każdy urząd wykonuje trzy podstawowe funkcje:

1. załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działania urzędu (funkcja zewnętrzna),

2. funkcja kierownicza (wewnętrzna),

3. funkcja pomocnicza (intendenturalna).

Pisząc o rodzajach urzędów najwięcej uwagi w literaturze poświęca się ministerstwu, które jest typowym przykładem urzędu w znaczeniu pierwszym. Urząd gminy, który jest przedmiotem moich badań, a także starostwo, urząd marszałkowski czy urzędy terenowych organów administracji rządowej mają status organizacyjny podobny do ministerstwa i innych urzędów pojmowanych jako zorganizowany zespół osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji. Ogólne ustalenia organizacyjne ministerstwa mogą stanowić inspirację dla rozwiązań przyjętych na szczeblu podstawowym, jakim jest urząd gminy.

Ministerstwo jest urzędem naczelnego, jednoosobowego organu administracji państwowej, czyli ministra. Zgodnie z ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów , w skład ministerstwa wchodzą:

• departamenty powołane do realizacji merytorycznej zadań ministerstwa,

• biura powołane do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa,

• sekretariaty powołane do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów,

• wydziały jako komórki organizacyjne departamentów i biur.

Ustawa określa również obligatoryjnie tworzone w każdym ministerstwie jednostki organizacyjne. Są to:

1. gabinety polityczne,

2. biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska pracy do spraw:

- prawnych,

- informacji,

- budżetu i finansów,

- kadr, szkolenia i organizacji,

- integracji europejskiej i współpracy z zagranicą,

- informatyki,

- zamówień publicznych,

- administracyjno- gospodarczych,

- obronnych,

- kontroli, skarg i wniosków,

- ochrony informacji niejawnych.

Ministerstwo jest aparatem wykonawczym ministra i składa się z dwóch zasadniczych elementów:

1. kierownictwa politycznego w składzie: minister, sekretarz stanu i podsekretarze stanu oraz wspomagająca ich grupa politycznych doradców,

2. aparatu urzędniczego wykonującego zadania merytoryczne i administracyjno-techniczne w myśl zasady służby cywilnej.

Minister zwykle deleguje komórkom organizacyjnym lub ich pracownikom podejmowanie decyzji i rozstrzygnięć w zakresie swoich kompetencji. Upoważnieni urzędnicy wykonują czynności wskazane w pełnomocnictwie na rachunek i odpowiedzialność ministra. Aparatem urzędniczym ministerstwa kieruje Dyrektor Generalny Ministerstwa powoływany przez premiera na wniosek Szefa Służby Cywilnej. Odpowiada on przed ministrem za działalność ministerstwa i wykonywanie przez nie zadań wyznaczonych przez ministra. Szczegółową strukturę organizacyjną ministerstwa określa statut nadany przez Prezes Rady Ministrów w formie rozporządzenia. Ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca Rada Ministrów, także w drodze rozporządzenia.

Po zdefiniowaniu ogólnego pojęcia urzędu, przedstawieniu jego znaczeń oraz scharakteryzowaniu ministerstwa, które może stanowić modelowe ujęcie organizacyjne dla urzędów szczebla podstawowego, przejdę do pojęcia urzędu gminy, które z punktu widzenia tematu pracy jest niezwykle istotne.

2.2. Pojęcie urzędu gminy

Urząd gminy jest jednostką organizacyjną składającą się ze zorganizowanego zespołu osób, który stanowi aparat pomocniczy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w wykonywaniu jego funkcji, czyli realizacji zadań w zakresie administracji publicznej. Można go określić jako zespół środków materialnych i osobowych służących do wykonywania kompetencji i zadań organów. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 33 wyodrębnia urząd gminy jako obligatoryjną formę organizacyjną, która ma służyć pomocą wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Nie jest jednak wykluczone, by ów urząd służył pomocą również radzie, gdyż ustawa nie przewiduje wyodrębnienia osobnego biura rady.

Kierownikiem urzędu gminy jest wójt. W uprawnieniach kierowniczych wójta wobec urzędu gminy mieści się prawo ustalenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu w regulaminie organizacyjnym nadanym przez wójta w drodze zarządzenia. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent) jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

Urząd gminy będąc aparatem pomocniczym wójta (burmistrza, prezydenta) realizuje swoje zadania poprzez:

1. wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa,

2. wykonywanie uchwał rady gminy,

3. wykonywanie zarządzeń wójta,

4. obsługę administracyjną mieszkańców, świadcząc usługi administracyjne.

W obrębie urzędu pracują urzędnicy samorządowi o szczególnym statusie wynikającym z podstawowych przepisów ustrojowych, podlegający bezpośrednio organowi wykonawczemu, czyli wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Tym urzędnikiem jest skarbnik jako główny księgowy budżetu powoływany i odwoływany przez organ stanowiący na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy oraz sekretarz gminy, którego powołuje się i odwołuje w takim samym trybie jak skarbnika. Są oni zatrudniani w urzędzie w ramach stosunku pracy na podstawie powołania, a ich wynagrodzenie jest ustalane zgodnie z przepisami wydawanymi na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych. Nie do wszystkich jednak pracowników zatrudnionych przez pracodawców samorządowych stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z jej art. 1a przepisów ustawy nie stosuje się, lub stosuje się jedynie posiłkowo, do tych pracowników samorządowych, których status regulują odrębne przepisy, zatem na przykład do nauczycieli, pracowników socjalnych, czy strażników gminnych.

Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. prawo o aktach stanu cywilnego stanowią, iż w ramach urzędu gminy działa urząd stanu cywilnego. Gmina stanowi okręg urzędu stanu cywilnego. Wojewoda może utworzyć urzędy stanu cywilnego dla kilku gmin lub kilku urzędów dla jednej gminy (dotyczyć to będzie dużych miast). Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Rada gminy może jednak powołać innego kierownika. Kompetencja wojewody do kształtowania okręgów stanu cywilnego wynika stąd, iż czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, należące do kierownika urzędu stanu cywilnego, są czynnościami zleconymi z zakresu administracji rządowej.

Urząd gminy jest częścią administracji publicznej obejmującej ludzi, dotyczącej ludzi i realizowanej przez ludzi, którzy tworzą administrację i są adresatami działań administracyjnych. Powinien skupiać on urzędników działających w granicach prawa, ale również kierujących się zasadami logiki, kryterium racjonalności oraz wymogami słuszności, aby mogli jak najlepiej wykonywać swą służebną rolę. Działających tak, aby można było mówić, że mamy do czynienia z administracją inteligentną, która jak napisał Jan Boć „winna zatrudniać ludzi mądrych, impulsywnych w twórczości, stanowczo lepiej znających od innych sprawy państwa i społeczeństwa, których intelekt nie eliminuje z pola rozwiązań problemów praktycznych, ludzi obiektywnych, nie mających własnych interesów, nie należących do żadnego lobby”.

Istotą działania urzędu jest spełnianie oczekiwań mieszkańców gminy oraz udzielanie pomocy przy rozwiązywaniu ich różnych problemów korzystając z wiedzy i doświadczenia kadry urzędniczej, która powinna być przyjazna dla każdego obywatela w granicach obowiązującego prawa. Realizacja tego celu powinna odbywać się w oparciu o:

1. umacnianie roli urzędu jako instytucji pełniącej służbę publiczną,

2. załatwianie spraw w terminach i trybach określonych w przepisach prawa i

obowiązujących procedurach ,

3. doskonalenie warunków organizacyjnych i technicznych,

4. zapewnienie sprawnego przepływu informacji wewnątrz organizacji i w kontaktach z

otoczeniem,

5. uzupełnienie i doskonalenie kwalifikacji oraz umiejętności pracowników,

6. stałe uwzględnianie w pracy urzędu oczekiwań i wniosków mieszkańców.

Rozdział II

Organizacja urzędu gminy

1. Elementy struktury organizacyjnej

1. Zagadnienia ogólne

Pojęcie organizacja wywodzi się od łacińskiego słowa organum oraz greckiego organion. Oznacza ono narzędzie, narząd jako wyspecjalizowaną pod względem funkcji i dostosowania do potrzeb całości część. Wskazują na złożoność określonej całości i współpracę poszczególnych elementów całości. Teoria organizacji zajmuje się organizacją wszelkiego rodzaju pracy. Jedną z dziedzin tej działalności jest praca personelu administracji, stąd wniosek, że teoria organizacji zajmuje się również administracją . Nauka o administrowaniu i teoria organizacji, to dwie dziedziny wiedzy, które należą do nauk ergologicznych, czyli dotyczących organizacji ludzkich działań. Do nich należy również prakseologia, w której zakres zainteresowań wchodzi wszelka ludzka działalność rozpatrywana pod kątem sprawności. Różnica między powyższymi naukami polega na niejednakowym stopniu uszczegółowienia. Najbardziej abstrakcyjna i ogólna jest prakseologia. Niższy stopień uogólnienia cechuje teorię organizacji, której zainteresowania obejmują wyłącznie pracę wszelkich instytucji powołanych do społecznie użytecznej działalności. Poza granicami obszaru badawczego teorii organizacji pozostaje ta sfera ludzkiej aktywności, której nie zaliczamy do pracy. Z kolei nauka o administrowaniu nie zajmuje się wszelkimi instytucjami powołanymi do wykonywania społecznie użytecznej pracy, a tylko tymi, które zaliczamy do administracji. Reasumując: wszystko, czym się interesuje prakseologia, ma znaczenie dla teorii organizacji; wszystko, czym się interesuje teoria organizacji, ma znaczenie dla nauki o administrowaniu.

Termin organizacja jest terminem wieloznacznym. Polska prakseologiczna teoria organizacji i zarządzania wyróżnia znaczenie czynnościowe (czyli organizowanie) oraz dwa znaczenia rezultatowe: rzeczowe (organizacja jako rzecz zorganizowana, w szczególności złożona z ludzi, wspólnych celów i zasobów, czyli instytucja) oraz atrybutowe (organizacja jako atrybut, cecha rzeczy, ale i procesu, polegająca na tym, że składniki rzeczy lub procesu współprzyczyniają się do powodzenia całości). Organizowanie jest procesem złożonym i wieloetapowym, w którym najczęściej wyróżnia się pięć etapów: 1) ustalenie celu całej pracy, 2) podział pracy, 3) łączenie pracy, 4) koordynację, 5) sprawdzanie skuteczności. Organizowanie to decydowanie o tym, w jaki sposób możliwie najlepiej pogrupować działania i zasoby organizacji. Przy konstruowaniu organizacji można wykorzystać sześć podstawowych działań konstrukcyjnych, czyli: 1) projektowanie stanowisk pracy, 2) grupowanie stanowisk pracy, 3) ustalenie hierarchicznej zależności (stosunków służbowej podległości) pomiędzy poszczególnymi stanowiskami, 4) rozdzielenie uprawnień decyzyjnych pomiędzy poszczególne stanowiska, 5) koordynację czynności pomiędzy stanowiskami, 6) zróżnicowanie stanowisk pracy. Zestaw elementów konstrukcyjnych, które mogą być użyte do ukształtowania organizacji i wynik ich wykorzystania w postaci konkretnego układu elementów organizacji i ich wzajemnych powiązań tworzy strukturę organizacyjną.

Każda większa jednostka organizacyjna ulega wewnętrznemu zróżnicowaniu. Chodzi jednak o to, by zróżnicowanie oprzeć na takich podstawach, które by ułatwiły funkcjonowanie tych jednostek. Z punktu widzenia zasad racjonalnej organizacji pracy zwykło się zazwyczaj dzielić wewnętrzne struktury organizacyjne na jednostki liniowe i jednostki sztabowe. Podział ten, oparty na wzorach wojskowych zakłada, że komórki liniowe to podstawowe jednostki, uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji. W aparacie administracji publicznej będą to najniższe ogniwa wprowadzające w życie zadania administracji. Natomiast komórki sztabowe to komórki spełniające funkcje usługowe w stosunku do komórek liniowych. Choć bezpośrednio nie realizują celów instytucji, niemniej spełniają bardzo ważną rolę, bo przez doradztwo pomagają dowództwu liniowemu (kierownictwu instytucji) w realizacji jego zadań.

W administracji publicznej również spotykamy się z realizacją idei organizacji opartej na założeniach „sztab-linia”, choć jednostki te nie noszą takich nazw. Funkcje sztabowe spełniać bowiem mogą różne jednostki doradcze w administracji centralnej lub terenowej. Na przykład ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów przewiduje możliwość powoływania wewnętrznych organów Rady Minisrów - komitetów jako organów typu sztabowego, organów doradczych. Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie tworzy kolegia przy wojewodzie jako organy doradcze - sztabowe.

Ważną rzeczą przy rozpatrywaniu struktur organizacyjnych jest analiza więzi łączących poszczególne człony instytucji. Jan Zieleniewski wyróżnił trzy następujące rodzaje więzi:

1. więź służbową - polega ona na jednostronnej zależności podwładnego od przełożonego. Jej najistotniejszą cechą jest uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy, i do określenia zadań, które podwładny powinien wykonać;

2. więź funkcjonalną - więź ta ma z reguły również charakter zależności jednostronnej. Podmiot funkcjonalnie uzależniający nie decyduje o tym co ma robić podmiot funkcjonalnie uzależniony. Jego rola polega na pomaganiu lub doradzaniu. Podmiot uzależniony zachowuje uprawnienie do decyzji, a wraz z nim odpowiedzialność, ma obowiązek jedynie wysłuchania rady. Przykładem takiej więzi może być stosunek kierownika jednostki do radcy prawnego, który wskazuje kierownikowi jak ten w danej sytuacji powinien postąpić i choć wskazówka nie jest dla kierownika wiążąca, to w praktyce niezastosowanie się do niej obciąża go poważną odpowiedzialnością;

3. więź polegającą na obowiązku wzajemnego informowania się. Przebiega ona po liniach (ze względu na hierarchię organizacji) pionowych, poziomych oraz skośnych i zawsze powinna przebiegać po drogach jak najkrótszych. Chodzi tu przede wszystkim o kontakty informacyjne między pracownikami, na których opiera się zwartość organizacji.

Analiza tych więzi pozwala na wyjaśnienie różnic między trzema głównymi typami struktur organizacyjnych, czyli: liniową, funkcjonalną i sztabową.

Strukturę liniową można scharakteryzować jako taką, w której linie i kierunki zależności funkcjonalnych pokrywają się z liniami zależności służbowych. Według J. Zieleniewskiego w strukturze liniowej może występować kompetentna rada specjalistów, którą posługują się kierownicy. Jednakże oznacza to, że specjaliści tacy zmuszeni są ograniczyć się w udzielaniu rad do udzielania ich swoim bezpośrednim służbowym przełożonym i rady takie mogą być przekazywane w dół tylko za pośrednictwem przełożonych służbowych.

Z kolei struktury funkcjonalne można scharakteryzować jako takie, zamiast których podwładni obok przełożonych służbowych dysponujących, co ma być wykonane, mają także oddzielnych przełożonych funkcjonalnych, doradzających im bezpośrednio jak mają być wykonane poszczególne funkcje. Struktury funkcjonalne wiążą się z koncepcją narzucania wykonawcom sposobów wykonania czynności. Sprzyjają więc koncepcjom centralizacji decyzji wykonawczych. Więź funkcjonalna oddziela się w tych strukturach od więzi służbowej i niekiedy zaczyna nad nią dominować.

Natomiast struktura typu sztabowego charakteryzuje się tym, że organy funkcjonalne (sztaby) doradzają bezpośrednio zarówno tym organom, którym podlegają służbowo, jak i służbowo od nich niezależnym, organom funkcjonalnym na niższym szczeblu hierarchii. Struktura ta różni się od liniowej, przewidującej fachowe organy doradcze tym, że organy funkcjonalne grupujące fachowców danej specjalności na wyższym szczeblu kierownictwa zostają powiązane więzią funkcjonalną (lecz nie służbową) nie tylko z równorzędnymi organami ogólnego kierownictwa, lecz także z organami funkcjonalnymi grupującymi fachowców tej samej specjalności na niższych szczeblach.

R.W.Griffin wyróżnia pięć podstawowych form struktury organizacyjnej. Pierwsza z nich to struktura funkcjonalna (forma U - od unitary structure, struktura unitarna, jednolita, spójna albo uniwersalna) oparta na podejściu funkcjonalnym. W organizacji o strukturze typu U żaden z obszarów funkcjonalnych nie może istnieć bez powiązań z innymi. Struktura ta jest powszechnie wykorzystywana w organizacjach małych, gdzie jeden dyrektor naczelny może nadzorować i koordynować całą organizację.

Kolejną formą struktury organizacyjnej jest struktura konglomeratowa (typu H - od holding). Podejście to jest oparte na grupowaniu stanowisk pracy według wyrobu. Jest ona wykorzystywana przez organizację składającą się z szeregu nie powiązanych ze sobą jednostek. Każda jednostka kierowana jest przez dyrektora generalnego odpowiadającego za jej zyski lub straty, a każdy taki dyrektor działa niezależnie od pozostałych. Podstawową wadą struktury typu H jest złożoność związana z utrzymywaniem zróżnicowanych i nie powiązanych ze sobą jednostek.

Trzecia forma struktury organizacyjnej to struktura wielobranżowa (typu M). W strukturze tej również wykorzystuje się podział według wyrobu, jednakże w przeciwieństwie do formy H samodzielne jednostki są tu ze sobą powiązane. Struktura wielobranżowa albo typu M (od: multidivisional), oparta jest na licznych samodzielnych jednostkach organizacyjnych w powiązanych ze sobą obszarach w ramach szerszej organizacji. Najważniejszą korzyścią z tej formy jest możliwość koordynacji i wspólnego wykorzystania zasobów. Jej celem jest optymalizacja wewnętrznej konkurencji i współpracy.

Struktura macierzowa to kolejne, według R.W.Griffina, podejście do projektu organizacji. Podstawą macierzy jest zestaw wydziałów funkcjonalnych, na które nakłada się zestaw grup wyodrębnionych według wyrobu albo wydziałów tymczasowych. Macierz jest odzwierciedleniem struktury wielokrotnego podporządkowania - każdy członek organizacji może podlegać zarówno przełożonemu funkcjonalnemu, jak i jednemu lub kilku kierownikom projektu. Struktura ta ma zarówno zalety jak i wady. Zaobserwowano sześć jej głównych zalet: 1) sprzyja ona elastyczności, umożliwia bowiem tworzenie zespołów, których skład i organizacja mogą być zmienione i które w razie potrzeby można rozwiązać, 2) członkowie zespołów, ze względu na ważna rolę, jaką odgrywają w podejmowaniu decyzji, będą silnie motywowani i zaangażowani w sprawy organizacji, 3) pracownicy mają szerokie możliwości pozyskiwania nowych umiejętności, 4) umożliwia ona organizacji pełne wykorzystanie zasobów ludzkich, 5) członkowie zespołu zachowują swe członkostwo w odpowiednich jednostkach funkcjonalnych, dzięki czemu mogą służyć jako pomost między jednostką funkcjonalną i zespołem, co sprzyja lepszej współpracy, 6) struktura macierzowa daje kierownictwu najwyższego szczebla użyteczne narzędzie decentralizacji.

Natomiast wady struktury macierzowej to: 1) może ona stwarzać niepewność u pracownika co do układu służbowej podległości, 2) niektórzy menadżerowie traktują organizację jako formę anarchii, w której przysługuje im nieograniczona wolność, 3) czas podejmowania decyzji przez grupę jest dłuższy niż czas podejmowania decyzji indywidualnych, 4) w strukturze macierzowej potrzeba więcej czasu na koordynację działań związanych z realizacją zadań.

Struktura macierzowa składa się z dwu zasadniczych części: stałej, zbudowanej z komórek organizacyjnych, tak jak w strukturach sztabowo-liniowych, oraz zmiennej, którą stanowią zespoły powołane do wykonania określonych przedsięwzięć. Po ich wykonaniu zespoły rozwiązują się, tworząc nowe w zależności od potrzeb organizacji.

Piątą formą struktury organizacyjnej jest struktura hybrydowa. Polega ona na tym, że niektóre organizacje wykorzystuję strukturę będącą połączeniem dwóch lub większej liczby rozpowszechnionych form struktury organizacyjnej. Na przykład organizacja może mieć pięć powiązanych, względnie nie zależnych jednostek operacyjnych i jedną nie powiązaną, wskutek czego jej struktura jest skrzyżowaniem formy M i formy H. Według E.Knosali struktury hybrydowe polegają na włączeniu do części zmiennej struktury macierzowej komórek sztabowych, pomagających kierownikom przedsięwzięć w realizacji ich funkcji. Poza tym w strukturze hybrydowej działają sztaby kierowników liniowych.

Kształt struktury organizacyjnej instytucji determinowany jest w szczególności przez cele jej powołania. Warunkiem istnienia całości zorganizowanej i możliwości jej sprawnego działania jest posiadanie wspólnego dla wszystkich jej części celu. Jasne, dobrze zdefiniowane, a przy tym osiągalne cele wzmacniają integrację zespołu. To określone zadania postawione przed instytucją przesądzają o sposobie zorganizowania poszczególnych jej części oraz stanowisk pracy. Odpowiednio bowiem do zmieniających się celów różnych instytucji zbiorowych, inaczej będzie wyglądała konstrukcja tworzonej instytucji. Inne cele spełnia jednostka organizacyjna typu organu państwowego, inne szkoła czy przedsiębiorstwo. Zawsze jednak cel tworzenia jednostki organizacyjnej musi być punktem wyjściowym tworzenia jej konstrukcji . Jednakże tworzona instytucja ma do spełnienia różne cele, co stanowi o konieczności ustalenia celu podstawowego. Takim celem podstawowym, na przykład przy tworzeniu organu administracji publicznej, jest realizacja kompetencji władczych. Obok celu podstawowego przy tworzeniu danej instytucji powstają jeszcze cele dodatkowe. Ustalenie celów i porównanie ich znaczenia wskazuje, które z nich są najważniejsze i wymagają szczególnej koncentracji uwagi, sił ludzkich i zasobów.

Dalszym etapem rozważań nad celem instytucji jest sprawa podziału celu całościowego na cele częściowe. Następuje tu proces konkretyzacji celu podstawowego na mniejsze całości, aż do jednoosobowych stanowisk, zwanych stanowiskami organizacyjnymi, które realizują cel podstawowy. Oznacza to, że struktura organizacji powinna być konstruowana od dołu w drodze łączenia celów szczegółowych najniższego stopnia w taki sposób, aby można było powierzyć je indywidualnym stanowiskom pracy. Stanowiska pracy łączy się następnie w zespoły robocze, powierzając im cele bezpośrednio wyższego stopnia. Działania te prowadzi się do momentu utworzenia takiej całości, która realizować może cel ogólny instytucji.

Od struktur organizacyjnych zależy między innymi rozpiętość kierowania. Termin ten oznacza liczbę osób podporządkowanych bezpośrednio jednemu kierownikowi. Liczba i rodzaj stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między samymi podwładnymi jest uważana za podstawowy czynnik rzutujący na rozpiętość kierowania (zasięg). W literaturze przedmiotu można spotkać pogląd, że warunkiem sprawnego działania kierownika nie jest jego rozpiętość kierowania, lecz rozpiętość kontaktów, jakie kierownik utrzymuje z innymi członkami organizacji zarówno w pionie, jak i w poziomie.

