Rozdział 5


5. BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE RP - ORGANIZACJA I DOSKONALENIE

5.1. Ogólna charakterystyka bezpieczeństwa narodowego RP - ustalenia wstępne na tle ustrojowym

Polska osiągnęła warunki ku rozwojowi na rzecz państwa nowocześnie zorganizowanego, głównie w sensie społecznym i politycznym, słabiej w gospodarczym i technologicznym (w tym informacyjnym). Do głównymi wyznaczników takiej oceny należy zaliczyć: zwiększenie sterowalności państwa dzięki przeniesieniu wielu zadań i kompetencji z centrum do organów terytorialnych, przy skupieniu aktywności władz centralnych na zagadnieniach o charakterze ogólnym; uporządkowanie systemu terytorialnego poprzez stworzenie dużych województw „wyręczających” centrum od wykonywania zadań o charakterze ponadlokalnym; stworzenie demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego (samorządów); przystosowanie organizacji państwa do standardów Unii Europejskiej; stworzenie podstaw do uporządkowania systemu prawnego; stworzenie silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawiciela rady ministrów w województwie - wojewody, któremu powierzono władzę administracji ogólnej, uprawnienia nadzorcze nad samorządem wojewódzkim, zwierzchnictwo nad administracją zespoloną, a także odpowiedzialność za sprawy bezpieczeństwa i obronności, dzięki czemu posiada również władzę zwierzchnią nad organami administracji niezespolonej na zasadach określonych ustawami.

Istota państwa demokratycznego polega na tym, że podejmuje ono głównie starania na rzecz bezpieczeństwa, przestrzegania prawa i ładu wewnętrznego oraz minimalnych wolności dla jednostek a demokracji dla społeczeństwa. Na tym jednak nie kończy się definicja takiego państwa. Powinno ono zapewnić sprawny rozwój gospodarczy, zapobiegać kryzysom i bezrobociu, otoczyć opieką socjalną ludzi w trudnej sytuacji, zapewnić równe szanse rozwoju jednostki i poszczególnych grup społecznych, bezpieczeństwo, a także stworzyć szansę do pełnej realizacji samorządnej roli społeczeństwa. A wszystko wiąże się z koniecznością innego postrzegania roli państwa (władzy) w stosunku do obywateli. W demokracji bowiem, państwo służy narodowi (społeczeństwu), jest drogą do osiągania pomyślnego bytu i rozwoju, ochrony praw i wolności oraz zapewnienia bezpieczeństwa, czyli ochrony i obrony przed wszelkimi zagrożeniami uznawanych wartości.

W projekcie strategii „Sprawne Państwo 2011-2020” przyjmuje się, że „Rola państwa - będącego suwerenną organizacją polityczną, wyposażoną w instytucjonalny system rządzenia

realizującego zadania wynikające z konstytucyjnego modelu ustrojowego i dokumentów strategicznych, obejmującą swym zakresem działania społeczeństwo zamieszkałe na określonym granicami terytorium, powołującą własną władzę publiczną wyposażoną w możność stanowienia i stosowania prawa oraz inne kompetencje w celu zaspakajania określonych potrzeb społeczeństwa - skupia się w szczególności na: ochronie niepodległości; zapewnieniu trwałego i zrównoważonego rozwoju; zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego; zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli i ochronie ich praw; odpowiedzialnym zarządzaniu finansami publicznymi; dostarczaniu wysokiej jakości usług publicznych, w tym zdrowotnych; zapewnieniu spójnego i dobrej jakości prawa; sprawnym wymiarze sprawiedliwości i prokuraturze oraz zapewnieniu efektywnych instytucji publicznych”.

W Polsce, mimo szeroko zakrojonych działań w tej materii, nie doszło do kompromisu między idealistycznymi zamierzeniami a możliwościami materialnymi i społecznymi. Nie osiągnięto też pełni decentralizacji ustroju państwa, co spowodowało zachowanie pewnych cech Polski resortowej lub centralnie sterowanej. Konstrukcję państwa polskiego określa się jako mieszaną, łączącą cechy państwa scentralizowanego i państwa zdecentralizowanego. Wiele bowiem organów państwa zachowało (i słusznie) strukturę hierarchiczną (pionową), gdzie władcze uprawnienia instytucji centralnych sięgają aż do szczebla podstawowego, w wielu też wypadkach pojawiło się zjawisko przenoszenia obowiązków na struktury terytorialne przy zachowaniu uprawnień władczych, nie tylko kontrolnych, na szczeblu centralnym.

Podstawowym wyznacznikiem organizacji społeczeństwa jest wprowadzenie elementów samorządności wspólnot lokalnych. Publicznoprawna podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła zasadę realizacji wielu zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 Konstytucji). Jednak nie tylko o tę sferę samorządności chodzi. Rzecz bowiem dotyczy także zakorzenionych w świadomości społecznej zasad i wartości zmierzających do osiągania dobra wspólnego niejako poza sferą oddziaływania państwa. Chodzi więc o aktywność społeczeństwa w organizacjach pozarządowych, która daje mu szansę wypełnienia obszarów, z bezpieczeństwem włącznie, których nie chce lub nie może w pełni zagospodarować sektor państwowy lub rynkowy. Społeczeństwo polskie nie bacząc na konsekwencje, w czasie wojen, okupacji i niewoli, klęski i katastrofy, nie czekając na działanie organów państwa, samorzutnie organizuje się w miejscach swego zamieszkania (w swych małych ojczyznach) dla przeciwstawienia się zagrożeniu swego bytu, tożsamości państwowej, życia i zdrowia, mienia i środowiska, wynikającym z działalności człowieka (przeciwko człowiekowi i siłom natury) oraz działania sił natury. Jest to ważny atut i czynnik siły tego, jak i wielu innych narodów.

Wyznacznikiem wysokiej jakości organizacji państwa jest formalny jego podział na jednostki organizacyjne z uwzględnieniem potrzeb wynikających z różnych dziedzin jego działalności, a głównie: gospodarczych, społecznych i ekologicznych. Temu zaś powinna towarzyszyć delegacja kompetencji oraz powierzenie zadań poszczególnym organom władzy na danym szczeblu. W Polsce jest jeszcze wiele do zrobienia w tym zakresie, szczególnie jeśli chodzi o dostosowanie potrzeb bezpieczeństwa narodowego (dalej - bezpieczeństwa), a konsekwentnie jego poszczególnych szczegółowych podsystemów wykonawczych. Po pierwsze powinna wystąpić jak najdalej idąca więź systemowa między nimi (zgodność terytorialna i współpraca merytoryczna, więzi funkcjonalne i organizacyjne). Po wtóre konieczna jest decentralizacja służb i straży, jeśli tylko nie będzie to stało na przeszkodzie z interesami państwa. W tym wypadku należy zachować szczególną ostrożność w kierowaniu się tym postulatem, zarówno z uwagi na brak stosownej nieprzerwanej tradycji narodowej w tej materii, unitarny charakter państwa, jak i często niski poziom odpowiedzialności osób pełniących funkcje publiczne. Wydarzenia ostatnich lat są tego wystarczającym uzasadnieniem.

Reasumując ogólną charakterystykę właściwości organizacji państwa i społeczeństwa polskiego, należy potwierdzić uwagę poczynioną wyżej. Mimo dalece ambitnych, wręcz idealistycznych i szczytnych celów, nie uwzględniono realnych, materialnych i społecznych możliwości państwa w sprostaniu wyzwaniom, jaki pojawiły się na drodze reform. Możliwe, że skutki takiego stanu rzeczy będą o wiele bardziej przykre dla społeczeństwa aniżeli w razie częściowego odstąpienia od zaplanowanych działań.

Teza 5.1. Jakość ogólnej organizacji państwa, jego władzy publicznej, w tym aparatu zarządzającego sferą wykonawczą w sposób naturalny przekłada się na jakość organizacji bezpieczeństwa narodowego. W konsekwencji - system prawa krajowego oddziałuje bezpośrednio na organizację bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

System prawa Rzeczypospolitej Polskiej, którego treść wiąże się z problematyką bezpieczeństwa, jest niezwykle bogato wyposażony w ogromną liczbę aktów bezpośrednio regulujących lub pośrednio wspierających tę dziedzinę. Jej ewolucja jest od wielu lat naturalną konsekwencją przejścia od myślenia w kategoriach bezpieczeństwa militarnego do bezpieczeństwa wszechstronnego, a co za tym idzie rozszerzenia koncepcji bezpieczeństwa poza aspekty suwerenności, integralności terytorialnej i ładu wewnętrznego. W konsekwencji polskie prawo, w ujęciu przedmiotowym, reguluje problematykę bezpieczeństwa w różnych jego przejawach, a głównie: politycznym; militarnym; ekonomicznym; społecznym; ekologicznym; kulturowym; ideologicznym; publicznym i powszechnym.

W ujęciu podmiotowym przedmiot regulacji prawnych w Polsce dotyczy: państwa jako jednostki politycznej, posiadającej suwerenną władzę, terytorium i ludność; grupy państw połączonych wolą kolektywnej obrony w ramach NATO; wielu państw w ramach bezpieczeństwa zbiorowego; podmiotów gospodarczych; podmiotów systemu politycznego RP; podmiotów systemu społecznego, z rodziną i jednostką społeczną włącznie.

Z punktu widzenia regulacji zakresu kompetencji i powinności, prawo bezpieczeństwa RP wyróżnia właściwości: organów władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej i kontrolnej, a także społeczeństwa obywatelskiego i środków masowego przekazu. Zadajmy sobie zatem zasadnicze pytanie: Czy w świetle obowiązującego prawa funkcjonuje w Polsce system bezpieczeństwa narodowego? Odpowiedź może być tylko i wyłącznie przecząca - nie!

Z czego zatem wynika taka, a nie inna opinia? W odpowiedzi należy użyć argumentów różnej natury. Należą do nich wnioski płynące z analizy stanu prawnego, formalnej organizacji struktur realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa, a także relacji zachodzących w sferze kompetencyjnej i funkcjonalnej. Brak jest w Polsce przede wszystkim jednoznacznych regulacji prawnych systemu bezpieczeństwa narodowego (SBN), jeśli mielibyśmy traktować go, jako wyodrębniony ze struktury państwowej, wewnętrznie skoordynowany zbiór elementów organizacyjnych, ukierunkowanych na ochronę bytu i rozwoju narodowego, a także przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom godzącym w wartości, cele i interesy narodowe.

Wniosek o braku formalnych podstaw prawnych SBN (brak definicji legalnej) wiąże się z zasadniczą zasadą jedności państwa i prawa, a w konsekwencji z regułą, w myśl której organy państwa działają według zasad i w granicach prawa państwowego. Prawo służy realizacji funkcji państwa, pośród których znajdują się również funkcje z zakresu bezpieczeństwa, zaś zakres działania władzy i administracji pokrywać się musi z zakresem norm prawnych. Zatem nie ma SBN, bo nie ma źródła prawa, które stanowiłoby podstawę istnienia takiego systemu.

Brak jednolitości kierowania, to kolejne zastrzeżenie, co do szans na istnienie SBN. Mimo wydania przez radę ministrów rozporządzenia w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, nie można jednoznacznie stwierdzić, że jego postanowienia dotyczą wszystkich możliwych stanów i warunków funkcjonowania państwa. Źródłem ustawowym do wydania tego rozporządzenia była ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP, a więc ustawa stricte obronna, a ta z kolei reguluje przede wszystkim kwestie przeciwdziałania zewnętrznym, polityczno-militarnym zagrożeniom bezpieczeństwa państwa oraz działania państwa w czasie konfliktu zbrojnego (wespół z ustawą regulującą kwestie stanu wojennego).

Brak regulacji prawnych i odpowiedniej organizacji aparatu zarządzającego w tym zakresie wiąże się z tym, że w zasadzie kierowanie (zarządzanie) bezpieczeństwem narodowym regulowane jest „rozproszonym” prawem, a jego organizacja jest niedoskonała (brak odpowiednich elementów wykonawczych - sztabowych, analitycznych i koordynacyjnych, przede wszystkim na szczeblu centralnym, a także stosowanie postanowień ustaw regulujących szczegółowe dziedziny bezpieczeństwa do radzenia sobie z problemami odmiennej natury).

Kolejna słabość w organizacji państwa polskiego na rzecz realizacji celów bezpieczeństwa polega na braku ciągłości działania bez względu na stan i okoliczności funkcjonowania państwa, wynikającym z norm prawa z zakresu bezpieczeństwa. Wyrazem tego jest brak jakiegokolwiek związku między ustawami o stanach nadzwyczajnych, a szczególnie między ustawami: o stanie wyjątkowym oraz o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej. Pojawia się w konsekwencji pytanie o to, co by było, gdyby zaistniały przesłanki do ogłoszenia wszystkich stanów nadzwyczajnych na raz? A taka hipotetyczna sytuacja może wystąpić.

W historii Rzeczypospolitej istniał okres, gdy występowały silne związki między dwoma stanami nadzwyczajnymi: wyjątkowym i wojennym. Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. w Rozdziale XII („Stany szczególnego zagrożenia”), regulowała kwestie stanu wyjątkowego określając, że może być wprowadzony „W razie zagrożenia Państwa z zewnątrz, jak również w razie rozruchów wewnętrznych lub rozległych knowań o charakterze zdrady stanu, zagrażających ustrojowi lub bezpieczeństwu Państwa albo bezpieczeństwu obywateli” (podkreślenie - W.K.). W kolejnym zaś art. 79 pkt 1 określono, że: „W razie konieczności użycia sił zbrojnych do obrony Państwa Prezydent Rzeczypospolitej zarządzi stan wojenny na obszarze całego Państwa lub jego części”. O traktowaniu stanu wojennego jako kontynuacji postanowień stanu wyjątkowego, i silnych związkach między tymi stanami, świadczyły:

- ujęcie pośród przesłanek stanu wyjątkowego zagrożeń Państwa z zewnątrz;

- postanowienie art. 79 pkt 3 Konstytucji kwietniowej, o treści: „W czasie trwania stanu wojennego Rząd korzysta z uprawnień przewidzianych ustawą o stanie wyjątkowym, a nadto z uprawnień szczególnych, określonych ustawą o stanie wojennym”;

- zawieszenie swobód obywatelskich ze skutkami określonymi w ustawie z dnia 22 lutego 1937 r. o stanie wyjątkowym, z uwzględnieniem zmian co do tych skutków przewidzianych ustawą z dnia 23 czerwca 1939 r. o stanie wojennym;

- zastosowanie mocy innych przepisów ustawy o stanie wyjątkowym (dot. m.in.: wydawania rozporządzeń i zarządzeń wyjątkowych; asystencji wojskowej; przekazania na czas ograniczony pewnych funkcji i uprawnień władz administracyjnych cywilnych władzom wojskowym, jak również uzależnienia tych władz od dowództwa wojskowego, w niezbędnym zakresie, do zapewnienia jednolitości działania w zapewnieniu bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego);

- fakt, że zarządzenie stanu wojennego na obszarze objętym stanem wyjątkowym powodowało wygaśniecie zarządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego;

- norma, z której wynikało, że rozporządzenia i zarządzenia wyjątkowe, wydane na podstawie przepisów o stanie wyjątkowym, obowiązywały nadal, aż do czasu ich uchylenia na mocy przepisów o stanie wojennym.

W okresie powojennym, z chwilą uchwalenia przez Sejm Ustawodawczy 22 lipca 1952 r. Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej pominięto kwestie stanu wyjątkowego, skupiając się jedynie na stanie wojny i stanie wojennym. Jednak, jak pisze Robert Socha: „W części dotyczącej stanu wojennego przepis (art. 33 ust. 2 - W.K.) Konstytucji PRL stwierdzał, że Rada Państwa może wprowadzić stan wojenny, jeżeli wymaga tego wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stan wojenny mógł być wprowadzony m.in. ze względu na bezpieczeństwo państwa, przez które rozumie się powszechnie poważne narażenie lub naruszenie spokoju, ładu i porządku publicznego w kraju. W tym ujęciu wprowadzenie stanu wojennego ze względu na bezpieczeństwo państwa odpowiadało klasycznemu ujmowaniu tego zagadnienia jako stanu wyjątkowego”. Dopiero po uchwaleniu 5 grudnia 1983 r. ustawy o stanie wyjątkowym przyjęto, że stan wyjątkowy można było wprowadzić w razie klęski żywiołowej lub jeżeli zostało zagrożone wewnętrzne bezpieczeństwo państwa, które miało się wiązać z poważnym narażeniem lub naruszeniem spokoju, ładu i porządku publicznego na znacznym obszarze państwa. Ta nowa regulacja stanu nadzwyczajnego po dzień dzisiejszy, w efekcie kolejnych zmian i nowych regulacji, odrębnie traktuje stan wyjątkowy i stan wojenny, a co za tym idzie nie ma między tymi stanami żadnego związku, który by dawał szansę zapewnienia ciągłości organizacji i funkcjonowania państwa w dziedzinie bezpieczeństwa.

Z uwagi na to, że konieczna by była nowelizacja konstytucji, co bez wątpienia nie nastąpi tak łatwo w konsekwencji powyższych ustaleń, w praktyce podejmuje się próby innych doraźnych rozwiązań. Przejawem dążenia do zapewnienia ciągłości niektórych działań administracji publicznej w poszczególnych stanach funkcjonowania państwa było chociażby ustalenie zawarte w pierwszej edycji ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wedle postanowień art. 9 ust. 2 ustawy Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego miał realizować, do czasu wprowadzenia stanu wojennego i uruchomienia systemu kierowania obronnością państwa, zadania wynikające z Planu Reagowania Obronnego Rzeczypospolitej Polskiej, będącego dokumentem wykonawczym do Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 4a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Po nowelizacji ustawy w 2009 r. przywoływane postanowienie ustawy zostało jednak uchylone.

W konsekwencji nieścisłości lub braku związku norm prawnych oraz struktur organizacyjnych, pojawia się kolejna słabość obecnej organizacji bezpieczeństwa, a mianowicie brak efektu systemowego, a co się z tym wiąże - brak więzi systemowych między poszczególnymi systemami działającymi na rzecz szeroko pojętego bezpieczeństwa. Obecnie działa w Polsce kilka względnie samodzielnych systemów realizujących cele z zakresu szeroko pojętego bezpieczeństwa, do których można zaliczyć m.in. systemy: ochrony granicy państwowej; ochrony przeciwpożarowej; bezpieczeństwa i porządku publicznego; ochrony państwa i jego porządku konstytucyjnego; Państwowe Ratownictwo Medyczne; ochrony informacji niejawnych; ratowniczo-gaśniczy (KSR-G); ochrony danych osobowych i najdoskonalszy w swej postaci organizacyjnej, funkcjonalnej i strukturalnej system obronny państwa.

Działanie wyżej wymienionych systemów świadczy o ich szczegółowym, operacyjnym przeznaczeniu, a co za tym idzie nie ma między nimi żadnego związku normatywnego, organizacyjnego i funkcjonalnego. Jedynie w zakresie ochrony ppoż. i ratownictwa takie rozbieżności nie występują. Na tym etapie wykładu możemy wysunąć następującą tezę.

Teza 5.2. Tworem organizacyjnym, najdoskonalej i najpełniej uporządkowanym, który łączy w sobie wykonywanie wielu misji, celów, funkcji i zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego (dosłownie - bezpieczeństwa państwa) był dotąd,  i jest nadal, system obronny państwa.

W obecnej sytuacji w Polsce, gdy w świecie nauki i praktyki występuje silna presja do zbudowania systemu bezpieczeństwa, śmiało można stwierdzić, że obrona narodowa (określana częściej jako obronność państwa) jest jedną ze szczegółowych dziedzin działalności państwa w nadrzędnej wobec niej dziedzinie bezpieczeństwa, zaś system obronny państwa jest szczególnym, i w zasadzie jedynym, przypadkiem organizacji i działania nieistniejącego w praktyce, lecz prezentowanego w teorii systemu bezpieczeństwa. System obronny państwa (SOP) jest w zasadzie jedyną formą organizacji państwa na rzecz realizacji celów bezpieczeństwa, która może stanowić zalążek nowocześnie pojmowanego systemu bezpieczeństwa narodowego. Przemawia za tym wiele faktów, do których zaliczymy przede wszystkim:

Należy przy tym zachować daleko idącą ostrożność w domniemaniu, że SOP przekształci się w system bezpieczeństwa narodowego (SBN). Stanowić on będzie raczej podstawę myślenia i działania w tym wielkim dziele organizacyjnym, lecz między SOP a SBN będzie istniało szereg różnic, dotyczących misji, celów działania, zadań, funkcji i organizacji, a także kompetencji, w tym reguł porządkujących oba systemy, w tym także i przede wszystkim regulacji normatywnych.

System obronny państwa stanowi celowo wyodrębniony ze struktury państwa, skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów kierowania (polityczno-administracyjnych) i wykonawczych (militarnych i niemilitarnych) o charakterze operacyjnym i wspierającym, a także realizowanych przez te elementy funkcji i procesów oraz zachodzących między nimi relacji (sprzężeń), przeznaczony do realizacji zadań obronnych, odpowiednio do tych zadań zorganizowany, utrzymywany i przygotowywany.

Nowa strategia obronności (2009 r.) wprowadziła pojęcie systemu obronnego państwa o następującej treści: „System obronny państwa stanowi skoordynowany zbiór elementów kiero­wania i elementów wykonawczych, a także realizowanych przez nie funkcji i procesów oraz zachodzących między nimi relacji. SOP tworzą wszystkie siły i środki przeznaczone do realizacji zadań obronnych, od­powiednio do tych zadań zorganizowane, utrzymywane i przygotowywane”.

Po wejściu w życie nowej strategii obronności pojawiło się kilka dylematów organizacyjnych, funkcjonalnych i normatywnych, które pojawią się na drodze wdrażania jej postanowień w życie. Jeden z nich dotyczy kierowania. Oto bowiem od kilku lat (od 2004 r.) w strukturze SOP występował podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, tymczasem strategia obronności wprowadziła pojęcie podsystemu kierowania obronnością państwa. Z jakimi zatem problemami należy sobie poradzić?

Od roku 2004 rozpoczął się proces tworzenia (w zasadzie doskonalenia) systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, co wynikało z regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Z regulacji ustawowych wynikało odpowiednio, że:

- do zadań rady ministrów należy przygotowanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, i organów władzy publicznej do funkcjonowania na stanowiskach kierowania;

- rada ministrów określi w drodze rozporządzenia organizację i tryb przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, i organów władzy publicznej do funkcjonowania na stanowiskach kierowania.

System kierowania bezpieczeństwem narodowym, choć budowany w oparciu o ustawę „obronną” ma tę cechę, że ma służyć organom władzy wykonawczej również w wykonywaniu zadań związanych z kierowaniem w innych obszarach niż obronne. W przywoływanych wyżej postanowieniach ustawy i aktu wykonawczego używane jest wyrażenie „obrona państwa”. Również w ustawie o działach administracji rządowej określono, że dział obrona narodowa obejmuje (m.in.) sprawy „obrony Państwa”. Skąd więc kierowanie obronnością państwa? Czy jest ono tożsame z kierowaniem obroną państwa? W ocenie autora nie, a to dlatego, że to drugie określenie dotyczy zorganizowania aparatu zarządzającego do kierowania w czasie obowiązywania stanu wojennego, kiedy Prezydent RP kieruje obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów. Jednak ustawa o działach sprawy obrony państwa łączy z okresem pokoju, przy czym nie wyjaśnia, co wchodzi w zakres spraw obrony państwa. Nie znajdziemy też jasnej interpretacji w ustawie o urzędzie Ministra Obrony Narodowej. A to dlatego, że w ustawa o działach stanowi, iż minister ten jest właściwym w dziale „obrona narodowa” zaś w ustawie o urzędzie Ministra Obrony Narodowej stwierdza się, że jest on naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie obronności państwa. Dwie ustawy i dwie różne regulacje. Dział administracji rządowej obrona narodowa nie jest tożsamy, i być nie może, z dziedziną jaką jest obronność państwa, więc czy kierowanie obroną państwa, wchodzące w zakres tego działu w czasie pokoju, może być tożsame z kierowaniem obronnością, a zarazem z kierowaniem obroną państwa w czasie stanu wojennego, które reguluje ustawa o stanie wojennym? Przed praktykami pojawi się sporo problemów do rozwiązania, bo konsekwentnie chodzi o organizację stanowisk kierowania, o regulaminy organizacyjne, rozdzielenie kwestii koordynacji zadań o charakterze humanitarnym (w czasie wojny) od koordynacji zadań obronnych, a wreszcie o kompetencje koordynacyjne organów naczelnych, wojewodów i organów samorządu terytorialnego.

Na zadanie wcześniej pytanie, czy SOP można traktować zamiennie jako system bezpieczeństwa narodowego, odpowiedzieć należy raz jeszcze, że nie. Jednak z istoty jego funkcjonowania wynika, że stanowi on obecnie najdoskonalszą formę organizacyjną systemu działającego w obszarze bezpieczeństwa, a co za tym idzie najlepszą podstawę do budowania SBN. Każda sfera prawna, organizacyjna i funkcjonalna SOP jest w całości związana z bezpieczeństwem narodowym (i to w jego klasycznym - tradycyjnym znaczeniu), lecz nie wszystko, co wchodzi w zakres właściwości potencjalnego systemu bezpieczeństwa narodowego ma bezpośredni związek z obroną narodową (obronnością państwa). Faktem jest jednak i to, że tradycyjnie pojmowane bezpieczeństwo narodowe (ściślej - bezpieczeństwo państwa) zapewniane było przy użyciu systemu obronnego państwa. A to oznacza, że przeznaczeniem SOP było zapewnienie suwerenności państwa, nienaruszalności granic, integralności terytorialnej, ochrona panującego porządku prawnego oraz ładu wewnętrznego w państwie.

