6-64 COSTA P. ENEL

WYROK TRYBUNAŁU z dnia 15 lipca 1964 r. (*) W sprawie C-6/64

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Giudice Conciliatore w Mediolanie, mający na celu uzyskanie wykładni art. 102, 93, 53 i 37 wspomnianego traktatu w zawisłym przed tym sądem sporze pomiędzy:

Flaminio Costa

a

E.N.E.L.

(Ente nazionale energia elettrica, impresa già della Edison Volta),

TRYBUNAŁ,

wydaje następujący

Wyrok […]

Motywy

Zważywszy, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 1964 r., prawidłowo przekazanym do Trybunału, Giudice Conciliatore w Mediolanie, „na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z dnia 25 marca 1957 r., inkorporowanego do prawa włoskiego w drodze ustawy nr 1203 z dnia 14 października 1957 r., w związku z zarzutami, iż ustawa nr 1643 z dnia 6 grudnia 1962 r. oraz rozporządzenia prezydenta wydane w wykonaniu tej ustawy […] naruszają art. 102, 93, 53 i 37 traktatu”, zawiesił postępowanie i zarządził przekazanie sprawy Trybunałowi.

W przedmiocie zastosowania art. 177

Zarzut oparty na sformułowaniu pytania

Zważywszy, że postawiono zarzut, iż przedmiotowe pytanie ma na celu rozstrzygnięcie, w drodze art. 177, kwestii zgodności ustawy z traktatem;

zważywszy jednakże, że zgodnie z tym artykułem sądy krajowe, których orzeczenia, jak w niniejszym przypadku, nie podlegają zaskarżeniu, zobowiązane są zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie „wykładni […] traktatu”, gdy takie pytanie zostanie przed nimi podniesione;

że na podstawie tego postanowienia Trybunał nie może ani zastosować traktatu do konkretnego przypadku, ani orzekać o zgodności z nim przepisu prawa wewnętrznego, jak mógłby to zrobić na podstawie art. 169;

że może jednak wyodrębnić z niedoskonałego sformułowania sądu krajowego kwestie dotyczące jedynie wykładni traktatu;

że jego zadaniem nie jest zatem orzekanie o zgodności ustawy włoskiej z traktatem, a jedynie interpretacja wymienionych postanowień traktatu, z uwzględnieniem okoliczności prawnych przedstawionych przez Giudice Conciliatore.

Zarzut oparty na braku konieczności dokonywania wykładni

Zważywszy, że zarzuca się sądowi z Mediolanu złożenie wniosku o dokonanie wykładni traktatu, która nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu;

zważywszy jednakże, że art. 177, oparty na wyraźnym rozdziale zadań pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem, nie pozwala mu ani rozstrzygać stanu faktycznego sprawy, ani oceniać podstaw i celowości wniosku o wykładnię.

Zarzut oparty na obowiązku stosowania przez sąd wewnętrznego aktu ustawodawczego

Zważywszy, że rząd włoski podnosi zarzut „bezwzględnej niedopuszczalności” wniosku Giudice Conciliatore, z tego względu, że sąd krajowy, zobowiązany do stosowania ustawy wewnętrznej, nie może odwoływać się do art. 177;

zważywszy, że w odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich po jego wejściu w życie i który ma charakter wiążący dla sądów krajowych;

bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich jednostek;

zważywszy, że w związku z włączeniem do prawa każdego z krajów członkowskich przepisów pochodzenia wspólnotowego, a bardziej ogólnie ze względu zarówno na brzmienie, jak ducha traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły na zasadach wzajemności, jednostronnego, późniejszego przepisu, którego w związku z tym nie mogą temu porządkowi prawnemu przeciwstawiać;

moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu, o której mowa w art. 5 akapit drugi, i powodowałoby dyskryminację zabronioną na mocy art. 7;

że zobowiązania podjęte na podstawie traktatu ustanawiającego Wspólnotę nie miałyby charakteru bezwarunkowego, lecz jedynie ewentualny, gdyby mogły zostać zakwestionowane w drodze późniejszych aktów ustawodawczych umawiających się stron;

że prawo do jednostronnego działania jest państwom członkowskim przyznawane jedynie na mocy wyraźnego, szczególnego postanowienia (na przykład art. 15, art. 93 ust. 3, art. 223–225);

że ponadto wnioski państw o przyznanie odstępstw poddane są procedurom zezwoleniowym (na przykład art. 8 ust. 4, art. 17 ust. 4, art. 25, 26, 73, art. 93 ust. 2 akapit trzeci i art. 226), które byłyby bezprzedmiotowe, gdyby państwa te mogły zwolnić się ze swoich zobowiązań za pomocą zwykłej ustawy;

zważywszy, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego znajduje potwierdzenie w art. 189, zgodnie z którym rozporządzenie „wiąże w całości” i jest „bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”;

że postanowienie to, do którego nie zgłoszono zastrzeżeń, zostałoby pozbawione skuteczności, gdyby jego skutki mogły zostać jednostronnie cofnięte przez jedno z państw w drodze aktu ustawodawczego, który miałby moc wyższą od aktów wspólnotowych;

zważywszy, że jak wynika z całości powyższych rozważań, prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty;

że wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatu, nastąpiło ostateczne ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie może podważyć późniejszy akt jednostronny sprzeczny z istotą Wspólnoty;

że w związku z tym, w przypadku powstania kwestii interpretacji traktatu, należy zastosować art. 177 niezależnie od jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego;

zważywszy, że pytania postawione przez Giudice Conciliatore w przedmiocie art. 102, 93, 53 i 37 zmierzają do ustalenia, w pierwszej kolejności, czy postanowienia te są bezpośrednio skuteczne i stanowią dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, jak należy je rozumieć.