Problemy struktury organizacyjnej wynikają przede wszystkim z ograniczonej zdolności ludzkiej do kierowania pracą innych. Jeżeli kierować innymi ludźmi znaczy powodować, by ich zachowanie stało się zgodne z zamiarem kierującego, to efektywnie można kierować pracą tylko ograniczonej liczby ludzi (podwładnych). Efektywność kierowania zależy również od stopnia samodzielności pozostawionej przez niego podwładnym. Im większa samodzielność podwładnych, tym większa może być ich liczba, bo mniej absorbują oni swojego przełożonego. W razie nadmiernego zwiększania liczby podwładnych, ich kontakty z przełożonym są albo zbyt krótkotrwałe, albo za rzadkie. W pierwszym przypadku przełożony nie może wniknąć w istotę zagadnień, w drugim powstają z kolei dwie możliwości: albo pilne nieraz zagadnienia zostają niezałatwione ze szkodą dla sprawy, do chwili, gdy podwładny dostanie się do przełożonego, wtedy często gromadzi się ich tyle, że żadnej nie można gruntownie rozpatrzyć, albo - mimo że ich charakter wymaga interwencji przełożonego - bywają załatwiane bez jego udziału. W obu przypadkach kierowanie staje się fikcją. Wiążę się z tym problem „kosztu oczekiwania”. Powstaje on wtedy, gdy pracownik wstrzymuje swoją pracę w danej sprawie, gdyż dla jej załatwienia musi uzyskać odpowiednie dyrektywy od przełożonego. Rodzaj tych kosztów powstaje również, gdy dokumenty dotyczące konkretnej sprawy zostały przełożonemu złożone i czekają na chwilę, w której przełożony je przejrzy i zaakceptuje lub odrzuci. Powstaje również w sferze interesów obywatela, który wstrzymuje się ze swoim działaniem, ponieważ czeka na decyzję administracyjną. Wysoki koszt oczekiwania często wiąże się ze złą organizacją pracy przełożonego, zawsze zaś wynika z przekroczenia potencjalnej rozpiętości kierowania.

Próbą racjonalizacji ustalania potencjalnej rozpiętości kierowania była tak zwana teoria V.A. Graicunasa (metoda matematyczna), który wyróżniał trzy rodzaje stosunków w zespole:

• bezpośrednio pojedyncze,

• krzyżujące się,

• bezpośrednio grupowe.

Liczba stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między samymi podwładnymi ma być czynnikiem ograniczającym potencjalną rozpiętość kierowania. Zdaniem Graicunasa w pięcioosobowym zespole relacji tych jest 100, a w zespole sześcioosobowym 222. Ma to powodować przeciążenie kierownika i uniemożliwić efektywne kierowanie. J.Łukasiewicz wskazuje, iż interpretacja prawidłowego matematycznego wyliczenia stosunków międzyludzkich jest fałszywa. Gdyż stosunki pomiędzy podwładnymi (krzyżujące się) nie obciążają kierownika, nie wszystkie stosunki są konieczne, nie zawsze zachodzą, nie są jednoczesne, ponadto istnieją stosunki wewnętrzne, których teoria Graicunasa zupełnie nie uwzględnia. Według J.Łukasiewicza do prawidłowego ustalenia potencjalnej rozpiętości kierowania należy użyć tak zwanej metody czynnikowej - analizy różnorodnych czynników determinujących wielkość zespołu, takich jak: stopień trudności zadań przydzielonych komórce do wykonania, waga zadań, różnorodność zadań, stopień wymaganej koordynacji, szczebel kierowania (pionowa rozpiętość kierowania), łączność, lokalizacja pracowników w terenie, polityka instytucji, stopień samodzielności kierowania, personel pomocniczy, wyposażenie, fluktuacja kadr, stopień stabilizacji instytucji, kształt struktury, wielkość komórek podstawowych, grupy nieformalne, stopień integracji pracowników, kultura współżycia, stopień nasilenia powiązań technicznych, tempo pracy, zakres własnej pracy przełożonych, technika przetwarzania informacji, kwalifikacje przełożonych i podwładnych, metody kontroli. Czynniki te są praktycznymi wyznacznikami potencjalnej rozpiętości kierowania.

Z rozpiętością kierowania łączy się rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej, która oznacza liczbę osób, którym jeden przełożony może pomóc osiągnąć ich cele. W odróżnieniu od rozpiętości kierowania rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej zwiększa się, a nie zmniejsza w miarę przesuwania się w górę organizacji. Wyjaśnieniem tej tendencji jest to, że kierownicy na niższych szczeblach wymagają większej pomocy, ich cele są trudniejsze do jednoznacznego zdefiniowania, a ich działanie trudniejsze do precyzyjnej oceny. Z kolei kierownicy na wyższych szczeblach nauczyli się wykonywania swojej pracy, ich cele daje się łatwiej określić, bowiem wprost wynikają z celów organizacji, a ich działanie można ocenić poprzez ocenę wyników funkcjonowania organizacji. Ogólnie można powiedzieć, że rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej jest większa od rozpiętości kierowania.

Organizacja administracji publicznej opiera się w dużej części na opracowaniach M.Webera. Model biurokracji organizacji według M.Webera zakłada podległość administracji przepisom prawa. Urzędnicy wykonujący określone kompetencje działają nie w imieniu własnym, lecz z tytułu sprawowania określonego urzędu w organie administracji. Obywatele zaś są posłuszni prawu, a nie urzędnikom wprowadzającym je w życie. Biurokratyczna administracja funkcjonuje zgodnie z dziesięcioma regułami, które dotyczą jej personelu:

1. Pracownicy są osobiście wolni i podporządkowani władzy jedynie w ramach ich bezosobowych oficjalnych obowiązków.

2. Pracownicy są zorganizowani w jasno określoną hierarchię urzędów.

3. Każdy urząd ma jasno określoną sferę kompetencji w sensie prawnym.

4. Urząd jest obsadzony na podstawie wolnych stosunków umownych. Oznacza to, że (z zasady) istnieje wolny dobór pracowników.

5. Kandydaci są wybierani na podstawie ich kwalifikacji fachowych. Posiadanie kwalifikacji potwierdza albo egzamin, albo świadectwo ukończenia szkolenia, albo i jedno, i drugie. Pracownicy są mianowani, a nie wybierani.

6. Pracownicy otrzymują ustalone wynagrodzenie pieniężne, a także posiadają prawo do emerytury. Wysokość wynagrodzenia zależy przede wszystkim od miejsca, jakie pracownik zajmuje w hierarchii organizacji.

7. Dla osoby, która zajmuje urząd, jest on wyłącznym, a przynajmniej podstawowym miejscem pracy,

8. Biurokratyczna organizacja stwarza warunki do kariery. Istnieje system promocji oparty na starszeństwie i/lub osiągnięciach. Decyzja o promocji zależy od opinii przełożonych.

9. Zatrudniony pracownik jest oddzielony od własności zasobów organizacji, a ponadto nie może zawłaszczyć swojego stanowiska.

10. W trakcie sprawowania urzędu pracownik podlega ścisłej i systematycznej kontroli oraz dyscyplinie.

W praktyce czysty typ organizacji biurokratycznej raczej nie występuje. W formalnych strukturach organizacyjnych, bliskich nawet idealnemu typowi biurokracji, występują na ogół jednostki sztabowe, które zakłócają hierarchiczny układ podporządkowania. Ponadto w organizacji występują na ogół elementy powiązań poziomych, takie jak: dział kadr, dział gospodarczy. Typ idealny, jak uczył M. Weber, nie służy bowiem do odzwierciedlania rzeczywistości, lecz przez porównanie z nią służy jej lepszemu zrozumieniu. Akcentował on profesjonalizm, który szczególnie powinien cechować przełożonego. Był zwolennikiem monokratycznej budowy organów administracji. Biurokracja miała być racjonalnym narzędziem racjonalnej władzy wdrażającej postęp. Koncepcja M. Webera wywarła znaczny wpływ na kształtowanie się współczesnych kultur prawnych i politycznych - w szczególności na traktowanie urzędowych powinności umocowanych prawem i oddzielenie sfery prywatności od sfery publicznej jako standardów materialnego państwa prawa.

Aparat (organy, urzędy) administracji publicznej stanowi jeden z przykładów działania zespołowego, zorganizowanego. Zatem przy kształtowaniu struktur tego aparatu powinno się brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji, która daje wskazania dotyczące działań zorganizowanych. Niemniej struktury administracji publicznej pozostają w dużym stopniu ukształtowane przez przepisy prawa, zatem samo kierownictwo aparatu administracji publicznej nie zawsze ma wpływ na jego kształt. Niekiedy jednak przepisy prawa dają swobodę w tym zakresie (np. przy kształtowaniu organów samorządu terytorialnego), a nadto osoby przygotowujące projekty (zazwyczaj organy administracji państwowej) przepisów prawnych dotyczących struktur administracji publicznej powinny brać pod uwagę wskazania teorii organizacji. Wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w następujących sferach:

1. w nazwie, która odróżnia urząd od innych części aparatu administracyjnego,

2. przyznaniu w sposób ustawowy rzeczowego zakresu działania,

3. wyodrębnieniu w urzędzie funkcji wewnętrznego kierowania (prawo stosowania poleceń służbowych, udzielania wytycznych) .

Tworzone modele instytucji, aby miały byt bardziej trwały, ulegają formalizacji. W instytucjach administracji publicznej modele zostały sformalizowane poprzez przepisy prawa.

Przepisy dotyczące tych zagadnień mają charakter norm ustrojowych (organizacyjnych). Zazwyczaj są to akty rangi ustawy. Taki charakter ma na przykład ustawa z 1990 r. o samorządzie gminnym czy ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Niekiedy jednak w akcie ustawowym przewiduje się tylko istnienie danej instytucji lub nakreśla się jej kształt organizacyjny w zasadniczych kwestiach, a w szczegółach te zagadnienia normują akty wykonawcze. Formalizacja jest procesem, którego przedmiotem jest utrwalanie celów, struktury, wymogów kadrowych i reguł współdziałania, określanie środków i sposobów osiągania celów, powiązań instytucji z otoczeniem. Jest procesem decydującym o typie i charakterze instytucji. Formalizacja jest zarazem elementem instytucji, klamrą zespalającą pozostałe elementy w trwały system. Funkcje formalizacji nie ograniczają się do utrwalania działań zespołowych. Użycie wzorców formalizacji pozwala częściowo niwelować niepewność działania.

Przykładem sformalizowanego działania jest urząd gminy, którego strukturę organizacyjną opiszę w kolejnym punkcie.

1. Struktura organizacyjna urzędu gminy

Stosunkowo popularnym rozwiązaniem w administracji jest struktura sztabowo-liniowa, która wprowadza obok hierarchicznie podporządkowanych komórek liniowych, komórki pomocnicze o charakterze funkcjonalnym, tak zwane sztaby, których zadaniem jest dostarczanie informacji i służenie radą zarówno tym organom, którym podlegają służbowo, jak i niezależnym od nich liniowo komórkom liniowym niższych szczebli.

W jednostkach takich jak urząd gminy nie wyodrębnia się osobnych jednostek sztabowych, gdyż na tym szczeblu administracji wystarczają komórki typu liniowego. Choć niekiedy funkcje komórek sztabowych mogą spełniać inne instytucje czy formy organizacyjne, których celem jest udzielanie fachowego poradnictwa. Mogą to być konsultacje fachowców spoza urzędu, może to być korzystanie z poradnictwa instytutów naukowych, czy ciała kolegialne powołane spośród specjalistów dla opracowania danej konkretnej sprawy czy nawet narady fachowców pracujących w urzędzie.

Jak wcześniej wspomniałam, istotnym elementem sprawnego funkcjonowania urzędu jest sformalizowanie jego struktury organizacyjnej. Formalny kształt urzędu zapisany jest w statucie i regulaminie organizacyjnym. Zadaniem statutu jest przedstawienie roli poszczególnych komórek w ramach większej całości organizacyjnej. Natomiast regulamin zawiera normy postępowania obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku w urzędzie gminy.

Analizę sformalizowanej struktury organizacyjnej przeprowadzę na przykładzie Urzędu Miasta Lubań, który jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Lubań. Organizację i funkcjonowanie tego urzędu określa regulamin organizacyjny nadany przez Burmistrza Miasta Lubań zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr 66/2003. Regulamin ten określa:

1. zakres działania i zadania urzędu ,

2. organizację urzędu,

3. zakres funkcjonowania urzędu,

4. zakres działania oraz podział zadań i kompetencji kierownictwa urzędu i wydziałów urzędu.

Do zadań Urzędu Miasta Lubań, zgodnie z rozdziałem II § 6 regulaminu, należy zapewnienie pomocy organom Gminy Miejskiej Lubań w wykonywaniu ich zadań i kompetencji, a w szczególności:

1. przygotowywanie materiałów niezbędnych do podejmowania uchwał, wydawania decyzji, postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz podejmowania innych czynności prawnych przez organy gminy,

2. wykonywanie - na podstawie udzielonych upoważnień - czynności faktycznych wchodzących w zakres zadań gminy,

3. zapewnienie organom gminy możliwości przyjmowania, rozpatrywania oraz załatwiania skarg i wniosków,

4. przygotowywanie uchwalenia i wykonywania budżetu gminy oraz innych aktów organów gminy,

5. realizacja innych obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa oraz uchwał organów gminy,

6. zapewnienie warunków organizacyjnych do odbywania sesji rady, posiedzeń jej komisji oraz innych organów funkcjonujących w strukturze gminy,

7. prowadzenie zbioru przepisów gminnych, dostępnego do powszechnego wglądu w siedzibie urzędu,

8. wykonywanie czynności kancelaryjnych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa,

9. realizacja obowiązków i uprawnień służących urzędowi jako pracodawcy - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa pracy.

Strukturę organizacyjną omawianego urzędu stanowi:

1. Kierownictwo urzędu, czyli burmistrz, dwóch zastępców, skarbnik i sekretarz.

2. Komórki organizacyjne i samodzielne stanowiska urzędu, w tym:

- Wydział Organizacyjno-Prawny (OR) wraz z Biurem Rady Miasta (BRM),

- Wydział Finansowy (Fn),

- Wydział Spraw Obywatelskich (SO),

- Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (GKM),

- Wydział Gospodarki Gruntami, Nieruchomościami i Rolnictwa (GGNiR),

- Urząd Stanu Cywilnego (USC),

- Wydział Rozwoju Miasta (R),

- Wydział Oświaty (IO),

- Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Przestrzennej (OŚiGP),

- Wydział Techniczno-Inwestycyjny (TI),

- samodzielne stanowisko do spraw obrony cywilnej i ochrony informacji niejawnej

(OC),

- samodzielne stanowisko do spraw kontroli,

- Miejskie Centrum Reagowania (MZR).

3. Gospodarstwa Pomocnicze urzędu:

- Pokoje Gościnne (PG),

- Agencja Rozwoju Miasta (ARM).

Wydziałami kierują naczelnicy. Jednakże burmistrz może tworzyć w ramach wydziałów referaty, którymi kierują kierownicy. Referaty dzielą się na stanowiska pracy podobnie jak wydziały, chyba że w ramach wydziału powstanie referat. Wówczas wydział będzie się dzielił na referaty, a następnie na stanowiska pracy.

Graficzne ujęcie istniejących w urzędzie komórek i zależności między nimi przedstawia schemat organizacyjny (schemat nr 1). W małych gminach spotykamy najczęściej warianty schematów organizacyjnych opartych na stanowiskach pracy. Zadania realizowane są rutynowo, w sposób powtarzalny, ujęte formalnie w zakresach czynności pracowników, z których są oni rozliczani. W urzędach, w których zastosowano schematy mieszane, tj. referatowo-stanowiskowe, wykonywanie zadań w referatach odbywa się w oparciu o stanowiska realizujące zbliżone (podobne) tematycznie treści. Na stanowiskach kierowniczych zadania merytoryczne są uzupełniane zakresem uprawnień decyzyjnych dotyczących podejmowania decyzji, ustalania celów działania, doboru metod ich realizacji, dysponowania zasobami (rzeczowymi, finansowymi, ludzkimi, informacyjnymi). Najczęściej spotykane warianty schematów organizacyjnych w urzędach gmin, to :

• stanowiskowy (schemat nr 2),

• mieszany: referatowo-stanowiskowy (schemat nr 3),

• referatowy (schemat nr 4).

schemat nr 1

Schemat organizacyjny Urzędu Miasta Lubań

Źródło: Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta Lubań.

schemat nr 2

Wariant stanowiskowy

Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu.

schemat nr 3

Wariant mieszany

Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu

.

schemat nr 4

Wariant referatowy

Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu.

Schemat nr 1 jest graficznym ujęciem struktury organizacyjnej Urzędu Miasta Lubań. Jest schematem mieszanym, wydziałowo-stanowiskowym. Omawiana struktura organizacyjna charakteryzuje się niewielką liczbą szczebli kierowania - oparta jest więc na szerokiej rozpiętości kierowania. Jest strukturą płaską. Nie wszystkie elementy całości są równorzędne lecz opierają się na pewnej gradacji, zależności. Mamy tu do czynienia ze stanowiskami kierowniczymi i stanowiskami wykonawczymi. Powiązania między poszczególnymi komórkami jednej całości, polegające na podporządkowaniu i nadrzędności, prowadzą do tworzenia w obrębie tej całości więzi typu hierarchicznego.

Urzędem kieruje burmistrz przy pomocy dwóch zastępców oraz skarbnika miasta (funkcję sekretarza pełni jeden z zastępców burmistrza), którzy ponoszą odpowiedzialność przed burmistrzem za realizację swoich zadań. Ponadto burmistrz nadzoruje bezpośrednio pracę Wydziału Rozwoju, Wydziału Oświaty, samodzielnego stanowiska do spraw obrony cywilnej i ochrony informacji niejawnej oraz pracę samodzielnego stanowiska do spraw kontroli. Nadzór nad pracą pozostałych wydziałów pełnią poszczególni zastępcy, a skarbnik miasta nadzoruje bezpośrednio pracę Wydziały Finansowego.

Budując strukturę organizacyjną wzięto pod uwagę nie tylko więź hierarchiczną, lecz również więź specjalistyczną, która wynika z podziału pracy. Każdy pracownik ma jasny i znany innym zakres obowiązków. Z góry wiadomo, co do kogo należy i jakie każdemu przysługują uprawnienia. Naczelnik gdy otrzyma bieżące zadanie nie głowi się nad tym, komu je przydzielić, ponieważ każdy rodzaj zadań ma z góry określonego adresata.

Pracą poszczególnych wydziałów kierują i zarządzają w sposób zapewniający optymalną realizację zadań wydziałów naczelnicy, którzy odpowiedzialność za swoje działania ponoszą przed burmistrzem. Naczelnicy poszczególnych wydziałów są bezpośrednimi przełożonymi podległych im pracowników i sprawują nad nimi nadzór. Omawiany regulamin organizacyjny w rozdziale IV § 18 zobowiązuje poszczególne wydziały do współdziałania ze sobą w szczególności w zakresie wymiany informacji i wzajemnych konsultacji oraz realizacji zadań wymagających współpracy wydziałów. Regulamin ten zawiera również podział zadań między burmistrza, jego zastępców, sekretarza i skarbnika oraz podział zadań pomiędzy poszczególnymi wydziałami. Zawiera również zakresy i zasady funkcjonowania gospodarstw pomocniczych oraz zasady i tryb postępowania przy opracowywaniu i wydawaniu aktów prawnych. O czym więcej piszę w punkcie mówiącym o podziale zadań.

Oprócz wyżej wymienionych kwestii regulamin organizacyjny Urzędu Miasta w Lubaniu określa również zasady podpisywania pism przez burmistrza i naczelników wydziałów oraz szczegółowe zasady planowania pracy w urzędzie, a także określa szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli w urzędzie i w poszczególnych jednostkach nadzorowanych przez urząd.

Innym dokumentem regulującym działanie w obrębie urzędu jest regulamin pracy. W Urzędzie Miasta Lubań organizację pracy oraz prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników określa Regulamin pracy z dnia 15 września 1996 r. Regulamin ten w szczególności określa:

1. obowiązki pracodawcy,

2. obowiązki pracowników,

3. zasady i tryb postępowania w zakresie obowiązku przestrzegania trzeźwości,

4. wymiar, system i rozkład czasu pracy,

5. sposób usprawiedliwiania spóźnień i nieobecności w pracy oraz udzielenia zwolnień od pracy,

6. termin, miejsce i czas wypłaty wynagrodzenia,

7. obowiązki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej,

8. kary za naruszenie porządku i dyscypliny pracy.

Pod koniec 2003 roku kierownictwo omawianego urzędu, aby usprawnić organizację, postanowiło wdrożyć nowoczesny system zarządzania jakością. Jako narzędzie zastosowano normę ISO 9000. ISO jest to skrót Międzynarodowej Organizacji Standaryzacyjnej, która powstała w 1947 r. Zaczęło się od normy BS 5750 w Wielkiej Brytanii, która uzyskała status normy międzynarodowej, zatwierdzonej też przez Polski Komitet Normalizacyjny. Norma jest napisana językiem dość hermetycznym, ale przystosowanym do działania wszystkich rodzajów organizacji. Wywodzi się z sektorów produkcyjnych, potem przeszła do usług, a obecnie jest rozpowszechniona także w organizacjach publicznych. Składa się na nią 20 wymagań, które opisują formalne elementy zachowania się organizacji na drodze do uzyskania wyniku, którym jest zaspokojenie potrzeb odbiorcy. Ten system działania musi być dokumentowany, czyli wymaga opisania sposobów pracy, kompetencji i odpowiedzialności.

Wdrażanie ISO 9000 w omawianym urzędzie rozpoczęło się od diagnozy: czym dysponuje organizacja, jak to wykorzystać, co usprawnić z punktu widzenia normy. W grudniu 2003 podpisano umowę o udzielenie pomocy konsultingowej z firmą zajmującą się wdrażaniem systemów zarządzania. W lutym 2004 burmistrz wydał zarządzenie z dnia 26 lutego 2004 r. nr 36/2004 w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw wdrażania systemu zarządzania ISO 9001:2000 w Urzędzie Miasta Lubań. W kwietniu 2004 r. jedenastu pracowników urzędu ukończyło kurs audytorów wewnętrznych. Jednocześnie trwały prace nad dokumentacją, na którą składają się trzy elementy: Polityka Jakości, w której sformułowany został cel działania urzędu (misja firmy), Księga Jakości (ogólny zarys funkcjonowania systemu) i procedury.

Później nastąpiły audyty wewnętrzne, z których raporty końcowe wskazywały na obszary, w których znajduje się najwięcej problemów czy niedociągnięć organizacyjnych. W trzech raportach wskazano na istnienie niezgodności (błędów) w realizacji dwóch punktów normy, punktu 4.2.3 (nadzór nad dokumentami) oraz punktu 4.2.4 (nadzór nad zapisami). W pozostałych przypadkach, w formie spostrzeżeń, stwierdzono pewne niedociągnięcia w przestrzeganiu normy (wyniki audytów wewnętrznych przedstawia wykres nr 1). Jednakże, ze względu na to, iż system dopiero był wdrażany tylko wskazano obszary, które w pierwszej kolejności muszą być udoskonalone, co zostanie sprawdzone przy kolejnych audytach wewnętrznych. W przypadku dalszego istnienia nieprawidłowości, zostaną wyciągnięte konsekwencje w stosunku do osób odpowiedzialnych za przestrzeganie określonych przez normę zasad.