Po omówieniu kwestii zasadniczych stanowiących przede wszystkim o formalnym braku struktury organizacyjnej systemu bezpieczeństwa narodowego, w dalszej części rozważań odpowiemy na kolejne pytanie: Czy w Polsce podejmuje się działania z zakresu bezpieczeństwa narodowego, i czy są ku temu podstawy prawne? Tym razem odpowiedź jest twierdząca - tak!

Teza 5.3. Zarówno prawo Rzeczpospolitej Polskiej, jak i dokumenty doktrynalne, choć w rozproszonej postaci, definiują misje, funkcje, cele działania i organizację różnych podmiotów i złożonych systemów w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, niekoniecznie i nie zawsze przez bezpośrednie odniesienia do tej kwestii.

Głównym źródłem prawa w tej materii jest Konstytucja RP (i inne źródła prawa konstytucyjnego), przepisy prawa regulującego wprost oraz wspierające dziedzinę bezpieczeństwa. Konstytucja w kilku artykułach, mniej lub bardziej konkretnie określa dziedzinę bezpieczeństwa. Z treści art. 5. wnioskujemy, że do najważniejszych wartości, których strzeże i zapewnia Rzeczpospolita Polska należą: niepodległość i nienaruszalność swojego terytorium; wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli; dziedzictwo narodowe oraz środowisko. W artykule 126 zaś, w zapisie określającym powinności Prezydenta RP, pojawia się wyrażenie „bezpieczeństwo państwa”. Zapis tego artykułu budzi jednak wątpliwości, ze względu na to, iż bezpieczeństwo państwa wymieniane jest oddzielnie obok takich wartości jak: suwerenność; nienaruszalność i niepodzielność terytorium. Wynika ona m.in. z tego, że w teorii i praktyce problemu należą one do elementarnych wartości bezpieczeństwa państwa (tym bardziej bezpieczeństwa narodowego).

Wyrażenie „bezpieczeństwo narodowe” znalazło się natomiast w treści art. 135, w którym stwierdza się, że „Organem doradczym Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa jest Rada Bezpieczeństwa Narodowego” (podkreślenie - W.K.). Z treści cytowanego artykułu wynika ważny wniosek, że bezpieczeństwo narodowe postrzegane jest zarówno w aspekcie wewnętrznym, jak i zewnętrznym.

Przy okazji odniesień do norm konstytucyjnych warto zauważyć, że odróżnianie bezpieczeństwa państwa od bezpieczeństwa narodowego może mieć swoje uzasadnienie w pojmowaniu tych terminów przez ustawodawcę. Oto bowiem kompetencje prezydenta (w tym uprawnienia władcze) odnoszone są do kwestii bezpieczeństwa państwa, a więc klasycznego zakresu przedmiotowej problematyki. Bo w ramach tych kompetencji prezydent wydaje rozporządzenia z mocą ustawy (stan wojenny), a także kieruje we współdziałaniu z radą ministrów obroną państwa (stan wojenny). To w artykułach oznaczonych jako drugie (art. 2) ustaw o stanie wyjątkowym i wojennym znajdziemy zapisy odwołujące się do bezpieczeństwa państwa, odpowiednio:

- „W sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, które nie może być usunięte poprzez użycie zwykłych środków konstytucyjnych. Rada Ministrów może podjąć uchwałę o skierowaniu do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o wprowadzenie stanu wyjątkowego”;

- „W razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może, na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa”.

Tymczasem ustawa o stanie klęski żywiołowej nie używa określeń, które miałyby sugerować, że klęska żywiołowa (w rozumieniu ustawy) miałaby zagrażać bezpieczeństwu państwa, a co za tym idzie dotyczyła materii bezpieczeństwa państwa. Artykuł drugi ustawy stanowi bowiem, że: „Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom klęsk naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia”. A więc, klęska żywiołowa nie zagraża bezpieczeństwu państwa w rozumieniu prawa konstytucyjnego, a to dlatego, że państwo jako instytucja polityczna nie jest zagrożone i nie ma podstaw, by sądzić, że istnieją podstawy do zakłócenia lub utraty jego bytu politycznego. Wedle postanowień ustawy bowiem, klęska żywiołowa, rozumiana jako katastrofa naturalna lub awaria techniczna, zagraża życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a więc nie państwu jako takiemu. Działania wówczas podejmowane służą zapobieżeniu skutkom klęsk lub ich usunięciu, inaczej zgoła sprawa wygląda w wypadku zagrożeń stanowiących przesłankę wprowadzenia stanu wyjątkowego lub wojennego - tym razem chodzi o działania zapewniające bezpieczeństwo państwa. Potwierdza to wyraźnie Michał Brzeziński, w słowach: „Jak stwierdzono w doktrynie, w przypadku prezydenta, stan klęski żywiołowej nie jest bezpośrednio związany z zagrożeniem bezpieczeństwa państwa. Zarówno katastrofa naturalna, jak i awaria techniczna, nosząca znamiona klęski żywiołowej, nie zagrażają konstytucyjnemu ustrojowi państwa, jego suwerenności, bezpieczeństwu czy integralności terytorialnej (…)”. Brak udziału prezydenta oraz sejmu potwierdza również fakt, iż w stanie klęski żywiołowej nie chodzi o bezpieczeństwo państwa w ujęciu klasycznym.

Jest jednak w tym wszystkim pewna niejasność spowodowana tym, że konstytucja w art. 228 ust 1 nie określa kogo i czego ma dotyczyć szczególne zagrożenie („W sytuacjach szczególnych zagrożeń (kogo, czego? - W.K.), jeśli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny…”). Zapewne istotę tych szczególnych zagrożeń wyjaśniają postanowienia kolejnych artykułów konstytucji (229; 230; 232). A z nich wynika, że szczególne zagrożenia polegają, odpowiednio na:

- zewnętrznym zagrożeniu państwa, w tym spowodowanym działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji - stan wojenny;

- zagrożeniu konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego - stan wyjątkowy;

- katastrofach naturalnych lub awariach technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej - stan klęski żywiołowej.

Wszystkie te okoliczności (warunki) szczególne wymagają jednak równoczesnego zaistnienia warunku braku wystarczalności zwykłych środków konstytucyjnych. W konsekwencji, w dwóch pierwszych przypadkach chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa państwa jako całości, w trzecim o bezpieczeństwo życia lub zdrowia dużej liczby osób, mienia w znacznych rozmiarach albo środowiska na znacznych obszarach.

Nurtujący nas dylemat wyjaśnia Krzysztof Prokop w słowach: „Bezpieczeństwo państwa demokratycznego jest podstawowym gwarantem realizacji wolności i praw. Dlatego (…) można przyjąć, że jeżeli szczególne zagrożenie godzi w bezpieczeństwo państwa, godzi ono również w wolności i prawa człowieka i obywatela. Nie zawsze zachodzi relacja odwrotna. W szczególności w sytuacji uzasadniającej wprowadzenie stanu klęski żywiołowej zagrożenie bezpieczeństwa obywateli nie musi oznaczać zagrożenia państwa”. Mając na uwadze te słowa, warto by było wysunąć tezę, że prawa i wolności obywateli, czy krócej bezpieczeństwo obywateli nie jest tożsame z bezpieczeństwem ludności (ludzi). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z bezpieczeństwem obywatela, czyli jednostki politycznej (podmiotu politycznego), w drugim zaś bezpieczeństwo oznacza wolność od zagrożeń życia i zdrowia, i ochronę przed nimi. Oznacza to, że kończące myśl Krzysztofa Prokopa wyrażenie: „w sytuacji uzasadniającej wprowadzenie stanu klęski żywiołowej zagrożenie bezpieczeństwa obywateli nie musi oznaczać zagrożenia państwa”, mogłoby brzmieć: „w sytuacji uzasadniającej wprowadzenie stanu klęski żywiołowej zagrożenie bezpieczeństwa ludności nie musi oznaczać zagrożenia państwa”.

Do wejścia w życie ustawy o stanie klęski żywiołowej problematykę klęsk obejmowało swych zakresem ustawodawstwo stanów wyjątkowych, co oznacza, że można by to było zinterpretować tak, iż klęska żywiołowa była przesłanką wprowadzenia stanu wyjątkowego. To, że wyłączono ją w końcu z zakresu stanu wyjątkowego wynikało, jak zgodnie twierdzą znawcy problemu, głównie z potrzeby uniemożliwienia korzystania z szerokiego zakresu środków nadzwyczajnych stanu wyjątkowego w sytuacji, gdy sprawcą kląski nie jest człowiek, lecz siły od niego niezależne. Nietrudno jednak zauważyć, że w przepisach ogólnych (art. 3 ust 1 pkt 3 oraz art. 3 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej) wskazuje się na przyczyny awarii za sprawą człowieka, jednak środki podejmowane w czasie obowiązywania tego stanu służą jedynie zapobieganiu skutkom i ich usuwaniu, a nie podejmowaniu działań przeciw ich sprawcom.

Teza 5.4. Utożsamianie bezpieczeństwa państwa z bezpieczeństwem narodowym, uwzględniając polskie rozwiązania prawne i organizacyjne, jest daleko idącym uproszczeniem, nawet jeśli dotyczy to państwa w pełni demokratycznego.

Problematykę bezpieczeństwa państwa Konstytucja RP podejmuje również ustalając zadania rady ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 7 - „zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny” oraz pkt 8 - „zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa”). Przy okazji postanowień wynikających z pkt. 7. zauważyć należy fakt, iż ustawodawca odróżnia bezpieczeństwo wewnętrzne od porządku publicznego. W teorii zaś przyjmuje się, że bezpieczeństwo wewnętrzne jest nadrzędne wobec bezpieczeństwa publicznego. Także ustawa o działach określa, że dział sprawy wewnętrzne obejmuje sprawy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warto więc wrócić do rozważań w rozdziale pierwszym niniejszego opracowania.

Artykuł 229 konstytucji określa trzy przesłanki wprowadzenia stanu wojennego, odróżniając jednocześnie ich prawne znaczenie. Są to: zewnętrzne zagrożenie państwa; zbrojna napaść na terytorium RP oraz zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Wynika z tego, że zewnętrzne zagrożenie państwa jest zupełnie inną przesłanką niż pozostałe, co - w opinii autora - powinno wywołać poważną refleksję w dziedzinie badań nad istotą bezpieczeństwa narodowego.

Niedookreśloność zwrotu „zewnętrzne zagrożenie” jest tu aż nadto zauważalna, stając w wyraźnej opozycji do dorobku teoretycznego oraz praktyki planowania obronnego, z których wynika, że zagrożeniem zewnętrznym państwa jest również zbrojna napaść na Polskę oraz na któregoś z sojuszników. Poza tym należy zauważyć, że w opinii specjalistów użycie określenia „zewnętrzne zagrożenie” w związku z instytucją stanu wojennego musi się wiązać z wystąpieniem zagrożenia o charakterze militarnym.

Niestety nie można się zgodzić z interpretacją instytucji stanów nadzwyczajnych, z której wynika, że na wypadek zagrożeń zewnętrznych powołany jest stan wojenny zaś do ochrony przed zagrożeniami wewnętrznymi - stan wyjątkowy. Jest to daleko idące uproszczenie, które jednak ma swoje obiektywne uzasadnienie w poprawnej interpretacji zapisów konstytucji, których treść „nie pasuje” do realiów współczesnych stosunków międzynarodowych i wewnątrzpaństwowych oraz istoty szeroko pojętego bezpieczeństwa narodowego. Ba, nie tylko współczesnych, skoro w okresie międzywojennym było inaczej.

Wystarczy bowiem zadać sobie najprostsze z możliwych pytanie: Czy w obliczu silnych powiązań międzynarodowych i wzajemnych zależności z innymi państwami lub oddziaływań innego typu podmiotów o charakterze niepaństwowym, zagrożenie konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego może mieć wyłącznie charakter wewnętrzny? A ponad to, czy zagrożenia terrorystyczne, stanowiące przesłankę stanu wyjątkowego nie mogą być zagrożeniami zewnętrznymi?

Mimo, iż Konstytucja RP wydzieliła jako odrębny stan prawny stan klęski żywiołowej, to należy stwierdzić, że dotyczy on również zagrożenia wewnętrznego. Dobra zagrożone są niemal identyczne, jak w przypadku stanu wyjątkowego, jedynie źródło jest innej natury, chociaż i w tym wypadku zjawisko o charakterze klęski żywiołowej może być spowodowane działalnością człowieka. Ustawa o stanie klęski żywiołowej skupia swój wysiłek na usuwaniu jej skutków, podczas gdy dwie pozostałe podejmują problematykę przeciwstawienia się źródłom (czynnikom sprawczym) zagrożeń bezpieczeństwa państwa (zewnętrznym lub wewnętrznym).

Problematyce stanów nadzwyczajnych i ich związku z bezpieczeństwem narodowym warto jeszcze poświęcić uwagę, porównując zakres regulacji ustawowych z pojęciem (treścią) bezpieczeństwa narodowego. Nietrudno zauważyć, że ustawodawca zadbał o to, by stan nadzwyczajny mógł być wprowadzony dopiero wówczas, gdy zwykłe, konstytucyjne środki są niewystarczające, gdy jakiekolwiek skuteczne działanie nie będzie możliwe w warunkach normalnego (zwykłego) funkcjonowania państwa. A zatem ostateczność wynikająca z racji stanu daje możliwość uruchomienia środków i procedur nadzwyczajnych, a pośród nich możliwość ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, a także rozszerzenia zakresu egzekwowania przez państwo konstytucyjnych obowiązków obywatela. Końcowa refleksja prowadzi zatem do ustalenia, że bezpieczeństwo narodowe zapewniane jest wedle reguł normalnego funkcjonowania państwa, by w razie szczególnego zagrożenia i niewystarczalności zwykłych środków konstytucyjnych podjąć działania wedle ustaleń ustaw o stanach nadzwyczajnych, zmierzające do usunięcia szczególnego zagrożenia, a w konsekwencji zapewnić wystarczalność środków zwykłych w warunkach normalnego funkcjonowania państwa.

Bezpieczeństwo narodowe lub jego semantyczne (i prawne) odpowiedniki znajdują swoje miejsce w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczą o tym m.in. zapisy:

Fakt stosowania wyrażenia „bezpieczeństwo narodowe” (dosłownie - bezpieczeństwo Narodu Polskiego) lub „bezpieczeństwo państwa” w powyższej ustawie może wywoływać wrażenie, że przedmiotowe bezpieczeństwo dotyczy problematyki zagrożeń zewnętrznych i do tego o charakterze militarnym. Niedookreśloność wyrażeń stosowanych w polskim prawie w interesującej nas dziedzinie może wzbudzać wiele wątpliwości. Staje się to szczególnie zauważalne w sytuacji, gdy dokonujemy porównań postanowień wielu źródeł prawa i ogłaszanych dokumentów doktrynalnych. Za przykład niech posłuży fakt ustawowego nakazu opracowywania (rada ministrów) i zatwierdzania (Prezydent RP) strategii bezpieczeństwa narodowego. W  pierwszym wypadku - w ramach zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, zaś w drugim - w zakresie bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji Strategia bezpieczeństwa narodowego RP opracowywana przez radę ministrów w ramach zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa w swej treści dotyczy zarówno aspektów zewnętrznych, jak i wewnętrznych bezpieczeństwa państwa. Ze względu na istotę bezpieczeństwa państwa (lepiej narodowego) jest to poprawne, lecz czy może być poprawne ze względu na uprawnienia ustawowe?!

Warto przy tym odnieść się do postanowień rozporządzenia RM w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Oto bowiem, rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy „obronnej”, a więc związanej z zewnętrznymi zagrożeniami polityczno-militarnymi, określa organizację i tryb przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, a także stanowi, że systemu kierowania ma zapewnić organom wykonywanie zadań związanych z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym w czasie pokoju, w razie wewnętrznego lub zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, w tym w razie wystąpienia działań terrorystycznych lub innych szczególnych zdarzeń, a także w czasie wojny.

Kolejne ze źródeł polskiego prawa, które posługuje się terminologią z zakresu bezpieczeństwa narodowego (ściślej - bezpieczeństwa państwa) jest ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Pierwsza z agencji, jak określa ustawa, jest „[...] właściwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego” (art. 1), druga zaś - „[...] w sprawach ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego państwa” (art. 2). Jednak dopiero dalsze postanowienia ustawy pozwalają dociec istoty wartości, które podlegają odpowiedniej ochronie.

Jak bowiem wynika z postanowień ustawy, pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa wiąże się z: suwerennością i międzynarodową pozycją państwa; niepodległością i nienaruszalnością jego terytorium; obronnością państwa; przestępstwami: szpiegostwa, terroryzmu, naruszania tajemnicy państwowej; produkcją i obrotem towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa; nielegalnym wytwarzaniem, posiadaniem i obrotem bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi.

Pojęcie bezpieczeństwa zewnętrznego wiąże się natomiast z: obronnością, niepodległością i nienaruszalnością terytorium RP; ochroną zagranicznych przedstawicielstw RP; ochroną kryptograficzną łączności z placówkami dyplomatycznymi i konsularnymi oraz poczty kurierskiej; międzynarodowym terroryzmem, ekstremizmem oraz międzynarodową przestępczością zorganizowaną; obrotem bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa; międzynarodowym obrotem bronią masowej zagłady (wytłuszczono rzeczy wspólne dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa).

Z postanowień przywoływanej ustawy wynika m.in. wniosek, że niezinterpretowany do końca w konstytucji - z oczywistych względów - zakres pojęciowy bezpieczeństwa państwa (rzadziej - bezpieczeństwa narodowego) i terminów szczegółowych (bezpieczeństwo zewnętrzne, bezpieczeństwo wewnętrzne) stwarza możliwość daleko idącej swobody w kreowaniu treści przepisów ustaw szczegółowych, aktów wykonawczych i dokumentów doktrynalnych. Z pewnych względów jest to bez wątpienia czynnik obiektywny, bo sprzyjający działaniom w obliczu dynamicznych zmian w obszarze bezpieczeństwa.

Misje, działania, organizacje i funkcje realizowane na rzecz bezpieczeństwa narodowego RP znajdują swoje legalne uzasadnienie w konstytucji, ustawach (m.in.: o powszechnym obowiązku obrony RP; o działach administracji rządowej; o wojewodzie i administracji rządowej w województwie; o samorządzie wojewódzkim; o samorządzie powiatowym; o samorządzie gminnym; o ochronie granicy państwowej; o rezerwach państwowych; o zapasach obowiązkowych paliw; Prawo energetyczne; o bezpieczeństwie morskim; Prawo atomowe; o stanie klęski żywiołowej; o stanie wyjątkowym; o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej; Prawo lotnicze; o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; o Biurze Ochrony Rządu; o ochronie przyrody; o ochronie zabytków; Prawo ochrony środowiska; Prawo wodne; o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej; o ochronie przeciwpożarowej; o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców oraz ustawy regulujące funkcjonowanie straży, służb i inspekcji oraz agencji) oraz aktach wykonawczych do nich.

Panujący obecnie w Polsce stan prawny oraz istniejące rozwiązania organizacyjne pozwalają na to, by w większym lub mniejszym stopniu stosować określone środki i używać wielu narzędzi bezpieczeństwa. Do najważniejszych środków, które w świetle polskiego prawa mogą być i są stosowane, należą głównie: środki dyplomatyczne; ekonomiczne; militarne (wojskowe); specjalne; ideologiczne; psychospołeczne; kulturowe; naukowo-techniczne; ekologiczne i normatywne. Lista środków (działań) w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego jest bardzo rozbudowana, szczególnie w grupie najbardziej zauważalnych i skutecznych środków dyplomatycznych; ekonomicznych i militarnych (wojskowych). Osiąga się to nie tylko w ramach działań narodowych, lecz także we współdziałaniu z partnerami z NATO, Unii Europejskiej oraz w ramach porozumień dwu i wielostronnych. Niezwykle liczna jest też grupa „narzędzi” bezpieczeństwa narodowego, o których mowa w polskim systemie prawnym. Zaliczymy do nich przede wszystkim: organy władzy wykonawczej: Prezydent RP; rada ministrów i premier; ministrowie kierującymi określonymi działami administracji rządowej; centralne organy administracji rządowej; wojewodowie; organy samorządu terytorialnego (także jednoosobowe organy wykonawcze samorządu terytorialnego: marszałkowie województw, starostowie, wójtowie, prezydenci miast, burmistrzowie); terenowe organy administracji rządowej, (zespolonej i niezespolonej), w tym terenowe organy administracji wojskowej oraz kierownicy straży, służb i inspekcji; dyplomację; Siły Zbrojne RP; jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez premiera, ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz organy samorządu terytorialnego (w tym m.in.: straże, służby, inspekcje i agencje państwowe); podmioty gospodarcze; organizacje społeczne; obywateli (osoby fizyczne).

Powyższy zbiór narzędzi bezpieczeństwa narodowego możemy określić jako grupę narzędzi o charakterze materialno-energetycznym, a więc tworów organizacyjnych i ludzi, którym powierzono realizację zadań w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego. Ważną rolę odgrywają jednak narzędzia innej natury. A są to narzędzia niematerialne, do których zaliczymy: organizację państwa i społeczeństwa; kulturę i jakość władzy; morale narodowe; kulturę i dziedzictwo narodowe; prawo; strategię bezpieczeństwa narodowego i strategie szczegółowe; naukę i edukację.

Problematyka bezpieczeństwa narodowego nie może być rozpatrywana z punktu widzenia każdego rodzaju zagrożenia i każdego z możliwych rodzajów bezpieczeństwa z osobna, jeśli mamy na uwadze potrzebę tworzenia jednolitego systemu bezpieczeństwa narodowego, a w tym jednolitego systemu kierowania nim i wzajemnie powiązanej sfery wykonawczej. Niezbędną rzeczą jest, by mieć świadomość wielu różnego typu zagrożeń, jak i wielu innych sytuacji niebędących zagrożeniami a stwarzających zakłócenia w funkcjonowaniu państwa (lub jego części), jednak przeciwdziałanie im nie może odbywać się według uproszczonej reguły: z punktu widzenia danego rodzaju zagrożenia rozpatrujemy tego samego rodzaju system bezpieczeństwa. I tak, jeśli mamy do czynienia z zagrożeniem ekonomicznym, to rozpatrujemy je z punktu widzenia bezpieczeństwa ekonomicznego, gdy zagrożenie militarne, to bezpieczeństwo militarne. Nic bardziej mylnego. Zasada w tej materii ma być inna: bez względu na rodzaj zagrożenia lub jakiejkolwiek sytuacji stwarzającej zakłócenia w funkcjonowania państwa, rozpatrywany system ma być jednej natury (jednego rodzaju), to system bezpieczeństwa narodowego. W nim dopiero możemy rozpatrywać szczegółowe systemy o charakterze funkcjonalnym.

Jednolity system działania a w nim szczegółowe funkcje do zrealizowania, to takie zorganizowanie działań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa, w którym bez względu na warunki i okoliczności funkcjonowania państwa wykonywane będą niemal zawsze lub często te same funkcje, m.in.: ochrony ludności (w tym ratownictwa); obrony militarnej; ochrony granicy państwowej; ochrony struktur państwa; ochrony porządku konstytucyjnego; ochrony informacji niejawnych; ochrony interesów gospodarczych; ochrony obszarów, obiektów, urządzeń i transportów ważnych dla obronności, interesów gospodarczych państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa; zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego i inne.

Dotychczasowe badania przepisów prawa w zakresie bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej prowadzą do wniosku, że:

Teza 5.5. Merytoryczna treść norm prawnych potwierdza istnienie interdyscyplinarnych związków miedzy poszczególnymi rodzajami bezpieczeństwa narodowego, a tym samych wymusza konieczność istnienia takiej organizacji państwa, jego aparatu zarządzającego oraz wykonawczego, która umożliwiłaby łączenie w jedną całość jego wielowątkowych aspektów.

5.2. Szczegółowe systemy wykonawcze bezpieczeństwa w Polsce - stan obecny

Bezpieczeństwo narodowe poza tym, że jest wartością i potrzebą narodową, możemy postrzegać jako system społeczny lub jako wytwór o charakterze organizacyjnym. Jedno i drugie podejście pozwala na dostrzeżenie złożonej materii zjawiska, w jednym wypadku traktowanego jako uporządkowany zbiór elementów materialno-technicznych, społecznych i kulturowych, oraz powiązań między nimi zaś w drugim - jako szczególnego rodzaju przedmiot realny stworzony przez człowieka do realizacji określonych celów.

Warstwa podłoża materialnego bezpieczeństwa narodowego, postrzeganego jako system społeczny, to przedmioty materialne nie będące ludźmi oraz wytwory materialnej działalności ludzi (przedmioty kultury materialnej). Warstwa ludzka, to ludzie (przedmioty psychofizyczne), zaś warstwa kultury to wytwory intelektualne człowieka, a więc wartości: (ideały, ideologie, doktryny, teorie) oraz normy techniczne i społeczne (reguły i wzorce postępowania).

Takie podejście do bezpieczeństwa pozwala dostrzec rozległość zjawiska, w którym na równi z przedmiotami materialnymi ważną rolę odgrywają czynniki psychofizyczne (ludzkie) i kulturowe, składające się na potencjał całego narodu, a szerzej siłę narodową. Podział systemu społecznego na trzy warstwy pozwala dostrzec twórczą rolę człowieka, lecz nie daje nam ostatecznej odpowiedzi na pytanie o podział ról pomiędzy poszczególne narzędzia bezpieczeństwa. Z tego też względu traktowanie go jako systemu organizacyjnego stanowi warunek niezbędny lub przynajmniej konieczny dla zrozumienia warstwy organizacyjnej interesującego nas przedmiotu i dokonania odniesień do rozwiązań praktycznych w tej materii. Z uwagi więc na potrzeby o charakterze praktycznym, częściej bardziej przydatne jest zrozumienie sfery organizacyjnej przedmiotu naszych zainteresowań, a więc sformalizowanej postaci działań na rzecz ochrony i obrony wartości, celów i interesów narodowych. Tej też problematyce poświecimy dalej większą uwagę.

Zdajemy sobie sprawę z tego, że w państwie, z uwagi na występowanie różnorodnych niekorzystnych zjawisk o charakterze konfliktowym i niekonfliktowym, na konieczność zabezpieczenia i ochrony jego interesów, i wreszcie wynikające z tego wszystkiego potrzeby społeczne, tworzy się, rozwija i pobudza do działania, gdy zajdzie taka potrzeba, określone wytwory organizacyjne ludzkiej działalności, systemy, które można określić mianem szczegółowych systemów bezpieczeństwa. Tym sposobem wyróżnić można m.in. systemy:

- obronny (obrony państwa), powołany dla przeciwstawienia się wszelkim zagrożeniom żywotnych interesów narodowych, a w gruncie rzeczy, i w konsekwencji, do przeciwstawienia się zagrożeniom militarnym, z których każde, siłą rzeczy, jest zagrożeniem interesów żywotnych, a pierwej wartości (dóbr) i realizowanych celów narodowych;

- ochrony granicy państwowej, mający na celu niedopuszczenie do nielegalnego jej przekraczania i przewożenia towarów (bez względu na ich jakość, rodzaj i przeznaczenie) bez zezwolenia, a także zapobieganie przenikaniu przez granicę chorób zakaźnych lub materiałów niebezpiecznych;

- ochrony ludności, mający na celu ochronę (ocalanie) ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami spowodowanymi działaniem sił natury i (lub) działalnością człowieka, przezwyciężanie ich następstw, a także zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania;

- zarządzania kryzysowego, tworzonego dla zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowania w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwania ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej;

- ratownictwa, m.in.: Krajowy Systemem Ratowniczo-Gaśniczy; Państwowe Ratownictwo Medyczne;

- ochrony państwa i jego porządku konstytucyjnego (zwany krócej - systemem ochrony państwa), którego celem jest rozpoznawanie, zapobieganie, wykrywanie i przeciwdziałanie zagrożeniom godzącym w bezpieczeństwo, obronność, niezależność i ciągłość państwa (dotyczy to głównie aktów szpiegostwa, terroryzmu, naruszeniom tajemnicy państwowej, przestępstw przeciwko państwu i jego porządkowi konstytucyjnemu);

- ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, przeznaczony do zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia i innych wartości przed bezprawnymi działaniami oraz ochrony zasad współżycia społecznego i stosunków regulowanych normami prawnymi i zwyczajami;

- ochrony informacji niejawnych, służący podejmowaniu działań na rzecz ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne;

- ochrony danych osobowych, realizujący regulacje prawne dotyczące tworzenia i posługiwania się zbiorami danych osobowych, a także pojedynczymi danymi, mające na celu administracyjno-prawną ochronę prawa do prywatności;

- ochrony przeciwpożarowej, polegającej na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, zapewnienie sił i środków do zwalczania tych zagrożeń oraz prowadzenie działań ratowniczych;

- ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze państwa, obejmującej: zachowanie i tworzenie systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych; racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód; funkcjonowanie systemu ostrzegania przed niebezpiecznymi zjawiskami zachodzącymi w atmosferze oraz hydrosferze; kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, budowanie oraz utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych, a także kanałów ulgi;

- inne (np.: osłony hydrologiczno-meteorologicznej; monitoringu środowiska; ochrony infrastruktury krytycznej, ochrony systemów informacyjnych, walki z terroryzmem, ochrony zabytków).

Tabela 5.1. Główne systemy operacyjne działające w obszarze bezpieczeństwa narodowego.

Lp.

System operacyjny

Organy nadrzędne, kierujące

Lider - koordynator krajowy w sferze wykonawczej

Organy kompetentne wg działów administracji

oraz urzędy centralne podporządkowane Prezesowi RM

Inne organy, instytucje

1.

System Obronny RP (SO RP)

- wiodący i konsumujący dobrodziejstwo istnienia pozostałych systemów;

- najbliższy, pod względem dorobku historycznego, misji i organizacji, tworzonemu systemowi bezpieczeństwa narodowego

Prezydent, Rada Ministrów, Prezes RM

w świetle Konstytucji i ustaw, posiadają kompetencje władcze w dziedzinie obronnej na najwyższym szczeblu władzy wykonawczej

Minister właściwy w dziale:

1) budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa;

2) budżet;

3) gospodarka;

4) gospodarka morska;

5) gospodarka wodna;

6) łączność;

7) praca;

8) rolnictwo;

9) rynki rolne;

10) Skarb Państwa;

11) sprawiedliwość;

12) transport;

13) środowisko;

14) sprawy wewnętrzne;

15) zabezpieczenie społeczne;

16) sprawy zagraniczne;

17) zdrowie.

Urzędy centralne:

  1. ABW

  2. AW

- Siły Zbrojne RP i inne organy państwowe;

- organy i urzędy centralne podporządkowane lub nadzorowane przez kierowników działów administracji rządowej;

- terenowe organy administracji rządowej;

- organy samorządu terytorialnego ;

- organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy

Minister Obrony Narodowej

minister właściwy w dziale administracji obrona narodowa

2.

System ochrony granicy państwowej

Minister właściwy ds. wewnętrznych z tytułu nadzoru, w ramach działu sprawy wewnętrzne

Organy wykonawcze w działach:

1) gospodarka;

2) gospodarka morska;

3) rynki rolne;

4) transport;

5) środowisko;

6) sprawy zagraniczne;

7) zdrowie;

8) finanse publiczne;

9) Skarb Państwa;

- Siły Zbrojne RP; niektóre organy i urzędy centralne podporządkowane lub nadzorowane przez kierowników działów administracji rządowej; terenowe organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego w strefie przygranicznej;

Komendant Główny Straży Granicznej

3.

System zarządzania kryzysowego

- drugi, po SO RP, tak złożony system;

- ograniczone właściwości, tylko w zakresie ochrony życia i zdrowia ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska

Rada Ministrów

Prezes Rady Ministrów - przew. RZZK

Głównie:

- Minister Obrony Narodowej;

- minister wł. ds. wewnętrznych;

- minister właściwy ds. zagranicznych,

a także reprezentujący działy:

1) administracja publiczna,

2) budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa,

3) finanse publiczne,

3) gospodarka,

4) gospodarka morska,

5) gospodarka wodna,

6) instytucje finansowe,

7) informatyzacja,

8) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego,

9) łączność,

10) oświata i wychowanie,

11) rolnictwo,

12) sprawiedliwość,

13) środowisko,

14) transport,

15) zdrowie,

16) praca,

17) zabezpieczenie społeczne,

18) Skarb Państwa;

oraz

1) ABW;

2) AW

- Siły Zbrojne RP;

- organy i urzędy centralne podporządkowane lub nadzorowane przez kierowników działów administracji rządowej;

- terenowe organy administracji rządowej;

- organy samorządu terytorialnego ;

- organizacje pozarządowe i przedsiębiorcy.

Minister właściwy do spraw wewnętrznych - w przypadkach niecierpiących zwłoki

4.

Krajowy system ratowniczo-gaśniczy

System powiadamiania ratunkowego

Minister właściwy ds. wewnętrznych, pełni nadzór nad funkcjonowaniem krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego i systemu powiadamiania ratunkowego

- Minister Obrony Narodowej (Wojskowa Ochrona Ppoż. oraz udział w działaniach ratowniczych)

- minister właściwy ds. zdrowia (dot. ratownictwa medycznego)

- Państwowa Straż Pożarna;

- szpitale, głownie MSWiA;

- wytypowane jednostki ochotnicze i zakładowe straże pożarne;

- straże, służby i inspekcje wspomagające, w drodze porozumień;

- organizacje pozarządowe.

Komendant Główny PSP

5.

System ochrony bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego

Prezes Rady Ministrów, Kolegium ds. Służb Specjalnych, minister koordynator służb specjalnych, w razie powołania

Ministrowie wł. ds.

- obrony narodowej;

- spraw wewnętrznych;

- spraw zagranicznych;

- finansów publicznych;

- sprawiedliwości

oraz Szef BBN

- organy i służby wspomagające (m.in.: ŻW; Policja, SG, BOR, SW, SC, organy kontroli skarbowej, informacji finansowej, urzędy i izby skarbowe)

- instytucje państwowe, organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie użyteczności publicznej, zobowiązani do udzielania nieodpłatnej pomocy;

- przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne i organizacje społecznych, zobowiązane do pomocy

Szefowie

- ABW - ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego

- AW - ochrona bezpieczeństwa zewnętrznego państwa

6.

System bezpieczeństwa i porządku publicznego

Prezydent RP, Prezes RM w świetle ustaw o Policji i o stanie wyjątkowym, posiadają kompetencje władcze na najwyższym szczeblu władzy wykonawczej

Ministrowie wł. ds.:

- obrony narodowej - ad. ŻW i wojskowe organy porządkowe oraz pododdziały i oddziały SZ

- sprawiedliwości - ad. policja sądowa;

- transportu - dot. straży ochrony kolei, tylko w zakresie nadzoru

- wojewodowie i terenowe organy administracji rządowej, zespolonej i niezespolonej, i podległe im straże, służby i inspekcje;

- organy samorządu terytorialnego i straże gminne;

- organizacje pozarządowe.

Komendant Główny Policji -centralny organ administracji rządowej, właściwy w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego

7.

System ochrony informacji niejawnych

Prezes Rady Ministrów i Rada Ministrów w zakresie określonym ustawą

- wszyscy ministrowie

- Minister Obrony Narodowej - określa w drodze rozporządzenia zasady ochrony informacji w jednostkach podległych lub nadzorowanych (w/g art. 18 ust 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych)

- wszystkie organy i instytucje oraz terenowe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego;

- przedsiębiorcy.

ABW i SKW, nadzorując funkcjonowanie systemu ochrony informacji niejawnych w jednostkach organizacyjnych pozostających w ich właściwości

- Szef ABW, który pełni funkcję krajowej władzy bezpieczeństwa

- Szef SKW, w stosunku do resortu obrony narodowej

8.

System ochrony danych osobowych

Brak organu nadrzędnego z kompetencjami w zakresie kierowania, włączonego do systemu

Ministrowie

organy administracji publicznej, inne organy państwowe i instytucje oraz przedsiębiorcy jako administratorzy danych osobowych

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

9

System ochrony przeciwpożarowej

Minister właściwy ds. wewnętrznych

Głównie ministrowie wł. ds.:

- środowiska; - zdrowia; - budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej; - gospodarki; - obrony narodowej.

- wojewodowie, starostowie, wójtowie;

- osoba fizyczna, prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu;

- właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu

Komendant główny PSP

10.

System ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze państwa

Rada Ministrów, minister właściwy ds. gospodarki wodnej

Minister wł. ds. :

- środowiska; - gospodarki morskiej;

- rolnictwa;

- rozwoju wsi;

- zdrowia.

- terenowe organy administracji rządowej i samorządowej;

- użytkownicy wód.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej

Analiza struktury, właściwości i zakresu funkcjonowania powyższych i innych możliwych do zdefiniowania systemów szczegółowych, prowadzi do wniosku, że mają one wiele cech wspólnych, a przede wszystkim: zbieżność misji wyrażająca się w tym, że prowadzą one w rezultacie do „zagospodarowania” ogółu problemów bezpieczeństwa narodowego; pojawienie się wspólnego obszaru misji, celów, zadań, funkcji i zakresu działania, prowadzące w konsekwencji do zrodzenia się wątpliwości co do hierarchii i wzajemnej zależności; zawieranie w sobie podobnych, a często tych samych elementów, tak w obszarze kierowania, jak i wykonania oraz konieczność łączenia poczynań planistycznych i realizacyjnych na rzecz poszczególnych systemów szczegółowych z tego zakresu.

Z uwagi na to, że w pewnych warunkach i okolicznościach istnieje konieczność łączenia aktywności poszczególnych systemów szczegółowych w jeden spójny system nadrzędny, pojawiają się poważne zakłócenia w uzyskaniu oczekiwanej sprawności i jakości działania. Przypadki takie zdarzają się w sytuacjach, gdy istnieje konieczność podjęcia działań na dużą skalę, przy użyciu różnorodnych środków i niezbędnych do tego narzędzi, bez względu na ich formalną ilość, a także przy zastosowaniu reguł i procedur określonych na mocy odrębnych przepisów prawa państwowego. Konieczne jest wówczas „czerpanie” z dobrodziejstwa norm ogólniejszej natury, a co za tym idzie, zdefiniowanie bardziej uniwersalnego systemu działania w obszarze bezpieczeństwa narodowego. A takiego systemu nadal nie ma, ani na poziomie lokalnym, ani regionalnym (wojewódzkim) i krajowym.

Występowanie różnorodnych (głównie pod względem prawno-organizacyjnym) szczegółowych systemów działania, w tak złożonym organizmie, jakim jest państwo, posiada swoje naukowe wyjaśnienie w twierdzeniu, które Leszek Krzyżanowski sformułował następująco: „[...] na dowolnym przedmiocie złożonym z elementów możemy opisywać różne systemy w zależności od zadanych relacji porządkujących”. Uwzględniając takie podejście możemy wyjaśnić fakt występowania w poszczególnych systemach szczegółowych tych samych elementów, lub ich części, a także dajemy szansę kompleksowemu podejściu i traktowaniu każdego z nich z osobna (rysunek 5.1). Jest jednak kwestia kluczowej wagi. Tenże przedmiot (inaczej zbiór elementów) nie jest systemem nadrzędnym wobec tychże systemów szczegółowych - jest tylko tworzywem, na bazie którego powstają. Takim przedmiotem złożonym z elementów (zbiorem i tworzywem) jest również państwo.

Nie oznacza to jednak, że w przewidywaniu okoliczności o nadrzędnym charakterze, nie zaistnieje potrzeba zbudowania systemu o cechach ogólniejszych i nadrzędnych wobec każdego z nich. Doświadczenia zdają się potwierdzać taką konieczność. Możemy do nich zaliczyć m.in. trudy organizacyjne, jakie pojawiają się niemal zawsze w sytuacji powstania zagrożeń bezpieczeństwa narodowego o charakterze międzynarodowym (agresja zbrojna, szantaż polityczny lub gospodarczy, skażenia promieniotwórcze, przemyt, terroryzm), a także o charakterze wewnętrznym, jak: klęski, katastrofy i awarie na dużą skalę, istotne zakłócenia porządku publicznego, protesty społeczne i inne zdarzenia. Żaden z systemów szczegółowych nie może podołać sytuacjom, gdy zaistnieje potrzeba czerpania z dobrodziejstwa właściwości wielu z nich, gdyż dochodzi wówczas do wzajemnych sprzeczności i wręcz zakłóceń w procesie osiągania głównego celu działania. Konieczne jest zatem zbudowanie innego systemu, bardziej uniwersalnego, stwarzającego możliwość działania o charakterze interdyscyplinarnym. A co za tym idzie zredefiniowania systemów dotąd istniejących, w taki sposób, aby nie doszło do wypaczenia istoty funkcjonowania systemów równorzędnych w ramach systemu nadrzędnego.

0x08 graphic

Z czego zatem wynika nierealność zapewnienia możliwości niezależnego funkcjonowania istniejących już w Polsce systemów szczegółowych w sytuacji hierarchicznie nadrzędnej?

Sytuacją hierarchicznie nadrzędną, na potrzeby dalszych rozważań, określimy taki stan rzeczy, w którym istnieje potrzeba podjęcia działań różnorodnych podmiotów prawa państwowego (elementów systemu działania), które z formalnego punktu widzenia stanowią elementy poszczególnych systemów szczegółowych, funkcjonujących w myśl zachodzących między nimi stosunków i relacji porządkujących. W sytuacji nadrzędnej, gdy zaistnieje konieczność stworzenia warunków niezależnego funkcjonowania poszczególnych systemów szczegółowych zachodzi logiczna sprzeczność wyrażająca się tym, że każdy system szczegółowy funkcjonowałby na podstawie opisujących go szczegółowych przepisów, a tym samym doszłoby do „kolizji” w sytuacji, gdyby każdy z nich zmuszony był do używania tych samych, prawie tych samych elementów lub ich części, co pozostałe.

Bezpieczeństwo narodowe w takim ujęciu nie stanowi dosłownej Arystotelesowskiej dewizy, w myśl której „całość to więcej niż suma jej części”. Nie ma tu więc - idąc za tokiem rozważań Leszka Krzyżanowskiego - „efektu całościowego” lub „efektu systemowego”. Pojawia się więc nowa wartość wyrażona nadrzędnością, formalną - nie systemową, bezpieczeństwa narodowego wobec systemów szczegółowych i nowym zbiorem reguł porządkujących system nadrzędny.

Szczegółowe systemy operacyjne z zakresu bezpieczeństwa nie mogą być tymczasem postrzegane jako podsystemy SBN. Pomijając fakt, że ten ostatni realnie nie istnieje, a może być jedynie wyróżniony myślowo ze względu na pewną cechę, należy podkreślić, że nie spełnia on kryterium zupełności (bo nie jest kompletny) oraz rozdzielności, bo nie spełnia wymogu braku części wspólnych w poszczególnych jego ewentualnych częściach.

Teza 5.6. W dziedzinie bezpieczeństwa narodowego istnieje wiele rozdzielnych i niepowiązanych ze sobą systemów szczegółowych - operacyjnych, realizujących zadania na w tym zakresie, które nie mogą być postrzegane jako części współprzyczyniąjace się do powodzenia całości, którą miałby być system bezpieczeństwa narodowego, bo ich poszczególne części nie stanowią części większej całości.

Poszczególne podsystemy operacyjne, żeby były traktowane jako szczegółowe elementy SBN, nie mogą naruszać reguł (relacji) normujących (porządkujących) system nadrzędny. Jeśli więc w bezpieczeństwie narodowym dostrzegamy cechy tożsame z cechami systemów szczegółowych to tylko dlatego, że dotyczą one tych samych potrzeb społecznych, które realizowane są przez te systemy, lecz z zastosowaniem innych reguł porządkujących. Nie ma więc szansy na zaistnienie efektu synergicznego między systemami szczegółowymi bezpieczeństwa, a tym bardziej efektu organizacyjnego, który - jak stwierdza Leszek Krzyżanowski - „[...] jest osiągany dzięki połączeniu przedmiotów (osobowych i aparaturowych nośników działań) trwałymi więziami organizacyjnymi w jedną zorganizowaną całość, o wspólnym członie kierowniczym”. Bo nie da się połączyć takimi więzami tego samego elementu, występującego jednocześnie w różnych zbiorach.

Inny wariant, polegający na stworzeniu uniwersalnego, i kolektywnego, systemu działania, daje możliwość opisania na tym samym zbiorze elementów, nowych cech w postaci uniwersalnych stosunków zachodzących między nimi, wyrażających jakieś uporządkowanie. W tym wypadku można się pokusić na stwierdzenie, iż nowa całość, jaką byłby system bezpieczeństwa narodowego, stanowi coś więcej, aniżeli sumę jej części, z których została zbudowana. Pojawiają się tu bowiem takie zagadnienia jak synergia wewnątrzsystemowa oraz substytucja, o których nie można mówić w razie rządzenia się poszczególnych elementów systemu bezpieczeństwa narodowego „swoimi prawami”. Ideałem - nie tylko na poziomie teorii problemu, lecz i w praktyce by było, gdyby podsystemy szczegółowe z zakresu bezpieczeństwa narodowego, działające w czasie „normalnym”, rządzone były prawami stanowiącymi w naturalny sposób część praw regulujących funkcjonowanie przedmiotowego systemu.

5.3. Koncepcje strategiczne bezpieczeństwa narodowego i ich rola w kształtowaniu wizji systemu bezpieczeństwa narodowego RP

W bezpieczeństwie narodowym, pojmowanym jako system działania (i organizacyjny), można wyróżnić określone elementy, biorąc pod uwagę relacje zachodzące między nimi, wynikające z przeznaczenia tej organizacji. Przeznaczenie SBN (inaczej misje i cele, jakie on realizuje) warunkuje charakter relacji zachodzących między jego elementami, a w konsekwencji formalną postać tychże elementów, i całego systemu. Z tegoż wynika pierwotność misji, celu i zadań z zakresu bezpieczeństwa wobec jego ludzkich, materialnych i niematerialnych składników, z których jest zbudowany. Człony (podsystemy) systemu wyróżniamy ze względu na spełniane przez nie funkcje i zachodzące między nimi relacje, a te z kolei przesądzają o jego strukturze organizacyjnej.

Odpowiedź na pytanie: jak postrzegano SBN oraz w jakim stopniu i z jaką starannością stosowano się do zasadniczych wymagań podejścia systemowego w tworzeniu jego koncepcji i modeli stanowić będzie treść rozważań w niniejszym podrozdziale.

Na przestrzeni dwudziestu ostatnich lat kształtował się w Polsce system bezpieczeństwa narodowego, który przez długi czas traktowany był zamiennie z systemem obronnym państwa, i nosił nazwę systemu bezpieczeństwa państwa. Pojawiały się wówczas, i są kontynuowane nadal, przeróżne, często sprzeczne z innymi różne jego ujęcia i modyfikacje, traktujące:

- system bezpieczeństwa państwa jako system właściwy w sprawach bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, przy braku odniesień i jednoznacznej systemowej interpretacji bezpieczeństwa wewnętrznego;

- system obronności (obronny) państwa jako właściwy ds. zagrożeń zewnętrznych państwa, zaś system bezpieczeństwa wewnętrznego jako właściwy ds. zagrożeń wewnętrznych, lecz tylko w zakresie bezpieczeństwa powszechnego, bezpieczeństwa publicznego i porządku konstytucyjnego;

- system obronności (obronny) jako właściwy ds. bezpieczeństwa zewnętrznego a z kolei system bezpieczeństwa narodowego jako właściwy ds. bezpieczeństwa wewnętrznego;

- system bezpieczeństwa państwa przeznaczony do zapewnienia nienaruszalności terytorialnej - w wymiarze zewnętrznym oraz warunków swobodnego bytu i rozwoju - w wymiarze wewnętrznym;

- system obronny państwa, jako odpowiednik systemu bezpieczeństwa państwa, który jest przeznaczony do zachowania bezpieczeństwa państwa, obejmującego jego tradycyjne równoważniki (suwerenność, integralność, nienaruszalność granic, niepodległość oraz stabilność sytuacji wewnętrznej);

- system bezpieczeństwa państwa jako system ukierunkowany na przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom państwa (głównie politycznym, militarnym, gospodarczym, społecznym, ekologicznym), obejmujący kwestie natury zewnętrznej, jak i wewnętrznej;

- system bezpieczeństwa narodowego jako system powołany do zapewnienia wolnych od zagrożeń warunków bytu i rozwoju narodowego we wszelkich dziedzinach działalności państwa i społeczeństwa, zarówno w wymiarze zewnętrznym, jak i wewnętrznym;

- system bezpieczeństwa narodowego, zamiennie system bezpieczeństwa państwa, przeznaczony do ciągłego przeciwstawiania się zagrożeniom dla interesów narodowych oraz „wzmożonym” zagrożeniom w sytuacjach nadzwyczajnych;

- system bezpieczeństwa narodowego jako całość sił, środków i zasobów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań w dziedzinie szeroko pojętego bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana, utrzymywana i przygotowywana. Składa się z podsystemów: kierowania i szeregu podsystemów (systemów) wykonawczych, różnie postrzeganych.

Przegląd wielu koncepcji strategicznych prowadzi do zasadniczego wniosku o braku skrystalizowanego i jednolitego podejścia do przedmiotowej kwestii, czego najlepszym potwierdzeniem będzie fakt, iż nie ma na to wyraźnej zgodności po dzień dzisiejszy.

Rozwój definicji SBN podlegał ewolucji wraz z ewolucją pojęcia bezpieczeństwa narodowego (jak i bezpieczeństwa państwa). Nietrudno też zauważyć, że w definicjach systemu bezpieczeństwa narodowego (i jego synonimicznych określeniach) dominuje państwo jako zasadniczy beneficjent misji owego systemu, a także postrzeganie tych misji przez pryzmat zadań o charakterze operacyjnym, powierzanych specjalnie do tego powołanym instytucjom o charakterze militarnym i policyjnym (straże, służby i inspekcje).