Wykres nr 1

Błędy wykazano w następujących raportach końcowych z audytów wewnętrznych:

• Raport końcowy z audytu Nr 3/04 z 09.06.2004 - pkt 4.2.3 i pkt 4.2.4 normy PN - EN ISO 9001:2001

• Raport końcowy z audytu Nr 4/04 z 16.06.2004 - pkt 4.2.3 normy PN - EN ISO 9001:2001

• Raport końcowy z audytu Nr 6/04 z 24.06.2004 - pkt 4.2.3 normy PN - EN ISO 9001:2001

Źródło: sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z 3 grudnia 2004 r. Opracowanie własne.

Po analizie raportów z audytów wewnętrznych okazało się, że najwięcej pracy i doskonalenia wymagają punkty normy mówiące o nadzorze nad dokumentami i zapisami. W związku z powyższym dokonano zmiany zasad tworzenia i zatwierdzania dokumentów, ich przeglądu, aktualizacji i dystrybucji zgodnie z procedurą nadzoru nad dokumentami. Okazało się również, że wielu pracowników urzędu nie stosuje się do zasad wynikających z instrukcji kancelaryjnej, która to reguluje sposób postępowania z dokumentami wpływającymi do urzędu czy wychodzącymi na zewnątrz, sposób ich oznaczania a także archiwizowania. Jednocześnie stwierdzono, że należy usprawnić nadzór nad zapisami (na przykład notatkami służbowymi, protokołami z oględzin, decyzjami wydawanymi przez organ, czy postanowieniami).

Następnie zarządzeniem Burmistrza Miasta Lubań nr 126 z dnia 20 września 2004 r. wprowadzono instrukcję systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań. Ocena taka ma się odbywać corocznie i podlegają jej wszyscy pracownicy zatrudnieni w urzędzie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Według instrukcji, najpierw pracownik dokonuje samooceny własnej pracy i wpisuje odpowiednie wartości do kolumny kwestionariusza oceny pracownika. Następnie przełożony zapoznaje się z samooceną pracownika i dokonuje własnej oceny pracownika, którą mnoży przez wagę kryterium (waga kryterium jest ustalana przez kierownictwo). Wyniki ocen są sumowane w poszczególnych obszarach zachowań oraz globalnie. Ocena globalna decyduje o ogólnej ocenie przydatności zawodowej pracownika oraz proponowanych działaniach wobec niego. Równocześnie przełożony określa mocne i słabe strony pracownika, które omawia z nim na spotkaniu. Oceniający omawia z nim również ogólną ocenę oraz dyskutuje o wynikach pracy oraz sposobie poszerzania umiejętności i kwalifikacji pracownika. Wspólne (bezpośredni przełożeni - podwładni) procedowanie zadania, dyskusja nad stopniem jego realizacji, formułowanie wniosków odnoszących się nie tylko do ocenianego pracownika, ale także do całej organizacji - wszystko to daje olbrzymie efekty w zakresie motywacji, poczucia identyfikacji i partycypacji oraz zaangażowania.

Zgodnie z kwestionariuszem oceny pracownika, który stanowi załącznik nr 1 do instrukcji systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań, ocenie podlegają kwalifikacje zawodowe, efektywność i jakość pracy, poczucie odpowiedzialności i niezawodność, organizacja pracy własnej i dyspozycyjność, samodzielność działania, współpraca w zespole i stosunek do przełożonych, przestrzeganie przepisów i norm obowiązujących w urzędzie. Poszczególni pracownicy zostali wysoko ocenieni przez swoich bezpośrednich przełożonych. Oceny te zsumowano w poszczególnych wydziałach i wyciągnięto średnią ocenę pracy poszczególnych wydziałów, co przedstawia wykres nr 2.

Oceniano w skali pięciostopniowej. Cztery wydziały uzyskały ocenę maksymalną - bardzo dobrą. Najniższą ocenę - dobrą, uzyskały trzy wydziały. W pozostałych przypadkach ocena była między oceną dobra a bardzo dobrą.

Wykres nr 2

Źródło: sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z 3 grudnia 2004 r. Opracowanie własne.

W tym samym czasie przeprowadzono ankietę wśród mieszkańców Miasta Lubań, której celem była ocena pracy urzędników zatrudnionych w urzędzie. Mieszkańcy oceniali terminowość załatwiania spraw, sposób informowania interesantów, wiedzę fachową pracowników, kulturę osobistą i uprzejmość obsługujących urzędników oraz szybkość i sprawność załatwiania spraw. W pięciostopniowej skali oceny pięciu ocenianych kryteriów pracownicy uzyskali średnią ocenę od 2,33 do 2,69. Najniżej oceniono terminowość załatwiania spraw, a najwyżej kulturę osobistą i uprzejmość obsługującego pracownika. Obrazowo ukazuje to wykres nr 3.

Wykres nr 3

Źródło: sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z 3 grudnia 2004 r. Opracowanie własne.

W obydwu przypadkach ocenie poddano różne kryteria, dlatego też oceny te bardzo się od siebie różnią. Ocena dokonana przez przełożonych pracowników jest oceną o wiele wyższą niż ocena odbiorców usług świadczonych przez urzędników. Jednakże uważam, że nawet w przypadku ujednolicenia kryteriów ocen, nie zbliżyłyby się one do siebie. Myślę, że przyczyną takiej sytuacji jest fakt, iż wielu ludzi nadal żywi obawy przed załatwieniem sprawy w urzędzie. Przeraża ich zawiłość przepisów, często nie wiedzą dokąd iść, z kim rozmawiać, jakie dokumenty przynieść, a wielu pracowników urzędu po prostu nie chce im w tym pomóc, wciąż nie rozumiejąc celu jaki został przed nimi postawiony. Dlatego wielu ludzi nadal uważa, że kadra urzędnicza jest źle wykwalifikowana i często po prostu niesympatyczna.

Kierownictwo urzędu, biorąc pod uwagę fakt, iż system w momencie przeprowadzania ankiet i oceny pracowników był dopiero wdrażany, oceny uzyskane w ankietyzacji satysfakcjonowały je, wskazując jednocześnie jak wiele pracy należy jeszcze włożyć w doskonalenie organizacji urzędu. Zdziwił fakt, dość wysokiej oceny sposobu informowania interesantów w stosunku do tego czym dysponował urząd. W jednostce tej nie było jeszcze punktu obsługi interesanta, a wiele wydziałów urzędu znajduje się poza główną siedzibą. Wszelkie informacje o miejscu i sposobie załatwienia spraw interesant uzyskiwał w sekretariacie urzędu. Jednakże, aby usprawnić poruszanie się mieszkańców po urzędzie wprowadzono broszury informujące o tym, czym zajmuje się dany wydział, jakie sprawy można tam załatwić i jakie są potrzebne dokumenty. Broszury te są dostępne w holu urzędu, a także w każdym wydziale oraz na stronie internetowej urzędu. Poza tym każdy interesant, po załatwieniu swojej sprawy może ocenić jej jakość, wypełniając ankietę, która jest ogólnie dostępna w urzędzie.

Następnie, zarządzeniem burmistrza z dnia 3 stycznia 2005 r. nr 1/2005 w sprawie przyjęcia Księgi Jakości i Polityki Jakości w Urzędzie Miasta Lubań, wprowadzono fundament Systemu Zarządzania Jakością, którym jest zasadniczy fragment Księgi Jakości czyli Polityka Jakości, która została sformułowana następująco:

POLITYKA JAKOŚCI URZĘDU MIASTA LUBAŃ Istotą działania Urzędu Miasta Lubań jest spełnianie oczekiwań naszych klientów poprzez wsparcie naszym doświadczeniem i kompetencją ich rozwoju oraz pomoc przy rozwiązywaniu problemów związanych z prowadzeniem ich działalności. Nadrzędnym celem Urzędu Miasta Lubań jest zapewnienie profesjonalnej i przyjaznej obsługi klientów wynikającej z wdrożonego i ciągle doskonalonego systemu zarządzania odpowiadającego najlepszym praktykom na świecie. Realizacja tych celów odbywa się w oparciu o: umacnianie roli Urzędu jako instytucji pełniącej służbę publiczną załatwianie spraw w terminach i trybach określonych w przepisach prawa i obowiązujących procedurach doskonalenie warunków organizacyjnych i technicznych zapewnienie sprawnego przepływu informacji wewnątrz organizacji i w kontaktach z otoczeniem podnoszenie świadomości o służebnej roli organizacji oraz uzupełnienie i doskonalenie kwalifikacji oraz umiejętności pracowników stałe uwzględnianie w pracy organizacji oczekiwań i wniosków klientów prowadzenie stałego monitoringu procesów, identyfikowanie obszarów wymagających poprawy i stale doskonalenie poprzez realizację planów poprawy jakości wykonywanie zadań przyjętych w strategiach dotyczących rozwoju miasta. Doceniając wprowadzony System Zarządzania Jakością według ISO 9001: 2000 jako nowatorski i twórczy, deklaruję osobiste zaangażowanie w jego doskonalenie oraz zapewnienie środków i warunków do realizacji Polityki Jakości a każdy pracownik Urzędu jest zobowiązany do jej przestrzegania i realizacji. Burmistrz Miasta Lubań

Z kolei zarządzeniem burmistrza z dnia 3 stycznia 2005 r. nr 2/2005 w sprawie przyjęcia procesów operacyjnych i procedur systemowych wprowadzono podstawowe procedury:

1. procedurę nadzoru nad dokumentami,

2. procedurę nadzoru nad zapisami (na przykład notatkami służbowymi, protokołami),

3. procedurę nadzoru nad wyrobem niezgodnym,

4. procedurę audytów wewnętrznych,

5. procedurę działań korygujących,

6. procedurę działań zapobiegawczych.

oraz sześć procesów, regulujących podstawowe procesy zachodzące w organizacji, które dotyczą:

1. przygotowywania projektów umów i zawierania umów na wycenę nieruchomości komunalnych,

2. przygotowywania budżetu,

3. przygotowywania i wydawania decyzji z urzędu,

4. wydawania decyzji w sprawach indywidualnych,

5. nadzoru nad realizacją budżetu placówek oświatowych,

6. nadzoru nad realizacją inwestycji.

Procesy te ujęto graficznie na mapie procesów, którą obrazuje schemat nr 5.

Schemat nr 5

Źródło: Księga Jakości Urzędu Miasta Lubań.

Audyt certyfikujący, z pozytywnym rezultatem, odbył się w styczniu 2005 roku. Urząd Miasta w Lubaniu uzyskał certyfikat ISO według normy PN-EN ISO 9001:2001.

Kiedy rozpoczęto realizować projekt okazało się, że pewne rozwiązania już istnieją, że istnieje system szkolenia załogi, istnieją wypracowane przez lata procedury na przykład procedura postępowania ze skargami i wnioskami czy instrukcja obiegu dokumentów. Wielu pracowników instynktownie realizowało zadania zgodnie z normą. Potrzebny był jedynie przegląd struktur i procedur, uporządkowanie ich z punktu widzenia norm ISO, tak by spełniały wymagania prawne i wymagania interesantów.

Właściwe wdrażanie systemu zarządzania jakością rozpoczęto od szkoleń, które objęły wszystkich: kierownictwo urzędu, pracowników, audytorów wewnętrznych. Chodziło o wyjaśnienie, o co tak naprawdę chodzi i o stworzenie odpowiedniego klimatu wokół tej idei. Następnie opracowano procedury działania. Opracowano plany audytów, podczas których sprawdza się czy pracownicy przestrzegają obowiązujących instrukcji, norm i koryguje się błędy.

Kierownictwo wierzy, że po wdrożeniu systemu zarządzania jakością, organizacja urzędu będzie coraz lepsza, bardziej efektywna. Że system daje większe możliwości działań korygujących i zapobiegawczych. Daje efekt promocyjny. Zwiększa doping do dalszej i lepszej pracy, bo wszyscy mają świadomość, że czeka ich coroczna weryfikacja, a to w konsekwencji przełoży się na lepszą ocenę pracy urzędu przez mieszkańców.

Zarządzanie jakością jest ostatnio bardzo popularnym zagadnieniem w dziedzinie organizacji i zarządzania. Sceptycy twierdzą, że jest to kolejna modna teoria, a uzyskanie certyfikatu jakości nie zawsze wiąże się z faktyczną poprawą jakości. Ma bardziej znaczenie promocyjne, ponieważ poprawia wizerunek organizacji i zwiększa jej wiarygodność wobec partnerów i interesantów.

Uważam, że zanim rozpocznie się wprowadzanie metod zarządzania jakością w administracji samorządowej należy zadać sobie pytanie: jaki jest cel nadrzędny tego działania? Czy jest to sama certyfikacja, dla zwiększenia efektu promocyjnego na przykład miasta, czy zwiększenie zadowolenia odbiorców usług świadczonych przez dany urząd, a może zwiększenie efektywności wydawania środków publicznych. Cel dominujący musi być jasno określony, aby łatwo odróżnić działania strategiczne od taktycznych oraz móc ocenić w jakim stopniu postawiony cel został zrealizowany. Każdy urząd powinien działać tak, aby obsługa jego interesantów była rzetelna, kompetentna, obiektywna i uprzejma. Obywatel musi wiedzieć, jakie czynności należą do niego, a jakie do urzędu oraz w jakim czasie może oczekiwać rozstrzygnięcia jego sprawy.

Okazuje się, że system zarządzania jakością w gruncie rzeczy nie jest niczym nadzwyczajnym, ale daje aparat pojęciowy do pracy nad urzędem, aby pracownicy po prostu dobrze wykonywali swoją pracę.

2. Podział zadań

Zasadniczym elementem struktury każdej jednostki organizacyjnej w administracji jest stanowisko pracy. Od sposobu, w jaki zostało ono ukształtowane, zależy w ogromnej mierze sprawność działania wszelkiej administracyjnej instytucji. Wszystkie prace w administracji odbywają się na stanowiskach indywidualnych - kierowniczych czy niekierowniczych, a każda jednostka organizacyjna jest zestawem odpowiednio ze sobą powiązanych indywidualnych stanowisk pracy.

Istotą konstrukcji wszelkiego stanowiska pracy jest zgodność trzech podstawowych elementów, czyli:

1. określenie zadań, dla których dane stanowisko zostało powołane oraz wynikających stąd obowiązków obciążających zajmującego je pracownika,

2. określenie uprawnień służących wykonywaniu odnośnych zadań i obowiązków oraz potrzebnego przy tym wyposażenia,

3. określenie odpowiedzialności.

Wszystkie te elementy powinny być ze sobą zgrane i stanowić harmonijną całość.

Każde stanowisko pracy posiada pewne przypisane mu zadania i obowiązki. Z formułowaniem zadań i obowiązków na stanowisku pracy wiąże się kilka zasad, do których zalicza się:

1. Zasada przystosowalności. Przy grupowaniu zadań na danym stanowisku pracy należy dążyć do tego, aby nie gromadzić na jednym stanowisku zadań tak licznych i tak dalece pracochłonnych, że przeciętny pracownik o normalnych kwalifikacjach nie będzie w stanie im podołać.

2. Zasada należytej szczegółowości. Szczegółowość opisu zadań i obowiązków powinna umożliwić wyraźne rozgraniczenie zakresu działań opisywanego stanowiska od stanowisk sąsiednich tak, aby te zakresy nie zachodziły na siebie i aby nie powstawały miedzy nimi obszary niczyje. Szczegółowość w opisie zadań powinna ułatwiać uzyskanie informacji na temat prawidłowości obciążenia pracą danego stanowiska i powinna umożliwiać określenie kryteriów wykonania pracy.

3. Zasada mierników. Do każdej pozycji opisu zadań powinien być dołączony miernik wykonania, tak aby spis zadań i obowiązków nie mógł ulegać swobodnej interpretacji. Powinien być on opracowany w porozumieniu z pracownikiem, do oceny wyników którego ma być ten miernik stosowany. Przy opracowywaniu mierników należy zwracać uwagę na efekty zależne wyłącznie od pracownika, czyli takie na które ma on wpływ.

4. Zasada proporcjonalnej wagi powierzanych zadań. W wykazie zadań należy określić znaczenie każdego z nich w stosunku do pozostałych. Jeżeli całość zadań ocenimy umownie jako 100, to liczbę tę powinniśmy rozdzielić na poszczególne zadania, przydzielając każdemu procent proporcjonalny do znaczenia danego zadania.

5. Zasada równomierności bodźców i nacisków. Jeżeli w opisie zadań i obowiązków oraz w miernikach precyzja będzie niejednakowa, to wykonawca będzie kładł większy nacisk na zadania bardziej konkretne. Im zadanie jest bardziej konkretne, a miernik bardziej uchwytny, tym łatwiej każdemu rzuci się w oczy najdrobniejsze nawet zaniedbanie. Jest to czynnik nacisku. Z kolei czynnik bodźca wiąże się z tym, że każdy człowiek czuje potrzebę stwierdzania wyników swojej pracy. Chce widzieć je sam i pragnie aby dostrzegali je inni. Zasada ta sugeruje konieczność dążenia do tego, aby wszelkie zadania i wszelkie mierniki ich wykonania, w granicach możliwości, określone były z jednakową starannością i przybliżoną precyzją.

6. Zasada samorealizacji. Jeżeli zdołamy przez odpowiednie sformułowanie zadań i obowiązków zapewnić pracownikom w jakimś stopniu warunki samorealizacji to uda nam się stworzyć potężny czynnik motywacji. Każdy człowiek ma jakieś uzdolnienia, żywi jakieś ambicje, posiada swoiste zamiłowania, chce się czymś wyróżnić, zwrócić na siebie przychylną uwagę otoczenia, mieć wpływ na wykonywaną przez siebie pracę, zyskać szacunek i uznanie w środowisku. Jeżeli znajdzie pracę, jaka odpowiada jego zamiłowaniom i uzdolnieniom, a przy tym daje mu możliwość zaspokajania ambicji to dostaje on szansę samorealizacji. Stara się wówczas poszerzać swoje obowiązki i wykonywać je ze wzmożoną precyzją.

7. Zasada doskonalenia kadr. W dzisiejszych czasach każdy pracownik musi się stale dokształcać. Ciągłe szkolenie musi być uważane za formalnie przewidziany obowiązek na każdym stanowisku pracy. Wiedza zdobyta przed kilku laty na skutek nieaktualizowania jej i nieuzupełniania staje się czymś wręcz szkodliwym, „wyuczoną nieumiejętnością”. Czego przykładem jest urzędnik posługujący się anulowanym przepisem albo kurczowo trzymający się uchylonej, lecz dobrze przez siebie opanowanej procedury.

Stanowiska pracy łączy się w zespoły. Procesy łączenia stanowisk pracy w zespoły mają aspekt osobowy lub techniczny. W sensie osobowym można podać następujące wskazówki:

1. stopień wykorzystania - dążenie do zwiększenia liczebności zespołu pozwala na pełniejsze wykorzystanie umiejętności pracowników,

2. selekcja - liczny zespól daje możliwość porównywania efektywności pracy,

3. facylitacja - otoczenie osób wykonujących podobne czynności ułatwia realizację zadań poprzez szersze możliwości współdziałania,

4. strukturalne determinanty motywacji - nadmierna hierarchia może obniżyć efektywność realizacji poleceń, powodując między innymi wzrost poczucia izolacji i oddalenie wykonawcy od fundamentalnych problemów instytucji,

5. potrzeba afiliacji - liczebność zespołu koreluje ze stopniem zaspokojenia potrzeb łączenia się w grupy, uczestnictwa w życiu zbiorowym z potrzebami urozmaicenia, samodzielności, pewności i bezpieczeństwa,

6. poczucie odpowiedzialności - niewielka pojemność kompetencyjna może powodować konieczność częstych uzgodnień i nadmiernie cząstkową realizację zadań, co osłabia poczucie odpowiedzialności za własną pracę,

7. heterogonia celów - tendencje przekształcania środków wiodących do danego celu w cel samoistny są silniejsze w rozdrobnionych strukturach.

Natomiast w sensie technicznym można wymienić następujące kryteria:

1. oszczędność - komasacja mniejszych zespołów w większe całości pozwala oszczędzać na stałych etatach kierowniczych czy personelu pomocniczego,

2. elastyczność - duży zespół może skutecznie wykonywać pracę w okresie szczytowego nasilenia, a także znaleźć pracę dla osób przejściowo niemających zajęcia,

3. rezerwy - nieplanowane zadania lepiej wykonać w zespołach dużych, gdzie liczba relacji międzyludzkich podnosi efektywność działania. Również łatwiej jest wykorzystać łączne rezerwy tkwiące w poszczególnych stanowiskach.

Zaprezentowane reguły organizacji stanowiska pracy oraz zespołu pracowniczego pozwalają na osiągnięcie potencjalnej sprawności. Ideą przewodnią tych reguł jest dążenie do umacniania samodzielności i odpowiedzialności pracowników, a także powiązań pionowych oraz poziomych wyrażających współdziałanie.

Kolejnym etapem rozważań nad podziałem zadań jest określenie, w jaki sposób mają być rozłożone zadania pomiędzy poszczególnymi stanowiskami. Gdy wójt, burmistrz, prezydent zatrudnia np. naczelnika wydziału prawnego, musi nadać mu określoną władzę decydowania w jego imieniu. Jeżeli każda decyzja wymagałaby nadal akceptacji wójta, burmistrza, prezydenta to sytuacja wcale nie uległaby poprawie w porównaniu z sytuacją przed zatrudnieniem naczelnika. Przydzielenie naczelnikowi prawa do podejmowania pewnych decyzji w granicach upoważnień ustala pewną strukturę władzy. Są pewne decyzje, które naczelnik może podejmować samodzielnie, niektóre muszą być podjęte po konsultacji z innymi wydziałami, wreszcie w niektórych przypadkach musi odwołać się bezpośrednio do wójta, burmistrza, prezydenta. Proces w toku, którego przełożony powierza innym część swych obowiązków i uprawnień nazywa się delegowaniem.

Delegowanie jest ustaleniem sposobu podziału władzy pomiędzy przełożonym i podwładnymi, w szczególności jest procesem powierzenia innym wykonywania części swych obowiązków i uprawnień. Podstawową przyczyną delegowania władzy według R.W. Griffina jest dążenie do zwiększenia ilości wykonywanej pracy. Podwładni zdejmują z przełożonego część jego obowiązków, wykonując w ten sposób znaczną część pracy organizacji, w tym przypadku urzędu. Przyczynia się to do podnoszenia kwalifikacji podwładnych, którzy uczestnicząc w podejmowaniu decyzji i rozwiązywaniu problemów rozszerzają swoją znajomość całej działalności organizacji i podnoszą swoje umiejętności kierownicze.

Proces delegowania obejmuje trzy kroki:

1. przełożony przydziela podwładnemu obowiązki, albo daje mu pracę do wykonania,

2. wraz z powierzeniem obowiązków podwładny otrzymuje również uprawnienia do

wykonania powierzonej mu pracy (na przykład może kierować grupą innych

pracowników),

3. przełożony czyni podwładnego odpowiedzialnym za wyniki.

Istotnym elementem jest to, aby przełożony potrafił zaufać podwładnemu i nauczył się delegować obowiązki. Nie powinien unikać delegowania uprawnień w obawie, że podwładny wykona pracę tak dobrze, że zagrozi to jego pozycji. Może być również tak, że przełożony nie wierzy w dobre wykonanie pracy przez podwładnego, a podwładny boi się przyjąć delegowane obowiązki. Obawia się, że sobie nie poradzi, czy też jego trud nie zostanie nagrodzony. Dużą pomocą w tej sytuacji byłaby poprawa komunikacji między przełożonym a podwładnym. Szef musi dostrzec wartość skutecznego delegowania władzy. Z kolei podwładny musi zrozumieć swoje obowiązki, uprawnienia i odpowiedzialność za wyniki. Z upływem czasu podwładni powinni rozwijać się tak, by w końcu przyczynić się do sukcesu organizacji, czym w przypadku urzędu może być szybkie i prawidłowe załatwienie spraw, zmniejszenie się liczby skarg i wniosków, wzrost kwalifikacji kadry urzędniczej czy poprawa ogólnego wizerunku urzędnika.