Teza 5.7. W praktycznych działaniach związanych z tworzeniem systemu bezpieczeństwa narodowego dominuje podejście przepełnione myśleniem (duchem) operacyjno-interwencyjnym. Jego istota zawiera się w działaniu organizacyjnym na rzecz przygotowania się do działań interwencyjnych w celu zapobiegania i likwidacji zagrożeń tzw. „dynamicznych”. Niedoceniana jest zaś kwestia wyzwań i zagrożeń „miękkich”, „pełzających”, które oddziałują na rozwój i byt narodowy m.in. w sferze kulturowej, ekologicznej, społecznej, ekonomicznej, i które nie wymagają interwencji zbrojnej, akcji specjalnej, antyterrorystycznej, ratowniczej czy porządkowej, lecz szeroko zakrojonych, rozłożonych w czasie i adresowanych do różnych podmiotów działań (środków) dyplomatycznych, normatywnych, ekonomicznych, naukowo-technicznych  i edukacyjnych.

Z trudem rodzi się koncepcja szerokiego traktowania systemu bezpieczeństwa narodowego, tak ze względu na podmiot, jak i przedmiot jego działalności. Ten stan rzeczy nie jest jednak bezzasadny, powstaje bowiem pytanie o to, jak dalece może być posunięta swoboda w rozszerzaniu klasycznego pojęcia bezpieczeństwa państwa i konsekwentnie systemu bezpieczeństwa państwa? Czy wszelkie działania na rzecz ochrony i obrony wartości bliskich jednostce, grupie społecznej i państwu można zaliczyć do bezpieczeństwa narodowego? A może jednak bezpieczeństwo narodowe, to nie to samo, co bezpieczeństwo państwa? Poniżej zaprezentowane zostaną ustalenia doktrynalne ilustrujące różnorodność i stopniową ewolucję przedmiotowej problematyki.

5.3.1. Doktryna obronna Rzeczypospolitej Polskiej z 1990 roku

W obliczu braku samodzielnych doświadczeń w kreowaniu polityki bezpieczeństwa i obronnej państwa, w nad wyraz burzliwym okresie dla Polski i Europy, zrodziła się pierwsza Doktryna obronna Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji, gdy istniały jeszcze RWPG i Układ Warszawski, nie rozpadł się ZSRR, a na terenie Polski stacjonowały oddziały Armii Radzieckiej, a polskim strategom (i politykom) brakowało zdolności samodzielnego myślenia, zadanie nie było takie łatwe. Rezultat nie mógł być imponujący.

Podstawę ogłoszenia doktryny stanowił art. 5 ust. 2 pkt 1 i art. 6 nie znowelizowanej jeszcze ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jak przyjęto w uchwale KOK, doktryna wytyczała generalne kierunki polityki obronnej, obowiązujące organy państwowe, podmioty gospodarcze, organizacje społeczne i zawodowe oraz każdego obywatela. Już więc na samym wstępie doktryny odniesiono się do klasycznych wyznaczników bezpieczeństwa państwa zaznaczając, że: „Nadrzędnym celem Rzeczypospolitej Polskiej jest zagwarantowanie najżywotniejszych interesów Narodu Polskiego - jego bezpieczeństwa, prawa do życia w pokoju, niepodległości i suwerenności państwa oraz całości i nienaruszalności jego terytorium. Nie może więc budzić wątpliwości uznanie, iż do przeciwstawienia się ewentualnej agresji militarnej przygotowywany był system obrony państwa, obejmujący dziedziny: polityczno-społeczną, administracyjno-gospodarczą, militarną, ochrony państwa oraz obrony cywilnej.

Treść doktryny, pomijając jej ocenę pod kątem strategicznym, potwierdza utożsamianie bezpieczeństwa narodowego z dziedziną obronną, a co za tym idzie można domniemać, że system obrony państwa obok dyplomacji stanowił główne narzędzie zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. Co prawda epizodycznie wypowiedziano się na temat polityki wewnętrznej, która miałaby umacniać bezpieczeństwo narodowe, ale tekst o treści: „Polityka wewnętrzna państwa uwzględnia wychowanie społeczeństwa w duchu pokoju, pogłębiania jego patriotycznej i obronnej świadomości, szacunku do wszystkich narodów oraz ich demokratycznych dróg rozwoju, jednoczenie Narodu Polskiego, wszystkich środowisk i grup społecznych wokół spraw nadrzędnych” mówi sam za siebie. W konsekwencji również ogniwa ochrony państwa oraz obrona cywilna rozpatrywane były przez pryzmat tradycyjnych równoważników bezpieczeństwa państwa.

Biorąc pod uwagę treść wszystkich późniejszych koncepcji strategicznych (strategii), można śmiało powiedzieć, że doktryna z 1990 roku w wielu kwestiach pozostawiła w nich swój trwały ślad. A wszystko za sprawą takiego, a nie innego postrzegania bezpieczeństwa narodowego i wszystkich jego składników elementarnych.

5.3.2. Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej z 1992 roku

Pierwsza z koncepcji strategicznych, która miała szczególne znaczenie dla rozwoju myśli strategicznej i działania na rzecz zbudowania SBN RP, została przedstawiona w dwóch dokumentach: Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej, przyjętych w 1992 roku. Ich treść wyraźnie ilustruje trudność, z jaką się wówczas borykano, a polegającą na niemożności oderwania się od militarystycznie i restrykcyjnie zorganizowanego państwa, mimo dostrzegania wielu innych niż wojenne zagrożeń.

Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa, sygnowane przez Prezydenta RP, określały podstawowe zasady polityki państwa w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Przyjęto w nich, że treść pojęcia bezpieczeństwa państwa obejmuje zarówno kwestie polityczne i militarne, jak i aspekty gospodarcze, ekologiczne, społeczne i etniczne. W konsekwencji, sprawy bezpieczeństwa zewnętrznego, czyli obrona suwerenności i integralności terytorialnej oraz przeciwstawieniu się każdej agresji stały się domeną obronności państwa zaś sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego potraktowane zostały dość enigmatycznie. Przyjęto bowiem, że radykalne przemiany ustrojowe powodują okresowy wzrost zagrożeń wewnętrznych, jako niemilitarnych zagrożeń politycznych i społeczno-ekonomicznych, które osłabiają strukturę państwa i zwiększają jego podatność na presję zewnętrzną, dodając jedynie, że sytuację tę pogarszają zagrożenia wynikające z postępującej degradacji środowiska naturalnego. Głównym sposobem na radzenie sobie z tymi problemami miało być jednak klasyczne działanie w zakresie zapewnienia ładu wewnętrznego: „Zasadniczym sposobem ograniczania negatywnych skutków tych zjawisk jest dążenie do skracania okresu przejściowego. Powodzenie dokonywanych przeobrażeń zależy w znacznym stopniu od udanego przebiegu procesu prywatyzacji oraz skuteczności podjętej reformy administracyjnej, wzmacniającej strukturę kierowania państwem oraz podnoszącej efektywność funkcjonowania organów wymuszających stosowanie i przestrzeganie prawa”.

W drugim z omawianych dokumentów (pt. Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej), precyzującym zasady określone w pierwszym z nich, znajdujemy kolejne potwierdzenie opinii o dylematach nurtujących ówczesnych polityków i strategów. Oto bowiem, mimo szerokiego - jak na ów czas - spojrzenia na kwestie bezpieczeństwa, w sferze organizacyjnej dominował system obronny państwa. Do tego stopnia, że nawet kwestie ochrony ludności przed katastrofalnymi zagrożeniami przemysłowymi, klęskami żywiołowymi i skutkami działań wojennych, a także zapobieganie i zwalczanie przestępstw kryminalnych przypisywano podmiotom określanym jako „pozamilitarne ogniwa obronne”, będące z formalnego punktu widzenia częścią systemu obronnego państwa, przeznaczonego do przeciwdziałania zagrożeniom wojennym, a także służącego, jak to określono, realizacji zewnętrznych i wewnętrznych zadań obronnych. Skąd więc zadania pozaobronne?

5.3.3. Strategia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej z 2000 roku

W dniu 4 stycznia 2000 roku, na posiedzeniu Rady Ministrów, przyjęto (bez udziału Prezydenta RP) ze znacznym opóźnieniem Strategię bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. Opóźnienie to stało się wynikiem oczekiwania na przyjęcie Polski do NATO. Pomijając komentarz o logice politycznej takiego działania, i pozostawaniu nadal w mentalności państwa ulęgającego wpływom innych, przejdźmy do kwestii nas najbardziej interesującej. Opracowanie strategii koordynował minister spraw zagranicznych (w zasadzie opracowywało MSZ), co było dość dziwnym, choć wytłumaczalnym zbiegiem okoliczności. Treść tego dokumentu obejmowała w zasadzie dwie kluczowe kwestie, politykę zagraniczną i obronność państwa, także zdominowaną członkowstwem w NATO.

W strategii nie odniesiono się do systemu bezpieczeństwa państwa, a jedynie do systemu obronności. Stwierdzono, że obronność państwa jest dziedziną bezpieczeństwa obejmującą wykorzystanie całego potencjału państwa (tak militarnego, jak i niemilitarnego) do przeciwdziałania szczególnym rodzajom zagrożeń, jakimi są zewnętrzne zagrożenia polityczno-militarne, w tym kryzysowe i wojenne. System obronności RP miał być utrzymywany w celu realizacji strategicznych zadań prewencyjno-stabilizujących, kryzysowych i obronnych, a także w gotowości do rozwinięcia (pełnego lub częściowego - w zależności od potrzeb) i skutecznego działania w sytuacjach nadzwyczajnych, w tym szczególnie w stanie zewnętrznego kryzysu polityczno-militarnego lub wojny (podkreślenie - W.K.). Mimo zasadniczego przeznaczenia systemu obronności celom bezpieczeństwa militarnego, i tym razem (podobnie jak w strategii z 1992 r.), przy braku pomysłu na inne rozwiązanie, systemowi obronności powierzano i inne misje. A dotyczyły one m.in. ochrony środowiska naturalnego i bezpieczeństwa energetyki jądrowej oraz ochrony ludności i majątku narodowego przed skutkami zbrojnych i niezbrojnych oddziaływań kryzysowych i wojennych.

Znamiennym i niezrozumiałym dotąd ustaleniem omawianej strategii było powierzenie koordynacji działalności krajowych struktur cywilnych w zakresie współpracy cywilno-wojskowej (CIMIC) oraz cywilnej pomocy w ramach Wsparcia przez Państwo Gospodarza (HNS) w czasie pokoju, a także prac planistycznych na wypadek sytuacji nadzwyczajnych zagrożeń Szefowi Obrony Cywilnej Kraju. Nie mówiąc o tym, że tzw. „ochrona cywilna” miała być też odpowiedzialna za koordynację działań związanych z zarządzaniem sytuacjami kryzysowymi w czasie pokoju, prowadzonych zarówno przy udziale środków cywilnych, jak i - w przypadku takiej potrzeby - wojskowych.

Oprócz spraw polityki zagranicznej i obronności w strategii bezpieczeństwa z 2000 roku poruszono też wiele kwestii spoza zakresu tych dwóch dziedzin. Dotyczyły one bezpieczeństwa politycznego, ekonomicznego, energetycznego, ekologicznego, publicznego technologicznego, teleinformacyjnego oraz bezpieczeństwa granic RP. Nie można więc nie dostrzec próby odejścia od militarystycznego patrzenia na dziedzinę bezpieczeństwa państwa. Mimo więc rażących słabości, dostrzegamy niewielką zmianę w podejściu do interesującej nas problematyki ponieważ w/w kwestie wskazują na domenę (zakres) SBN.

5.3.4. Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej z 2000 roku

W ślad za strategią bezpieczeństwa, na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 23.05.2000 r. przyjęto Strategię obronności Rzeczypospolitej Polskiej. Dokument ten nie wnosi nic ważnego do interesującej nas problematyki, lecz warto na niego zwrócić uwagę ze względu na następujące kwestie. I w tej strategii pojawiły się akcenty pozaobronne, świadczące o swoistej „tęsknocie” za czymś więcej niż to, co może oferować swym dobrodziejstwem system obronności państwa. Tym samym rozszerzano niejako dziedzinę „obronności”, która siłą rzeczy związana była z przeciwstawianiem się zewnętrznym zagrożeniom polityczno-militarnym przy wykorzystaniem militarnych i niemilitarnych sił i zasobów, będących w dyspozycji państwa. Świadczą o tym chociażby takie stwierdzenia: „Polska bierze pod uwagę także pozamilitarne zagrożenia kryzysowe, w reagowaniu na które państwo byłoby zmuszone zaangażować swój potencjał obronny”; „Siły zbrojne mogą również uczestniczyć w reagowaniu na pozamilitarne zagrożenia kryzysowe (również te o charakterze ponadnarodowym) poprzez wspieranie działań sił i środków bezpieczeństwa wewnętrznego”; „Ogniwa ochronne realizują zadania związane z zapewnieniem warunków bezpiecznego funkcjonowania struktur państwa oraz ochroną ludności i majątku narodowego przed skutkami zbrojnych i pozazbrojnych oddziaływań kryzysowych i wojennych”; „W odniesieniu do pozamilitarnych zagrożeń kryzysowych Rzeczpospolita Polska, w ramach swojego potencjału obronnego i kompleksowego planowania cywilnego, buduje odpowiedni system ochrony ludności i cywilnego reagowania kryzysowego na bazie wydzielonych struktur administracji publicznej oraz służb i formacji pozamilitarnych”. Jak wynika z powyższego, język z zakresu obronności państwa a odniesienia do dziedzin spoza tego obszaru.

5.3.5. Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2003 roku

Atak terrorystyczny na USA, a także zbliżające się wejście Polski do Unii Europejskiej stanowiły mocną podstawę przyjęcia treści nowej strategii bezpieczeństwa narodowego w 2003 roku, tym razem zatwierdzonej przez Prezydenta RP. Choć w nazwie dokumentu użyto określenia „bezpieczeństwo narodowe”, to w treści używano zamiennie terminu „bezpieczeństwo państwa”. Ustalenia na początku rozdziału pierwszego wyraźnie wskazują na utrzymanie klasycznej treści bezpieczeństwa państwa: „Podstawowe cele polityki bezpieczeństwa naszego państwa są niezmiennie związane z ochroną suwerenności i niezawisłości Rzeczypospolitej, utrzymaniem nienaruszalności granic i integralności terytorialnej kraju. Polityka państwa służy zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli Polski, praw człowieka i podstawowych wolności oraz demokratycznego porządku w kraju, stworzeniu niezakłóconych warunków do cywilizacyjnego i gospodarczego rozwoju Polski oraz wzrostu dobrobytu jej obywateli, ochronie dziedzictwa narodowego i tożsamości narodowej, realizacji zobowiązań sojuszniczych, a także obronie i promowaniu interesów państwa polskiego”.

W strategii nie podjęto interesującej nas problematyki SBN, przynajmniej w takim ujęciu jak to uczyniono potem, w strategii z 2007 roku. Z treści całego dokumentu możemy wywodzić o tym, co się w sensie podmiotowym i przedmiotowym składa na ten system. I w tym wypadku widać wyraźnie, że nie skrystalizował się jeszcze pogląd na SBN, a także i to, że przy braku pomysłu na konkretne działania, zastępowano je stwierdzeniami na tyle ogólnymi, że nic nie wnoszącymi. Dość szeroko pojęte bezpieczeństwo państwa nie znalazło syntetycznego ujęcia systemowego. Nadal głównym „aktorem” był system obronny państwa, zaś pozostałe kwestie (polityka, gospodarka, siły zbrojne, wywiad, państwowy kompleksowy system reagowania kryzysowego, wewnętrzne aspekty bezpieczeństwa) stanowiły jakoby jego wzmocnienie.

W strategii przyjęto, że „Wyzwania w dziedzinie bezpieczeństwa dyktują potrzebę podejścia całościowego. Zaciera się bowiem różnica między zewnętrznymi i wewnętrznymi aspektami bezpieczeństwa”, uznając, iż jej skuteczność zależy od harmonijnego współdziałania wszystkich instytucji państwowych, organów władzy i administracji państwowej, przed którymi stoi zadanie odpowiedniego dostosowania ich metod pracy do nowych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa”.

Zadaniem polityki i systemu obronnego państwa miało być „[...] przeciwdziałanie polityczno-militarnym zagrożeniom, w tym przede wszystkim obrona terytorium Polski przed ewentualną agresją zbrojną oraz zapewnienie nienaruszalności granic, ochrona organów państwowych i instytucji publicznych oraz zapewnienie możliwości ich ciągłego funkcjonowania, ochrona ludności oraz zapewnienie jej warunków przetrwania w sytuacji kryzysu lub konfliktu”. System obronny odpowiedzialny był za wykrywanie zagrożeń (określonych w strategii), kierowanie przygotowaniami obronnymi w czasie pokoju, reagowanie na zagrożenia kryzysowe, obronę państwa i udział we wspólnej sojuszniczej obronie.

Sferę bezpieczeństwa wewnętrznego, miały tworzyć wszystkie organy administracji publicznej oraz inne podmioty społeczne i gospodarcze, realizujące zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Odpowiedzialną rolę w ramach tego sektora miały do odegrania obrona cywilna, służby specjalne, policja, straż graniczna, straż pożarna, jednostki ratownictwa i inne wyspecjalizowane agencje, inspekcje i służby. Dostrzegając nowe wyzwania podkreślono konieczność utworzenia tzw. państwowego kompleksowego systemu reagowania kryzysowego, odpowiadającego na zagrożenia bezpieczeństwa zarówno międzynarodowego, jak i wewnętrznego. Odpowiednie instytucje państwowe miały zaś prowadzić działania zmierzające do powołania zintegrowanego systemu kierowania i zarządzania na wypadek kryzysu. Niestety nie wyjaśniono koncepcji ani państwowego kompleksowego systemu reagowania kryzysowego ani też zintegrowanego systemu kierowania i zarządzania na wypadek kryzysu.

W strategii wskazano na rolę instytucji i służb działających w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego państwa w zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli oraz ochronie majątku narodowego i granic państwa. Uznano, że „[...] Do zadań państwa w tej sferze należy: wzmocnienie porządku publicznego i instytucji odpowiedzialnych za jego zapewnienie; przeciwdziałanie przestępczości zorganizowanej i pospolitej [...]; ochrona ludności przed zagrożeniami i skutkami klęsk żywiołowych, katastrof ekologicznych oraz "biozagrożeń" w rodzaju epidemii nieznanych i nieuleczalnych chorób, a także zapewnienie sprawnej i efektywnej ochrony granicy państwowej [...]”.

5.3.6. Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2007 roku

Nowe doktrynalne spojrzenie na SBN skrystalizowało się wraz z ogłoszeniem strategii bezpieczeństwa narodowego w 2007 roku. Po raz pierwszy odniesiono się do tej kwestii, poprzedzając ją wskazaniem zasadniczych interesów narodowych i celów strategicznych, skonkretyzowaniem uwarunkowań bezpieczeństwa oraz koncepcją bezpieczeństwa, wraz z celami i zadaniami sektorowymi. Przedmiotem dalszej refleksji będą dwie ostatnie części strategii tym bardziej, że obie wnoszą wiele nowych lub całkiem nowe wartości do interesującej nas problematyki. Na samym początku rozdziału pt. „Koncepcja bezpieczeństwa narodowego. Cele i zadania sektorowe” pojawia się zapis, mówiący o tym, że: „Warunkiem osiągnięcia celów strategicznych jest wykorzystanie całego zakresu dostępnych instrumentów i działań politycznych, gospodarczych, wojskowych i dyplomatycznych. Zacieranie się różnic między wewnętrznymi i zewnętrznymi aspektami bezpieczeństwa wymaga całościowego podejścia. […] Trzeba konsekwentnie realizować działania, umacniające bezpieczeństwo państwa i jego obywateli oraz polepszające warunki rozwoju społeczeństwa”. Przyjęto też, że do działań tych należą w szczególności: wzmacnianie suwerenności politycznej i ekonomicznej Polski; zapewnienie wzrostu dobrobytu społeczeństwa i poprawy jakości życia obywateli; unowocześnianie sił zbrojnych i rozwijanie ich zdolności współdziałania z armiami sojuszniczymi; umacnianie międzynarodowej pozycji i wizerunku Polski oraz zwiększanie jej udziału w kształtowaniu środowiska międzynarodowego. Pełnię ujęcia zakresu nowocześnie postrzeganego bezpieczeństwa narodowego obrazuje dalsza część rozdziału. Określono bowiem cele i zadania sektorowe w zakresie bezpieczeństwa zewnętrznego, militarnego, wewnętrznego, obywatelskiego, społecznego, ekonomicznego, ekologicznego oraz informacyjnego i telekomunikacyjnego.

Nowatorsko, i po raz pierwszy w strategii, ujęto problematykę interesującego nas systemu (rozdział 4), tym bardziej, że nie ma w tej kwestii żadnych ustaleń natury ustawowej. Wedle postanowień strategii „Na system ten składają się wszystkie odpowiedzialne za bezpieczeństwo w świetle Konstytucji RP i właściwych ustaw organy oraz instytucje należące do władz ustawodawczych, wykonawczych i sadowniczych, w tym Parlament, Prezydent RP, Rada Ministrów i centralne organy administracji rządowej. Ważnymi jego elementami są siły zbrojne oraz służby i instytucje rządowe zobowiązane do zapobiegania i przeciwdziałania zagrożeniom zewnętrznym, zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, prowadzenia działań ratowniczych oraz ochrony ludności i mienia w sytuacjach nadzwyczajnych, a także - w zakresie przewidzianym w Konstytucji RP i właściwych ustawach - władze samorządowe oraz inne podmioty prawne, w tym przedsiębiorcy tworzący potencjał przemysłowoobronny”. Za wyjątkowo pilne zadanie uznano zadanie nadania Systemowi Bezpieczeństwa Narodowego RP charakteru w pełni zintegrowanej, spójnej i uporządkowanej całości, co z kolei wymaga modyfikacji rozwiązań prawnych, precyzyjnego określenia kompetencji poszczególnych jego składników, w tym organów kierujących, poprawy skuteczności i możliwości współdziałania międzyresortowego, a także usprawnienia komunikacji między wszystkimi elementami systemu.

Interesująco wygląda podejście do struktury SBN, w której wyróżniono podsystem kierowania bezpieczeństwem narodowym (PK BN) oraz podsystemy wykonawcze. Przyjęto, że naczelnym zadaniem pierwszego z nich jest zapewnienie ciągłości podejmowania decyzji i działań w celu utrzymania bezpieczeństwa. Ustalono też, że PK BN „[…] realizuje ponadto przedsięwzięcia związane z monitorowaniem źródeł, rodzajów, kierunków i skali zagrożeń; zapobieganiem powstawaniu zagrożeń bezpieczeństwa narodowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz poza jej granicami; zapobieganiem skutkom tych zagrożeń oraz ich usuwaniem, a także kierowaniem obroną narodową”. Tworzą go zaś organy władzy publicznej i kierownicy jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania związane z bezpieczeństwem narodowym oraz organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP. Szczególną rolę w kierowaniu bezpieczeństwem narodowym przypisano, zgodnie ze stanem prawnym w RP, Parlamentowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów.

Całościowe podejście do kwestii kierowania rozszerza znaną nam problematykę regulowaną ustawą o powszechnym obowiązku obrony, i aktem wykonawczym do niej w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, o problematykę szerszą aniżeli obronna, bo dotyczącą działania wobec wielu innych, niż tylko militarnych zagrożeń. Obrazuje to również interpretacja systemów wykonawczych, która po wielu trudach oparta została na formalnej konstrukcji państwa jako całości. Na ten czas i na pierwszy w tym zakresie akt natury doktrynalnej, należy uznać, że lepszego wyjścia być nie mogło.

Podsystemy wykonawcze, wedle postanowień strategii, mają tworzyć siły i środki pozostające we właściwościach ministrów kierujących działami administracji rządowej, centralnych organów administracji rządowej, wojewodów, organów samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów odpowiedzialnych za realizację ustawowo określonych zadań w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Podstawowym ich zadaniem ma być wczesne rozpoznawanie wyzwań i zapobieganie zagrożeniom bezpieczeństwa kraju, a w razie ich wystapienia - przeciwdziałanie negatywnym następstwom. Równie istotnym zadaniem w/w podmiotów jest zwiększanie potencjału państwa i jego zdolności do realizacji interesów narodowych.

Grupę podsystemów wykonawczych tworzą: sprawy zagraniczne; obrona narodowa; służby specjalne; administracja publiczna i sprawy wewnętrzne; informatyzacja i telekomunikacja; sprawiedliwość; gospodarka; gospodarka morska; budżet i finanse publiczne; Skarb Państwa; transport; budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa; rolnictwo, rozwój wsi i rynki rolne; rozwój regionalny; praca, zabezpieczenie społeczne i sprawy rodziny; zdrowie; nauka i szkolnictwo wyższe; oświata i wychowanie; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; środowisko; terenowe organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego. Niestety nie wykazano wszystkich podmiotów, jak choćby przedsiębiorców i organizacji pozarządowych.

0x01 graphic

Źródło: DSiPO, autor nieznany.

Rys. 5.2. Gmach bezpieczeństwa narodowego w ujęciu strategii z 2007 r.

Ogrom zadań i działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa w poszczególnych podsystemach wykonawczych, zbyt obszerny, by go prezentować w tej pracy, świadczy o szerokim podejściu do problematyki bezpieczeństwa narodowego. Można by było nawet wątpić, czy mieści się on jeszcze w domenie SBN, czy raczej znacznie przekracza jego możliwości i rości wobec niego zbyt wielkie oczekiwania, które mieszczą się w szerszej materii działań państwa i zabiegów usprawniających jego funkcjonowanie na arenie międzynarodowej w krajowej.

5.3.7. Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej z 2009 roku

W dwa lata po ogłoszeniu omawianej strategii bezpieczeństwa ukazała się, na wiele lat zapomniana, strategia obronności RP, jako strategia sektorowa do tej pierwszej. Jej treść potwierdza tezę, że obrona narodowa (pojęta szeroko) oraz SOP stanowią główne źródło refleksji i twórczego działania nad bezpieczeństwem narodowym oraz SBN. Mało tego, można przyjąć, że sprawy obronne (obronności) stanowią wyjęty z materii bezpieczeństwa fragment rzeczywistości, związanej z zapewnieniem wolnych od zakłóceń warunków bytu i rozwoju narodowego. Przyjęto bowiem, że „[…] obronność jest dziedziną bezpieczeństwa narodowego, stanowiącą sumę wszystkich cywilnych i wojskowych przedsięwzięć mających na celu zapobieganie i przeciw­stawienie się wszelkim potencjalnym zagrożeniom bezpieczeństwa państwa, zarówno militarnym, jak i pozamilitarnym, mogącym doprowadzić do kryzysu polityczno-militarnego”. Krótko rzecz ujmując, działanie na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa narodowego ukierunkowane na przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom, jeśliby te miały doprowadzić do kryzysu polityczno-militarnego (ale i wojny - uzupełnienie autora) określono jako obronność państwa (obronę narodową).

W konsekwencji powyższego, nie dziwi silny związek nie tylko przedmiotowy, ale i podmiotowy obydwu strategii, co wynika głównie z praktycznego wymiaru bezpieczeństwa i obronności. Świadczą o tym rozległe treści strategii obronności, dotyczące m.in.: analizy środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego; celów strategicznych w dziedzinie obronności; podstawowych założeń obronności; reagowania na zewnętrzne zagrożenie państwa; systemu obronnego państwa; podsystemu kierowania obronnością państwa; podsystemu militarnego oraz; niemilitarnego; zadań obronnych; przygotowań obronnych oraz transformacji systemu obronnego państwa.

Dla ilustracji istoty związków obydwu strategii i praktyki działania w obszarze bezpieczeństwa i obronności warto posłużyć się prostym przykładem. Otóż obronność w bezpieczeństwie nie jest tym samym, co dział produkcji pośród wielu innych w zakładzie przemysłowym (np. lakiernia w fabryce samochodów). To raczej coś takiego, jak praca całego zakładu (wszystkich działów z kierownictwem na czele) na rzecz wytworzenia jednego z flagowych modeli samochodów. W interesującym nas przypadku, tym flagowym pojazdem jest bezpieczeństwo państwa (jego integralność terytorialna, nienaruszalność granic, suwerenność i porządek prawny). Mało tego, żeby ów wytwór powstał, korzystamy z dobrodziejstwa aktywności poszczególnych działów, z których jeden wytwarza karoserię, drugi lakier, trzeci silniki, a jeszcze inny felgi lub opony. A te działy w bezpieczeństwie, to systemy: ochrony granicy państwowej; ochrony bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego; ochrony przeciwpożarowej; ratowniczo-gaśniczy; bezpieczeństwa i porządku publicznego i inne (np. wymienione w tabeli 5.1). A te poszczególne wytwory (akcesoria i materiały), to zdrowie i życie ludzi; ład w państwie; bezpieczna infrastruktura, bezpieczne granice, ochronione prawa i wolności człowieka i obywatela, bezpieczne środowisko naturalne; ochronione mienie przez bezprawnym zaborem itd. itd. To wszystko realizuje się w czasie stanu wojennego, w ramach obrony państwa.

I tak, finalizując kwestię silnych i szczególnych powiązań bezpieczeństwa narodowego z obroną narodową stwierdzamy, że:

- aby zapewnić zdolność do obrony wykorzystuje się wszystkie dostępne środki i podporządkowuje jej działania polityczne, gospodarcze, dyplomatyczne i wojskowe;

- w ramach utrzymywania sprawności i doskonalenia SOP realizuje się zadania z zakresu przygotowań obronnych państwa, które można by z całą odpowiedzialnością określić jako zadania w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, a są to m.in.: prowadzenie analiz oraz dokonywanie ocen wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego; wykrywanie i neutralizowanie działalności wywiadowczej skierowanej przeciwko obronności i bezpieczeństwu państwa; planowanie obronne; utrzymywanie i doskonalenie zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa; utrzymywanie niezbędnego poziomu rezerw państwowych i osobowych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

- zadania obronne realizowane są przez organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców oraz obywateli związanych z przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa, kryzysu i wojny, realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwanie skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa;

- zadania obronne, oprócz przygotowawczych, obejmują zadania: dyplomatyczne; informacyjne; ochronne, związane z zapewnieniem sprawnego funkcjonowania struktur państwa, a także z ochroną i zapewnieniem potrzeb bytowych ludności oraz gospodarczo-obronne;

- system kierowania bezpieczeństwem narodowym wywodzi się z prawodawstwa obronnego, a w konsekwencji jest oparty na rozwiązaniach w dziedzinie obronnej;

- obecny system rezerw strategicznych wywodzi się od rezerw tworzonych na potrzeby obronne;

- jedynie potrzeby obronne przesądzają o możliwości: uruchomienia mobilizacji gospodarki, czyli przestawienia produkcji pokojowej na wojenną; militaryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa; tworzenia w skali kraju łączności oraz transportu zintegrowanego; zwiększania bazy szpitalnej i zmiany jej profilu;

- i w końcu - gdyby zaszła taka potrzeba, tylko w czasie stanu wojennego, by zapewnić przetrwanie państwa w krytycznym położeniu, można znacząco zmienić obowiązujące normy i standardy funkcjonowania państwa (prezydent uzyskuje uprawnienia ustawodawcze; można uruchamiać rezerwy walutowe NBP; zawieszać działalność organów i instytucji; zaciągać kredyty; wstrzymywać inwestycje o znaczeniu strategicznym i przenosić środki na inne cele; przejmować kontrolę państwa nad przedsiębiorcami o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa i obronności państwa; nakładać na nich zadania obronne; powołuje się Naczelnego Dowódcę SZ RP; prezydent realnie zaczyna kierować obroną państwa we współdziałaniu z radą ministrów itd.).

Teza 5.8. System obronny RP jest jedynym w Polsce, możliwym do wyróżnienia tworem organizacyjnym, łączącym niemal wszystkie podmioty władzy wykonawczej oraz całej sfery wykonawczej, którego misja ma dla państwa charakter strategiczny (kluczowy, żywotny) - służy bowiem zapewnieniu ochrony suwerenności i trwałości państwa, a także obrony przez zagrożeniami żywotnych wartości narodowych, jak przetrwanie, nienaruszalność granic, niezależny (suwerenny) byt i rozwój.

Powyższe uwagi podkreślają po raz kolejny ważną prawidłowość w procesie budowania systemu bezpieczeństwa narodowego, ale też dają wyraźny sygnał o pojawiającym się wyzwaniu w tej materii. A rzecz dotyczy koniecznego uporządkowania silnych różnej natury związków powstających między bezpieczeństwem a obronnością państwa.

Szeroko postrzeganie bezpieczeństwo narodowe jest jednak tak złożonym zjawiskiem, że swym pogromem przytłacza wręcz dziedzinę obronną. Ta bowiem jest jedną z wielu dziedzin, które uzyskały już dawno swą tożsamość i nie da się ich zaszeregować do grupy zjawisk tworzących klasyczny (tradycyjny) obraz systemu bezpieczeństwa państwa. Złożoność obecnej organizacji bezpieczeństwa narodowego RP ilustruje poniższy rysunek (rysunek 5.3).

0x01 graphic

Rys. 5.3. Złożona organizacja bezpieczeństwa narodowego RP

5.3.8. Koncepcje SBN RP w świetle opracowywanych przez administrację rządową strategii rozwojowych oraz „prezydenckiego” Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego

Pewne nadzieje pojawiły się w związku z pracami, które zostały zainicjowane w tym czasie, co przyjęcie przywoływanej wyżej strategii obronności. W myśl najnowszych koncepcji dwóch ośrodków władzy wykonawczej (odpowiednio: Prezydenta RP, przy wiodącym udziale BBN oraz Rady Ministrów i MON we współdziałaniu z kilkoma ministrami) system bezpieczeństwa narodowego, w ogólnych założeniach, postrzega się podobnie, jednak z pewnymi różnicami w podejściu strukturalnym. I tak przyjmuje się, odpowiednio, że SBN to:

- całość sił (podmiotów), środków i zasobów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana (w podsystemy i ogniwa), utrzymywana i przygotowywana. Składa się z podsystemu (systemu) kierowania i szeregu podsystemów (systemów) wykonawczych, w tym: podsystemu obronności państwa (obrony narodowej, bezpieczeństwa militarnego); podsystemu ochrony państwa (bezpieczeństwa cywilnego, niemilitarnego), w tym ludności, instytucji państwa, zasobów i infrastruktury; podsystemu bezpieczeństwa ekonomiczno-kulturowego (w tym ogniwa wsparcia bezpieczeństwa);

- całość sił, środków oraz zasobów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań w dziedzinie bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana, utrzymywana i przygotowywana, w którym wyróżnia się podsystem kierowania i szereg podsystemów wykonawczych, na które się składają: wyspecjalizowane w dziedzinie bezpieczeństwa siły i środki państwa: dyplomacja; siły zbrojne; służby specjalne; formacje podległe MSWiA oraz zasoby wsparcia bezpieczeństwa. System ten ma być rozwijany o dwa elementy: system obronny państwa oraz system zarządzania kryzysowego.

Obydwie wersje mogą ulec zmianie w toku dalszych prac, a szczególnie w ramach Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego (SPBN), bowiem Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2011-2022 (dalej - SR SBN) jest już dokumentem bardziej zaawansowanym pod względem merytorycznym i po stosownych uzgodnieniach.

Zasadnicza różnica tkwi w podejściu do konstrukcji SBN, oprócz podsystemu kierowania, wspólnego dla obydwu wersji, podsystemy wykonawcze mają inny charakter. W pierwszym wypadku są trzy złożone wielopodmiotowe systemy - podejście systemowe, zaś w drugim, to jednorodne podmioty, często o zhierarchizowanej strukturze - podejście narzędziowe.

W wersji firmowanej przez BBN (wariant I), spodziewać się można nieznacznych modyfikacji, a co najważniejsze - może dojść do zmiany podejścia do kwestii obronnej. Sygnalizowano już wielokrotnie w niniejszej pracy fakt, iż bezpieczeństwo narodowe (i SBN) zajmuje dotychczasowe miejsce obrony narodowej (i SOP), co jest zjawiskiem obiektywnym, wynikającym z faktu dublowania misji, zadań, funkcji i struktur w obydwu przypadkach, a także szerszej domeny bezpieczeństwa. W konsekwencji może dojść do powrotu myślenia o sprawach obronnych w stricte klasycznym tego słowa znaczeniu. A to może oznaczać, że sprawy obronne będą dotyczyły kwestii obrony militarnej, realizowanej przez siły zbrojne, zwane inaczej podsystemem obrony państwa. Pozostałe misje i zadania realizowane dotąd w dziedzinie obronnej (dyplomatyczne, informacyjne, ochronne i gospodarczo-obronne) staną się domeną innych podsystemów.

W konsekwencji, mając na uwadze efekty prowadzonych dalej prac, należy się spodziewać, że SBN w tym wariancie będzie się składał z:

1. Podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, obejmującego:

- organy naczelne (parlament, prezydent, premier);

- organy centralne (ministrowie, agencje, centralne organy administracji rządowej);

- organy terenowe (wojewódzkie, powiatowe i gminne);

- infrastrukturę kierowania (stanowiska kierowania, system teleinformatyczny i łączności);

- procedury kierowania oraz regulacje porządkujących.

2. Podsystemów wykonawczych - ochronno-obronnych:

- podsystemu obrony państwa (podsystem militarny - siły zbrojne);

- podsystemów ochrony państwa i ludności, w tym: ochrony bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego; porządku publicznego; infrastruktury krytycznej; ludności, w tym ratownictwa i inne, w których w różnych konfiguracjach zaangażowane będą straże, służby i inspekcje, przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe.

3. Podsystemu społeczno-gospodarczego - podsystemu wsparcia, obejmującego przedsiębiorców (przemysł specjalny), rezerwy strategiczne, edukację, instytucje naukowo-badawcze, organizacje pozarządowe i inne.

Takie podejście do struktury SBN przypomina prezentowane przez autora niniejszej publikacji ujęcie funkcjonalne struktury systemu obrony narodowej, na którą miały się składać podsystemy: kierowania obroną narodową; wykonawczy (w tym: siły zbrojne i ogniwa ochronne, policja, wywiad, kontrwywiad, wojska resortu spraw wewnętrznych i administracji, straż graniczna, służba celna, służba zdrowia, służba więzienna, straż pożarna, służby ochrony środowiska, siły obrony cywilnej); wsparcia (wszystkie zasoby państwa, tworzące moralne i materialne podstawy funkcjonowania państwa we wszystkich okolicznościach, w tym ogniwa wytwórcze i edukacyjno-propagandowe) oraz norm prawnych. Tak postrzegany system obrony narodowej miał być przeznaczony nie tylko do zapewnienia bezpieczeństwa militarnego, lecz służyć zapobieganiu zagrożeniom bezpieczeństwa państwa (w klasycznym tego słowa znaczeniu) i przeciwdziałania ich skutkom. Tak szerokie postrzeganie obrony narodowej było konsekwencją rozwoju praktyki bezpieczeństwa, poszerzania ciasnego gorsetu obronności państwa (i systemu bezpieczeństwa państwa), a także poszerzania domeny nauk wojskowych, jak to słusznie ocenia Andrzej Glen, „[…] początkowo o działania niezbrojne, a następnie także niemilitarne związane z szerokim rozumieniem bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego różnych podmiotów (narodu, jednostki, organizacji i różnych grup społecznych)”.

Drugi z omawianym wariantów - rządowy (wariant II), ujęty głównie w SR SBN jest już bardziej zaawansowany i firmowany rzez wiele organów centralnych (MON, MSZ, MSWiA, MG, MRR, MI, MNiSW, MEN, RCB). Są jednak i inne rządowe tzw. strategie rozwojowe (projekty, dokumenty końcowe), w których poruszany jest problem bezpieczeństwa narodowego, a do tego w innym ujęciu. A są to głównie Strategia Sprawne Państwo 2011-2020 oraz Strategia Rozwoju Kraju 2011-2020. Warto poświecić nim nieco uwagi.

Pierwsza z nich, zgodnie z ustaleniami rozporządzenia RM, oprócz wielu istotnych spraw miała obejmować zagadnienia bezpieczeństwa publicznego. Problematyka ta została jednak rozszerzona o wiele innych bardzo szczegółowych aspektów bezpieczeństwa wewnętrznego, nadrzędnego wobec publicznego. A są to kwestie dotyczące bezpieczeństwa: zdrowotnego; ekologicznego; powszechnego; publicznego; granicy UE/Schengen; obywateli; morskiego; systemów teleinformatycznych administracji publicznej; pacjentów; krwi i jej składników stosowanych w lecznictwie; produktów leczniczych; świadczeń zdrowotnych; konsumenta; ekonomicznego obywateli; produktów; informacji; danych; cyberprzestrzeni oraz imprez masowych. To nad wyraz bogate opracowanie nie daje nam jednak możliwości na uogólnienie interesującej nas problematyki i wysunięcie wniosków o systemie bezpieczeństwa narodowego. Warte jest jednak głębokich analiz ze względu na możliwość poznania jakże szerokiego postrzegania problematyki bezpieczeństwa wewnętrznego, wykraczającego daleko poza działy administracji, za które odpowiada organ opracowujący (MSWiA).

Druga ze strategii, dotycząca rozwoju kraju, prezentuje nieco inne ujęcie niż SR SBN. Przyjmuje się w niej „[…] podjęcie i szybkie zakończenie prac nad zintegrowanym systemem bezpieczeństwa państwa. System taki powinien opierać się na sprawnie funkcjonującym subsystemie kierowania oraz subsystemach wykonawczych: bezpieczeństwa zewnętrznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Główną uwagę poświecono jednak bezpieczeństwu wewnętrznemu. Przyjęto, że: „Realne funkcjonowanie i rozwój bezpieczeństwa wewnętrznego dokonywać się będzie poprzez tworzące go podsystemy: subsystem bezpieczeństwa ustrojowego; subsystem bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego; subsystem ochrony granic; subsystem ratowniczy; subsystem sanitarno-epidemiologiczny; subsystem bezpieczeństwa informacyjnego; subsystem zarządzania kryzysowego”. Jak wynika z powyższego mamy do czynienia z jeszcze innym podejściem, do wielu tożsamych spraw, w którym dostrzec można pewne wewnętrzne sprzeczności. Jedna z nich polega na tym, że wydzielono odrębne sybsystemy, ratowniczy oraz zarządzania kryzysowego, podczas gdy w innym miejscu twierdzi się, że: „Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych powinno się opierać na sprawnie funkcjonującym krajowym systemie ratowniczym, skoordynowanym ze wszystkimi służbami ratowniczymi, w  szczególności z  systemem ratownictwa medycznego”. Sprzeczność systemowa oczywista, jest też ich wiele w porównaniu strategii rządowych. Nie jest to jednak wyłącznie wynik niedbalstwa, lecz przede wszystkim wyraźne świadectwo braku jednolitej interpretacji bezpieczeństwa w ogóle, i dowód na początkowy nieuporządkowany charakter wiedzy potocznej, jak i nauki o bezpieczeństwie narodowym.

Wróćmy jednak do kluczowej - z naszego punktu widzenia strategii rządowej tj. strategii rozwoju SBN, która z założenia ma określać warunki funkcjonowania oraz sposoby rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego. Słusznie ocenia się w niej, że Strategia bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r. sformułowała definicję i stworzyła teoretyczne podstawy funkcjonowania systemu bezpieczeństwa narodowego. Wyraźnie jednak podkreślono, że „[...] brak wizji co do roli i znaczenia strategii w naszym systemie prawnym oraz sektorowe podejście do kwestii bezpieczeństwa, przesądziły o niewielkim przełożeniu zapisów dotyczących budowy systemu bezpieczeństwa narodowego na dokumenty wdrożeniowe. W ten sposób rozwój zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego pozostał nadal jednym z najważniejszych wyzwań strategicznych”.

Jakość merytoryczna tego dokumentu zasługuje na uznanie, choć w kilku kwestiach można mieć pewne zastrzeżenia. Co jednak wynika z niej dla dobra naszych rozważań?

Analiza problematyki SBN ujęta w SR SBN jest ściśle związana z postanowieniami strategii bezpieczeństwa z 2007 r. co wyraźnie wskazuje na rozwojowy charakter działań w przedmiotowej materii. Autorzy projektu strategii zauważają trafnie, że działania SBN zależy od szeregu czynników, do których zaliczają: zdolność do reagowania na zmiany w środowisku bezpieczeństwa międzynarodowego oraz powstawanie zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych; jakość potencjałów państwa (gospodarczego, militarnego, naukowo-technicznego, moralnego, demograficznego, intelektualnego, wydajność pracy); trwałość ustroju politycznego i obowiązujących struktur państwa; stopień zależności zewnętrznej państwa (politycznej, gospodarczej, finansowej i technologicznej) oraz efektywność tworzących go podsystemów kierowania i wykonawczych. A ponadto: jakość środowiska i skuteczność polityki ekologicznej; dynamika zmian liczby, struktury i składu jakościowego ludności; stabilność zaopatrzenia ludności w artykuły spożywcze; zabezpieczenie przemysłu w surowce oraz stabilny dostęp do zdywersyfikowanych źródeł energii.

Wart uwagi jest fakt dostrzeżenia roli SOP, który uważany jest za zasadniczą formę organizacji i działania SBN oraz wskazanie, iż ważną rolę pełni również system zarządzania kryzysowego (SZK). Jednak w tym wypadku pojawia się logiczna sprzeczność. Polega ona na tym, że SOP jest formą organizacji SBN tak, jak się to próbuje wykazać w niniejszej pracy, zaś SZK jest w omawianej strategii, jak w ustawie, jest postrzegany jako element kierowania bezpieczeństwem narodowym. Enigmatycznie wręcz brzmi postanowienie zawarte w SR SBN, że SBN ma być rozwijany o dwa elementy: system obronny państwa oraz system zarządzania kryzysowego. Czy możliwe bowiem jest, aby równoważnie traktować SOP i SZK jako elementy SBN, jeśli pierwszy z nich jest szczególnym przypadkiem organizacji i działania SBN (a więc w zakresie kierowania i wykonawczym), zaś drugi tylko elementem systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, jako elementu SOP? Tym bardziej, że autorzy strategii zauważają, iż ustawa o zarządzaniu kryzysowym nie rozwiązała jednoznacznie problemów kierowania bezpieczeństwem. Mało precyzyjnie wskazała zależności między organizacją podsystemu kierowania bezpieczeństwem narodowym (który jest elementem Systemu Obronnego Państwa), a organizacją kierowania w sytuacjach kryzysowych. Jak wyjaśniają ustawa ta wystarczająco „[…] nie wskazała `zadań wspólnych' dla systemu obronnego państwa i systemu zarządzania kryzysowego oraz nie ustaliła mechanizmów płynnego przechodzenia od `stanu zwyczajnego' do nadzwyczajnego i odwrotnie”.

Diagnoza systemu bezpieczeństwa narodowego dokonana w omawianym projekcie dokumentu zawiera jeszcze jedno trafne, zgodne z poglądami autora, spostrzeżenie. Chodzi mianowicie o stwierdzenie faktu, że „W sensie prawnym system bezpieczeństwa narodowego nie stanowi zatem funkcjonującej samodzielnie struktury państwowej”, lecz mimo braku kompleksowej regulacji w tej materii, działania w zakresie bezpieczeństwa są podejmowane nieprzerwanie.

Kolejną częścią projektu strategii jest rozdział trzeci („Wyzwania i wizja rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP”), w którym nas najbardziej interesuje kwestia pt. „Rozwój zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego”. Rysuje się w niej proponowany kształt zintegrowanego SBN, którego zadaniem ma być: „Przeciwstawienie się w sposób zintegrowany wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa państwa, podejmowanie wyzwań i redukowanie ryzyka z wykorzystaniem wszystkich zasobów państw […]” (podkreślenie - W.K.).

Proponując strukturę SBN, autorzy SR SBN stwierdzają, że będzie on rozwijany o dwa zasadnicze elementy, system obronny państwa i system zarządzania kryzysowego. Zaś wizja tego systemu zakłada, że będzie się składał z:

1. Podsystemu kierowania, obejmującego:

- nadrzędny polityczny organ decyzyjny: Prezydent RP i Rada Ministrów;

- poziomy kierowania administracji publicznej: centralny, wojewódzki, powiatowy i gminny;

- organy dowodzenia SZ RP, z ND SZ w razie jego mianowania;

- zarządzanie kryzysowe (?!).

2. Podsystemy wykonawcze, jako wyspecjalizowane w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego siły i środki (?) państwa:

- dyplomacja;

- siły zbrojne;

- służby specjalne;

- formacje podległe MSWiA;

- zasoby wsparcia bezpieczeństwa.

Analiza dwóch wiodących poczynań z lat 2009-2011, zmierzających do doskonalenia, a w zasadzie zbudowania SBN, prowadzi do wniosku, są sobie bliskie i stanowią kontynuację ustaleń w strategii z 2007 roku. Różnią się jednak od siebie w pewnych kluczowych kwestiach, jak: uwzględnienie (projekt firmowany przez BBN) lub nie uwzględnianie (projekt rządowy) parlamentu w podsystemie kierowania; struktura podsystemu wykonawczego, w pierwszym wypadku funkcjonalna, zaś w drugim narzędziowa, a także, odpowiednio odrębne wyróżnienie podsystemu wsparcia lub zaliczenie go do sfery wykonawczej.

0d 1990 roku, po przejęciu dziedzictwa lat ubiegłych, poczęło się kształtować myślenie i działanie strategiczne na rzecz zbudowania systemu bezpieczeństwa narodowego. Uwarunkowane wielu czynnikami natury politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej potrzebowało niemal 20 lat, by ten wysiłek ziścił się w treści strategii bezpieczeństwa narodowego, a potem w intensywnie rozpoczętych pracach administracji rządowej (strategie rozwojowe) i administracji Prezydenta RP - BBN (SPBN). Śledząc ów proces można zauważyć wiele doniosłych, ale i równie wiele zaniedbań, będących wynikiem braku doświadczenia w samodzielnym myśleniu, utrwalonej od lat uległości wobec silniejszych aktorów sceny międzynarodowej, a także nieposzanowania dorobku naukowego i zwykłej ignorancji politycznej. Częstokroć wydarzenia polityczne, społeczne gospodarcze i zjawiska naturalne przesądzały o takim, a nie innym traktowaniu spraw, które powinny mieć charakter uniwersalny. Na szczęście prace rozpoczęte od 2007 r. rokują ciekawszy finał.