Natomiast treść i zakres uprawnień pracowników urzędu ustala organ administracji, który to upoważnia w obrębie posiadanych przez siebie kompetencji danego pracownika (pracowników) do czasowego wykonywania określonych zadań. Dzieje się to w obrębie dekoncentracji wewnętrznej. Dotyczy ona personalnie wskazanych osób, a nie stanowisk czy ról organizacyjnych oraz wyraźnie wskazanych zadań i związanych z nimi uprawnień zwłaszcza decyzyjnych. A zatem dekoncentrację wewnętrzną w administracji charakteryzuje ściśle określony zakres podmiotowy i przedmiotowy. Podporządkowany pracownik (pracownicy) przejmując część zadań i kompetencji organu administracji publicznej, przejmuje również odpowiedzialność bezpośrednią. Natomiast organ administracji pozostaje pośrednio odpowiedzialny za właściwe wykonywanie przekazanych zadań i kompetencji. Wynika to z tego, że dekoncentracja wewnętrzna nie oznacza rezygnacji organu administracji publicznej oraz trwałego wyzbycia się kompetencji i funkcji kierowniczych na rzecz podporządkowanych pracowników. Efektem tego jest podwójna odpowiedzialność, ponieważ przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej jest wykonywanie zadań i kompetencji organu administracji publicznej i tylko organ, który zadania i kompetencje posiada może jej dokonać. Oznacza to, że pracownik (pracownicy) nie może wykonywania zadań i kompetencji dalej przekazać innemu pracownikowi (pracownikom) Nie jest on przecież ani organem administracyjnym, ani też wskutek dekoncentracji wewnętrznej nie staje się organem. Podwójna odpowiedzialność tworzy pewien paradoks dekoncentracji wewnętrznej polegający na tym, że organ administracji publicznej przekazuje to, co chciałby zachować czyli wykonywanie kompetencji, a zatrzymuje to, co chciałby oddać - odpowiedzialność.

Przykładem regulacji dekoncentracji wewnętrznej na stopniu samorządu gminnego jest możliwość upoważnienia przez wójta swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (art. 39.2. ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Zjawisko upoważnienia jest podziałem pracy między organ i pracowników jego urzędu i może być formułowane wyłączne przez wójta, bo tylko on ma kompetencje. Decyzji wydanej przez upoważnioną osobę wójt nie może zmienić, ani zastąpić inną decyzją wydaną przez siebie. Może natomiast cofnąć upoważnienie w celu samodzielnego wydania decyzji, a później może upoważnić tę samą osobę ponownie. Chodzi o to by upoważniony urzędnik i wójt nie byli jednocześnie uprawnieni do wydania określonej decyzji. Brak upoważnienia, które powinno być dokonane wyłącznie w formie pisemnej oznacza, że wójt sam musi wydawać decyzję. Upoważnienie, które wydaje wójt, wyznacza ważność decyzji, dlatego powinno być sporządzone na piśmie ze względu na potrzebę kontroli. Ponieważ kompetencje mogą być przydane tylko organowi, a nie urzędnikowi (zorganizowanej grupie urzędników, czyli urzędowi), dlatego wójt jest organem gminy. Decyzja wydana przez osobę upoważnioną ma takie skutki jak decyzja wydana przez wójta.

Dekoncentracja wewnętrzna pozwala na utrzymanie jednolitości realizacji zadań i kompetencji. Właściwie przeprowadzona przynosi następujące korzyści:

• Zapewnia realizację zadań i kompetencji organu administracji publicznej oraz realizację przede wszystkim prawa materialnego. Powodem dekoncentracji wewnętrznej jest najczęściej brak czasu i konieczność podejmowania wielu decyzji przez jednoosobowy organ administracji publicznej. Powstaje, więc alternatywa: albo organ upoważni określonego pracownika do wykonywania w jego imieniu określonych zadań i kompetencji, albo będą one wykonywane z dużym opóźnieniem lub, co gorsza w ogóle nie będą wykonywane.

• Zapewnia większą racjonalność decyzji i działań dzięki fachowej wiedzy upoważnionych pracowników, którzy są specjalistami w poszczególnych dziedzinach administracji publicznej.

• Zapewnia elastyczność systemu kierowania w związku z możliwością przekazania upoważnienia na dany okres oraz możliwością zawieszenia lub wycofania upoważnienia. Ta zmienność i elastyczność możliwa jest w wymiarze czasowym, podmiotowym i przedmiotowym. Ponadto istnieje zawsze możliwość powrotu do pełnej koncentracji.

• Umożliwia przezwyciężenie poczucia bierności, rodzi większe zaangażowanie w pracę. Osoby obdarzone zaufaniem starają się wykonywać pracę z dużą starannością, zwiększają wysiłek i starania przy realizacji poszczególnych zadań, chcąc udowodnić, że zasłużyły na okazane im zaufanie upoważniając do rozstrzygania spraw, możliwość nie tylko do ich prowadzenia.

• Stwarza możliwość selekcji i doskonalenia kadry kierowniczej, ponieważ sprawdza w działaniu pracowników przewidzianych do awansu, dostarczając okazji do ustalenia i skorygowania popełnianych przez nich błędów.

Jednakże nie wszystkie kompetencje mogą być dekoncentrowane. Można do nich zaliczyć w szczególności kompetencje przyznane konstytucyjnie. Stąd przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej nie mogą być kompetencje nadzorcze wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr. 576/99). Względy prawne i organizacyjne nie pozwalają także na dekoncentrację wewnętrzną 1) zadań i kompetencji, które dotyczą spraw poufnych dyscyplinarnych, 2) zadań i kompetencji niezbędnych dla sprawowania całościowego kierownictwa podporządkowaną jednostką organizacyjną, 3) zadań i kompetencji, których wykonywanie wykracza poza umiejętności i doświadczenie pracownika, 4) zadań i kompetencji, których wykonywanie nie daje się kontrolować.

W nauce administracji oraz w nauce organizacji i zarządzania sformułowane zostały zasady o charakterze dyrektywnym w odniesieniu do delegowania zadań i uprawnień. Niektóre z nich mogą znaleźć zastosowanie w dekoncentracji wewnętrznej w administracji publicznej w całości, inne tylko w części. Są to następujące zasady:

• Należy wyjaśnić co musi zostać zrobione i dlaczego jest to ważne.

• Należy delegować zadania całościowe, a nie etapowe czy częściowe.

• W dopuszczalnych prawem granicach należy zachęcać pracownika do przejawiania

własnej inicjatywy.

• Należy ustalić harmonogram i / lub końcowy termin realizacji delegowanego zadania, który będzie racjonalny z punktu widzenia pozostałych obowiązków pracownika.

• Należy sprawdzić rozumienie zadania przez pracownika, zanim przystąpi on do jego realizacji.

• Należy zapewnić sprzężenie zwrotne i kontrolę.

• Należy usunąć się z pola działania pracownika.

• Należy pamiętać, że czynnością komplementarną do czynności delegowania pracownikowi zadań i uprawnień jest sformułowanie dla niego zachęt, w tym finansowych, do ich realizacji. Zgodnie z zasadą komplementarności dwie czynności są komplementarne, jeżeli korzyść osiągnięta z wykonywania obydwu jest większa od sumy korzyści uzyskanych z wykonywania obydwu odrębnie.

W celu efektywnej realizacji merytorycznych zadań urzędu należy dokonać odpowiedniego podziału pracy miedzy urzędników zatrudnionych w urzędzie. Załatwienie określonej sprawy wymaga wykonania wielu funkcji częściowych oraz współdziałania osób o zróżnicowanych kwalifikacjach. Z reguły do tych funkcji częściowych zaliczamy funkcje koncepcyjne (planowanie, decydowanie), funkcje pomocnicze (gromadzenie, porządkowanie i przetwarzanie informacji) oraz funkcje wykonawcze w technicznym tego słowa znaczeniu. Następuje wyraźne rozgraniczenie odpowiedzialności między urzędnikami koncepcyjnymi przygotowującymi projekt decyzji gotowy do podpisu a funkcjami często technicznymi jak przepisywanie na maszynie czy też wyszukiwanie danych w komputerze. W ten sposób powstają jednostki organizacyjne załatwiające sprawy merytoryczne zwane referatami czy wydziałami.

Taki podział zadań między burmistrza i jego pracowników w omawianym urzędzie, został (o czym już wcześniej wspomniałam) zawarty w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta Lubań. Rozdział V tego dokumentu zawiera zakresy zadań burmistrza, jego zastępców, sekretarza i skarbnika miasta. Upoważnienie pracowników gminy do wykonywania zadań w imieniu burmistrza, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych, poprawia funkcjonowanie urzędu i skraca czas załatwiania spraw. Właściwe wykonywanie funkcji kierowniczej jest w dużym stopniu uzależnione od prawidłowego wyboru problemów, którymi się burmistrz zajmuje oraz spraw, które rozstrzyga. Kierownik powinien podejmować jedynie te zadania, które jest w stanie wykonać. W przeciwnym wypadku nastąpią zatory w pracy urzędu. Jest pewna naturalna pula spraw, które zawsze wymagają decyzji kierownika (na przykład sprawy personalne), natomiast większość spraw może powierzyć podległym urzędnikom.

Do zakresu zadań Burmistrza Miasta Lubań, należy: kierowanie bieżącymi sprawami miasta i reprezentowanie miasta i urzędu na zewnątrz, powoływanie i odwoływanie zastępców oraz określenie ich liczby, podejmowanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy i wyznaczanie innych osób do podejmowania tych czynności, kierowanie pracą urzędu oraz wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników samorządowych oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, nadawanie regulaminu organizacyjnego urzędu określającego organizację i zasady jego funkcjonowania, wydawanie decyzji administracyjnych, wykonywanie nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi miasta, udzielanie pełnomocnictw kierownikom jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, wykonywanie budżetu miasta, gospodarowanie mieniem komunalnym, składanie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem lub upoważnianie, w tym zakresie swoich zastępców, do działania samodzielnego lub wraz z inną upoważnioną osobą, udzielanie odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych, przyjmowanie ustnych oświadczeń woli spadkodawcy, upoważnianie swoich zastępców lub innych pracowników urzędu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz do czynności kontrolnych, przyjmowanie oświadczeń o stanie majątkowym, podejmowanie działań w zakresie promocji miasta i zapobieganie bezrobociu, pełnienie funkcji zgromadzenia wspólników w stosunku do komunalnych spółek, powoływanie i określenie zadań Komisji do spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nadzorowanie i koordynowanie działalności komórek organizacyjnych, miejskich osób prawnych i jednostek organizacyjnych (czyli Wydziału Finansowego, Wydziału Rozwoju Miasta, Miejskiego Domu Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej, Muzeum Regionalnego, Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji, Wydziału Oświaty i miejskich placówek oświatowych, gospodarstw pomocniczych, Straży Miejskiej, samodzielnego stanowiska do spraw kontroli i stanowiska do spraw obrony cywilnej i ochrony informacji niejawnych).

Realizacja zadań związanych z infrastrukturą techniczną (drogi miejskie, ulice, place, mosty, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków gminnych, utrzymywanie czystości, utrzymywanie urządzeń sanitarnych, wysypiska i utylizacja odpadów, zaopatrzenie w energię cieplną i elektryczną, gospodarka mieszkaniowa, targowiska, hale targowe), porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (organizacja ruchu drogowego, ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne), ładem przestrzennym i ekologicznym (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska) została podzielona między dwóch zastępców burmistrza.

Jeden z nich pełni bezpośredni nadzór i koordynuje działania części wydziałów urzędu, czyli Wydziału Organizacyjno-Prawnego wraz z Biurem Rady Miasta, Wydziału Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego, Wydziału Gospodarki Gruntami Nieruchomościami i Rolnictwa, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (w zakresie gospodarki mieszkaniami wynikającej z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także w zakresie nadzoru nad Administracjami Budynków Komunalnych w zakresie ich statutowej działalności), Miejskiego Centrum Reagowania. Ten zastępca burmistrza pełni również funkcję pełnomocnika w komunalnych spółkach miasta, pełnomocnika do spraw związanych z realizacją Systemu Zarządzania Jakością oraz wykonuje zadania przewidziane w regulaminie dla sekretarza (w wyroku z 27 czerwca 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stanowisko sekretarza gminy można łączyć ze stanowiskiem zastępcy burmistrza, co też uczyniono w tym urzędzie). Jako sekretarz opracowuje projekty regulaminu organizacyjnego, regulaminu pracy, regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, zasady premiowania i ich zmiany, nadzoruje pracę w urzędzie oraz prowadzi sprawy związane z doskonaleniem kadr, przedkłada burmistrzowi propozycje związane z usprawnieniem pracy w urzędzie, nadzoruje przygotowanie projektów uchwał rady, koordynuje i nadzoruje zakup środków trwałych, wyposażenia urzędu i sprzętu biurowego, koordynuje sprawy związane z wyborami, referendami i spisami ludności oraz wykonuje inne zadania nie wymienione w regulaminie na polecenie lub upoważnienie burmistrza..

Natomiast drugiemu zastępcy burmistrza podlega bezpośrednio Wydział Techniczno-Inwestycyjny i Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie infrastruktury technicznej miasta. Za wyjątkiem spraw związanych z lokalnym transportem drogowym, targowiskiem, halą targową i utrzymaniem obiektów administracyjnych.

Z kolei do zadań skarbnika miasta oprócz wykonywania określonych przepisami prawa obowiązków w zakresie rachunkowości należy kierowanie pracą Wydziału Finansowego, nadzorowanie i kontrola realizacji w zakresie finansowym budżetu gminy, kontrasygnowanie czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych i udzielanie upoważnień innym osobom do dokonywania kontrasygnaty, koordynowanie prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu oraz jego zmian, współdziałanie w sporządzaniu sprawozdawczości budżetowej a także wykonywanie innych poleceń lub zadań wynikających z upoważnień burmistrza.

Wszystkie te zależności zostały ujęte na schemacie organizacyjnym urzędu przedstawionym w punkcie 1.2 tego rozdziału.

Burmistrz Miasta Lubań w regulaminie organizacyjnym, zatwierdzając załącznik nr 2 do tego regulaminu, sformułował zasady podpisywania pism. Do swojej wyłącznej właściwości zastrzegł podpisywanie następujących dokumentów:

1. zarządzeń, regulaminów i okólników wewnętrznych,

2. pism związanych z reprezentowaniem gminy na zewnątrz w stosunku do wojewody, starosty oraz urzędów i instytucji centralnych,

3. odpowiedzi na skargi i wnioski dotyczące kierowników wydziałów,

4. decyzji z zakresu administracji publicznej, do których wydawania w jego imieniu nie upoważnił pracowników urzędu,

5. pełnomocnictw i upoważnień do działania w jego imieniu, w tym pism wyznaczających osoby uprawnione do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników urzędu,

6. pism zawierających oświadczenia woli jako pracodawcy,

7. pełnomocnictw do reprezentowania gminy przed sądem i organami administracji publicznej,

8. odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych,

9. pism zawierających odpowiedzi na postulaty mieszkańców, zgłaszane za pośrednictwem radnych,

10. projektów uchwał kierowanych do Rady Miasta Lubań,

11. innych pism, jeśli ich podpisywanie burmistrz zastrzegł dla siebie.

Natomiast zastępcy burmistrza oraz skarbnik podpisują pisma pozostające w zakresie ich zadań, niezastrzeżone do podpisu burmistrza oraz pisma zastrzeżone do podpisu burmistrza w czasie jego nieobecności w granicach udzielonego upoważnienia. Naczelnicy wydziałów podpisują pisma związane z zakresem działania wydziałów, nie zastrzeżone do podpisu burmistrza, decyzje administracyjne oraz pisma zgodnie z upoważnieniami, pisma w sprawach dotyczących organizacji wewnętrznej wydziałów i zakres zadań dla poszczególnych stanowisk.

Z kolei pracownicy, pracujący na poszczególnych stanowiskach, przygotowujący projekty pism, decyzji administracyjnych parafują je swoim podpisem, który jest umieszczany na końcu tekstu z lewej strony. Pozwala to na łatwe ustalenie osoby odpowiedzialnej za przygotowanie pisma.

Realizacja zadań na poszczególnych stanowiskach wynika z zakresu czynności, który posiada każdy pracownik. Na każdym stanowisku pracownik rozwija działalność w tylu kierunkach, ile ich wynika z zakresu jego zadań i obowiązków. Do pewnego momentu pracownik może decydować samodzielnie o realizacji zadania, ale istnieje granica, za którą jego samodzielność nie wykracza. Decyzja należy do przełożonych, a do niego zaprojektowanie tej decyzji.

Delegowanie obowiązków i uprawnień zwiększa odpowiedzialność pracowników za wydawane decyzje, które są przez nich przygotowywane, usprawnia załatwianie spraw, a wójt (burmistrz, prezydent) może przeznaczyć więcej czasu na sprawy związane z zarządzaniem gminą.

Wynika z tego, że pracownicy urzędu zapewniają przygotowanie i wykonanie rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, które urząd obsługuje, jak również mogą uzyskać prawo do wydawania, z upoważnienia organu i w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto mogą oni uzyskać pełnomocnictwo do reprezentowania gminy w obrocie cywilnoprawnym na zasadach i trybie określonym przez przepisy prawa. Jednakże należy pamiętać, iż dla sprawnego wykonywania zadań ważny jest prawidłowy system oceniania pracowników oraz ich motywowania.

3. System komunikacji wewnętrznej

Kolejnym elementem sprawnego działania urzędu gminy jest system, który ma na celu zapewnienie pełnego dostępu do informacji przez wszystkie jednostki organizacyjne urzędu, czyli odpowiedni system komunikacji wewnętrznej. Brak przepływu informacji i dostępu do nich sprawia, że podejmowane przez poszczególne komórki organizacyjne czynności nie są oparte na pełnej informacji na temat rzeczywistego stanu rzeczy. W różnych częściach struktury może dochodzić do powtarzania wykonanych już czynności, a nawet do podejmowania sprzecznych ze sobą działań.

Jak pisze S.Kowalewski, każde stanowisko - kierownicze czy niekierownicze - musi mieć określony zestaw niezbędnych informacji ze stanowisk innych, z którymi zazębia się jego praca, i przy tym tylko takich, jakie są niezbędne bądź przyczyniają się do prawidłowego współdziałania. Współdziałanie to może być realizowane przy wykorzystaniu dostępnych narzędzi, miedzy innymi zebrań pracowników urzędu, tablic informacyjnych, poczty elektronicznej. Bardzo ważną rolę spełniają organizowane spotkania integracyjne poza siedzibą urzędu, gdzie często dochodzi do nawiązywania nowych przyjaźni, niezbędnych przy realizacji obowiązków służbowych. Na tej podstawie można uzyskać takie efekty jak: zmianę negatywnego lub obojętnego nastawienia urzędnika do określonych zadań, wzmocnienie poczucia godności pracownika, pełniejszą identyfikację pracownika z miejscem pracy.

Z perspektywy socjologicznej organizacja jest grupą ludzi pracujących razem. Nie można pracować z innymi ludźmi, jeśli nie umiemy skutecznie komunikować się z nimi. Komunikowanie się w organizacji jest istotnym procesem w każdej zorganizowanej całości, w tym w pracy kierowników. Jakość decyzji podjętych przez kierownika zależy od posiadanych informacji, a więc od ich kompletności oraz wiarygodności. Problem ten ma trzy aspekty:

1. kierownik musi być informowany o wszystkich istotnych sprawach - nie powinno być zatem żadnych luk informacyjnych,

2. z drugiej strony kierownik nie może być przeinformowany, ponieważ tylko część czasu jego pracy może być przeznaczona na zapoznanie się z informacjami (stąd też informacje dostarczane szefowi powinny być selekcjonowane),

3. informacje są niezbędne kierownikowi do organizowania i planowania pracy urzędu.

Skuteczne komunikowanie się jest ważne dla kierownika z dwóch powodów. Po pierwsze, jest to proces za pośrednictwem którego realizuje się kierownicze funkcje planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania. Po drugie, jest czynnością, której kierownicy poświęcają przeważającą część czasu. Proces komunikowania się umożliwia kierownikom wykonywanie ich obowiązków. Informacje dostarczane kierownikom są podstawą planowania (plany należy przekazywać innym, aby mogły być wykonywane). Organizowanie zmusza do komunikowania się z ludźmi w sprawie przydzielanych im zadań. Przewodzenie wymaga od kierowników porozumiewania się z podwładnymi w celu osiągania celów grupowych. Ustne, pisemne i w coraz większym stopniu elektroniczne komunikaty są istotną częścią kontroli. Kierownicy mogą pełnić swoje kierownicze funkcje tylko przez komunikowanie się z innymi. Proces komunikowania się jest zatem podstawą funkcji kierowniczych.

Są dwie ogólne zasady skutecznej komunikacji. Pierwsza jest zasada uwzględniania właściwości osoby lub osób, do których się zwracamy. Druga, to uzyskanie z ich strony odpowiedniego odzewu lub reakcji, świadczącej o tym, że nasz przekaz został zrozumiany i zaakceptowany. Oznaki zrozumienia i akceptacji informują nadawcę, czy jego sposób komunikowania się z ludźmi jest skuteczny.

We wszystkich organizacjach, niezależnie od charakteru prowadzonej w niej działalności, przekazywane informacje podążają określonymi ścieżkami, tworząc sieć komunikacyjną. Próba oszacowania potrzeb w zakresie zarządzania przepływem informacji, uwzględniająca dwuosobowe interakcje w grupie ukazuje, że przy organizacji zatrudniającej 100 pracowników, gdy każdy z nich będzie komunikował się z każdym, to otrzymuje 4950 międzyosobowych kontaktów. Jeżeli nawet tę stuosobową załogę podzielimy na grupy 20 czy 25 osobowe, to nadal mamy do czynienia z wieloma możliwymi dwuosobowymi kombinacjami komunikowania się interpersonalnego w grupie. Organizacja wymaga zatem systemu, który określi: kto z kim musi komunikować się. Wiąże się on z ustaleniem kontaktów międzypracowniczych, dzięki którym sprawnie będą przepływać informacje. Obieg informacji odbywa się w wielu kierunkach. Wyróżnia się dwa typy tego systemu: oficjalny (organizacyjnie wyznaczony, refleksyjny) i nieoficjalny (niewyznaczony organizacyjnie, spontaniczny, bezrefleksyjny). Oficjalny system przepływu informacji to sposób zarządzania informacjami przebiegający według ustalonego porządku. Nieoficjalny - jest spontanicznie wyznaczony przez jednostki i grupy w ich codziennych różnorodnych kontaktach. Nie cechuje się on regularnością i uporządkowaniem. Płynie swobodnie we wszystkich kierunkach. Określa go, w pewnej mierze, natura i struktura grupy.

Komunikowanie się w organizacji wyraża wzajemny związek między zadaniem, potrzebami oraz skutkami. Zadania określają wybór: środka, miejsca, czasu i celu komunikowania się. Omawiany proces obejmuje komunikowanie się:

1. pionowe inicjowane przez kierowników, kierowane w dół hierarchii organizacyjnej

(ma miejsce wówczas, gdy informacje są przekazywane od przełożonych do

podwładnych),

2. pionowe inicjowane przez pracowników, kierowane w górę hierarchii organizacyjnej (pojawia się wówczas, gdy informacje są przekazywane od podwładnych do przełożonych),

3. horyzontalne i diagonalne (poprzeczne) - wiąże się ono z przekazywaniem wiadomości między członkami organizacji funkcjonującymi na równorzędnych stanowiskach, komórkach organizacyjnych różnych pionów .

Sprawne i skuteczne komunikowanie się kierowników z pracownikami wymaga uwzględniania tego, że:

1. pracownicy powinni znać dokładnie drogi przesyłania informacji i każdy członek organizacji ma mieć swoją wyraźnie określoną, organizacyjnie wyznaczoną ścieżkę,

2. drogi komunikacyjne maja być bezpośrednie i krótkie, jak tylko to jest możliwe i nie mogą być przerywane, co wymaga różnorodności kanałów informowania,

3. osoby pełniące funkcje centrów informacyjnych powinny być kompetentne i wiarygodne,

4. nadawane komunikaty powinny cechować się autentycznością,

5. interpretacja informacji przez odbiorcę przebiega na ogół według ścieżki najmniejszego oporu,

6. ludzie są bardziej zorientowani, czuli na wiadomości zgodne z ich wartościami, wyobrażeniami (komunikaty niezgodne z wartościami odbiorcy wywołują większy opór przed ich przyjmowaniem),

7. pracownicy bardziej oczekują na informacje wówczas, gdy dostrzegają zmiany w otoczeniu,

8. ludzie na ogół pozytywnie oceniają zaspokojenie potrzeb, stąd informacje, które to ułatwiają są łatwiej akceptowane,

9. otoczenie pracownika wpływa na percepcję przekazywanej informacji - ta sama wiadomość w jednych warunkach może być przyjęta jako adekwatna, w innych - jako nieadekwatna.

Skuteczne komunikowanie się w pionie pracownik - kierownik istotnie warunkują następujące czynniki: ryzyko przestrzegane przez pracowników, zniekształcenia, zróżnicowanie statusów. Ryzyko przestrzegane przez pracowników dotyczy tego, jakie są ich oczekiwania wobec przełożonego w wyniku otwarcia się i jak są one spełniane przez kierownika. Przykładowo, wyrażenie przez pracownika dezaprobaty z oceny jego pracy może przyczynić się, że otrzyma premię bądź zostanie zwolniony. Dlatego też kierownik powinien pytać podwładnych o ich pracę, o organizację i o faktyczne wykorzystywanie pozyskanych wiadomości. Trzeba zauważyć, że w procesie komunikowania się „w górę”, pracownicy unikają przekazywania negatywnych informacji, obawiając się, że szef będzie je wiązał z przekazującą osobą i wobec niej przejawi różne formy niezadowolenia. Kolejny czynnik, którym są zniekształcenia, też jest wywoływany przez kierownika, zwłaszcza wówczas gdy złe nowiny powodują uznanie pracownika za winnego. Następny - zróżnicowanie statusu miedzy kierownikiem i podwładnym objawia się niekiedy w tym, że kierownik przejawia następujący wzorzec zachowania : ja mówię, ty słuchasz. Taki kierownik na ogół uważa, że właściwym i zasadnym jest słuchanie sprawozdań składanych przez podwładnych, natomiast pomysły i opinie powinny płynąć jedynie z góry na dół. Inne istotne bariery komunikowania pionowego od pracowników do kierowników to:

1. nieosiągalność, niedostępność przełożonych,

2. niechęć kierownika do otwierania się przed podwładnymi,

3. pracownicy nie są skłonni mówić swoim kierownikom o tym, co wiedzą i na ogół przekazują to, co przełożeni chcieliby usłyszeć,

4. kierownicy niechętnie słuchają nieprzyjemnych dla nich informacji,

5. zbyt duże przeciążenie przełożonego obowiązkami,

6. fizyczne odległości, uniemożliwiające bezpośrednie przekazanie informacji przełożonemu.

Z kolei najczęściej wskazywanymi celami komunikowania się horyzontalnego są :

1. koordynacja działań,

2. umożliwianie członkom organizacji uzupełniania zasobów posiadanych informacji, dzielenie się nimi,

3. upowszechnianie wiadomości, na które jest zapotrzebowanie,

4. zaspokajanie potrzeb afiliacji, rozumienia zdarzeń,

5. rozwiązywanie problemów z zakresu współpracy między komórkami organizacyjnymi,

6. rozwiązywanie konfliktów między pracownikami,

7. budowanie, wzmacnianie więzi między pracownikami.

Komunikowanie się horyzontalne może być ograniczane poprzez rywalizację, specjalizację, brak motywacji, przeładowanie informacyjne i bariery fizyczne. Pracownicy, którzy czują się zagrożeni przez innych, nie są skłonni do kooperacji. Owo zagrożenie wynika z rywalizowania o premię, wzrost wynagrodzenia, przywileje czy nieoficjalne zawodowe kontakty.

Działania komunikacyjne powinny być zorientowane na to, by jak najlepiej spożytkować kompetencje osobiste personelu, by angażować pracowników wszystkich szczebli w negocjacje dotyczące celów i środków ich realizacji, by osiągnąć porozumienie co do sensu podejmowanych działań i osobiste zaangażowanie. Co za tym idzie, by tworzyć zespół zdolny do innowacyjnego definiowania i rozwiązywania problemów w pracy struktur gminnych. Nowoczesna administracja ma być nie tylko sprawną maszyną do podejmowania decyzji administracyjnych lecz także aktywnym podmiotem organizującym życie publiczne na swoim terenie i podejmującym samodzielnie wyzwania w zakresie powierzonych jej spraw. Takie podejście wymaga działań komunikacyjnych w organizacji, budowania zrozumienia i porozumienia, eliminowania konfliktów, kształtowania kultury organizacyjnej przychylnej innowacjom, zorientowanej na aktywne, strategiczne podejście do problemów regionalnych.

Komunikacja w administracji ma dwa wymiary: formalny i nieformalny. W procesie komunikowania się z otoczeniem wewnętrznym kluczową rolę odgrywa zorganizowany, formalny system informacji wewnętrznej. Jednak komunikacja nieformalna pomiędzy szczeblami hierarchii organizacyjnej, od góry do dołu i od dołu w górę, a także komunikacja pozioma - swobodna, spontaniczna i nacechowana orientacją na wspólny system wartości - to elementy procesu komunikacji, z których nie można zrezygnować. Komunikacja formalna wynika z samej istoty organizacji, która nie mogłaby bez niej ani istnieć, ani działać. Komunikacja ta odbywa się za pośrednictwem kierowników, a także poprzez pocztę (w tym elektroniczną), sieć komputerową, wewnętrzne akty normatywne, biuletyny informacyjne, lokalne środki przekazu, wywieszanie informacji, narady, odprawy, grupy dyskusyjne, rozmowy indywidualne, imprezy, spotkania. Komunikacja nieformalna natomiast polega na przekazywaniu, odbieraniu informacji oraz uzgadnianiu działań i zachowań, niezależnie od form i kanałów przyjętych dla komunikacji formalnej. Może ona wynikać z potrzeby wyrażania odmiennego zdania, odmiennych wartości, poglądów i opinii. Rozwija się ona gdy w organizacji nie zostały stworzone i udrożnione kanały dla ujawniania różnic poglądów i otwartego wyrażania odmiennych opinii. Komunikacja ta może wnosić zarówno pozytywne, jak i negatywne treści w życie organizacji - w zależności od tego, jakie są jej cele i efekty.

Komunikowanie się ustne i pisemne ma głównie charakter interpersonalny. Komunikacja ustna ma miejsce w toku bezpośredniej rozmowy, dyskusji grupowych, rozmów telefonicznych i innych okoliczności, w których słowo mówione jest używane do wyrażania treści. Główną zaletą komunikacji ustnej jest to, że sprzyja ona bezpośredniej reakcji zwrotnej i wymianie myśli w formie pytań, zgody, wyrazu twarzy i gestów. Ma ona również wady. Może być niedokładna, jeśli mówca dobiera niewłaściwe słowa albo pomija ważne szczegóły lub też, gdy odbiorca zapomni całość lub część wiadomości. W dwustronnej dyskusji rzadko jest czas na przemyślaną, rozważną odpowiedź albo na wprowadzenie wielu nowych faktów, a to co powiedziane, nie zostaje nigdy w sposób trwały zapisane.

Notatki, listy, sprawozdania i inne okoliczności, w których do przekazywania informacji wykorzystuje się słowo pisane nazywamy komunikacją pisemną. Jej najpoważniejszą wadą jest fakt, iż hamuje ona zwrotną reakcję i wymianę poglądów. Jest ona zwykle trudniejsza i bardziej czasochłonna niż komunikacja ustna. Z kolei do jej zalet zalicza się to, że jest przeważnie dokładniejsza od komunikacji ustnej. Wysyłający wiadomość może spokojnie zebrać i przyswoić sobie informację, sporządzić pierwszą wersję wiadomości, a następnie dokonać jeszcze korekt. Pozwala ona również na trwały zapis kontaktu. Jest ona zalecana na ogół wtedy, gdy wiadomość ma zawierać ważne szczegóły.

Wybór najlepszego środka przekazu zależy w dużej mierze od sytuacji, w której się znaleziono. Komunikacja ustna będzie często preferowana wówczas, gdy wiadomość ma charakter osobisty, nierutynowy i zwięzły. Natomiast wtedy, gdy treść przekazu jest bardziej bezosobowa, rutynowa i dłuższa, lepsza będzie forma pisemna. Zazwyczaj łączy się różne formy przekazu by spożytkować zalety każdej z nich.

Rozdział III

Wybrane problemy funkcjonowania urzędu gminy

1. Zasada praworządności działania

Funkcjonowanie urzędu gminy, podobnie jak całej administracji opiera się na określonych regułach postępowania, zwanych zasadami. W teorii prawa uważa się powszechnie, że zasady prawa są regułami postępowania mającymi oparcie w tekstach obowiązujących aktów prawnych. Są to przede wszystkim zasady ustrojowe związane z funkcjonowaniem państwa. Wśród wszystkich zasad są takie, które odnoszą się do pracy różnych organów, na przykład zasada praworządności czy demokratyzmu, oraz takie zasady formalne jak zasada obiektywizmu, jawności, które mogą występować w działalności organów administracji w różnych formach i z różnym natężeniem.

Zasady prawa administracyjnego, inaczej niż konkretny przepis prawny, rozciągają się na całość działania administracji albo przynajmniej na względnie szeroki zakres tej działalności. Powoduje to, że wyliczenie zasad ogólnych prawa administracyjnego jest niemożliwe, podobnie jak niemożliwe jest określenie zasad współżycia społecznego czy też listy dobrych obyczajów w prawie cywilnym. Wyliczenie takie jest tym bardziej utrudnione, że najpierw należałoby określić, co (jakie założenia) w danej gałęzi prawa traktować trzeba jako zasadnicze. Ten podział nie może być stały, albowiem zmienia się w zależności od warunków społeczno-gospodarczo-politycznych. Widoczne jest to głównie w prawie administracyjnym. To, co dawniej miało zasadniczy charakter, wskutek przemian zachodzących w kraju, straciło na znaczeniu, a na pierwszy plan wysunęły się inne założenia. Stąd nasuwa się wniosek, że w różnych systemach prawnych zasady ogólne prawa administracyjnego mogą być różnie rozumiane oraz mogą mieć różny charakter prawny.

Rozważając zatem zagadnienie zasad ogólnych prawa administracyjnego, należy do niego podchodzić w szerszym rozumieniu, gdyż nie ma takich norm, które by miały zasadnicze znaczenie dla pozostałych rozwiązań prawnych. Inaczej sytuacja przedstawia się w poszczególnych działach tego prawa, na przykład w postępowaniu egzekucyjnym, prawie wywłaszczeniowym czy postępowaniu administracyjnym ogólnym. Dlatego trudno jest mówić o zasadach ogólnych prawa administracyjnego jako o normach prawnych, co nie oznacza, że takie normy w ogóle nie istnieją.

Ważne jest, by zasady ogólne prawa administracyjnego, według których mają działać organy administracji publicznej, były ustawowo formułowane. Skoro zakres zadań i kompetencji danego organu określony zostaje ustawą, to zasady winny być umieszczone we wstępie lub we wstępnych artykułach danej ustawy. Miałoby to na celu ułatwienie zrozumienia oraz ułatwienie interpretacji jej przepisów. W takim ujęciu zasady ogólne są wyraźną normą prawną obowiązującą tylko w zakresie stosowania danej ustawy. Przykładem są tu zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wiąże się to z funkcją porządkującą zasad. Szukanie wspólnych założeń dla różnych norm jest warunkiem i przesłanką systematyzacji materiału prawnego. Wspólne założenia i zasady określonej grupy przepisów mogą stać się podstawą wydzielenia bardziej szczegółowych działań w ramach prawa administracyjnego. Formułowanie zasad jest pomocne w stworzeniu tak zwanych części ogólnych skodyfikowanych działów prawa.

Wykonywanie administracji publicznej łączy się z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych tworzonych dla określonego w przepisach działania. Dlatego też funkcjonowanie urzędu gminy, jako aparatu pomocniczego organów gminy, jest również nierozerwalnie związane z określonymi regułami postępowania w prawie administracyjnym. W pracy tej nie sposób jest je wszystkie omówić, w związku z tym wybrałam tylko te, które z punktu widzenia funkcjonowania urzędu gminy wydały mi się najważniejsze. Jedną z nich jest zasada praworządności działania, która jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych państwa zawartych w Konstytucji. Art. 7 ustawy zasadniczej mówi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że realizacja zasady legalności zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

1. działanie organu administracji publicznej powinno być podjęte na podstawie prawa,

2. działanie organu administracji publicznej powinno być utrzymane w granicach

prawa; nawet jeśli norma ustawowa wyposaża organ w pewien zakres samodzielności - tak zwany luz decyzyjny - jest to samodzielność związana

zawsze normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami przyjmowanymi w

systemie prawa.

Wymóg przestrzegania prawa nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki w procesie stanowienia prawa i w procesie stosowania prawa.

Wymóg legalności w procesie stanowienia prawa oznacza uznanie Konstytucji jako ustawy zasadniczej i prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Wszelkie akty prawotwórcze pochodzące od organów administracji powinny być zgodne z Konstytucją i ustawami, powinny być wydawane na podstawie norm ustawowych i wyraźnie określać podstawę prawną, na której są oparte. Akty prawotwórcze mają być wydawane w granicach przyznanych organom administracji kompetencji. Koncepcja zamkniętego systemu źródeł prawa na gruncie Konstytucji RP potwierdza taką konstrukcję zasady legalności.

Zasada legalności działania administracji publicznej oznacza również istnienie skutecznych środków kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją i ustawami oraz wprowadzenie skutecznych sposobów uchylania mocy obowiązującej aktów normatywnych sprzecznych z postanowieniami norm hierarchicznie wyższych.

Wymóg legalności w procesie stosowania prawa polega na obowiązku przestrzegania przez organ administracji przepisów prawa ustrojowego, materialnego i procesowego; polega na obowiązku przestrzegania przez organ jego właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. Organ administracji publicznej powinien podejmować działania, do których został prawnie upoważniony. Oznacza to przede wszystkim, iż warunkiem podjęcia czynności przez każdy z organów administracji publicznej jest istnienie - zawartego w przepisach obowiązującego prawa - upoważnienia do podjęcia czynności w danej sytuacji opisanej hipotezą normy prawnej. Brak normy upoważniającej do działania lub utrata przez nią mocy obowiązywania pozostają równoznaczne z prawną niemożnością podjęcia działania. Działanie w granicach prawa oznacza ograniczoność przestrzeni działania organów władzy publicznej, w tym administracji publicznej. Administracja ta może podejmować czynności tylko w określonym przez prawo zakresie. Zarówno zakres zachowań społecznych i jednostkowych, jak i sytuacje, w których organy administracji mogą podejmować czynności reglamentacyjne, przyzwalające lub ograniczające, jak też określać wymagane prawnie zachowania innych podmiotów fizycznych oraz prawnych, pozostają ograniczone dyspozycjami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Poza tym organy administracji publicznej mogą funkcjonować - zgodnie z wymogiem działania w granicach prawa tylko w formach i w trybie przewidzianym (określonym) przepisami prawa. Zarówno elementy postępowania organów administracji, jak ich sekwencja, podział czynności pomiędzy poszczególnych funkcjonariuszy, wreszcie - ich następstwa prawne determinuje prawo dotyczące postępowania przed konkretnym organem administracji. Prawo określa również wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi organami administracji, podział zadań pomiędzy nimi, zakres, środki i formy kontroli oraz nadzoru (bądź kierownictwa) organów nadrzędnych wobec organów podporządkowanych.

Wymóg działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa sprawia, iż działanie bez podstawy prawnej bądź poza granicami prawa pozbawione jest założonych skutków prawnych. Postępowanie podjęte przez nieuprawniony organ administracji lub z przekroczeniem kompetencji przysługujących organowi uprawnionemu jest z mocy prawa postępowaniem niewłaściwym i prawnie nieskutecznym.

W państwie prawa wszystkie organy administracji muszą wykonywać swoje zadania i zakres przyznanych im kompetencji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie wolno im więc czynić niczego, co mogłoby naruszać prawa i swobody obywatelskie. Zasady tej nie można jednak rozpatrywać jednostronnie, tylko w odniesieniu do organów administracji. Odnosi się ona również do obywateli stykających się codziennie z administracją, załatwiających swoje sprawy na przykład w urzędzie gminy. W stosunku do organów administracji muszą oni przestrzegać nałożonych obowiązków wynikających z prawa. Tylko obustronne przestrzeganie obowiązującego prawa daje pożądane prawnie społeczne efekty.

W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się na dwa aspekty praworządności: pozytywny i negatywny. Aspekt pozytywny - rozpowszechniony w kontynentalnej filozofii praworządności - zobowiązuje organy administracji publicznej do ścisłego działania w myśl norm prawnych i do posługiwania się prawem w przypadku wpływania na zachowania obywateli - to zasada państwa prawnego. Aspekt negatywny zakłada obronę obywatela przed despotyzmem i dowolnością działań władz państwowych - to amerykańska i angielska koncepcja rządów prawa .

Zachowaniu zasady praworządności służy wiele czynników, które w literaturze określane są ogólnie mianem gwarancji praworządności. Z reguły dzieli się je na materialne i formalne. Przez gwarancje materialne rozumie się całokształt warunków ekonomicznych i społecznych sprzyjających przestrzeganiu prawa. Składają się na nie takie elementy, jak system ekonomiczny, rozwój gospodarczy kraju, rozwój oświaty i nauki, wzrost poziomu wychowania społecznego obywateli. Gwarancje te nie działają jednak samoczynnie. Potrzebne są tu jeszcze inne czynniki, a mianowicie odpowiednia polityka, świadoma działalność państwa i jego obywateli oraz odpowiednie gwarancje formalne. Materialne rozumienie praworządności oznacza, że formułuje się wymogi w odniesieniu do treści prawa. Treść prawa powinna odpowiadać pewnym pożądanym wartościom, przy czym do najbardziej elementarnych wymogów w tym zakresie należą: wymóg, aby prawo obowiązujące było równe dla wszystkich, wymóg zapewnienia określonego minimum praw człowieka, w tym praw i wolności obywatelskich jako praw podmiotowych. Ponadto, każdy obywatel powinien mieć możliwość rozumienia prawa i znać klucz, sposób jego interpretacji. Prawdą jest jednak, że aby umieć się prawem posługiwać trzeba je poznać i nauczyć się zasad stosowania jego wykładni. Dlatego postulować należy, aby normy prawne były przynajmniej tak formułowane, aby możliwa była ich jednorodna interpretacja dokonywana zarówno przez prawników, jak i urzędników (którzy nie zawsze są prawnikami). Wówczas kluczem do zrozumienia znaczenia norm prawnych przez każdego obywatela byłoby korzystanie z pomocy profesjonalnie przygotowanego prawnika. A znaczenie takiej interpretacji nie różniłoby się istotnie od innej interpretacji urzędniczej.

Z kolei gwarancje formalne to całokształt środków występujących w postaci urządzeń politycznych i prawnych ustanowionych dla zabezpieczenia przestrzegania prawa przez wszystkich adresatów. Ważną funkcję w przestrzeganiu zasady praworządności spełnia system kontroli nad organami administracji. Chodzi zarówno o system kontroli zewnętrznej, jak i o kontrolę wewnątrzresortową. Formalne rozumienie praworządności obejmuje więc:

1. wymóg istnienia określonej przez prawo hierarchii aktów normatywnych,

2. wymóg, że jedynie mocą tych aktów mogą być ustanowione normy prawne,

3. wymogi dotyczące podstawy prawnej każdego aktu normatywnego,

4. wymóg należytego publikowania aktów normatywnych i zakaz nadawania wstecznej mocy obowiązującej,

5. wymóg przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej działania,

6. wymóg, aby spory miedzy obywatelami a administracją były rozstrzygane przez niezawisły sąd,

7. wymóg istnienia środków kontroli i weryfikacji aktów normatywnych niezgodnych z postanowieniami norm hierarchicznie nadrzędnych.

Według L.Leszczyńskiego praworządność w ujęciu formalnym uwidacznia się w podejmowaniu decyzji o treści zgodnej z prawem obowiązującym i w sposób przez to prawo wyznaczony. Natomiast przez praworządność w ujęciu materialnym rozumieć należy zgodność trybu podejmowania i treści decyzji nie tylko z kryterium ściśle prawnym, ale także z jakimś systemem przyjętych wartości.

Gwarancją praworządności są również liczne przepisy proceduralne, które określają tryb postępowania organów administracji w poszczególnych sprawach, na przykład kodeks postępowania administracyjnego, przepisy w sprawach paszportowych, dotyczące wydawania pozwoleń na broń. Istnienie tych przepisów daje obywatelom możliwość dochodzenia swoich słusznych interesów poprzez system odwołań, skarg czy wystąpień do najwyższych organów państwowych. Istotną też funkcję pełni skarga konstytucyjna, której możliwość wnoszenia przez każdego, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, gwarantuje art. 79 Konstytucji. Do ważnych instytucji przestrzegania praworządności zaliczyć należy majątkową odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone działaniem funkcjonariuszy państwowych. Gwarancjami praworządności jest też kontrola zgodności rozporządzeń z Konstytucją, ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Działanie administracji na podstawie i w ramach prawa jest podstawową zasadą praworządnego państwa, a poczynania podmiotów wykonujących administracje publiczną stojących na straży praworządności podlegają różnym formom rozbudowanej kontroli, czego charakterystycznym przykładem jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na przestrzeganie zasady praworządności wpływ ma także kultura, wychowanie i wykształcenie oraz odpowiednie kwalifikacje zawodowe pracowników zatrudnionych w administracji. Wiąże się to z działaniami wpływającymi na rozwój etycznego administrowania zwłaszcza dzisiaj, gdy w Polsce oraz w innych krajach demokratycznych nauka prawa administracyjnego skupiona jest na instrumentach prawnych kwantyfikowania interesu publicznego oraz skutecznej jego ochrony przed naruszeniami jednostek. Ramy prawne etycznej administracji publicznej wytyczają obowiązujące przepisy prawa, wyznaczając standardy zachowań dla pracowników administracji publicznej oraz radnych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. W ramach polskiego systemu prawa szczególne znaczenie mają regulacje antykorupcyjne, ustanawiające ograniczenia dla pracowników sektora publicznego i radnych samorządu, definiujące sankcje za ich naruszenie, tym samym przyczyniające się do zwiększenia przejrzystości działania administracji publicznej.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego zalicza dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesów państwa oraz indywidualnych interesów obywateli, a w szczególności:

1. przestrzeganie prawa,

2. wykonywanie zadań urzędu sumiennie, sprawnie i bezstronnie,

3. informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie zabrania,

4. zachowanie tajemnicy państwowej i służbowej w zakresie przez prawo przewidzianym, zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze zwierzchnikiem, podwładnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z obywatelami,

5. zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim.