Z analizy poczynań strategicznych w tym okresie wynika możliwość wyróżnienia kilku etapów kształtowania się SBN:

- Etap I - to odziedziczenie spadku po okresie członkowstwa w Układzie Warszawskim i braku samodzielności strategicznej. Wówczas to bezpieczeństwo narodowe (ściślej - państwa) powiązane było głównie z polityką obronną, a w konsekwencji rolę systemu bezpieczeństwa państwa pełnił system obronny państwa. Początek tego etapu symbolizuje Doktryna obronna z 1990 roku, w której politykę wewnętrzną państwa powiązano z proobronnym wychowaniem społeczeństwa, w szacunku do wszystkich narodów oraz ich demokratycznych dróg rozwoju. Nawet ogniwa ochrony państwa oraz obrona cywilna rozpatrywane były pod kątem zadań związanych z obronnością państwa trwał do 1992 roku.

- Etap II - to długi okres firmowany czterema dokumentami strategicznymi, Założeniami polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityką bezpieczeństwa i strategią obronną Rzeczypospolitej Polskiej z 1992 roku oraz Strategią bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej z 2000 r. i Strategią obronności Rzeczypospolitej Polskiej z tego samego roku. Do tytułów i treści dokumentów strategicznych wprowadzono pojęcie bezpieczeństwa państwa obejmujące bezpieczeństwo zewnętrze i wewnętrzne. Pojęcie bezpieczeństwa dotyczyło zarówno kwestii politycznych i militarnych, jak i aspektów gospodarczych, ekologicznych, społecznych i etnicznych. Jednak zagrożenia wewnętrzne dotyczyły głównie zagrożeń politycznych i społeczno-ekonomicznych, które osłabiają strukturę państwa i zwiększają jego podatność na presję zewnętrzną, a w niewielkim stopniu także zagrożeń wynikających z postępującej degradacji środowiska naturalnego. Głównym realizatorem zadań w tym zakresie był w dalszym ciągu SOP, któremu powierzono misje obejmujące sprawy obronności poszerzone o kwestie ochrony środowiska, bezpieczeństwa energetyki jądrowej oraz ochrony ludności i majątku narodowego. Kończy się w 2003 roku

- Etap III - zaczyna się od przyjęcia nowej strategii, w której tytule pojawia się wyrażenie „bezpieczeństwo narodowe” (Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2003 roku). Choć nie wnosi ona znaczącego postępu, to jednak warto zaznaczyć, że cele polityki bezpieczeństwa niezmiennie związane były z ochroną suwerenności i niezawisłości państwa, utrzymaniem nienaruszalności jego granic i integralności terytorialnej. Jednak polityka państwa służyć miała również zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli, ich praw i podstawowych wolności oraz demokratycznego porządku w kraju, stworzeniu niezakłóconych warunków do rozwoju państwa oraz wzrostu dobrobytu obywateli, a także ochronie dziedzictwa narodowego i tożsamości narodowej. Nadal głównym „aktorem” był SOP, jednak pojawiły się nowe sygnały dotyczące państwowego kompleksowego systemu reagowania kryzysowego i wewnętrznych aspektów bezpieczeństwa. Do wewnętrznych aspektów zaliczono wzmocnienie porządku publicznego; przeciwdziałanie przestępczości zorganizowanej i pospolitej; ochrona ludności przed zagrożeniami i skutkami klęsk żywiołowych, katastrof ekologicznych, a także zapewnienie sprawnej i efektywnej ochrony granicy państwowej. Kończy się w 2007 roku;

- Etap IV - to czas narodzin nowego myślenia o bezpieczeństwie narodowym, symbolizowany Strategią bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2007 r. oraz Strategią obronności Rzeczypospolitej Polskiej z 2009 r. Jednym spośród wiodących jej dokonań jest wprowadzenie do nomenklatury dokumentów strategicznych pojęcia systemu bezpieczeństwa narodowego. Zapowiedziano tym samym podjęcie prac konstrukcyjnych na rzecz zbudowania takiego systemu, dając sugestie co do jego misji, zadań i organizacji. Dynamiczny fragment tego etapu stanowi podjęcie prac administracji rządowej i administracji Prezydenta RP (BBN-u) w ramach, odpowiednio strategii rozwojowych (w tym Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2011-2022) oraz Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego.

5.4. Charakterystyka zarządzania kryzysowego w wymiarze międzynarodowym i krajowym

Kilkanaście ostatnich lat, to czas ogromnej popularności zarządzania kryzysowego w Polsce i na arenie międzynarodowej. Nie mamy tu jednak na uwadze zarządzania kryzysowego określonego ustawą o zarządzaniu kryzysowym z 2007 roku (z późn. zm.), i związanego z nią dorobku praktycznego, lecz szczególnej natury działanie państwa (organów władzy publicznej) służące zapewnieniu bezpieczeństwa narodowego (w tym bezpieczeństwa państwa) i międzynarodowego w sytuacjach, które określa się jako kryzysowe.

Posługując się pojęciem kryzysu i związanego z nim zarządzania kryzysowego (ZK), wielu teoretyków, jak i praktyków zajmujących się problematyką szeroko pojętego bezpieczeństwa wprowadziło do wiedzy naukowej i działalności praktycznej wiele różnych ich zastosowań, nie zachowując niezbędnej dyscypliny definicyjnej. Efektem owego stanu rzeczy jest „zawłaszczanie” w/w terminów do określenia szczegółowej i często wybiórczej problematyki, ograniczającej ich znaczenie wynikające z doświadczenia i powszechnego zastosowania w procesie porozumiewania się między ludźmi.

Mało tego, co niezwykle istotne, stajemy obecnie przed taką oto sytuacją, że wiele osób, instytucji i ośrodków władzy podejmuje działania, których efektem jest kolejne, i często sprzeczne ze sobą, dążenie do wprowadzania kolejnych uściśleń owego ograniczonego podejścia. Często więc, bez wcześniejszego ustalenia o jakie rozumienie pojęcia chodzi, trudno dociec przedmiotu dyskusji, czy podejmowanych działań organizacyjnych.

Dość, że trudno się porozumieć we własnym środowisku, to jeszcze zmuszeni jesteśmy porozumiewać się z innymi partnerami, którzy bez wątpienia też nie są w tym doskonali. Zatem, z tych i innych względów, warto podjąć dyskusję nad ustaleniem wspólnego stanowiska w przedmiotowej sprawie, by uniknąć dalszych nieporozumień, a w konsekwencji także ponoszenia zbędnych, różnego rodzaju kosztów.

Niniejszy podrozdział będzie poświęcony omówieniu istniejącego stanu rzeczy w materii zarządzania kryzysowego, z uwzględnieniem działalności w wydaniu krajowym i międzynarodowym (NATO i UE).

Już na samym wstępie zatem, w oderwaniu od obecnie obowiązującego stanu rzeczy, należy postawić tezę, iż zarządzanie kryzysowe należy pojmować szerzej aniżeli się to stało za przyczyną ustawy. A to przede wszystkim dlatego, że:

- zarządzanie jest rodzajem kierowania opartym na władzy organizacyjnej wynikającej z prawa własności zasobów (ludzi, rzeczy, środków finansowych), polegającym na planowaniu, organizowaniu, przewodzeniu i kontrolowaniu pracy członków organizacji oraz wykorzystywania wszelkich dostępnych zasobów do osiągnięcia jej celów (wszelkich celów!);

- kryzys oznacza moment przełomowy, przesilenie, moment krytyczny w rozwoju jakiejkolwiek sytuacji związanej z działalnością jakiegoś podmiotu - organizacji (grupy państw, państwa, dziedziny działalności państwa, województwa, przedsiębiorstwa etc.);

- kryzysy występują w różnych dziedzinach działalności dowolnego podmiotu, powodując załamanie dotychczasowego procesu jego funkcjonowania i rozwoju, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany systemowej.

W konsekwencji - zarządzanie kryzysowe jest szczególnym przypadkiem zarządzania dowolną organizacją, gdy ta znajdzie się w sytuacji kryzysowej (kryzysie).

Dwa wiodące pojęcia (i podejścia praktyczne), jakie się głównie pojawiły, sprowadzają interesującą nas problematykę do dwojakiego postrzegania zarządzania kryzysowego (ZK). Pierwsze z nich - węższe - wiąże je z wąsko pojmowanym bezpieczeństwem „wewnętrznym”, zaś drugie - szersze - ze specyficznym - kryzysowym rodzajem zarządzania bezpieczeństwem w ogóle. ZK w ujęciu węższym obejmuje m.in. sprawy: ochrony ludności, w tym głównie ratownictwa, ochrony przeciwpożarowej i  przeciwpowodziowej; zbiorowych zakłóceń porządku publicznego; ochrony granicy oraz ochrony infrastruktury krytycznej. Podejście szersze zaś wiąże interesującą nas dziedzinę z bezpieczeństwem w ogóle, traktując ją jako szeroko zakrojone działania mające na celu radzenie sobie z kryzysami (zakłóceniami, trudnościami) w różnych dziedzinach działalności państwa i  podmiotów natury międzynarodowej, a szczególnie politycznej, militarnej, ekonomicznej (m.in.: surowcowej, finansowej, energetycznej, żywnościowej), ekologicznej i społecznej, a także kryzysami funkcjonowania społeczeństwa w wyniku działania sił natury lub zgubnej działalności człowieka przeciwko człowiekowi lub prawom natury (awarie techniczne, katastrofy ekologiczne, ataki terrorystyczne, poważne katastrofy etc.).

Ze względu na bogactwo doświadczeń w zakresie stosunków dyplomatycznych (kryzysy dyplomatyczne), politycznych (kryzysy polityczne, polityczno-militarne, rządowe), ekonomicznych (kryzysy gospodarcze, finansowe, surowcowe, energetyczne) i wielu innych przypadków, z którymi wiązało się podejmowanie działań zapobiegawczych, przygotowawczych, reagowania i przywracania stanu normalnego, należy przyjąć, że podejście szersze ma głębsze uzasadnienie. Przekonuje o tym również rozległość podejścia do problematyki kryzysów i zarządzania kryzysowego w NATO, a tym bardziej w Unii Europejskiej.

Już od wielu lat w NATO przyjęto, że zarządzanie kryzysowe może obejmować wykorzystanie środków militarnych i niemilitarnych w celu reagowania w sytuacji kryzysowej zagrażającej bezpieczeństwu narodowemu lub międzynarodowemu, a także, że obejmuje ono różne środki pozwalające przeciwstawić się wszelkim formom kryzysu. NATO posiada zdolności konieczne do prowadzenia operacji reagowania kryzysowego o charakterze wojskowym i pozawojskowym (operacje ratownicze i humanitarne). Ma spore doświadczenia w tym zakresie wynikające z prowadzenia od lat 90-tych minionego wieku szeregu operacji wojskowych w Bośni i Hercegowinie, Kosowie, Albanii czy byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii. Obecnie na Bałkanach Sojusz dowodzi dwoma operacjami: SFOR w Bośni i Hercegowinie oraz KFOR w Kosowie. Przejęcie przez Sojusz operacji ISAF w Afganistanie świadczy, że organizacja jest w stanie i będzie się angażować w operacje reagowania kryzysowego także poza obszarem objętym zobowiązaniami wynikającymi z Traktatu Północnoatlantyckiego. Wspomniane wyżej akcje militarne, to jednak nie tylko takie działania, jakie przewiduje ustawa o zarządzaniu kryzysowym, a więc związane ze wsparciem wojskowym udzielanym władzom cywilnym w czasie katastrof naturalnych i awarii technicznych. To używanie wojska dla przywrócenia ładu wewnętrznego i porządku publicznego. To jednak jeszcze nie wszystko, bowiem w rozumieniu natowskim chodzi głównie o akcje zbrojne (zadania bojowe), operacje pokojowe, lub operacje reagowania kryzysowego podejmowane na arenie międzynarodowej, w sytuacji zagrożenia światowego pokoju, praw człowieka i innych wartości chronionych prawem międzynarodowym.

Dziedzina cywilnej aktywności w NATO realizowana jest w ramach planowania cywilnego na sytuacje nadzwyczajnych zagrożeń (Civil Emergency Planning - CEP), realizowanego zarówno na potrzeby rozwiązywania cywilnych i militarnych sytuacji kryzysowych, jak i realizacji zadań obronnych w czasie konfliktu zbrojnego. Obejmuje ona: operacje cywilnego wsparcia Sojuszu w ramach art. 5. (obrona kolektywna); operacje wsparcia cywilnego Sojuszu poza art. 5. (reagowanie kryzysowe); wsparcie władz cywilnych w sytuacjach nadzwyczajnych; wsparcie władz narodowych w ochronie ludności na wypadek użycia BMR; współpracę z państwami partnerskimi w przygotowaniach i reagowaniu na wypadek katastrof.

Znaczące miejsce w działalności NATO zajmuje również gwarantowanie bezpieczeństwa ludności cywilnej, z ratownictwem włącznie. Mimo tego, że działanie takie leży w kompetencji poszczególnych państw członkowskich, to na poziomie NATO wysiłek skupiony jest na harmonizacji wybranych procedur i zdolności. W 1998 r., zostało utworzone Euroatlantyckie Centrum Reagowania Kryzysowego (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre - EADRCC), a także (doraźne) jednostki reagowania w sytuacjach katastrof (Euro-Atlantic Disaster Response Unit - EADRU), tworzone na wypadek poważnych katastrof na bazie sił deklarowanych przez różne państwa.

Również w Unii Europejskiej zarządzanie kryzysowe (reagowanie kryzysowe) ma szersze znaczenie, uwzględniające aspekty polityczne, ekonomiczne, militarne, ekologiczne i społeczne. UE, oceniając główne zagrożenia, wymienia pośród nich terroryzm, rozprzestrzenianie BMR, konflikty regionalne, rozpad państw (upadłe państwa), przestępczość zorganizowaną, trudności energetyczne, głód i biedę, problemy gospodarcze i polityczne, stanowiące podłoże konfliktów i destabilizacji. Bierze się pod uwagę następujące rodzaje kryzysów: polityczny; zbrojny; finansowy; społeczny i humanitarny; energetyczny; katastrofy naturalne i techniczne oraz katastrofy na akwenach morskich.

Reagowanie kryzysowe UE obejmuje stabilizację w obszarze kryzysu, a następnie rozwiązywanie napiętej sytuacji przy użyciu środków dyplomatycznych, ekonomicznych, militarnych i cywilnych (policja, ochrona ludności, umacnianie rządów prawa i wzmacnianie administracji cywilnej). Scenariusze reagowania kryzysowego w UE obejmują operacje wsparcia pokoju, intensywne interwencje humanitarne, zapobieganie atakom z użyciem BMR, regionalny konflikt w obronie interesów UE, oraz obronę jej granic. Już nawet pakiet operacji wsparcia pokoju, mieszczących się w sferze reagowania kryzysowego, świadczy o szerokim podejściu do dziedziny zarządzania kryzysowego w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Obejmuje bowiem tak zróżnicowane operacje, znane nam już z doświadczeń natowskich, jak: zapobieganie konfliktom; tworzenie pokoju; utrzymanie pokoju; wymuszanie pokoju; budowanie pokoju oraz pomoc humanitarną.

Od wprowadzenia w 1993 r. podziału na trzy filary UE (Traktat z Maastricht) tematyka zarządzania kryzysowego zaczęła rozwijać się dwutorowo - w ramach filaru I (Wspólnota Europejska) gdzie inicjatywa należy do Komisji Europejskiej (KE) oraz w ramach filaru II (Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa - WPZiB), który ma charakter współpracy międzyrządowej.

Wyróżnia się następujące narzędzia w zakresie zarządzania kryzysowego w ramach filaru (obszaru) I:

1. Instrument Stabilności (IS) - instrument finansowy KE, funkcjonujący od 2007 r. Celem IS jest zapewnienie szybkiej reakcji na kryzys i podjęcie kroków w celu stabilizacji na miejscu kryzysu, podczas gdy pomoc długoterminowa jest jeszcze w fazie planowania. W ramach IS finansowane jest szeroki zakres projektów, m.in. wsparcie w zakresie mediacji, szkolenia policji, budowania zaufania, utworzenia tymczasowej administracji, reformy systemu prawa, przejściowego wymiaru sprawiedliwości.

2. Mechanizm Ochrony Ludności (Ochrony Cywilnej) funkcjonujący od 2001 r. (już 1997 r. przyjęto program działania na rzecz ochrony cywilnej). Celem Mechanizmu jest dostarczenie, na prośbę państwa dotkniętego, wsparcia w przypadku wystąpienia poważnej sytuacji kryzysowej (naturalnej lub spowodowanej przez człowieka). Może on być uruchomiony na terenie UE, jak i poza nią. W ramach Mechanizmu zostało utworzone Centrum Monitoringu i Informacji, które pracuje całą dobę i koordynuje udzielanie pomocy.

Głównym narzędziem filaru (obszaru) II jest Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Jej celem jest wzmocnienie zdolności UE, zarówno cywilnych jak i wojskowych, w zakresie zapobiegania kryzysom oraz reagowania na nie. W ramach WPBiO prowadzone są operacje wojskowe i cywilne. Traktat o Unii Europejskiej wskazuje w art. 17 ust. 2, że Unia może przeprowadzać misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne zarządzania kryzysowego, w tym przywracania pokoju (tzw. misje petersberskie). Traktat Lizboński zakłada (art. 28b) rozszerzenie tego katalogu o działania rozbrojeniowe, misje doradztwa wojskowego i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje zbrojne służące stabilizacji sytuacji po konfliktach. Określono w nim także, że operacje UE mogą służyć walce z terroryzmem oraz wspieraniu państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach. Reasumując można stwierdzić, że na etapie reagowania kryzysowego, poza wyprzedzającymi je działaniami dyplomatycznymi, wywiadowczymi oraz pomocą ekonomiczną, mogą być wykorzystane militarne i cywilne zdolności operacyjne.

Pierwsze z nich, będące w trakcie realizacji, wiążą się z utworzeniem Sił Szybkiego Reagowania UE, których wielkość zadeklarowano na ok. 100 tys. żołnierzy. Tymczasem UE używa tzw. grup bojowych, mających w przyszłości stanowić trzon wzmiankowanych sił, posiadających m.in. zdolność do przeprowadzania misji humanitarnych i ratunkowych, misji utrzymania pokoju (peace-keeping) oraz misji zarządzania kryzysami, w tym przywracaniu pokoju (peace-enforcement) oraz wspólnych operacji rozbrajania. Jednym słowem zadania (i grupy) o charakterze bojowym i wojskowo-cywilnym.

O tym, że zakres działań podejmowanych w ramach cywilnych misji zarządzania kryzysowego UE jest o wiele szerszy niż tylko ratowniczy, przekonują nas choćby zadania wykonywane w ramach misji na Bałkanach Zachodnich, w Kosowie, Gruzji, Mołdawii i Ukrainie, Bośni i Hercegowinie oraz w Macedonii. A było to, m.in.: monitorowanie wydarzeń i sytuacji (rozwoju politycznego, humanitarnego, gospodarczego oraz wszelkich kwestii związanych z bezpieczeństwem), granic, kwestii etnicznych, sytuacji uchodźców oraz stworzenie środków wczesnego ostrzegania (b. Jugosławia); udzielanie pomocy technicznej lokalnym władzom i instytucjom, pomocy policyjnej i zapewnienie respektowania zasad prawa; reforma systemu sądowego (w Gruzji); walka z przemytem, nielegalnym handlem i oszustwami celnymi mającymi miejsce na granicy, organizowanie szkoleń i wsparcia dla służb celnych oraz stworzenie warunków do rozstrzygnięcia konfliktu naddniestrzańskiego w drodze współpracy oraz promowanie współpracy transgranicznej (Mołdowa i Ukraina); kontrola wdrażania programów odbudowy instytucji państwowych i szkolenia policji, wsparcie lokalnej policji w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, ochrona granic państwowych oraz dopasowanie działania lokalnej policji do unijnych standardów w warunkach politycznej niezależności.

Na gruncie szerszego podejścia możemy uznać, że w każdym obszarze bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego (i w poszczególnych ich rodzajach), realizowane jest zarządzanie kryzysowe, jako specyficzne i szczególnego charakteru zarządzanie bezpieczeństwem w ogóle.

Wniosek 5.1. W Polsce, z przyczyn obiektywnych (mnogość klęsk i katastrof oraz lęk przez terroryzmem)  i subiektywnych (dominacja określonych grup wpływów, a także wąskie postrzeganie bezpieczeństwa w ogóle), „wygrało” jednak węższe ujęcie przedmiotowej problematyki, czego dopełnieniem stała się taka, a nie inna jej ustawowa regulacja. Niestety, to węższe ujęcie łączy przedmiotową problematykę głównie z ratownictwem.

Nie można się jednak zgodzić z podejściem zawężonym, z którego wynika że zarządzanie kryzysowe oznacza całokształt działań w zakresie ochrony ludności, realizowanych przez władze publiczne, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami, celem zapobiegania sytuacjom stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia, środowiska i infrastruktury, przygotowania systemu reagowania, a w razie wystąpienia zagrożeń - kształtowania i kontrolowania ich przebiegu (reagowanie) w sposób zapewniający minimalizowanie strat i akceptowany poziom bezpieczeństwa oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury.

W pierwotnym tekście ustawy o zarządzaniu kryzysowym (2007 r.) przyjęto następującą definicję: „Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru”. Niewiele w tej definicji się zmieniło po nowelizacji ustawy w 2009 r. W nowym brzmieniu ustawa orzeka, że: „Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej”.

Cały czas autorzy różnych wersji projektu ustawy o zarządzaniu kryzysowym (różne były też ich tytuły) zmierzali do jednego - stworzenia podstaw ustawowych zarządzania ochroną ludzi, dóbr i środowiska w sytuacji, gdy nie będzie możliwe wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Dzisiaj sytuacja wygląda inaczej. I tak, w znowelizowanej ustawie znajdujemy, że sytuacja kryzysowa oznacza „[...] sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w  znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”. Tym razem ustawodawca nie wykluczył realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego również w okresie obowiązywania stanów nadzwyczajnych.

Nie można choć na chwilę nie zatrzymać się nad niekonsekwencją terminologiczną ustawy, dotyczącą wzajemnych zależności sytuacji kryzysowej i zarządzania kryzysowego, i wypływających z tego konsekwencji dla całej materii bezpieczeństwa narodowego.

Jest bowiem tak, podkreślmy co najważniejsze, że sytuacją kryzysową jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska. Z tego wynika, że może nią być m.in.: klęska naturalna; katastrofa techniczna; masowa migracja; bieda; bezrobocie; zjawiska patologii społecznej; przestępczość pospolita i kryminalna; ograniczenie podaży surowców i  dóbr przetworzonych; załamanie rynków finansowych; masowe strajki; ataki terrorystyczne; wojna domowa; zbrojne powstania; zamieszki wewnętrzne; konflikt zbrojny międzynarodowy, z konfliktem w skali wojny włącznie i  wiele innych sytuacji, zjawisk i  zdarzeń. Skoro zatem zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu takim sytuacjom (sytuacjom kryzysowym), przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań oraz reagowaniu w przypadku ich wystąpienia, to oznacza, ni mniej ni więcej, jak tylko to, że w tak pojętym zarządzaniu kryzysowym chodzić powinno - konsekwentnie - o przeciwdziałanie klęskom naturalnym; katastrofom technicznym; masowym migracjom; biedzie; bezrobociu; patologiom społecznym; przestępczości pospolitej i kryminalnej; ograniczeniu podaży surowców i dóbr przetworzonych; załamaniu rynków finansowych; strajkom; terroryzmowi; wojnie domowej; zbrojnym powstaniom; zamieszkom wewnętrznym; konfliktom zbrojnym międzynarodowym…, a także przejmowanie nad nimi kontroli oraz reagowanie na nie w razie ich wystąpienia.

Czy aby nie jest to zbyt daleko idące nieporozumienie!? Czy nie wynika z tego, że zarządzanie kryzysowe wypełnia niemal po brzegi materię zarządzania bezpieczeństwem w ogóle, w tym bezpieczeństwem narodowym!? Pobieżna analiza ustaleń ustawowych może do takich skojarzeń doprowadzić. Czy zatem, wynikające z innej ustawy, kierowanie obroną państwa w czasie stanu wojennego, przez Prezydenta RP we współdziałaniu z radą ministrów, jest w konsekwencji również zarządzaniem kryzysowym - bo przecież dotyczy ono kierowania (a faktycznie zarządzania) reagowaniem w przypadku wystąpienia sytuacji wpływającej negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska!? Czy działania wielu organów państwowych mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, paliwowego, żywnościowego, zdrowotnego…, to też zarządzanie kryzysowe, bo przecież służy zapobieganiu sytuacji wpływającej negatywnie (np.: brak surowców energetycznych, produktów leczniczych, ograniczenie usług medycznych, dostępu do paliw) na poziom bezpieczeństwa ludzi!? Czy działania mające na celu likwidację przyczyn terroryzmu, sporów i konfliktów międzynarodowych, to też zarządzanie kryzysowe?

Regulacje ustawowe dotyczą jednak tylko tych kwestii, które wynikają z ducha (intencji) ustawy. A jej intencje są nieco węższe niżby się to nam wydawało po analizie przywoływanych dwóch kluczowych definicji ustawowych. W ustawie nie chodzi jednak o problematykę bezpieczeństwa narodowego w ogóle. A co za tym idzie definicje (określenia) ustawowe zarządzania kryzysowego i sytuacji kryzysowej nie odpowiadają intencji płynącej z dalszej treści ustawy. Zasada sensum, non verba spectamus każe nam widzieć o dużo węższy sens ustawy.