Obok obowiązków pracowników samorządowych ustawa określa również ograniczenia i zakazy związane z ich pracą oznacza to, że:

1. pracownikom samorządowym nie wolno wykonywać poleceń, których wykonanie według jego przekonania stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami,

2. pracownikom samorządowym nie wolno wykonywać zajęć, które pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywoływać podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

Ograniczenia w podejmowaniu zajęć dodatkowych wynikają z potrzeby ochrony interesów pracodawcy, stworzenie warunków do bezstronnego, obiektywnego i bezinteresownego podejmowania decyzji. Niestety w praktyce często spotykamy się z naruszeniem tych zakazów, a co za tym idzie naruszeniem zasady praworządności. Często w samorządowych jednostkach administracyjnych na przykład w urzędach gmin w wydziałach architektury pracownicy prowadzą prywatną działalność gospodarczą, polegającą na przygotowywaniu projektów architektonicznych, niezbędnych do uzyskania stosownych decyzji administracyjnych, dotyczących, na przykład budowy czy rozbudowy. Decyzje te wydawane są z upoważnienia wójta przez tych właśnie urzędników. Takie postępowanie prowadzi do kolizji między działalnością gospodarczą pracowników a czynnościami wykonywanymi w ramach stosunku pracy w urzędzie i może powodować wiele negatywnych konsekwencji, takich jak:

1. brak właściwego nadzoru nad przestrzeganiem prawa i prawidłowością

dokumentów sporządzanych przez pracowników samorządowych w ramach

prywatnej działalności zarobkowej (prace przez nich przygotowane kontrolują oni

sami lub ich służbowi koledzy),

2. wykorzystanie pracy w urzędzie do zdobycia prywatnych zleceń,

3. naruszenie zakazu konkurencji.

W związku z tym konieczne jest wpływanie na wzrost świadomości na temat etycznego administrowania sprawami publicznymi oraz, budując mechanizmy odpowiedzialności za realizację obowiązków służbowych, z biegiem czasu ograniczanie korupcji i niepożądanych działań w administracji. Dla wyeliminowania tych nieprawidłowości ma szczególne znaczenie postępowanie zgodne z zasadą jawności działania organów administracyjnych. Dlatego też omówię ją w następnym punkcie.

2. Zasada jawności działania organów i procedur administracyjnych

Jawność oznacza stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej oraz tych podmiotów, które wykonują funkcje władzy publicznej, stan wglądu w sprawy własne, a więc indywidualne i w sprawy społeczne, a więc państwowe, regionalne, lokalne. Informacje mogą być udzielane z urzędu, z inicjatywy administracji (tak zwany aktywny obowiązek administracji) lub na wniosek obywatela (tak zwany pasywny obowiązek administracji). Obywatele mogą być informowani bezpośrednio lub za pośrednictwem innych niż administracja podmiotów, głównie prasy. Art. 61 ust.1 ustawy zasadniczej stanowi, że: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Kolejny ustęp tego artykułu stwierdza, że „prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”. Zacytowany artykuł niewątpliwie dotyczy organów administracji publicznej, które są jedną z kategorii „władzy publicznej”. Chodzi tu zarówno o organy administracji rządowej, jak administracji samorządowej, a w szczególności samorządu terytorialnego. Ograniczenie obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy i wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa, na co wskazuje art.61 ust.3 Konstytucji. To prawo obywatelskie znajduje odzwierciedlenie także w zwykłym ustawodawstwie administracyjnym. Jest to zatem problematyka nie tylko prawa konstytucyjnego, ale także prawa administracyjnego.

Gdy chodzi o owo zwykłe ustawodawstwo administracyjne, to w pierwszym rzędzie należy tu wymienić odpowiednie zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy tu przede wszystkim zasada obowiązku organów administracji udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych zawarta w art. 9. Zasada ta nie odnosi się jednak do każdego obywatela, ale tylko do tego, który jest stroną w sprawie. Służy ona ochronie interesów strony w postępowaniu administracyjnym i dotyczy przede wszystkim prawa wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, odpisów. Może ona doznać ograniczenia tylko w przypadku określonym w art. 74 k.p.a. To prawo do informacji dotyczy nie tylko obywatela polskiego, ale każdego, kto jest stroną w sprawie. Jednakże art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Dyspozycja tego przepisu, to jest „należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych”, nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stron postępowania administracyjnego. Nie może on być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasady jawności proceduralnej jest w orzecznictwie NSA traktowane jako rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym (zobowiązuje to NSA do uchylenia decyzji).

Istotne jest precyzyjne określenie zasad i trybu dostępu do informacji. W tym zakresie Konstytucja odsyła do ustaw oraz regulaminów Sejmu i Senatu. Podstawowym aktem prawnym, który konkretyzuje normę konstytucyjną jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca definiuje informację publiczna jako każdą informację o sprawach publicznych. Określa strukturę i zakres prawa do informacji publicznej, podmioty uprawnione oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, rodzaje informacji w szczególności podlegające udostępnianiu, formy i tryb udostępniania, a także formę odmowy udostępniania informacji i środki prawne przysługujące wówczas wnioskodawcom. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art.6 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art.6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie, na przykład cywilnej lub karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.

Nadto warto podkreślić, że w prawie Unii Europejskiej eksponowana jest silnie zasada jawności i przejrzystości działania administracji, co w szczególności znalazło wyraz w Traktacie Unii Europejskiej oraz w rozporządzeniu WE 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji. Obowiązek udostępniania obywatelom informacji publicznej wynika również między innymi z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi, iż „każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność (…) otrzymywania informacji i bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe” oraz z art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który przyznaje każdemu człowiekowi prawo do „(…) swobodnego poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru”. Umowy te są częścią polskiego wewnętrznego porządku prawnego i ich postanowienia stosuje się bezpośrednio.

Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a więc zarówno obywatelom polskim, jak i cudzoziemcom. Obejmuje ono uprawnienia do: uzyskania informacji przetworzonej, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń określonych w Konstytucji organów władzy publicznej - przy czym informacja powinna być aktualna i udzielona niezwłocznie. W Unii Europejskiej prawo do informacji traktowane jest jako prawo podmiotowe każdego, zarówno obywatela Unii, jak i osoby fizycznej lub prawnej zamieszkującej bądź mającej swoją siedzibę w państwie członkowskim. Obejmuje ono dostęp do informacji unijnych oraz do informacji sektora publicznego członków Unii. Pod pojęciem sektora publicznego mieszczą się wszystkie podmioty publiczne bez względu na ich formę prawną, o ile są ustanowione przez władze publiczne i wykonują zadania publiczne. Dotyczy to również sądów. Żądający informacji nie musi przy tym uzasadniać swojego interesu

Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych (na przykład tajemnice zawodowe, tajemnica statystyczna, tajemnica bankowa, tajemnica skarbowa, tajemnica giełdowa, tajemnica pomocy społecznej), także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie dostępu do informacji obejmuje również informacje o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, ze względu na ochronę interesu strony. Ograniczenie dostępu do informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (na przykład o wysokości wynagrodzenia).

Ustawodawca przewidział trzy podstawowe formy udostępniania informacji publicznych:

1. z urzędu, to znaczy w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej albo w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych bądź przez zainstalowanie w tym miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z daną informacją,

2. na wniosek - ustnie lub pisemnie, przy czym w odniesieniu do informacji, która może być niezwłocznie udostępniona, nie jest konieczny pisemny wniosek,

3. poprzez dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów

Zasada jawności znajduje także wyraz w tych postanowieniach ustaw samorządowych, które regulują:

1. tryb podejmowania uchwał (uchwały organów samorządu terytorialnego zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej),

2. gospodarkę środkami finansowymi (gospodarka ta jest jawna, a wymóg jawności jest spełniony między innymi przez jawność debaty budżetowej, opublikowanie uchwały budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu, przedstawienie pełnego wykazu kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu powiatu i województwa, informowanie mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu oraz wykorzystywaniu środków budżetowych).

Zasada jawności służy realizacji obywatelskiego prawa do informacji oraz wolności i praw z nim związanych, a ponadto stanowi istotny środek przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym w administracji. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w ustawach samorządowych oraz w innych aktach prawnych znajdują się regulacje, które umożliwiają kontrolę działalności osób pełniących funkcje publiczne (zmniejszając zakres ochrony prawa do prywatności). Rozwiązania te podlegają między innymi wprowadzeniu obowiązku ujawniania danych o swoim stanie majątkowym i zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści, który jest jawny.

Istotnym elementem jawności życia publicznego jest dostęp prasy (dziennikarzy) do informacji, dotychczas regulowany przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. Obecnie w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd Najwyższy, rozpatrując sprawę udzielenia prasie informacji o działalności organu samorządu terytorialnego, uznał, że uprawnienie to nie wyłącza wglądu do akt organu, jeśli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności nie wiążącej się z działalnością publiczną. Sąd Najwyższy stwierdził, że „zakaz ujawniania wynagrodzenia przez pracodawcę, ze względu na zakaz naruszania dóbr osobistych, będzie tylko wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można zaliczyć do sfery prywatności pracownika. Ponadto zgodnie z art.14 ust.6 Prawa prasowego dopuszczalne jest publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia bez zgody danej osoby, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną”.

Informacją publiczną w odniesieniu do gminy to między innymi informacje o:

• zamierzeniach i planach organów gminy, na przykład planach inwestycyjnych, budżecie gminy;

• projektowanych aktach normatywnych związanych z funkcjonowaniem gminy, na przykład: projekcie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego gminy, projekcie utworzenia gimnazjum, projekcie likwidacji przedszkola;

• programach realizowanych przez gminę oraz sposobach ich realizacji, a także skutkach związanych z realizacją tych zadań, na przykład: wieloletnie programy inwestycyjne, inwestycje związane z ochroną środowiska;

• organizacji gminy, na przykład statucie gminy;

• organach i osobach sprawujących w nich funkcje, na przykład: informacje o radnych, wójcie, czy informacje o wynagrodzeniu wójta, o wysokości diet radnych;

• trybie działania władz gminy i jednostek organizacyjnych gminy, na przykład publiczne ogłoszenie regulaminu obrad rady gminy;

• trybie działania gminnych osób prawnych i ich działalności w zakresie gospodarki budżetowej, na przykład informacja o zasobach działania spółek z wyłącznym udziałem gminy;

• sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, na przykład trybie uchwalania uchwał podatkowych;

• sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, na przykład informacja o systemie obsługi obywatela;

• prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach ich udostępniania, na przykład: wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, rejestr aktów prawa miejscowego;

• informacji o stanie gminy i jej jednostkach organizacyjnych, majątku gminy oraz majątku gminnych osób prawnych, na przykład raport o stanie miasta, sprawozdanie z realizacji budżetu, informacja o przetargach.

Istnieje obowiązek udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, który jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym mającym postać ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Stronę główną Biuletynu tworzy minister właściwy do spraw administracji publicznej, natomiast podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej powinny utworzyć własne strony według standardów określonych przez wspomnianego ministra w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o dostępie do informacji publicznej . Podmiot udostępniający informację z urzędu obowiązany jest oznaczyć je danymi określającymi ów podmiot, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść, a także danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację (wprowadziła ją do Biuletynu Informacji Publicznej) oraz danymi na temat czasu wytworzenia i udostępnienia informacji. Podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość kopiowania informacji albo jej wydruk bądź przesłanie albo przeniesienie jej na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji.

Informacja o prawie miejscowym, stanowionym przez radę gminy, jest jednym z najważniejszych obowiązków informacyjnych samorządu terytorialnego. Stworzenie możliwości zapoznania się przez mieszkańców gminy z przepisami prawa miejscowego pozwoli urzędnikowi sprawniej załatwić sprawę, z jaką mieszkańcy wyposażeni w podstawową wiedzę o swoich prawach i obowiązkach trafią do urzędu. Informowanie mieszkańców o aktach prawnych wydawanych przez organy gminy odbywa się poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, publikację na stronie internetowej gminy, udostępnianie na każde żądanie mieszkańców zbioru przepisów prawa miejscowego, obowiązującego w gminie. Dostępność informacji na temat prawa miejscowego to także obowiązek dla organów gminy do zapewnienia wszystkim zainteresowanym mieszkańcom dostępu do procesu tworzenia prawa miejscowego. Przykładem może być prawo wstępu na sesję rady gminy oraz posiedzenia komisji.

Działanie urzędu gminy zgodnie z zasadą jawności, to również jawność procedur administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z pewnymi procesami decyzyjnymi oraz opisem podejmowanych czynności, czyli procedurami. Bieg postępowania administracyjnego można opisywać różnie, na przykład można się odnieść do reguł, których uczestnicy powinni przestrzegać i stworzyć normatywny model decyzyjny (k.p.a., Ordynacja podatkowa) można też szukać opisu, jak postępowanie administracyjne wygląda w rzeczywistości, a więc budować empiryczny model decyzji (karta informacyjna - opis procedury). W praktyce rozwiązania te wpływają na siebie wzajemnie i nie pozwalają się rozdzielić, choć nie są przecież identyczne. Mieszkańcy gminy powinni uzyskać jak najpełniejszą wiedzę o procedurach administracyjnych, związanych z działalnością organów gminy. Aby obsługa informacyjna nie zawodziła urzędnicy powinni w stosunkach z obywatelami posługiwać się językiem dla nich zrozumiałym. Często język, którym administracja próbuje porozumieć się z obywatelem jest ciężki, zawiły i często dla wielu wręcz niezrozumiały. S.Kowalewski pisze, że wolno przedstawicielom każdego zawodu tworzyć własny język czy własny żargon, jeśli im jest z tym wygodnie. Nie wolno jednak posługiwać się tym językiem z klientelą, ze światem zewnętrznym.

Jawność działania, zrozumiały język pozwoli na sprawniejszą, profesjonalną obsługę mieszkańców oraz pozytywnie wpłynie na znajomość prawa przez wspólnotę gminy. Jawność procedur administracyjnych dotyczy:

• stanu przyjmowanych spraw,

• sposobu załatwiania spraw oraz zasad przyjmowania wniosków,

• kolejności załatwiania lub rozstrzygania spraw.

Tak zwany punkt obsługi interesanta jest właściwym miejscem, w którym powinny znaleźć się wszystkie informacje o procedurach administracyjnych, a mieszkańcy powinni mieć możliwość uzyskiwania szybkiej informacji o stanie załatwiania ich spraw. Utworzenie komórki bądź stanowiska pracy zajmującego się bezpośrednio obsługą ludności jest niezmiernie istotne dla zwiększenia funkcjonalności urzędu. Celem utworzenia takiego punktu jest:

• wyeliminowanie nieefektywnego pierwszego kontaktu interesanta z urzędem - poprzez stworzenie możliwości zetknięcia się przez niego od razu z osobą dysponującą kompletem informacji;

• wyeliminowanie niekorzystnego zjawiska braku zrozumienia ważności petenta i jego indywidualnych wymagań - poprzez stworzenie wyspecjalizowanych struktur, których jedynym celem jest dostarczanie rzetelnej informacji mieszkańcom;

• usprawnienie kontaktu z mieszkańcami - poprzez przyspieszenie dostępu do informacji;

• wyeliminowanie przemieszczania się interesantów po terenie urzędu - poprzez stworzenie wyodrębnionego funkcjonalnie, łatwo dostępnego miejsca dostępu do informacji;

• zmniejszenie obciążenia kierowników wyższych szczebli problemami operacyjnymi;

• zagwarantowanie bezinteresowności osób informujących - poprzez oddzielenie stanowiska merytorycznie odpowiedzialnego za załatwienie sprawy od stanowiska zajmującego się przekazywaniem informacji zainteresowanemu;

• przyspieszenie załatwiania spraw - na przykład przez dostarczenie mieszkańcom niezbędnych formularzy, wyjaśnienie obowiązujących procedur oraz posiadania koniecznych dokumentów.

Jawność procedur administracyjnych jest zapewniana poprzez:

• wyczerpujące informowanie mieszkańców przez urzędników o sposobie załatwienia sprawy,

• przygotowanie wzorów formularzy wniosków dla mieszkańców,

• opis procedur spraw załatwianych w urzędzie gminy .

Procedura administracyjna to opis sposobu postępowania w danej sprawie zawierający także:

• zakres odpowiedzialności poszczególnych osób biorących udział w postępowaniu (kto i za co odpowiada),

• wyraźnie określony zakres samej procedury (jakich spraw dotyczy, a które nie zostały w niej zapisane),

• wykaz aktów prawnych, potrzebnych w danym postępowaniu,

• wzorce wydawanych decyzji, formularze wniosków,

• miejsce przechowywania dokumentów wydawanych w ramach postępowania,

• słowniczek pojęć, które mogą się pojawić w postępowaniu, i używanych skrótów.

Procedurami administracyjnymi powinny być opisywane te działania, które są ważne dla działania jednostki albo wykonywane stosunkowo często, albo charakteryzujące się dużym stopniem trudności. Wprowadzenie procedur powoduje, że cały zasób wiedzy i informacji, jakie posiada pracownik wykonujący dane zadania, staje się zasobem urzędu. Odejście pracownika lub jego okresowa nieobecność nie spowoduje już utraty płynności wykonywania zadań. Posiadając procedurę opisującą poszczególne działania, inna osoba łatwo może go zastąpić. Poza tym procedura - oczywiście pod warunkiem, że jest stale uaktualniana - znacznie ułatwia pracę. Pracownik utrwala sobie prawidłowy sposób postępowania, jednakowo traktując wszystkie sprawy. Stosując przyjęte w procedurze wzory pism i formularzy, oszczędza czas, a urząd ma zagwarantowane jednolite pod względem edytorskim dokumenty i pisma wychodzące, zawierające sformułowania świadczące o uprzejmym traktowaniu klienta. Stosowanie procedur zmniejsza możliwość popełnienia błędu, łatwiejsza jest też kontrola prawidłowości postępowania pracownika.

3. Planowanie w gminie

Kolejnym elementem związanym z funkcjonowaniem urzędu gminy jest planowanie. Pojęcia planowania (programowania), koordynacji, współdziałania czy kontroli są nierozerwalnie związane z zagadnieniami sprawnego działania. Od czasów H.Fayola pojęcia te traktuje się jako nieodłączny problem kierownictwa i administrowania. Planowanie (a dokładniej przewidywanie i planowanie) H.Fayol określił jako badanie przyszłości i sporządzanie planu działania. Planowanie w odniesieniu do administracji jest charakteryzowane jako ciąg działań, którego celem jest wdrożenie rozsądnych (racjonalnych) założeń, określonych we wcześniej podjętych decyzjach politycznych. Jego istota polega na podejmowaniu decyzji o sposobie i drogach osiągnięcia określonych celów. Zatem planowanie oznacza obmyślanie kierunku działania, umożliwiającego administracji realizowanie celów.

Planowanie nabrało w działalności współczesnej administracji nowego, istotniejszego znaczenia. Zakres planowania w administracji publicznej uległ znacznemu rozszerzeniu. Zmienił się też charakter planów, które są w coraz większym stopniu planami zadaniowymi (celowymi). Poszczególne ogniwa administracji publicznej przygotowują różnego rodzaju plany inwestycyjne, programy rozwoju komunikacji, oświaty, ochrony zdrowia. Plany te są sporządzane zarówno na poziomie administracji centralnej, wojewódzkiej jak i gminnej. Rola planowania w administracji nie jest wszakże jednakowa we wszystkich sferach jej aktywności. Są na przykład sfery gdzie planowanie działalności wręcz nie jest możliwe lub gdzie takie planowanie nie ma jakiegoś większego znaczenia. Przykładem może tu być działalność administracji, która polega na wydawaniu wykonawczych aktów normatywnych do ustaw, lub działalność polegająca na wydawaniu przepisów lokalnych lub wreszcie decyzji administracyjnych przyznających pewne uprawnienia lub odmawiających ich przyznania. W takich dziedzinach, to jest tam, gdzie administracja działa w tradycyjnych formach, stanowiąc akty administracyjne normatywne lub indywidualne, planowanie na jakąś szeroką skalę z reguły jest niemożliwe, gdyż brak jest danych, które by pozwalały realnie przewidywać, jakiego rodzaju akty i w jakiej liczbie mają być wydane przez administrację. Sferą, która w pierwszej kolejności powinna być objęta planem, jest działalność administracji polegająca na bezpośrednim przekształcaniu stosunków społecznych, objętych działalnością organizatorską administracji (na przykład plany przestrzenne, plany w zakresie komunikacji i rozwoju transportu, w dziedzinie podniesienia zdrowotności i zwalczania chorób zakaźnych). Przy tym należy odróżnić planowanie w sferze zewnętrznej i wewnętrznej. W sferze zewnętrznej, gdy dotyczyć ono może jednostki (obywatela), planowanie winno być przewidziane ustawą. W sferze wewnętrznej (na przykład plan kształcenia kadry aparatu administracyjnego, plan posiedzeń organów kolegialnych, plan pracy organu, plan urlopów) wystarczy ogólna norma kompetencyjna. Jest po prostu działaniem racjonalnym każdego kierownika. Planowanie wewnętrzne w administracji publicznej w pierwszym rzędzie obejmuje planowanie zasobów, do których zaliczamy planowanie kadr oraz planowanie finansowe, w tym przede wszystkim przygotowanie budżetu. Z kolei poprzez podejmowanie decyzji zewnętrznych administracja wykonuje prawnie nałożone na nią zadania. Generalnie należy podkreślić, że planowanie zewnętrzne ma charakter zadaniowy. Jego przedmiotem są różnego rodzaju sfery życia społecznego, na przykład: komunikacja, oświata, opieka zdrowotna, gospodarka wodna, energetyka.

Planowanie zadań powinno mieć charakter zintegrowany, co polega na tym, że obejmuje planowanie wewnętrzne (środki finansowe i personalne), planowanie zewnętrzne (cele i zadania), planowanie systemu (organizacji i procedur) oraz czas (nie wystarczy jedynie merytoryczna zgodność oddziaływania względem siebie poszczególnych elementów, ale musi mieć ono miejsce w odpowiednich sekwencjach czasowych). System planowania zintegrowanego najpełniej rozwinął się w obrębie gospodarki przestrzennej. Planowanie przestrzenne występuje na szczeblu krajowym, regionalnym oraz miejscowym. Ponieważ na określonej przestrzeni realizowane są różne funkcje (budownictwo mieszkaniowe, zatrudnienie, komunikacja, wypoczynek), które mają wobec siebie charakter komplementarny, plan musi rozstrzygnąć kwestię ich rozmiarów oraz przestrzennego rozmieszczenia. Koordynacji czasowej wymagają nadto projekty służące realizacji planu. Wreszcie w odpowiednim czasie do dyspozycji powinny być niezbędne środki.