Ustawa wprowadziła do systemu prawnego pojęcie zarządzania kryzysowego, powodując - mimo wszystko - jego zawężenie do materii zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska, co sprawiło, że jest ono o wiele węższe aniżeli rzeczywisty charakter zjawiska. Sytuacje kryzysowe (kryzysy) mają o wiele szerszy kontekst niż tylko ich ustawowe ujęcie. To powoduje niemałe „zamieszanie” w teorii jak i w praktyce problemu, ze względu na to, że występują sytuacje o charakterze kryzysowym, dotyczące innych dziedzin i zagrażające wielu innym wartościom chronionych, niż te objęte znaczeniem ustawowym.

Bez wątpienia, mimo faktycznego ustawowego zawężenia rozumienia zarządzania kryzysowego i sytuacji kryzysowej, dokonano w Polsce ogromnego wysiłku w zakresie zarządzania w  sytuacjach nadzwyczajnych na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska. Dotyczy to jednak takich dziedzin, jak bezpieczeństwo powszechne i ekologiczne, a także społeczne i publiczne, przy czym tylko w związku z konsekwencjami zagrożeń naturalnych, awarii technicznych i skutków (!) zjawisk konfliktowych, jak przestępczość i protesty społeczne, a nawet wojna. Jeśli trudno nawet orzec o tym na podstawie postanowień ustawy, to świadczy o tym treść działalności planistycznej i organizacyjnej związanej z zarządzaniem kryzysowym w  Polsce, począwszy od Rządowego Centrum Bezpieczeństwa na organach gminy kończąc. Oto bowiem, do zagrożeń, które bierze się pod uwagę w planach zarządzania kryzysowego zalicza się głównie: zagrożenia spowodowane siłami natury (powodzie, katastrofalne zatopienia, niekorzystne zjawiska atmosferyczne); zagrożenia radiacyjne; chemiczne; biologiczne (epidemie; epizootie; epifitozy); awarie (energetyczne; gazowe i inne); pożary; katastrofy (drogowe, kolejowe, lotnicze, wodne, budowlane; inne); zagrożenia terrorystyczne (terroryzm chemiczny, nuklearny, bioterroryzm, cyberterroryzm i terroryzm bronią klasyczną), protesty społeczne (demonstracje; zamieszki; blokady dróg; budynków; strajki okupacyjne), a także zagrożenia (a w zasadzie skutki) wynikające z działań zbrojnych (ataku konwencjonalnego lub z użyciem broni masowego rażenia).

Porównanie obowiązujących w Polsce regulacji i rozwiązań z zakresu zarządzania kryzysowego do podejścia natowskiego i unijnego prowadzi do następujących wniosków:

- mamy obecnie w Polsce do czynienia z ustawowym zawężeniem znaczenia ZK, które w zasadzie sprowadza się do problematyki działania we wszelkich sytuacjach nadzwyczajnych, z wojną włącznie, ale tylko w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi (ochrona życia i zdrowia), mienia w znacznych rozmiarach (ochrona infrastruktury krytycznej) i środowiska. Jest to również tylko fragment jednego z filarów ZK, zarówno w NATO jak i w UE traktowanego jako „cywilny aspekt (misje) zarządzania kryzysowego”. Fragment, bowiem i w tym zakresie nie jest to do końca tożsame, gdyż owe cywilne aspekty w NATO, jak i UE dotyczą nie tylko spraw ochrony ludzi, mienia i środowiska, lecz także użycia środków i  zaangażowania narzędzi cywilnych (pozawojskowych) na rzecz zapobiegania, reagowania i odbudowy w sytuacjach kryzysowych o charakterze polityczno-militarnym, ekonomicznym, społecznym, przestępczym (przestępczość zorganizowana, kryminalna, terrorystyczna) lub klęski żywiołowej i awarii technicznej;

- ustawowe, dosłowne brzmienie definicji zarządzania kryzysowego i sytuacji kryzysowej (odpowiednio: art. 2 oraz art. 3 pkt 1) jest znacznie szersze aniżeli rzeczywista treść (praktyka) działalności państwa w zakresie ZK, wynikająca z intencji ustawy;

- ze względu na interdyscyplinarny charakter problematyki kryzysów, wskazane by było odejście od używania terminów „zarządzanie kryzysowe” i „sytuacja kryzysowa” w obecnie obowiązującej ustawie na rzecz „zarządzanie w sytuacjach nadzwyczajnych” i „sytuacja nadzwyczajna” i zmianę tytułu ustawy z „ustawy o zarządzaniu kryzysowym” na rzecz tytułu „ustawa o zarządzaniu w sytuacjach nadzwyczajnych” lub ew. „ustawa o ochronie ludności”;

- obecny dorobek z zakresu zarządzania kryzysowego (twory organizacyjne jak: RCB, zespoły zarządzania kryzysowego, CZK; dokumenty planistyczne; procedury) powinien być wykorzystany do budowy systemu bezpieczeństwa narodowego.

5.5. Wnioski do budowy systemu bezpieczeństwa narodowego RP

Należy się spodziewać, że Etap IV rozwoju organizacji bezpieczeństwa narodowego RP potrwa jeszcze kilka lat, zaś jego zwieńczeniem będą nie tylko nowe regulacje prawne, ale również działania planistyczne, organizacyjne, naukowo-techniczne i społeczne. Zakres prac, o których była mowa wyżej jest tak ogromny, że angażuje się do tego wiele instytucji państwowych, rządowych, samorządowych, a także uczelni i instytucji naukowych oraz licznych ekspertów. Poniżej wskazane zostaną jedynie kluczowe obszary działania, które - zdaniem autora, stanowią podstawowe wyzwanie w przedmiotowej materii.

Porządkowanie, a ściślej tworzenie SBN należy zacząć m.in. od:

1. Stworzenia słownika terminów, właściwych dla szeroko pojmowanej dziedziny bezpieczeństwa narodowego, i niezbędnych do porozumiewania się w różnych obszarach tej złożonej problematyki.

2. Ustalenia wartości narodowych podlegających ochronie, a w ślad za tym potrzeb, celów i interesów narodowych oraz - wynikających z tego - koniecznych działań konstrukcyjnych.

3. Diagnozy siły narodowej - dziedzictwa narodowego w zakresie bezpieczeństwa, a także możliwości wyzyskania atutów kulturowych, materialnych i społecznych.

4. Oceny uwarunkowań bezpieczeństwa państwa, w tym wyzwań i zagrożeń.

5. Podjęcia działań legislacyjnych, planistycznych i organizacyjnych w zakresie:

- ustalenia w konstytucji kompetencji na poziomie nadrzędnym, wliczając w to kompetencje prezydenta, rady ministrów oraz, póki co, bardzo słabe - pod kątem konstytucyjności - premiera;

- starannego podejścia do kwestii konstytucyjnych terminów: „czas wojny”; „stan wojny”, „stan wojenny”; „stan wyjątkowy”; „stan nadzwyczajny”;

- opowiedzenia się za rangą i ustalenia pozycji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i jego relacji z premierem i ministrem obrony narodowej;

- uporządkowania zasad podległości SZ RP organom konstytucyjnym;

- określenia kompetencji organów władzy w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego, w tym obronnej;

- przyjęcia ustawy o bezpieczeństwie narodowym i - konsekwentnie - odejścia od ustawy o zarządzaniu kryzysowym, której dorobek znalazłby się w nowej ustawie; dorobek ten dotyczy również aktów wykonawczych, jak choćby rozporządzenia RM w sprawie „Raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego”, które znakomicie się wpisuje w materię aktów wykonawczych zalecanej ustawy o bezpieczeństwie narodowym;

- należytego uporządkowania kwestii zarządzania kryzysowego, by było związane z tym, czym jest od dziesiątek lat, a nie tylko z ratownictwem; mało tego to, czym jest obecnie zarządzanie kryzysowe, nie może być postrzegane jako element systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym;

- w konsekwencji powyższego - uznaniem reguły, wedle której rozwiązywanie sytuacji kryzysowych w dziedzinie bezpieczeństwa (rozumianych jako sytuacji trudnych, nagłych i zakłócających normalne funkcjonowanie określonego podmiotu, w różnych dziedzinach jego działalności) jest integralną częścią zarządzania szeroko pojętym bezpieczeństwem narodowym i międzynarodowym, w dziedzinie politycznej, ekonomicznej, militarnej, społecznej i innych;

-  przyjęcia jednolitej organizacji kierowania bezpieczeństwem narodowym, ze szczególnym podkreśleniem wzmocnienia rangi rady ministrów i premiera, przez ustanowienie stosownego organu doradczego oraz sztabowego, na wzór prezydenckiej RBN (organu doradczego) i BBN-u (organu sztabowego);

- w konsekwencji powyższego - doprecyzowania pozycji, roli i organizacji RCB (lepiej Rządowego Centrum Bezpieczeństwa Narodowego - RCBN);

- uporządkowania sfery planistycznej w różnych dziedzinach bezpieczeństwa; przyjęcia zasady, że wszelkie działania planistyczne i organizacyjne dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa w ogóle, zaś pewna grupa poczynań tego typu powinna uwzględniać sytuacje kryzysowe; dotyczy to zarówno planu ratowniczego, przeciwpowodziowego, obronnego, jak i wielu innych;

- usprawnienia systemów wspomagania kierowania i podejmowania decyzji w całościowo postrzeganym bezpieczeństwie;

- ujednolicenia spraw planistycznych i organizacyjnych działania, bez względu na warunki i okoliczności funkcjonowania państwa (np.: ochrona infrastruktury; ochrona zdrowia; zapewnienie materialnych warunków przetrwania ludności;

- uporządkowania, w konsekwencji powyższego, ustaw i aktów wykonawczych do nich, regulujących m.in. materię bezpieczeństwa politycznego, ekonomicznego, militarnego, społecznego, ekologicznego, publicznego i powszechnego;

- reorganizacji aparatu zarządzającego bezpieczeństwem narodowym, z wykorzystaniem znakomitego dorobku, jaki stał się udziałem działań pod rządami dotychczas obowiązujących ustaw (np.: o stanie klęski żywiołowej, o stanie wyjątkowym, o stanie wojennym, o powszechnym obowiązku obrony RP; o Policji, o ochronie ppoż., o ochronie granicy państwowej, o ABW oraz AW, i wielu innych; a także ustawy o zarządzaniu kryzysowym);

- utworzenia silnego rządowego ośrodka (dosł. sztabu) planistyczno-koordynacyjnego w dziedzinie bezpieczeństwa, partnera dla sojuszników, koordynatora krajowego i partnera dla BBN-u;

- odejścia, w konsekwencji, od tworzenia odrębnych planów zarządzania kryzysowego, cokolwiek by one obejmowały, na rzecz planów zarządzania bezpieczeństwem, a może nawet - dla celów operacyjnych byłoby lepiej - planów reagowania (np.: ratowniczego; przeciwpowodziowego; sanitarno-epidemiologicznego i obronnego);

- podejmowania działalności organizacyjnej nie tylko pod kątem zarządzania kryzysowego, lecz każdego działania, które przynosi pożytek w postaci zapewnionego bezpieczeństwa; unikniemy w ten sposób zbyt tendencyjnego działania, które może - w efekcie - przynieść rozczarowanie w całkiem nowej sytuacji;

- przyjęcia podejścia funkcjonalnego w zarządzaniu bezpieczeństwem, w taki sposób, by bez względu na warunki i okoliczności funkcjonowania danego podmiotu, realizowane były względnie stałe role poszczególnych narzędzi bezpieczeństwa.

Te poczynania stanowiłyby podstawę kolejnych działań, które - po uwzględnieniu szerszego spojrzenia na przedmiotową kwestię - zawierałyby również aspekty dotyczące w szczególności:

- osiągnięcia, bez uszczerbku dla gotowości obrony terytorium narodowego, zdolności SZ RP (m.in. operacyjnych, kadrowych, transportowych, logistycznych, rozpoznawczych i wywiadowczych) do działania w operacjach militarnych NATO i UE; ważne jest przy tym zapewnienie synergii w użyciu delegowanych sił do grup bojowych UE z siłami reagowania NATO;

- systemu informatycznego wspomagania decyzji, w tym zbierania, przechowywania, wymiany i zobrazowania aktualnych danych;

- łączności, monitorowania zagrożeń i wymiany informacji;

- integracji systemów operacyjnych, które bez względu na warunki i okoliczności realizowałby stałe role w zakresie bezpieczeństwa;

- finansowania zadań, kwestii ubezpieczeń, pomocy finansowej i psychologicznej poszkodowanym i uczestnikom poszczególnych operacji;

- stworzenia podstaw organizacyjnych i proceduralnych do koordynacji wszelkich poczynań z zakresu bezpieczeństwa, wedle określonych specjalizacji funkcjonalnych, w działach administracji i na szczeblu terenowym;

- dostosowania organizacji aparatu sztabowego (urzędów) administracji publicznej i organów dowodzenia SZ RP do struktur funkcjonujących w NATO oraz UE, w ramach poszczególnych jej obszarów;

- docenienia roli powszechnej edukacji na rzecz bezpieczeństwa oraz przygotowania profesjonalnych kadr tzw. „menadżerów bezpieczeństwa”.

To tylko wybrane kwestie złożonej problematyki bezpieczeństwa, powiązane ściśle z działaniem na rzecz zbudowania systemu bezpieczeństwa narodowego RP, i bez wątpienia wynikające z poglądów autora w tej materii. Opartych jednak na analizie doświadczenia praktycznego i  poglądów teoretycznych, które towarzyszyły (czynnie i biernie) działaniom podejmowanym w realnej rzeczywistości.

W ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie odróżnia się bezpieczeństwo i obronność, mimo iż obronność jest elementem bezpieczeństwa narodowego. Wyrażenie bezpieczeństwo w tym wypadku nie jest opatrzone określeniem „narodowe” co sprawia, że dotyczy ono zagadnień innych, niż sprawy obronności (np.: ochrony ludności, porządku publicznego, ochrony granicy państwowej, ochrony przeciwpożarowej).

Zob. G. Sartori, Teoria demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, s. 53.

Strategia „Sprawne Państwo 2011-2020”, projekt, MSWiA, 6 kwietnia 2011, s. 3.

Jeśli jest to uzasadnione w organizacji sił zbrojnych, to może budzić wątpliwości w zakresie organizacji niektórych struktur policji, straży pożarnej i innych instytucji państwowych.

Problematyce tej poświecono wiele uwagi w Akademii Obrony Narodowej, np. pod kierunkiem naukowym J. Marczaka opracowano książkę pt. Samoorganizacja społeczeństwa na rzecz bezpieczeństwa powszechnego. Samoobrona powszechna, AON, Warszawa 2000.

Bezpieczeństwo zbiorowe realizowane jest w ramach ONZ, gdyż zgodnie z art. 41 Karty NZ społeczność międzynarodowa może stosować środki niewymagające użycia siły zbrojnej. Środki te mogą obejmować zupełne lub częściowe przerwanie stosunków gospodarczych oraz komunikacji: kolejowej, lotniczej, pocztowej, telegraficznej, radiowej i innej, jak również zerwanie stosunków dyplomatycznych. Jeśli zaś środki przewidziane w artykule 41 okazałyby się niewystarczającymi albo już okazały się niewystarczającymi, jest ona władna (Rada bezpieczeństwa - W.K.) podjąć taką akcję przy pomocy sił powietrznych, morskich lub lądowych, jaka mogłaby okazać się konieczną do utrzymania albo przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Akcja taka może polegać na demonstracjach, blokadzie i innych operacjach sił zbrojnych powietrznych, morskich lub lądowych członków Narodów Zjednoczonych. Zob. Karta Narodów Zjednoczonych, art. 41 i 42, DzU 1947, nr 23, poz. 90, z późn. zm.

Zagrożenie rozumiane jest tutaj jako splot wydarzeń, sytuacji, faktów, stanów rzeczy (wewnętrznych i zewnętrznych) niezależnych i zależnych od człowieka, z których wynika niebezpieczeństwo pojawienia się stanu niebezpiecznego dla państwa i społeczeństwa, a w tym m.in.: ograniczenie suwerenności, niezakłóconego bytu i rozwoju narodowego, jakości życia, podstawowych praw, wolności i swobód obywatelskich; zakłócenie równowagi ekologicznej, gospodarczej i inne.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, DzU 2004, nr 98, poz. 978.

Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r., art. 78 pkt 1.

Zob.: ustawa z dnia 22 lutego 1937 r. o stanie wyjątkowym, DzU 1937, nr 17, poz. 108; ustawa z dnia 23 czerwca 1939 r. o stanie wojennym, DzU 1939, nr 57, poz. 366.

R. Socha, Instytucja stanu wyjątkowego w polskim prawodawstwie, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2003 r, nr 4.

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, art. 9 ust 2, DzU 2007, nr 89, poz. 590.

Zob. ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, art. 9 ust 2, DzU 2009, nr 131, poz. 1076.

Można też przyjąć, ze istnieje system zintegrowanego zarządzania granicą, jednak podstawę prawną do uznania go za formalnie istniejący stanowi zaledwie przyjęta uchwałą rady ministrów Polska strategia zintegrowanego zarządzania granicą. Zob. Polska strategia zintegrowanego zarządzania granicą, „Przegląd Rządowy”, lipiec 2000, nr 7(109), s. 101.

Zadania obronne, o których mowa w definicji SOP, to część zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego, obejmująca skonkretyzowane przedsięwzięcia realizowane przez organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców, organizacje społeczne oraz poszczególnych obywateli, związane z: przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, kryzysu i wojny; realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwaniem konsekwencji po zażegnaniu zagrożenia, z przywróceniem stanu normalnego funkcjonowania państwa włącznie. Zob. W. Kitler, Pojęcie, istota i zakres zadań obronnych, [w:] Samorząd terytorialny w obronie narodowej Rzeczypospolitej Polskiej, red. W. Kitler, AON, Warszawa 2005, s. 20. Zob. również, Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej. Strategia sektorowa do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009, pkt 67.

Strategia obronności …Warszawa 2009, pkt 57.

Wcześniej jeszcze używano określenia system kierowania obronnością państwa. Sytuację tę zmieniło rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, DzU, nr 98 , poz. 978.

Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 19 ust. 1 pkt 1…wyd. cyt.

Zob. ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ust 1, DzU 2002, nr 156, poz. 1301

Można by rzec, że prawo RP, jak zdobna szata, przetkane jest szlachetną nicią troski o bezpieczeństwo narodowe.

Spotyka się poglądy, ze art. 5 Konstytucji określa polskie interesy bezpieczeństwa, lecz jest zbyt daleko idąca interpretacja.

Konstytucja Rzeczypospolitej...art. 5.

„Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium”, tamże, art. 126, ust. 2.

Przypomnijmy, że w bezpieczeństwie państwa chodziło, i chodzi zawsze, o suwerenność, nienaruszalność terytorium, przetrwanie narodu w ramach organizacji państwowej, tożsamość państwową, porządek prawny oraz ład wewnętrzny.

Skrócona wersja nazwy ustawy.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, art. 2, DzU 2002, nr 113, poz. 985, z późn. zm.

Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, DzU 2002, nr 156, poz. 1301, z późn. zm.

Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, art. 2, DzU 2002, nr 62, poz. 558, z późn. zm.

M. Brzeziński, Stany nadzwyczajne w polskich konstytucjach, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007, s. 215.

W przeciwieństwie do dwóch kolejnych ustaw o stanach nadzwyczajnych, Sejm nie posiada uprawnień do uchylenia stanu klęski żywiołowej.

Zob. ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. stanie klęski…art. 3 ust. 1 pkt 1.

K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Temida 2”, Białystok 2005, s. 19.

Swoją drogą na podobnym założeniu opiera się istota zarządzania kryzysowego, w rozumieniu ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w którym chodzi o bezpieczeństwo ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska.

Zob. K. Prokop, Stany nadzwyczajne…s. 47.

Tamże, s. 74.

s. 33.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, § 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1, Dz.U. 2004, nr 98, poz. 978.

DzU 2002, nr 74, poz. 676.

M.in. ustawy: o Inspekcji Handlowej; o Inspekcji Sanitarnej; o Inspekcji Ochrony Środowiska; o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i inspekcji farmaceutycznej; o ochronie roślin uprawnych; o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej; o Policji; o Państwowej Straży Pożarnej; o utworzeniu Agencji Rynku Rolnego.

Mamy tu na myśli działanie służb specjalnych.

Nadzór sprawowany w zakresie planowania i realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego.

W Polsce w przeciwieństwie do innych demokracji zbyt daleko posunęła się idea dekoncentracji na poziomie samorządowym. Z wyjątkiem regulacji przewidzianych ustawą o stanie klęski żywiołowej nie ma żadnych podstaw ku temu, by w innych stanach nadzwyczajnych i w czasie normalnym starosta w powiecie (powiat) pełnił funkcje koordynacyjne wobec wójtów gmin (gmin) w zakresie bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa narodowego. Tymczasem: we Francji, w regiony i departamenty są jednostkami administracji samorządowej i jednocześnie szczeblami zdecentralizowanej administracji rządowej; w Niemczech, starosta w powiecie łączy funkcje organu samorządowego i rządowego; w Szwecji, gubernator w regionie mianowany jest przez rząd jako jego przedstawiciel zaś wspiera go rada regionalna powoływana przez przedstawicieli samorządu regionalnego.

Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP, choć określana jest potocznie jako konstytucja obronna, nie definiuje systemu obronnego państwa, lecz jedynie wspomina o nim, i to zaledwie dwukrotnie używając równoważnych (tak należy domniemać) wyrażeń: „system obronny” (art. 4a ust 1 pkt 3 ) oraz „system obronności” (art. 174 ust 3 ).

Warto zwrócić uwagę na fakt, iż są już opracowane, lub opracowywane (stan na sierpień 2011 r.), przez administrację rządową tzw. strategie zintegrowane (rozwojowe), ujęte w „Planie uporządkowania strategii rozwoju”, uwzględniające w mniejszym lub większym stopniu problematykę bezpieczeństwa. Pośród nich na uwagę zasługują m.in. projekty strategii: „Sprawne Państwo 2011-2020”; „Rozwoju Kraju 2011-2020”; „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko”; „Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie”; „Innowacyjności i Efektywności Gospodarki”; „Rozwoju Kapitału Ludzkiego”; „Strategia Rozwoju Transportu do 2020 (z perspektywą do 2030 roku)”; „Strategia Zrównoważonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa i Rybactwa” oraz najważniejsza z nich, z naszego punktu widzenia, „Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego 2011-2020/22”.

Zob. szerzej, L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, PWN, Warszawa 1994, s. 166-167.

Z formalnego punktu widzenia system ochrony ludności w Polsce nadal nie został usankcjonowany prawnie.

Ustawowe regulacje wzbudzają wiele kontrowersji w zakresie rozumienia zarządzania kryzysowego i sytuacji kryzysowej. Tej problematyce poświęcono dalszą część tego rozdziału.

System obronny RP, w chwili obecnej pełni rolę systemu bezpieczeństwa państwa, a więc tak uporządkowanego układu różnych elementów, które służą realizacji misji związanej z przeciwstawieniem się wszelkim zagrożeniom żywotnych interesów narodowych (lepiej - wartości narodowych), jak suwerenność, nienaruszalność granic, integralność terytorialna, niepodległość, ład i porządek konstytucyjny.

L. Krzyżanowski... s. 129.

Z tego to powodu od setek lat wprowadzano w państwach stany wojenne (wojny, oblężenia), wyjątkowe, a z biegiem czasu okazało się, że koniecznością stało się także wprowadzanie stanu klęski żywiołowej. Gdy zaś ten ostatni z nich nie został w Polsce nigdy ogłoszony, podmioty, które na co dzień zajmują się zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego nie mogły poradzić sobie z trudem koordynacji działań, brakowało reguł i procedur postępowania, co w rezultacie doprowadziło do tego, że i tak poszczególne podmioty działały w/g własnych zasad. A swoją drogą w Polsce, stany nadzwyczajne są traktowane jako coś ostatecznego, negatywnego i restrykcyjnego - czego lepiej nie wprowadzać. To, jak oceniam, przyczyniło się m.in. do przyjęcia ustawy o zarządzaniu kryzysowym, wniosek - skoro nie ma szans na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, to niech tę lukę zapełni zarządzanie kryzysowe.

L. Krzyżanowski... s. 134.

„Przez efekt synergiczny, EFsyn, rozumie się różnicę między łącznym efektem, EF, działania zbioru przedmiotów {P}, między którymi zachodzi współdziałanie, V, a suma efektów jednostkowych, ef, jakie mogłyby osiągnąć te przedmioty działając w pojedynkę, a więc nie wchodząc we współdziałanie”. L. Krzyżanowski... s.168.

Tamże.

Substytucja - „metoda ustalania tożsamości funkcjonalnej jednostek językowych lub różnicy w pełnionych przez nie funkcjach, polegająca na wymienianiu tych jednostek w kontekstach określonego typu; zastępowanie jednego elementu [...] przez inny o tej samej funkcji [...]”. Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1981, tom 3, s. 366.

Właściwie niewiele jest poglądów rozszerzających pojęcie bezpieczeństwa wewnętrznego, ukształtowane w przeszłości, gdy jedynie panujący państwie porządek prawny stanowił zasadniczy przedmiot ochrony.

Szczegóły dotyczące różnego postrzegania podsystemów wykonawczych omówimy w dalszej części wykładu.

A są to, jak podaje Roman Kulczycki: siły natury; awarie techniczne; zagrożenia publiczne; konflikty polityczno-militarne; terroryzm oraz wojny. R. Kulczucki, System bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, tom IV, Koncepcja systemu bezpieczeństwa RP XXI wieku, AON, Warszawa 2004, s. 10.

Jak choćby: tożsamość narodowa i państwowa, morale narodowe, zwyczaje, obyczaje, prawo, kultura władzy etc.

Zob. uchwała Komitetu Obrony Kraju z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie doktryny obronnej Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z dnia 16 marca 1990 r.).

Ostatni z nich wyprowadzono z terenu Polski dopiero w dniu 18 września 1993 r.

DzU1988, nr 30, poz. 207 oraz 1989, nr 20, poz. 104, nr 29, poz. 154 i nr 34, poz. 178.

Polityka obronna, najkrócej, to podejmowanie działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa militarnego przy użyciu wszelkich dostępnych środków.

Uchwała Komitetu Obrony Kraju z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie doktryny obronnej..., załącznik, Doktryna obronna Rzeczypospolitej Polskiej, s. 1.

Nazwa żyta w doktrynie.

W zasadzie mowa była głównie o polityce zagranicznej, ale nie było by poprawne nazywanie jej narzędziem.

Uchwała Komitetu Obrony Kraju z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie doktryny obronnej..., załącznik, Doktryna obronna...s. 5.

Zob. tamże, s. 8-9.

Drugi z dokumentów był uszczegółowieniem ustaleń pierwszego z nich.

Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1992, s. 6.

Termin „pozamilitarne ogniwa obronne” wchodził w skład języka obronnego, nie mógł być więc używany w rozważaniach dotyczących innych, często bliskich a jednak odrębnych dziedzin wiedzy i działalności państwa.

A polegało to m.in. na tym, że główny wysiłek skupiono na dostosowaniu polskiej polityki bezpieczeństwa do reguł sojuszniczych (i tu rola MSZ), a także i tym, że bezpieczeństwo narodowe odnoszono głównie do spraw międzynarodowych. Wpływ określonych osób w tym dziele jest też nie bez znaczenia.

Używamy tu terminu oryginalnego. Przedtem używano nazwy „system obronny”.

Por. ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku...art. 17 ust 4 oraz art. 137.

Określenie to wprowadzono w strategii wbrew obowiązującemu w polskim systemie prawnym terminowi „obrona cywilna”. Był to zresztą nie jedyny przypadek ignorancji politycznej w ówczesnym okresie.

Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęta na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 23 maja 2000 roku, pkt 8.

Tamże, pkt 28.

Pkt 66.

Tamże.

Obie te kwestie podkreślono w preambule do omawianego dokumentu.

Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 22 lipca 2003 roku, rozdział I - „NOWE WYZWANIA”.

Np. stwierdzenia typu: „Niezbędne staje się spójne uregulowanie zadań i kompetencji organów i instytucji państwowych, a także organizacji społecznych działających na rzecz bezpieczeństwa państwa”; „Skuteczność polityki i strategii bezpieczeństwa wymaga dbałości o solidność zaplecza społeczno-gospodarczego. Zdrowa gospodarka jest we współczesnych warunkach jedną z podstawowych rękojmi bezpieczeństwa państwa”.

W tej materii strategia niczego nie objaśnia, choć niektóre sugestie wskazują na coś więcej niż to, co się stało po wejściu w życie ustawy o zarządzaniu kryzysowym w 2007 r.

Całą dziedzinę organizacyjną bezpieczeństwa państwa spoza obszaru polityczno-militarnego określano mianem „wewnętrzny aspekt bezpieczeństwa państwa”.

Tamże, rozdział II - „ZAŁOŻENIA OGÓLNE”.

Tamże.

Tamże.

Por. tamże, pkt 39, w którym ujęto to nieco inaczej, a mianowicie, że: „Realizacja celów i zadań strategicznej koncepcji bezpieczeństwa narodowego będzie się odbywać z wykorzystaniem działań politycznych, gospodarczych, wojskowych i innych przedsięwzięć, angażujących administracje publiczna, organizacje pozarządowe i obywateli”.

Tamże, pkt 4.

Jako nadrzędny cel strategiczny przyjęto „[…] zapewnienie korzystnych i bezpiecznych warunków realizacji interesów narodowych poprzez eliminacje zewnętrznych i wewnętrznych zagrożeń, redukowanie ryzyka oraz odpowiednie oszacowanie podejmowanych wyzwań i umiejętne wykorzystywanie pojawiających się szans”. Zob. Strategia bezpieczeństwa narodowego…(2007), pkt 16, s. 5.

Por. pkt 39

Tamże, pkt 38, s. 10.

pkt 83, s. 21.

pkt 89, s. 22.

Por. Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej… 2009, pkt 60, 61 i kolejne, s. 13-14., Takie, a nie inne ujęcie przedmiotowej problematyki w strategii bezpieczeństwa narodowego potwierdza wielokrotnie wysuwane w niniejszej pracy wnioski i tezy, że system obronny państwa, jak i cała dziedzina obronna (obrony narodowej pojmowanej szeroko) stanowi podstawowe źródła myślenia i działania konstruktywnego w dziedzinie bezpieczeństwa narodowego.

W strategii użyto wyrażenia „Równie istotnym zadaniem tych służb” (podkreślenie - W.K.). Jest to niezbyt trafne ujęcie podmiotów, pośród których znajdują się takie, które statusu służby nie posiadają (siły zbrojne, agencje, przedsiębiorcy).

W tym wypadku znacznie okrojono istotę obrony narodowej, sprowadzając problematykę wyłącznie do kwestii sił zbrojnych. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP daje o wiele szerszą wykładnię tej dziedziny działalności państwa. Praktycznie rzecz biorąc, wszystkie pozostałe podsystemy wykonawcze w taki, czy inny sposób wchodzą w zakres obrony narodowej. Można więc domniemać, że autorzy strategii nie poradzili sobie z dylematem silnego pokrewieństwa obrony narodowej z bezpieczeństwem narodowym (zob. wcześniejsze treści pracy), a także i o tym, że budowanie systemu bezpieczeństwa narodowego może doprowadzić do ograniczenia zakresu obrony narodowej (i SOP), do jej klasycznej postaci - obrony militarnej.

Zob. Strategia bezpieczeństwa narodowego… 2007, pkt 93-145, s. 23-36.

Por. W. Kitler, Obrona narodowa III RP… s. 54.

Wyrażenia „bezpieczeństwo” używamy zamiennie z „bezpieczeństwo narodowe” (przyp. autora).

Strategia obronności… 2009, pkt 34, s. 8.

Planowanie obronne obejmuje planowanie operacyjne i programowanie obronne. W ramach planowania operacyjnego opracowywane są: Plan Reagowania Obronnego RP, plany operacyjne sił zbrojnych, plany operacyjne funkcjonowania działów administracji rządowej, urzędów centralnych, województw i organów samorządu terytorialnego, plany szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, a także plany osłony technicznej infrastruktury transportowej kraju.

Po zmianie ustawy rezerwy te określane sa obecnie jako strategiczne (przyp. autora).

Strategia obronności… 2009, pkt 67, s. 15. Por. W. Kitler, Zadania obronne podsystemu niemilitarnego, [w:] Metodyka przygotowania i prowadzenia ćwiczeń podsystemu niemilitarnego w systemie obronnym RP, red. nauk. W. Kitler, Towarzystwo Wiedzy Obronnej 2006, s. 28.

Zadania dyplomatyczne mają na celu minimalizowanie ryzyka zagrożenia podstawowych inte­resów narodowych oraz założeń polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także wsparcie dyplomatyczne w czasie konfliktu zbrojnego i jego wygaszania. Strategia obronności… 2009, pkt 70, s. 15.

Zadania informacyjne służą ochronie i propagowaniu polskich interesów, informacyjnemu osłabianiu przeciwnika, umacnianiu woli, morale, determinacji obronnej i wytrwałości społeczeństwa. Tamże, pkt 71, s. 15.

Zadania te obejmują w szczególności: ochronę granicy państwowej; ochronę osób podlegających szczególnej ochronie oraz obiektów i transportu im służącego; ochronę delegacji i przedstawicielstw innych państw; zapewnienie łączności; ochronę szczególnie ważnych obiektów; ochronę dóbr kultury i dziedzictwa narodowego; zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego; ochronę przeciwpożarową oraz nadzór nad przestrzega­niem rygorów prawa w czasie stanu wojennego. Pkt 72, s. 15.

Ochrona i zapewnienie potrzeb bytowych ludności obejmuje głównie: zaopatrywanie w produkty spożywcze, wodę, produkty lecznicze i wyroby medyczne, podstawowe artykuły przemysłowe powszechnego użytku i produkty naftowe; dostawy energii elektrycznej i surowców energetycznych; alarmowanie; ewakuację; ratownic­two; budowle ochronne; zapewnienie zaopatrzenia formacji obrony cywilnej w sprzęt, materiały i środki ochrony; likwidację skażeń i zakażeń; ochronę zdrowia; przewozy pasażerskie i towarowe; opiekę nad dziećmi i młodzieżą oraz osobami niepełnosprawnymi. Pkt 73, s. 15-16.

Celem realizacji zadań gospodarczo-obronnych jest zapewnienie materialnych podstaw re­alizacji zadań obronnych, w tym: utrzymanie mocy produkcyjnych i remontowych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG; przygotowanie do produkcji i usług oraz realizacja zadań ujętych w PMG; tworzenie i utrzymanie rezerw; przygotowanie transportu na potrzeby obronne państwa; przygotowanie do działania w warunkach ograniczonych dostaw; uruchomienie świadczeń osobistych i rzeczowych; ewakuacja rezerw państwowych; przyspieszenie realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym; wprowadzanie ograniczeń w komunikacji, łączności; odtwarzanie zniszczonej infrastruktury; zapewnienie zaopatrywania formacji obrony cywilnej w sprzęt, materiały i środki ochrony; monito­rowanie potencjału ekonomicznego
w zakresie przemysłu, rolnictwa, łączności, transportu, energetyki, leśnictwa i ochrony zdrowia. Pkt 74, s. 16.

Załącznik do zarządzenia Nr 29 Szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego z dnia 17.12.2010 r. Regulamin Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego. Aneks nr 2 do Regulaminu SPBN.

Zob. Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP 2011-2022, MON we współpracy z MSZ, MSWiA, MG, MRR, MI, MNiSW, MEN, RCB, Warszawa 2011 projekt z dnia 20 czerwca 2011r.), s. 3-4 oraz 51-54.

Wnioski zaczerpnięto z analizy wyników dalszych prac nad Strategicznym Przeglądem Bezpieczeństwa Narodowego (stan na dzień 17 sierpnia 2011 r.).

Zob. W. Kitler. Obrona narodowa. Konieczność nowego podejścia, „Myśl Wojskowa” nr 4/97, Warszawa 1997, s. 23 i pozostałe.

A. Glen, Podstawy poznawcze badań bezpieczeństwa narodowego, „Zeszyty Naukowe AON” 2011, nr 2(83), s. 9 i następne.

Ich opracowanie wynika z przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 24 listopada 2009 r. Planu uporządkowania strategii rozwoju, który wprowadza działania porządkujące w obszarze obowiązujących dokumentów strategicznych i ograniczenia liczby do 9 strategii rozwoju realizujących średnio- i długookresową strategię rozwoju kraju.

Strategia Sprawne Państwo 2011-2020, projekt do konsultacji, MSWiA, Warszawa, 6 kwietnia 2011.

Strategia Rozwoju Kraju 2011-2020, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, wstępny projekt z dnia 9 grudnia 2010 r.

Pozostały obszary tematyczne dotyczą: efektywności instytucji publicznych, podnoszenia jakości kadr administracji publicznej; zarządzania rozwojem kraju, jakości tworzenia i wdrażania instrumentów regulacyjnych i legislacyjnych; funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości; praw konsumenta; komunikacji i dialogu; usług publicznych; pozycji międzynarodowej kraju; technologii informacyjnych i komunikacyjnych.

Strategia Rozwoju Kraju… s. 30.

Tamże.

s. 31. Nieco szerzej zarządzanie kryzysowe pojmuje się w Strategii „Sprawne Państwo 2011-2020”, gdzie oprócz ratownictwa ma się na uwadze sprawy ochrony ludności.

Kolejnym z przejawów tego stanu rzeczy jest zaliczenie w strategii usprawniania państwa problematyki Państwowego Ratownictwa Medycznego do zakresu bezpieczenstwa i porządku publicznego, a zarazem i powszechnego. W innej strategii jest ono zaliczane do bezpieczeństwa powszechnego, a jeszcze w innej do zarządzania kryzysowego.

Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa… s. 4.

W strategii rozwoju kraju jest to zintegrowany system bezpieczenstwa państwa.

Tamże, s. 3.

Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa… s. 17-18.

s. 18.

Tamże.

s. 20. Logiczne by było stwierdzenie: „zadań wspólnych dla systemu kierowania obronnością państwa i systemu zarządzania kryzysowego”, bo obydwa są elementami systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym.

Żeby było jeszcze ciekawiej, to dodajmy, że zarządzanie kryzysowe realizowane jest też w stanach nadzwyczajnych. Zob. Planowanie cywilne w zarządzaniu kryzysowym, red. nauk. W. Kitler, AON, Warszawa 2011.

Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa… s. 17.

Tak na marginesie ten przymiotnik jest niepotrzebny, bowiem każdy system ma w sobie cechę integracji.

Tamże, s. 51.

Organem opiniodawczo-doradczym Prezydenta jest RBN, zaś organem sztabowym BBN.

Autorzy nie mają sprecyzowanego stanowiska, kto będzie pełnił funkcje opiniodawczo-doradczą, unikając tego dylematy twierdzą, ze będzie to: „istniejący (który? - W.K.) lub nowo powołany organ KPRM”. Funkcję sztabową ma zaś pełnić RCB.

Jest to rzecz osobliwa, zamieszczenie w tej grupie elementów zarządzania kryzysowego obok innych, które to zarządzanie realizują.

Kryterium wyróżnienia tych etapów stanowią ustalenia dokumentów strategicznych. Z innego punktu widzenia byłoby zapewne inaczej.

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2007, nr 89, poz. 590, z późn. zmianami.

Trzeba przyznać, że to wąskie podejście bywa też zawężane wyłącznie do problematyki ratownictwa.

Sytuacja kryzysowa, która zagraża bezpieczeństwu narodowemu i międzynarodowemu nie jest tym samym, co sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, jak to wynika z polskich regulacji prawnych.

Szerokie podejście do rozumienia zarządzania kryzysowego w NATO wyraźnie sugeruje tekst o następującej treści: „W praktyce, reagowanie narodowe i międzynarodowe na kryzys lub sytuację, której ewolucja może doprowadzić do kryzysu, zależy od charakteru, rozległości i powagi danej sytuacji. We wszystkich wypadkach, akcja dyplomatyczna lub inne podjęte środki powinny zapewnić przewidywanie i  prewencję kryzysową (zapobieganie kryzysom). Czasem trzeba będzie podjąć zdecydowane środki, prowadzące do akcji militarnej włącznie. Co więcej, władze narodowe mogą, w zależności od charakteru kryzysu, brać pod uwagę różnego typu operacje w ramach zarządzania kryzysowego”. W NATO przyjmuje się, że kryzys może mieć głównie charakter polityczny, militarny lub humanitarny i być spowodowany przez różne konflikty polityczne lub militarne, awarie techniczne lub katastrofy naturalne. Zob. Manuel de l'OTAN, OTAN, Bruxelles 2006, s. 46.

W efekcie uchwalenia ustawy o zarządzaniu kryzysowym i przyjęcia nad wyraz ograniczonego znaczenia terminu „zarządzanie kryzysowe”, co nie wynika z enigmatycznej definicji tylko z ducha ustawy, doszło do takiej sytuacji, że działania związane z zapobieganiem, przygotowaniem, reagowaniem i przywracaniem pokoju na świecie nie mogą być określane mianem zarządzania kryzysowego, tylko reagowania kryzysowego. A jaka jest tego przyczyna? Zarządzaniem kryzysowym może być tylko to, co jest przewidziane ustawą, czyli w zasadzie ratownictwo i działania towarzyszące.

Zdaniem autora CEP jest błędnie (i tendencyjnie) tłumaczone na „cywilne planowanie kryzysowe” oraz, że wiąże się z bezpieczeństwem ludności cywilnej.

CEP obejmuje całokształt odpowiedzialności za problematykę obronną ministerstw i agencji rządowych w zakresie utrzymania prawa i porządku, mobilizacji, wykorzystania zasobów krajowych (energii, zasobów ludzkich, zasobów transportowych, zdolności produkcyjnych, żywności i produktów rolnych, surowców) oraz ochrony cywilnej.

ang. support for national authorities in civil emergencies (podkreślenie - W.K).

Szerzej, http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49158.htm.

EADRCC wniósł wkład do operacji niesienia pomocy humanitarnej podczas kryzysu związanego z napływem kosowskich uchodźców oraz wykonał cenną pracę w reakcji na wielkie powodzie na Ukrainie, w Rumunii, na Węgrzech, w Albanii i Republice Czeskiej oraz Pakistanie; a także na trzęsienie ziemi, które w 1999 r. nawiedziło Turcję; pożary lasów w byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii i Portugalii oraz ekstremalne warunki pogodowe na Ukrainie i w Mołdawii. Ośrodek ściśle współpracuje z agendami ONZ, które odgrywają wiodącą rolę w reagowaniu na katastrofy o zasięgu międzynarodowym - Biurem Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej i Biurem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców - oraz innymi organizacjami.

Zob. http://www.nato.int/eadrcc.

Zob. M. Marszałek, Działania Unii Europejskiej w systemie reagowania kryzysowego,[w:] System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura - charakter - obszary, red. nauk. J. Gryz, „Adam Marszałek”, Toruń 2009, s. 231-246.

Po przyjęciu traktatu z Lizbony UE stała się jednolitą organizacją. Formalnie zniesiono filary, utrzymując jednak podział kompetencji, jakimi dysponuje Unia, na dziedziny kompetencji wyłącznych, kompetencji dzielonych oraz działań wspierających, koordynujących i uzupełniających. Stwierdza się, że: „Procedury Inventory of Crisis Management Capacities in The European Commission and Community oraz Crisis Coordination Arrangements nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w związku ze zmianami sposobu funkcjonowania UE. Jednakże w wyniku wejścia w życie zmian dotyczących zakresu kompetencji instytucji UE zasadniczym przeobrażeniom uległ sposób zarządzania kryzysem w ramach Mechanizmu Koordynacji Kryzysowej. Wynikają one z nowego podziału kompetencji wewnątrz instytucji UE, co określa w inny sposób podział kompetencji w ramach Grupy Sterującej Mechanizmu. Tworzą ją: Prezydencja, Wysoki Przedstawiciel, Komisja Europejska i państwa zainteresowane”. Zob. J. Gryz, P. Mickiewicz, Ekspertyza. Zarządzanie kryzysowe i reagowanie na kryzys w aspekcie Przewodnictwa Polski w UE. Opis mechanizmów, jakimi dysponuje Prezydencja w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej oraz studium przypadku reakcji Prezydencji na kryzys polityczny, Dolnośląska Szkoła Wyższa, Centrum Badań Nad Bezpieczeństwem, Wrocław 2009, s. 7.

Źródło: htp://www.msz.gov.pl/Zarzadzanie, kryzysowe,29555.html.

Zob. J. Gryz, Instytucje i instrumenty reagowania kryzysowego Unii Europejskiej w ramach II filaru, [w:] System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej. Struktura... s. 103.

Na stronach internetowych urzędów administracji publicznej spotyka się m.in. takie ujęcie reagowania kryzysowego (jednej z faz zarządzania kryzysowego): to bieżące działania służb ratowniczych na wszelkie zdarzenia - zagrażające zdrowiu i życiu obywateli lub środowisku - zmierzające do ograniczenia lub zlikwidowania ich skutków oraz niesienia pomocy poszkodowanym (jest jedną z faz zarządzania kryzysowego).

Por. Strategia „Sprawne Państwo 2011-2020”, projekt do konsultacji, MSWiA, Warszawa, 6 kwietnia 2011, s. 59 i dalej.

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, art. 2, wyd. cyt.

Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, art. 1 pkt 2, DzU 2009, nr 131, poz. 1076.

Zob. W. Kitler, Działania na rzecz zbudowania systemu zarządzania kryzysowego, [w:] System reagowania kryzysowego… s. 163-198.

Negatywne postrzeganie stanów nadzwyczajnych w Polsce, jako przedsięwzięć restrykcyjnych (będące także skutkiem doświadczeń stanu wojennego, wprowadzonego 13 grudnia 1981 r.) doprowadziło do paradoksu, polegającego na traktowaniu ich jako czegoś ostatecznego - aby za wszelką cenę ich nie wprowadzać. W konsekwencji doszło m.in. do uchwalenia ustawy o zarządzaniu kryzysowym, w efekcie czego - obawiam się - wprowadzenie któregoś ze stanów nadzwyczajnych będzie wręcz niemożliwe - na wszystko będzie jedno antidotum - zarządzanie kryzysowe!

Ustawa z dnia 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu… art. 1 pkt 2.

Patrzymy na sens, a nie na słowa.

Pamiętajmy jednak, że takie, a nie inne znaczenie terminów ustawowych nie oznacza wcale, że zarówno w teorii, jak i w praktyce nie mamy możliwości posługiwać się nimi w znacznie szerszym znaczeniu.

Zob. Strategia „Sprawne Państwo 2011-2020”... wyd. cyt. W projekcie strategii zarządzanie kryzysowe łączy się z problematyką ochrony ludności, a głównie ratownictwa.

Zob. m.in.: Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej. Dążąc do europejskiego modelu bezpieczeństwa, Unia Europejska, 2010; EU Concept for Crisis Management Missions in the field of Civilian Administration, Brussels, 25 November 2003.

Zarządzanie kryzysowe oznacza szczególny sposób działania władz publicznych (przy pomocy ustalonych procedur) ale nie jest synonimem, ani nie zastępuję systemu ochrony ludności.

Np. zapobieganie kryzysom poprzez długofalowe programy zapobiegania konfliktom.crises through long-term programmes of conflict prevention.

Powiada się, że praktyka jest najlepszą wykładnią przepisów.

Są też pomysły dotyczące przyjęcia ustawy o kierowaniu bezpieczeństwem narodowym.

Przed laty rolę tę pełniły sztaby generalne, lecz był to czas, gdy bezpieczeństwo narodowe (lepiej - bezpieczeństwo państwa) miało silnie militarne zabarwienie, a wszystko działo się pod kątem przygotowania państwa do wojny, zaś sektor cywilny traktowano jako zaplecze sił zbrojnych.

Obecnie mamy taką oto sytuację, że działalność planistyczna i organizacyjna w zakresie zarządzania kryzysowego obejmuje czynności zapobiegawcze i przygotowawcze poświecone w zasadzie zapewnianiu bezpieczeństwa. Nie jest to więc działanie z zakresu zarządzania kryzysowego, lecz zarządzania bezpieczeństwem, bo równie dobrze możne to służyć działalności rutynowej, kryzysowej, jak i obronnej.

Dane takie powinny trafiać do systemu ze wszystkich dostępnych źródeł, w tym między innymi od: agend NATO, UE i poszczególnych państw; przedstawicielstw dyplomatycznych; sił zbrojnych; administracji publicznej; służb specjalnych; straży, służb i inspekcji, a także przedsiębiorców i organizacji pozarządowych.

361

Państwo, jako zbiór elementów, na którym opisano różne, odrębne systemy szczegółowe

L

M

G

II

K

J

F

H

E

D41

C

B

A

T

N

R

P

O

S

System obronny państwa

System zarządzania kryzysowego

System ochrony granicy państwowej

Inny system

U

W

Rys. 5.1. Idea tworzenia różnych, odrębnych systemów szczegółowych na bazie zbioru elementów jakim jest państwo, w zależności od przewidywanych misji, celów, funkcji i zadań oraz zadanych relacji porządkujących


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Podstawy zarządzania wykład rozdział 05
2 Realizacja pracy licencjackiej rozdziałmetodologiczny (1)id 19659 ppt
Ekonomia rozdzial III
rozdzielczosc
kurs html rozdział II
Podstawy zarządzania wykład rozdział 14
7 Rozdzial5 Jak to dziala
Klimatyzacja Rozdzial5
Polityka gospodarcza Polski w pierwszych dekadach XXI wieku W Michna Rozdział XVII
Ir 1 (R 1) 127 142 Rozdział 09
Bulimia rozdział 5; część 2 program
05 rozdzial 04 nzig3du5fdy5tkt5 Nieznany (2)
PEDAGOGIKA SPOŁECZNA Pilch Lepalczyk skrót 3 pierwszych rozdziałów
Instrukcja 07 Symbole oraz parametry zaworów rozdzielających
04 Rozdział 03 Efektywne rozwiązywanie pewnych typów równań różniczkowych
Kurcz Język a myślenie rozdział 12
Ekonomia zerówka rozdział 8 strona 171
28 rozdzial 27 vmxgkzibmm3xcof4 Nieznany (2)
Meyer Stephenie Intruz [rozdział 1]
04 Rozdział 04

więcej podobnych podstron