Uwzględniając kryterium horyzontu czasowego, można wyróżnić następujące rodzaje planów:

1. planowanie krótkookresowe w administracji obejmuje jeden rok (na przykład budżet) i w zasadzie ma charakter wykonawczy, obejmuje planowanie środków finansowych,

2. planowanie średniookresowe, zmierzające do stabilizacji gospodarki i obejmuje co najmniej okres pięcioletni,

3. planowanie długookresowe - perspektywiczne, wykraczające poza okres dziesięcioletni. Plany te mają charakter kroczący w pięcioletnich przedziałach czasowych.

Planowanie jest procesem złożonym. Pierwszym etapem procesu planowania jest ustalenie celu, do którego zmierzamy. Z kolei należy ustalić przesłanki planistyczne:

1. których nie da się kontrolować i które są niezależne od wpływu planującego,

2. które częściowo dadzą się kontrolować,

3. zupełnie zależne od planującego.

Innym etapem procesu planowania jest przebadanie wszystkich możliwych kierunków działania i ich ocena. Potem dopiero następuje wybór kierunku lub kierunków działania. Końcowym etapem w procesie planowania jest ustalenie planów pochodnych w stosunku do planów głównych, to jest ustalenie planów zabezpieczających wykonanie poszczególnych elementów planu głównego. Według T. Kuty w procesie planowania można wyróżnić następujące fazy:

1. Specyfikacja planu:

1. podjęcie inicjatywy,

2. sporządzenie danych (informacji),

3. prognozowanie,

4. określenie celu,

5. przybliżony termin jego wykonania.

II Realizacja planu:

1. szczegółowy plan (środki zaradcze),

2. wykonawstwo.

1. Kontrola wyników i sprzężenie zwrotne:

1. korekta celu,

2. modyfikacja szczegółów planu.

W jednostkach samorządu terytorialnego funkcje planistyczne wykonywane są w różnym stopniu przez wyspecjalizowane jednostki organizacyjne. Wewnętrzne jednostki organizacyjne urzędu gminy (także starostwa i urzędu marszałkowskiego) obok innych funkcji równolegle wykonują także funkcje planistyczne. Tak więc wydział (referat) kadr zajmuje się planowaniem personalnym, finansowy zajmuje się planowaniem finansowym (budżetem), zaś wydział gospodarki przestrzennej planowaniem przestrzennym.

Kształt organizacyjny aparatu planistycznego w jednostkach samorządu terytorialnego jest w dużym stopniu zdeterminowany tym, że w jego skład wchodzi element zawodowy (urzędniczy) oraz społeczny (niezawodowy). Organizacja aparatu planistycznego powinna zapewniać harmonijne współdziałanie tych dwóch elementów. Szczególną rolę mogą tu odegrać komisje o mieszanym składzie powołane do rozpatrzenia i oceny poszczególnych projektów planistycznych. Partycypacja w planowaniu przejawia się poprzez udział w tym procesie różnego rodzaju rad czy zespołów ekspertów. Obok tego pewną rolę w procesach planowania spełniają różnego rodzaju inicjatywy (wnioski) obywatelskie, które stanowią tylko w niewielkim stopniu sformalizowaną formę partycypacji.

Taka współpraca ma szczególne znaczenie przy opracowywaniu planów długoterminowych nazwanych planowaniem strategicznym. Planowanie strategiczne to systematyczna metoda radzenia sobie ze zmianami, budowania konsensusu obejmującego całą społeczność oraz tworzenia wspólnej wizji lepszej przyszłości gospodarczej. Jest to proces twórczy, którego celem jest zidentyfikowanie najważniejszych zjawisk oraz uzgodnienie wiarygodnych celów, zadań i strategii, których realizacja będzie dotyczyć tych zagadnień. Planowanie strategiczne jest również ważnym narzędziem służącym zbliżeniu liderów gospodarczych oraz władz gminnych w celu stworzenia partnerskich inicjatyw publiczno-prywatnych służących poprawie klimatu gospodarczego oraz konkurencyjnej pozycji gminy.

Plan strategiczny warto przygotować, aby:

1. zbudować wspólne wyobrażenie gminy w przyszłości - jaką chcielibyśmy ją widzieć (podobnie jak rozmowy o rozbudowie domu, gdy rodzina się powiększa - dom ma służyć nam przez lata);

2. zobaczyć zmiany w sytuacji ekonomicznej, środowisku i ludziach, zachodzące w długiej perspektywie;

3. upewnić się, że myślimy o wszystkich mieszkańcach i maksymalna ich liczba będzie skłonna identyfikować się z obrazem przyszłości;

4. wybrać i uzgodnić pewne wspólne cele, do których chcemy zmierzać;

5. zaangażować do procesu tak dużo ludzi i organizacji, jak to możliwe;

6. dowiedzieć się, jak dużo czasu, pieniędzy i innych zasobów potrzeba, aby dokonać zmian;

7. uzyskać wsparcie wdrożenia ze źródeł zewnętrznych.

Można wyróżnić osiem etapów procesu planowania strategicznego:

1. zorganizowanie się,

2. przegląd otoczenia - charakterystyka społeczności i ankieta na temat postaw przedsiębiorców,

3. określenie najważniejszych zagadnień,

4. analiza SWOT: analiza uwarunkowań wewnętrznych - mocnych i słabych stron wewnątrz społeczności, analiza uwarunkowań zewnętrznych, biorąca pod uwagę zagrożenia i szanse leżące poza społecznością, wpływające jednak na możliwości społeczności w zakresie wprowadzania zmian gospodarczych,

5. określenie celów, programów, zadań - plany działania,

6. zestawienie elementów - plan strategiczny,

7. realizacja planu strategicznego,

8. monitoring i aktualizacja planu

Prace nad taki planem w gminach rozpoczyna się zazwyczaj od opracowania raportu o stanie gminy, który zawiera obecne warunki i trendy (prognozy zmian) w gminie, problemy i bariery, zasoby i szanse oraz będzie wskazywał przyczyny powstania problemów w gminie. Powinien odpowiadać on na pytania:

• Jak dotychczas rozwijała się gmina?

• Czy wielu mieszkańców ją opuszczało?

• Które dziedziny działalności gospodarczej rozwijają się dobrze?

• Które upadają?

• Co jest zasobem, wartością wspólnoty?

• Jakie rodzaje działalności są prowadzone w mieście?

• Co sprzedają lokalni producenci, komu i gdzie?

• Gdzie dokonują zakupów lokalne firmy i mieszkańcy?

• Jakie są kościoły, szkoły, ośrodki zdrowia, parki, jednostki kultury i inne, które służą wspólnocie?

• Jakie miejsca ciekawe i atrakcje są w mieście i okolicy?

• Z czego wspólnota jest dumna?

Odpowiedzi na powyższe pytania pokazują obraz gminy w faktach i liczbach. Dane te są podstawą do oceny pozycji, jaką gmina zajmuje, są wstępem do pracy nad planem strategicznym. Zgromadzone dane, w połączeniu z wiedzą i doświadczeniem, przekonaniami mieszkańców, przedstawicieli wspólnoty zaproszonych do wspólnej pracy nad strategią, posłużą w pierwszym rzędzie do przygotowania listy najważniejszych problemów, z jakimi wspólnota się boryka, oraz szans, jakie mogą zostać wykorzystane.

Gdy określony zostanie możliwie precyzyjny obraz gminy, wyznaczona zostanie lista najważniejszych problemów oraz szans i możliwości, a także zarysowany zostanie oczekiwany obraz gminy w przyszłości, należy wyznaczyć cele, jakie chcielibyśmy osiągnąć. Czyli co wspólnota chce zmienić lub osiągnąć w ciągu następnych co najmniej dziesięciu lat. Wyznaczenie celów to wyznaczenie kierunku, w jakim gmina będzie się rozwijać. Jednakże, aby przystąpić do działania, należy bardziej szczegółowo określić zmiany jakich oczekujemy. Dlatego też należy określić cele szczegółowe, które mówią, co konkretnie w ramach danego kierunku chcemy osiągnąć. Załóżmy, że przedmiotem zainteresowania wspólnoty, czyli celem ogólnym, jest poprawa bezpieczeństwa. Przez poprawę bezpieczeństwa można na przykład rozumieć zmniejszenie liczby napadów rabunkowych w ciągu roku w przeliczeniu na 1000 mieszkańców lub spadek liczby kradzieży samochodów przypadających na każdy 1000 zarejestrowanych pojazdów. Można też proponować poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zgłaszając postulat, aby liczba wypadków samochodowych powodujących obrażenia ludzi zmalała. Jeśli problemem najważniejszym jest zagrożenie przechodniów i mienia w miejscach publicznych, celem szczegółowym może być zmniejszenie liczby wybryków chuligańskich dokonywanych na ulicach w ciągu roku. Natomiast, gdy powodem umieszczenia wśród celów strategicznych poprawy bezpieczeństwa jest poczucie zagrożenia mieszkańców, celem szczegółowym można uczynić zmniejszenie liczby mieszkańców deklarujących, że czują się zagrożeni. Jak widać, w ramach celu ogólnego można sformułować wiele różnych celów szczegółowych. Jednakże wspólnota nigdy nie dysponuje środkami, aby z równym, dużym wysiłkiem podjąć jednocześnie wszystkie działania. Zatem istnieje konieczność uszeregowania celów szczegółowych w kolejności według wagi i skoncentrowania wysiłków na kwestiach wybranych przez gminę jako najważniejsze.

Cel szczegółowy jest określony wystarczająco dobrze tylko wtedy, gdy po wykonaniu działań i upływie czasu potrafimy bez wątpliwości ocenić, czy i w jakim stopniu został osiągnięty. W tym celu należy określić wskaźniki dla każdego z celów szczególnych.

Może to wyglądać następująco:

1. Cel ogólny: wzrost zatrudnienia w działalności pozarolniczej wykorzystujący lokalny potencjał ludzki.

2. Cele szczegółowe:

- zwiększenie całkowitej liczby zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz wielkość

ich sprzedaży w ciągu najbliższych 3-5 lat,

- przyspieszenie rozwoju sektorów przetwórstwa drzewnego i lokalnego przetwórstwa płodów rolnych, aby ich sprzedaż wyraźnie rosła z roku na rok,

- doprowadzenie do współpracy i wzrostu wzajemnych obrotów handlowych między podmiotami gospodarczymi w gminie i regionie,

- promowanie produkcji lokalnych wytwórców w sąsiedztwie i w regionie w celu zwiększenia jej sprzedaży.

3. Wskaźniki:

- wzrost zatrudnienia w małych i średnich firmach rocznie w %,

- wzrost sprzedaży małych i średnich firm rocznie w %,

- wzrost sprzedaży sektora drzewnego i przetwórstwa spożywczego rocznie w %,

- wzrost obrotów handlowych między podmiotami w gminie (% obrotów rocznie),

- wzrost sprzedaży w regionie produktów wytwarzanych w gminie rocznie w %.

Znając cele szczegółowe oraz wskaźniki, które pozwolą nam ocenić, czy i w jakim stopniu je osiągamy, wiemy bardzo dokładnie, co chcemy osiągnąć. Należałoby to uczynić w sposób najbardziej efektywny i skuteczny. Należy wybrać działanie, które w sposób najszybszy i najtańszy zbliży nas do celu. Wówczas opracowujemy program, w obrębie którego znajdują się zadania (projekty) do realizacji. Na przykład w programie wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw mogą znaleźć się następujące projekty: przygotowanie i uruchomienie programu szkolenia w zakresie zakładania firm i prowadzenia działalności gospodarczej, zorganizowanie ośrodka doradztwa w zakresie przygotowania planów finansowych małych przedsięwzięć gospodarczych, przegląd i zmiana procedur zamówień publicznych tak, aby stały się one dostępne także dla słabych kapitałowo małych firm lokalnych.

Podsumowując, aby móc rozwiązać najważniejsze problemy mieszkańców gminy wykorzystując możliwości i szanse oraz, aby zaplanowane działania miały realne podstawy wdrożenia należy:

1. zgromadzić wszystkie ważne dane i informacje o gminie, istotne dla debaty o jej przyszłości;

2. stypizować i uszeregować, z udziałem wszystkich zainteresowanych, problemy;

3. poszukać szans, jakie powinno się wykorzystać;

4. sformułować cele ogólne i ułożyć je w kolejności ważności;

5. obmyślić działania jakie mogą spowodować osiągnięcie celów i wybrać z nich najbardziej obiecujące;

6. określić w obrębie programu zadnia do realizacji.

Zdolność gminy do realizacji przyjętej przez nią strategii warunkuje wdrożenie pewnych narzędzi związanych z zarządzaniem finansami w gminie. Można do nich zaliczyć Wieloletni Plan Finansowy, Wieloletni Plan Inwestycyjny, Budżet Zadaniowy.

Wieloletni Plan Finansowy jest dokumentem określającym prognozę dochodów jednostki samorządu terytorialnego, niezbędną wielkość wydatków operacyjnych oraz obsługę i spłatę zaciągniętych zobowiązań, przewidywaną wielkość długu do zaciągnięcia oraz wielkość środków na inwestycje w każdym roku objętym planem. Zwykle plan obejmuje 5-10 lat. Pozwala ona oszacować trzy podstawowe wielkości:

1. wielkość i dynamikę (zmiana w stosunku do poprzedniego roku) skumulowanego zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem,

2. poziom i przewidywaną dynamikę zmian wolnych środków (różnica dochodów i wydatków operacyjnych). Ich wielkość charakteryzuje możliwość finansowania rozwoju przez budżet jednostki,

3. udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych (jest to miara elastyczności budżetu). Im więcej usług gmina kupuje, a mniej pracowników bezpośrednio zatrudnia, tym szybciej i taniej może reagować na zmiany potrzeb.

Przykładem takiego planu może być Wieloletni Plan Finansowy Gminy Miejskiej Lubań na lata 2003-2013 zakłada, że:

- inflacja w latach 2003-2013 będzie się kształtować w przedziale od 2,3-2,8%,

- stopa bezrobocia w latach 2003-2005 będzie na poziomie 30% a od roku 2006 będzie spadać około 1% rocznie,

- wzrost dochodu narodowego (PKB) w latach 2003-2006 będzie kształtował się od 3-5%, po roku 2007 zacznie spadać i osiągnie w 2013 roku poziom 3,2%,

- dochody ogółem roku bazowego 2003 w wysokości 28.000.000 zł. będą powiększane co rok o procent wynikający ze wzrostu PKB,

- wydatki ogółem w stosunku do roku bazowego 2003 będą powiększane co roku o wskaźnik inflacji,

- wolne środki będą przeznaczane na spłatę kredytów, pożyczek, obligacji oraz finansowanie inwestycji i remontów.

Ponieważ plan ten nie przewiduje zbyt dużego wzrostu dochodów, którego hamulcem jest i będzie około 30% bezrobocie w gminie, niewielkie dochody ze sprzedaży mienia komunalnego oraz coraz mniejsze dotacje udzielane z budżetu państwa wniosek nasuwa się jeden: należy ograniczyć wydatki bieżące gminy. Organy gminy chcą tego dokonać poprzez zmniejszenie sieci szkół, prywatyzację przedszkoli, prywatyzację stołówek szkolnych, ograniczenie ilości Administracji Budynków Komunalnych (których w wersji pierwotnej było cztery) do jednego, który będzie zarządzał tylko budynkami socjalnymi (pozostałe budynki przejdą pod zarząd wspólnot mieszkaniowych), zmniejszyć wydatki na ciepło, wodę, energię. Założono również, że nowo powstałe inwestycje muszą generować dochody, to jest modernizacja oczyszczalni ścieków zmniejszy wydatki związane z ochroną środowiska.

Z kolei Wieloletni Plan Inwestycyjny jest dokumentem zawierającym uporządkowaną według wynikających ze strategii kryteriów listę zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji wraz z harmonogramem rzeczowym i zrównoważonym schematem finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu (4-6 lat). Plan ten jest podstawą przygotowania inwestycyjnej części kolejnych budżetów rocznych i zapewnia zagwarantowanie środków w perspektywie wieloletniej na projekty służące realizacji priorytetów strategicznych. Jest on zatwierdzany przez radę gminy i powinien być zgodny z Wieloletnim Planem Finansowym.

W Gminie Miejskiej Lubań Wieloletni Plan Inwestycyjny został wprowadzony uchwałą Rady Miasta Lubań z dnia 8 lipca 2003 r. nr XI/116/2003 na lata 2003-2007 i zawiera do realizacji następujące zadania:

• przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków dla Miasta Lubań i Gminy Siekierczyn

• budowę kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy Uniegoszcz,

• budowę kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy Kamienna Góra - IV etap,

• wybudowanie hali pasażu w zabudowie śródrynkowej wraz z budynkami, infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu Rynku,

• remont Ratusza,

• modernizację odkrytego basenu na stoku Kamiennej Góry,

• budowę obwodnicy zachodniej Pisarzowice-Zaręba,

• zbrojenie terenów pod budownictwo mieszkaniowe i przemysłowe,

• kompleksową modernizację i odbudowę nawierzchni dróg gminnych - I etap.

Całkowity koszt tych inwestycji został oszacowany następująco (tabela nr 3):

tabela nr 3

Koszty inwestycji w tys. PLN
Całkowity koszt inwestycji	Środki wydane do 2002	2003	2004	2005	2006	2007	Lata następne
41.421	1.720	1.324	7.884	5.823	5.721	5.416	13.620
w tym: środki z budżetu miasta 13.485	1.720	524	1.404	1.197	1.806	1.648	5.880
środki zewnętrzne 27.936	0	800	6.480	4.626	3.915	3.768	7.740

Źródło: opracowanie własne na podstawie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego na lata 2003-2007 Miasta Lubań.

Wszystkie plany wieloletnie - zarówno finansowe, jak inwestycyjne - służyć powinny przygotowaniu kolejnych planów rocznych i związanych z nimi rocznych planów finansowych, czyli budżetów. Należy pamiętać, że planowanie wieloletnie ma sens tylko wtedy, jeśli gmina potrafi zdyscyplinować proces przygotowania budżetu tak, aby najważniejsze zadania strategiczne i przewidziane planami wieloletnimi znalazły miejsce w budżecie, nawet jeśli wymaga to ograniczenia innych tradycyjnie dokonywanych wydatków.

Zanim wydatki zostaną zapisane w klasyfikacji budżetowej, pracownicy urzędu gminy przygotowują, w postaci zadań budżetowych, szczegółowe, rzeczowo-finansowe plany zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci. Plany takie tworzą Budżet Zadaniowy. Zadanie budżetowe posiada nazwę, cel, określony ilościowo i jakościowo produkt, koszt wykonania oraz wskaźniki efektywności.

Plany wieloletnie zawierają dane przedstawiające zamierzenia i wydatki z podziałem na poszczególne lata. Planowanie roczne natomiast uszczegóławia te dane w danym roku. Można zatem powiedzieć, że zawartość planów wieloletnich jest w każdym kolejnym roku umieszczana w planie rocznym. Plan roczny, opracowany w ramach procesu przygotowania budżetu, powinien być jednocześnie operacyjnym planem działania jednostki w ciągu roku. Dlatego wójt i jego najbliżsi współpracownicy powinni w ciągu roku monitorować wykonanie zadań budżetowych, bo od nich zależy realizacja celów strategicznych.

Zakończenie

Wnioski z analizy funkcjonowania istniejących organizacji służą do formułowania zaleceń, choć nie są ich jedynym źródłem. Pomysły usprawnień administracji publicznej pochodzą też często z obserwacji sukcesów i porażek organizacji gospodarczych działających dla zysku, choć dokonując tego rodzaju przeniesień, należy pamiętać o odmienności celów tych dwóch typów organizacji.

Urząd administracji samorządowej w coraz mniejszym stopniu jest traktowany jako typowa organizacja biurokratyczna, administrująca powierzonym mieniem, wydająca dyspozycje, ale coraz częściej jako organizacja zarządzająca poprzez wyniki, wykonująca usługi dla konkretnego klienta-mieszkańca. Usprawnione funkcjonowanie urzędu, jasne, przejrzyste procedury, pełna informacja dla mieszkańców, skrócenie czasu załatwiania poszczególnych spraw - to środki prowadzące do odpowiedzi na pytanie co to znaczy dobrze zorganizowany urząd gminy?. Odpowiedź na nie wymaga poszukiwania modeli organizacyjnych otwartych na inicjatywę i wykorzystujących potencjał i kompetencje pracowników oraz odpowiedniego wspierania i nagradzania takiej inicjatywy.

Nowoczesny urząd gminy powinien opierać swe funkcjonowanie na umiejętności identyfikowania podstawowych procesów organizacyjnych, ich usprawniania i zapewniania im właściwej organizacyjnej obsługi. Natomiast w zakresie współpracy z otoczeniem pożądany jest model funkcjonowania urzędu oparty na partycypacji społeczności lokalnej w procesach decyzyjnych i sprawnym komunikowaniu się z otoczeniem.

Sprawne zarządzanie urzędem daje gwarancje pełnej realizacji zadań nałożonych na samorząd gminy, co przyczynia się do rozwoju lokalnego. Jest on oparty na strategii rozwoju gminy, która wiąże się z monitorowaniem i kontrolą tego procesu. Jednakże w celu zarządzania realizacją strategii niezbędne są plany operacyjne.

Nie należy zapominać, że ze sprawnym i właściwym działaniem urzędu gminy wiąże się etyczne działanie urzędników, co jest szczególnie ważne w dzisiejszych czasach, gdzie korupcja stała się jednym z najpoważniejszych problemów etyki urzędniczej. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że etyka jest potrzebna w życiu każdego społeczeństwa, bo jest stabilizatorem życia społecznego. Jej przestrzeganie umożliwia przygotowanie urzędników do podjęcia odpowiedzialności za podejmowane działania oraz przyczynia się ona do wewnętrznego rozwoju i polepszenia jakości rozstrzygnięć urzędniczych. Jest gwarantem jakości świadczonych usług, a co najważniejsze przeciwdziała korupcji.

Trudno jest opracować jedną, dobrą receptę na prawidłowe funkcjonowanie urzędu gminy. Przecież każda jednostka samorządowa, może lepiej od innej jednostki zorganizować własną pracę, może lepiej zorganizować publiczną działalność usługową, może z lepszym uwzględnieniem interesu publicznego wydawać pieniądze, może bezpieczniej prowadzić policję administracyjną, może doskonalej chronić się przed korupcją, może wydajniej od innych partycypować w centralnym systemie budżetowym, a w szczególności w subwencjach i dotacjach, może wchodzić w korzystniejsze związki i porozumienia, może energiczniej łączyć swe zadania z zadaniami podmiotów zagranicznych. Jednakże, mam nadzieję, że zawarte w pracy rozważania wskazują drogę, jaką należy iść, aby praca urzędników była zawsze rzetelna, kompetentna, obiektywna, zgodna z obowiązującymi zasadami prawnymi, nakierowana na potrzeby mieszkańców gminy, umiejąca się w nie wsłuchać i na nie odpowiadać.

Wykaz literatury

N.L.Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego, Warszawa 2000.

J.Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, (w:) Administracja publiczna, A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia Limited 2003. J.Boć, Organizacja prawna administracji, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć, Kolonia Limited 2001.

J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna, A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia Limited 2003.

J.Boć, M.Miemiec, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć, Kolonia Limited 2001.

J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984.

Booz-Allen & Hamilton firma doradcza, Poradnik zarządzania usługami komunalnymi, Warszawa 1996.

W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003.

W.Borczyk, Rozwiązania krajowe w zakresie budowania etycznej administracji samorządowej, (w:) Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, pod redakcją J.Filek, Kraków 2004.

St.Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004.

B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003.

B.Dolnicki, Zasada jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego, (w:) Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004.

J.Filipek, Ewolucja koncepcji prawnej gminy w Europie Środkowej, (w:) Gospodarka, Administracja, Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny Popowskiej, Poznań 1997.

J.Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, (w:) Administracja publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.

J.Górniak, Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji publicznej, (w:) Administracja publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.

R.W.Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2000.

M.Grzybowski, Administracja publiczna a ład konstytucyjny, (w:) Administracja publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.

C.Hannaway, G.Hunt, Umiejętności menedżerskie, Warszawa 1994.

J.Hausner, J.Górniak, S.Mazur, A.Władyka, Komunikacja dwustronna i forum trzech sektorów, (w:) Komunikacja i współpraca sektorów w gminie pod redakcją A.Wiktorowskiej, Warszawa 2000.

H.Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004.

A.Jaroszyński, Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1970, Nr 7.

B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) :) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004.

A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002.

E.Knosala, L.Zachorko, A.Matan, Elementy nauki administracji, Kolonia Limited 2002.

E.Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków 2005.

Z.Kopacz, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, pod redakcją W.Bednarka, Olsztyn 2002.

J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Studia nad samorządem terytorialnym, pod redakcją A.Błasia, Kolonia Limited 2002.

J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w latach 1990-2005, (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją J.Korczaka, Wrocław 2005.

A.Korzeniowska, R.Krawczyk, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, (w:) ABC samorządu terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz - Łódź 2004.

A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego Polsce, (w:) ABC samorządu terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz - Łódź 2004. S.Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982.

B.Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995.

B.Kudrycka, Parę uwag na temat etycznego administrowania przez samorząd terytorialny w Polsce, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku, komitet redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl 2000.

T.Kuta, Prawo administracyjne i nauka administracji. Nauka administracji i znaczenie w niej planowania, (w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, komitet redakcyjny Z.Janku, M.Szewczyk, M.Waligórski, K.Wojtczak, K.Ziemski, Poznań 1999.

Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2001.

Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001.

L.Leszczyński, Praworządne stosowanie prawa a klauzule generalne, „Państwo i Prawo” 1989, Nr 11.

W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału Konstytucyjnego (w:) Gospodarka, Administracja, Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny Popowskiej, Poznań 1997.

J.Łukasiewicz, Zarys nauki administracji,Warszawa 2004.

T.Mordel, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, (w:) ABC samorządu terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz - Łódź 2004.

E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003.

E.J.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i polityka pod redakcją A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999.

E.Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004.

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady prawa administracyjnego (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004.

K.Pakoński, Zarządzanie finansowe i strategiczne, Warszawa 2003.

J.Paluchowski, Ocena pracowników w urzędach gmin, Warszawa 1997.

J.Penc, Menedżer w działaniu. Podejmowanie najlepszych decyzji, Warszawa 2003. A.Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, praca zbiorowa pod red. A.Piekary i Z.Niewiadomskiego, Warszawa 1992, s. 23 i n.

R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10.

M.Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku, komitet redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl 2000.

J.Stankiewicz, Komunikowanie się w organizacji, Wrocław 1999.

J.Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967.

J.A.F.Stoner, Ch.Wankel, Kierowanie, Warszawa 1997.

J.Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, (w:) Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004.

J.Supernat, Dekoncentracja wewnętrzna w administracji publicznej, (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, pod redakcją A.Debickiej, M.Dmochowskiego, B.Kudryckiej, Białystok 2004.

J.Supernat, Management. Tezaurus kierownictwa, Kolonia Limited 2000. T.Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, niepublikowana praca doktorska, Katowice 2004.

J.Szreniawski, Prawo administracyjne, Lublin 1994.

J.Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000.

E.Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988.

E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001.

A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002.

R.Wiszniowski, Decyzje planistyczne w administracji publicznej, (w:) Administracja i polityka. Proces decyzyjny w administracji publicznej, pod redakcją L.Habudy, Wrocław 2000.

T.Wojnarowicz, Kształtowanie wizerunku wewnętrznego, „Przegląd Samorządowy” 2003, Nr 12.

S.Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji-jak je wdrażać?, „Państwo-Rząd-Administracja” 2000, Nr 13.

J.Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1976.

J.Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1972.

Wykaz źródeł prawa

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.).

Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. NR 38, poz. 167).

Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z póź.zm.).

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. Rzeczpospolita Polska ratyfikowała EKST 26 kwietnia 1993 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Ustawa z dnia 29 września 1986 r. prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 1986 r. Nr 36, poz. 180 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 557).

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 z późn.zm).

Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 z późn.zm.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.).

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 67, poz. 619).

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr 66/2003 w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Lubań.

Uchwała Rady Miasta Lubań z dnia 8 lipca 2003 r. Nr XI/116/2003 w sprawie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Miasta Lubań na lata 2003-2007 .

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 26 lutego 2004 r. Nr 36/2004 w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw wdrażania systemu zarządzania ISO 9001:2000 w Urzędzie Miasta Lubań .

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 20 września 2004 r. Nr 126 w sprawie instrukcji systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań .

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 3 stycznia 2005 r. Nr 1/2005 w sprawie przyjęcia Księgi jakości i Polityki jakości w Urzędzie Miasta Lubań .

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 3 stycznia 2005 r. Nr 2/2005 w sprawie przyjęcia procesów operacyjnych i procedur systemowych w Urzędzie Miasta Lubań .

Wykaz orzecznictwa

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991 r., S.A./Po 1479/901, ONSA 1991 Nr 3-49, poz. 67.

Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W.10/93, OTK 1994, cz.II.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996/13/179.

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn.III S.A. 534/96, Monitor Podatkowy 1997, Nr 12, poz. 374.

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. II S.A./Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3, poz. 77.

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2001 r., sygn. II S.A./Wr 576/99.

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II S.A. 4059/02, Lex nr 780

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. II S.A. 778/03, Prawo Pracy 2004/4/35.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. III RN 64/00, OSNAPiUS 2001/6/183.

Wykaz innych materiałów

Księga jakości Urzędu Miasta Lubań, Lubań 2005.

Sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z dnia 3 grudnia 2004 r.

Raporty końcowe z audytów wewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Miasta Lubań.

Ankiety dotyczące oceny pracy urzędników zatrudnionych w Urzędzie Miasta Lubań.

Kwestionariusze oceny pracowników Urzędu Miasta Lubań

A.Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny

(w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, praca zbiorowa pod red. A.Piekary i Z.Niewiadomskiego,

Warszawa 1992, s. 23 i n.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483.

J.Boć, M.Miemiec, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć, Kolonia Limited 2001,

s. 185.

Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.

J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Studia nad

samorządem terytorialnym, pod redakcją A.Błasia, Kolonia Limited 2002, s. 87-88.

J.Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 71.

E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 142.

E.Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.Jaworska-

Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak -Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004, s. 297.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 73

Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. weszła w życie w stosunku do Polski 1 marca 1994 r., Dz.U. z 1994, Nr 124, poz. 607. Należy zaznaczyć , że w trakcie procesu ratyfikacji nieprawidłowo przetłumaczono tytuł Karty, który powinien brzmieć Europejska Karta Samorządu Lokalnego. Karta nie obejmuje bowiem samorządu regionalnego, dla którego w ramach Rady Europy wypracowano osobną kartę - Europejską Kartę Samorządu Regionalnego, H.Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s.69.

J.Filipek, Ewolucja koncepcji prawnej gminy w Europie Środkowej, (w:) Gospodarka, Administracja,

Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny Popowskiej, Poznań 1997, s. 155.

H.Izdebski, Samorząd terytorialny…, s. 69.

A.Korzeniowska, R.Krawczyk, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, (w:) ABC samorządu

terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz - Łódź 2004, s. 27.

T.Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,

niepublikowana praca doktorska Katowice 2004, s. 18.

J.Boć, M.Miemiec, op.cit., s. 190.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit. ,s. 151.

Uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK 1994, cz. II, s. 194.

M.Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku,

komitet redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl

2000, s. 513-514.

Firma doradcza Booz-Allen & Hamilton na zlecenie Funduszu Współpracy, Poradnik Zarządzania Usługami

Komunalnymi, Warszawa 1996, s. 39.

W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału Konstytucyjnego

(w:) Gospodarka…, s. 276.

Teza druga wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn.II SA/Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3,

poz. 77.

J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w latach 1990-2005, (w:)

Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją J.Korczaka, Wrocław 2005, s. 54.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r. sygn. III SA 534/96, Monitor Podatkowy 1997 Nr 12,

poz. 374.

W.Łączkowski, op.cit, s. 278.

A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 85.

A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002, s. 85.

Tamże, s. 85-86.

A.Kisielewicz, op.cit., s. 8.

Tamże, s. 9.

J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984, s. 57.

J.Szreniawski, Prawo..., s.56.

J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia

Limited 2003, s. 158.

E.Ura, E.Ura, op.cit., s.114.

Tamże, s.114

A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) ABC samorządu …, s. 38.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 151.

Dz.U. Nr 88, poz. 985 z późn.zm.

A.Kisielewicz, op.cit., s. 12.

B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) Prawo …, s.308.

Tamże, s.312.

A.Korzeniowska, Struktura…, s. 38.

Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 103.

E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 91.

W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003, s. 14.

Jak wyżej.

Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn.zm.

R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10, s. 31.

Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., II S.A. 778/03 Pr.Pracy 2004/4/35.

B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.

W.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i polityka pod redakcją

A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999, s. 196.

Jak wyżej.

J.Boć, Struktury, s. 173.

St.Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 19.

Tamże, s. 19-20.

E.Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków 2005, s. 169.

J.Boć, Struktury, s. 175.

Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929.

J.Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, (w:) Administracja publiczna,

redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003, s. 184.

J.Boć, Struktury, s. 175.

B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 91.

Z.Leoński, Samorząd …, s.116.

B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.

W.Borczyk, Organizacja..., s. 16.

St. Cieślak, op.cit., s. 117-118.

T.Mordel, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, (w:) ABC samorządu…, s. 233.

Dz.U. z 1986 r. Nr 36, poz. 180 z późn.zm.

B.Dolnicki, Samorząd … , s. 92.

Z.Leoński, Samorząd …, s. 116.

J.Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, (w:) Administracja….., s. 360.

Ksiega Jakości Urzędu Miasta Lubań, dokument niepublikowany Lubań 2005, s. 9.

Jak wyżej.

J.Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1976,

s. 35.

S.Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982, s.15.

Tamże, s. 15-16

J.Supernat, Management. Tezaurus kierownictwa, Kolonia Limited 2000, s. 366.

J.Szreniawski, Prawo…, s. 34

R.W.Griffin , Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2000, s. 330.

Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2001, s. 61.

Tamże, s.62

Jak wyżej.

Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 557.

Jan Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1972, s. 79 i n.

Tamże, s.82.

Tamże, s.83.

Tamże, s.87.

Tamże, s.89.

R.W.Griffin, op.cit., s. 375 i n.

E.Knosala, L.Zachorko, A.Matan, Elementy nauki administracji, Kolonia Limited 2002, s. 32.

Jak wyżej.

S.Kowalewski, op.cit., s. 77

Z.Leoński, Nauka …, s. 55.

Jak wyżej.

Tamże, s.56

E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 27.

Zasadę rozpiętości kierowania jako pierwszy sformułował i poddał głębszej analizie angielski generał Sir Ian Hamilton (1853-1947). Jednakże jego konkluzje zostały poprzedzone przez ustalenia Henry Fayola (1841-1925), którego zasługą jest wyodrębnienie działalności kierowniczej jako specjalnego przedmiotu badań i stworzenie teorii administrowania, J.Supernat, Management…, s.215.

J.Supernat, Management…, s. 449

J.Szreniawski, Wstęp…, s. 35.

J.Supernat, Management…, s. 450.

J.Zieleniewski, Zasady …, s. 57-58.

S.Kowalewski, op.cit., s. 138.

Jak wyżej.

J.Łukasiewicz, Zarys nauki administracji.,Warszawa 2004, s. 147.

Jak wyżej.

Tamże, s. 148.

J.Supernat, Management…, s. 451

Tamże, s.451 i n.

E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 29.

J.Supernat, Management…, s. 524 i n.

J.Górniak, Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji publicznej,

(w:) Administracja…, s. 154.

J.Łukasiewicz, op.cit., s. 38.

Aparat administracyjny jest zbiorczym określeniem różnych jednostek organizacyjnych wykonujących funkcje administracji publicznej, takich jak organy administracji rządowej i samorządowej, zakłady publiczne i zakłady użyteczności publicznej oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień, jak organizacje społeczne, fundacje, niektóre przedsiębiorstwa państwowe, korporacje (na przykład spółki prawa handlowego). Aparat administracyjny stanowi skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów administracji publicznej. W całym aparacie administracyjnym dominują jednak organy administracji publicznej. Zaś jednostki organizacyjne wchodzące w skład aparatu administracyjnego nazywamy podmiotami administracji, S.Cieślak, Praktyka organizowania …, s. 20.

Z.Leoński, Nauka …, s. 55.

E.Knosala, Zarys …, s. 168.

Tamże s.59.

J.Łukasiewicz, op.cit., s. 21-22.

J.Górniak, op.cit., s. 158.

Z.Leoński, Nauka …, s. 60.

W.Borczyk, Organizacja …, s. 24.

Z.Leońska, Nauka …, s. 58.

Nowe menedżerskie podejście do administracji publicznej pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w Stanach Zjednoczonych. Podobnie jak tradycyjne menedżerskie podejście do administracji publicznej wyrosło ono z dążenia do poprawy funkcjonowania sektora publicznego. Postrzeganie przez nowe publiczne zarządzanie jednostki jako konsumenta prowadzi do wyraźnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i obywatelem. Co więcej kładzie nacisk na funkcjonowanie administracji publicznej, które jest zgodne z potrzebami konsumentów, a nawet przez nie zdeterminowane. Konsumenci dążą do maksymalizacji swoich indywidualnych interesów. To samo można wprawdzie powiedzieć o obywatelach, ale publiczne uczestnictwo w polityce ma na celu rozwiązywanie wspólnych problemów i formułowanie celów administracyjnych czy rządowych a nie osobistych, J.Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, (w:) Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004, s. 477-478 i n.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla

organów gmin i związków międzygminnych, Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 z późn.zm.

Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 20 września 2004 r. Nr 126 w sprawie instrukcja systemu ocen

okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań.

J.Paluchowski (redakcja), Ocena pracowników w urzędach gmin, Warszawa 1997, s. 11.

S.Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji-jak je wdrażać?, „Państwo-Rząd-Administracja” 2000,

Nr 13, s. 4.

S.Kowalewski, op.cit., s. 23.

Tamże, s.27.

Tamże, s. 31 i n.

J.Łukasiewicz, op.cit., s. 145.

Tamże, s. 146.

R.W.Griffin, op.cit., s. 347.

Tamże, s. 348.

Od zjawiska dekoncentracji wewnętrznej należy odróżnić zjawisko dekoncentracji, w której mamy do czynienia z rozkładem kompetencji miedzy organami, natomiast dekoncentracja wewnętrzna to podział pracy między organ i pracowników jego urzędu, a nie podział kompetencji, te bowiem zawsze należą do organu, nawet wtedy, gdy realizowane są przez urzędnika w urzędzie przydanym organowi do pomocy w wykonywaniu jego kompetencji. Konstytucyjna zasada legalności i ustrojowy wymóg precyzyjnego ustalania kompetencji decydują o tym, że porządek prawny wyodrębnia określone zakresy kompetencji i wiąże je z określonymi organami administracji. W efekcie prawo decydowania mają nie tylko organy naczelne i centralne, lecz także organy terenowe, przy czym wszystkie te organy realizują kompetencje własne, to jest takie, które przez porządek prawny są im tylko przydane. Możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia jest jednym z istotnych elementów prawnych współczesnej centralizacji. Prawna istota centralizacji obejmuje nie tylko stabilność w zakresie rozdziału kompetencji, ale i możliwość ich przenoszenia. Dekoncentracja może być rozpatrywana w sensie statycznym i dynamicznym. W sensie statycznym jest obrazem aktualnego rozkładu kompetencji miedzy poszczególnymi organami aparatu administracyjnego. Natomiast w ujęciu dynamicznym polega na przesuwaniu kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka podmiotów. Dekoncentrowanie więc to ruch kompetencji. Jan Boć dekoncentrowanie definiuje jako „ przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne, dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje, z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji”, J.Boć, Organizacja prawna administracji, (w:) Prawo…, s.221 i n. oraz J.Boć, Struktury, s. 176.

J.Supernat, Dekoncentracja wewnętrzna w administracji publicznej, (w:) Profesjonalizm w administracji

publicznej pod redakcją A.Dębickiej, M.Dmochowskiego, B.Kudryckiej, Białystok 2004, s. 299.

Tamże, s. 301-302.

Tamże, s. 303.

Tamże, s. 307.

Tamże, s. 169.

Tamże, s. 175.

SA/Po 1479/90, ONSA 1991, nr 3-49, poz. 67.

S.Kowalewski, op.cit., s. 190.

T.Wojnarowicz, Kształtowanie wizerunku wewnętrznego, Przegląd Samorządowy 2003, nr 12, s. 23.

J.Stankiewicz, Komunikowanie się w organizacji, Wrocław 1999, s. 17-18.

E.Knosala, Zarys …, s. 174.

J.A.F.Stoner, Ch.Wankel, Kierowanie, Warszawa 1997, s. 431.

C.Hannaway, G.Hunt, Umiejętności menedżerskie, Warszawa 1994, s. 192.

J.Stankiewicz, op.cit., s. 19.

Jak wyżej.

Tamże, s. 23.

Tamże, s. 24-25.

Tamże, s. 25.

Tamże, s.26.

J.Hausner, J.Górniak, S.Mazur, A.Władyka, Komunikacja dwustronna i forum trzech sektorów,

(w:) Komunikacja i współpraca sektorów w gminie pod redakcją A.Wiktorowskiej, Warszawa 2000, s. 13.

Tamże, s. 15.

J.Penc, Menedżer w działaniu. Podejmowanie najlepszych decyzji, Warszawa 2003, s. 146.

R.W.Griffin, op.cit., s. 558.

Tamże, s. 559.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 60.

J.Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967, s. 94.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 61.

A.Jaroszyński, Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1970, nr 7, s. 45.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 63-64.

J.Szreniawski, Prawo…, s. 103.

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Prawo …, s. 104.

Tamże, s. 104 - 105.

Tamże, s. 105.

Jak wyżej.

M.Grzybowski, Administracja publiczna a ład konstytucyjny, (w:) Administracja…, s. 32.

Tamże, s. 33-34.

Tamże, s. 34.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 64.

Z.Kopacz, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i

judykatury, pod redakcją W.Bednarka, Olsztyn 2002, s. 47.

Tamże, s. 65.

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady…, s. 106

B.Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995, s. 213.

E.Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s 141

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady …, s. 106.

L.Leszczyński, Praworządne stosowanie prawa a klauzule generalne, „Państwo i Prawo” 1989, nr 11, s. 56.

E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 65.

J.Szreniawski, Wstęp…, s. 66.

B.Kudrycka, Parę uwag na temat etycznego administrowania przez samorząd terytorialny w Polsce, (w:)

Administracja …, s. 322.

W.Borczyk, Rozwiązania krajowe w zakresie budowania etycznej administracji samorządowej, (w:) Etyczne

aspekty działalności samorządu terytorialnego, pod redakcją J.Filek, Kraków 2004, s. 118.

W.Borczyk, Rozwiązania krajowe …, s. 121.

B.Kudrycka, Parę uwag…, s. 335.

E.Olejniczaj-Szałowska, Zasady…, s. 118.

Z.Leoński, Zarys…, s. 140.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.

Z.Leoński, Nauka…., s. 141.

Z Kopacz, op.cit., s. 49.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r., Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.

Wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 Lex nr 78063.

Określana potocznie jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z

późn.zm.

Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady ...., s. 120.

B.Dolnicki, Zasada jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego, (w:) Jednostka …,

s. 112.

Jak wyżej.

Tamże, s. 121.

Tamże, s. 123.

Dz.U z 1997 r. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.

E.Olejniczak -Szałowska, Zasady…, s. 124.

Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z późn.zm.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996/13/179; podobne

stanowisko zajął SN w wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r., III RN 64/00, OSNAPiUS 2001/6/183.

W.Borczyk, Organizacja …, s. 34.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu

Informacji Publicznej, Dz.U. Nr 67, poz. 619.

E.Olejniczak-Szałowska, Zasady …, s. 121.

W.Borczyk, Organizacja …, s. 41.

S.Kowalewski, op.cit., s. 412.

W.Borczyk, Organizacja…., s. 63.

Tamże, s. 43.

H.Fayol (1841-1925) był francuskim inżynierem górnictwa i kierownikiem. Dzięki swojej pracy z 1916 r.- Administracja przemysłowa i ogólna -jest powszechnie uważany, razem z M.Weberem, za twórcę klasycznej teorii organizacji i klasycznej teorii kierowania. Ujęcie kierowania jako zestawu integralnie powiązanych ze sobą funkcji planowania, organizowania, koordynowania i kontrolowania do dzisiaj pozostaje kamieniem węgielnym postrzegania istoty kierowania (J.Supernat, Management…, s. 161).

Z.Leoński, Nauka …, s.126.

J.Supernat, Management …, s. 162.

R.Wiszniowski, Decyzje planistyczne w administracji publicznej, (w:) Administracja i polityka. Proces

decyzyjny w administracji publicznej, pod redakcją L.Habudy, Wrocław 2000, s. 65.

St.Cieślak, op.cit., s. 60.

E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 97.

Tamże, s. 128.

Z.Leoński, Nauka…, s. 126-127.

E.Knosala, Zarys …, s. 224.

Tamże, s. 225-226.

S.Cieślak, op.cit., s. 62.

Z.Leoński, Nauka …, s. 129.

T.Kuta, Prawo administracyjne i nauka administracji. Nauka administracji i znaczenie w niej planowania,

(w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, komitet redakcyjny Z.Janku,

M.Szewczyk, M.Waligórski, K.Wojtczak, K.Ziemski, Poznań 1999, s. 181.

Tamże, s. 242.

N.L.Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego, Warszawa 2000, s. 9.

K.Pakoński, Zarządzanie finansowe i strategiczne, Warszawa 2003, s. 21.

Analiza SWOT jest techniką analizy strategicznej, która pozwala poznać ogólną sytuację organizacji i stanowi podstawę dla ustalenia celów i sformułowania strategii. Sam termin SWOT jest akronimem, który został utworzony z pierwszych liter angielskich słów: strengths - siły, weaknesses - słabości, opportunities - okazje i threats - zagrożenia, J.Supernat, Management …, s. 488.

N.L.Berman, op.cit., s. 16.

K.Pakoński, op.cit., s. 23.

Tamże, 34.

K.Pakoński, op.cit., s. 43.

Uchwały Rady Miasta Lubań w sprawie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Miasta Lubań na lata 2003-2007

z dnia 8 lipca 2003 r. Nr XI/116/2003.

K.Pakoński, op.cit, s. 44.

Tamże, s. 63.

Tamże, s. 64.

J.Boć, Administracja publiczna jako …, s. 367.

2

---