W przedmiocie wykładni art. 102

Zważywszy, że zgodnie z art. 102, gdy „istnieje obawa”, iż wydanie przepisu ustawowego spowoduje „zakłócenie”, państwo członkowskie, które zamierza go wydać, „podejmuje konsultacje z Komisją”, która może zalecić mu podjęcie właściwych kroków celem uniknięcia grożącego zakłócenia;

zważywszy, że artykuł ten, zawarty w rozdziale poświęconym „zbliżaniu ustawodawstw”, ma na celu zapobieżenie pogłębianiu się rozbieżności, z punktu widzenia celów traktatu, między krajowymi porządkami prawnymi;

że na podstawie tego postanowienia państwa członkowskie ograniczyły swoją swobodę inicjatywy prawodawczej, godząc się na podporządkowanie procedurze konsultacyjnej;

że zobowiązując się w sposób jednoznaczny do konsultacji z Komisją w każdym przypadku, gdy projekty ich aktów prawnych mogłyby stwarzać, choćby niewielkie, niebezpieczeństwo zakłóceń, państwa te podjęły zatem zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi dla podmiotów prawa źródła uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;

zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie tych postanowień, lecz że zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177, ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.

W przedmiocie wykładni art. 93

Zważywszy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Komisja we współpracy z państwami członkowskimi „stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach”, w celu podjęcia niezbędnych działań, jakich wymaga funkcjonowanie wspólnego rynku;

że zgodnie z art. 93 ust. 3 Komisja winna być informowana we właściwym czasie o projektach mających na celu udzielenie lub modyfikację pomocy, przy czym zainteresowane państwo członkowskie nie może podjąć zamierzonych działań przed zakończeniem procedury wspólnotowej i, ewentualnie, postępowania przed Trybunałem;

zważywszy, że celem tych postanowień, zawartych w sekcji traktatu poświęconej „pomocy przyznawanej przez państwa”, jest, po pierwsze, stopniowe cofnięcie istniejącej pomocy, a po drugie, zapobieganie udzielaniu „w jakiejkolwiek formie”, w ramach polityki wewnętrznej tych państw, nowej pomocy, mogącej powodować bezpośrednio lub pośrednio istotne uprzywilejowanie przedsiębiorstw lub produktów, oraz wynikającym stąd, nawet ewentualnym, zagrożeniom dla niezakłóconej konkurencji;

że w art. 92 państwa członkowskie uznały za niezgodne ze wspólnym rynkiem wymienione tam formy pomocy i tym samym zobowiązały się w sposób dorozumiany nie udzielać takiej pomocy, poza przypadkami objętymi odstępstwami przewidzianymi w traktacie, natomiast w art. 93 podporządkowały się jedynie właściwym procedurom, zarówno w zakresie cofnięcia istniejącej, jak udzielania nowej pomocy;

że zobowiązując się w tak kategoryczny sposób, poprzez poddanie się procedurze ustanowionej w art. 93, do informowania Komisji „w czasie odpowiednim” o projektowanej pomocy, państwa podjęły zatem zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi źródła uprawnień dla podmiotów prawa, z wyjątkiem ostatniego zdania w art. 93 ust. 3, który nie jest przedmiotem niniejszej sprawy;

zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie postanowień tego artykułu, który nakazuje jej nawet stale badać we współpracy z państwami członkowskimi istniejące systemy pomocy, lecz że zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177, ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.

W przedmiocie wykładni art. 53

Zważywszy, że zgodnie z art. 53 państwa członkowskie zobowiązały się, z zastrzeżeniem postanowień traktatu, nie wprowadzać nowych ograniczeń w wykonywaniu przez jednostki z innych państw członkowskich działalności gospodarczej na swoim terytorium;

że podjęte w ten sposób przez państwa zobowiązanie jest z prawnego punktu widzenia jedynie zobowiązaniem do niedziałania;

że nie jest ono uzależnione od spełnienia żadnego warunku, a jego wykonanie oraz skuteczność nie wymagają wydania żadnego aktu ani przez państwa, ani przez Komisję;

że zobowiązanie to jest więc zupełne z prawnego punktu widzenia, a w związku z tym może wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków państw członkowskich i podlegających ich kompetencji podmiotów prawa;

zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych;

zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 53 wymaga rozważenia go w kontekście rozdziału dotyczącego prawa do wykonywania działalności gospodarczej, w którym został umieszczony;

że, nakazawszy w art. 52 stopniowe zniesienie „ogranicze[ń] swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego”, stanowi się dalej w tym rozdziale, w art. 53, iż państwa nie wprowadzą „nowych ograniczeń w zakresie przedsiębiorczości [wykonywania działalności gospodarczej] na swych terytoriach w stosunku do obywateli innych państw członkowskich”;

że należy zatem ustalić, na jakich warunkach jednostki z innych państw członkowskich korzystają ze swobody wykonywania działalności gospodarczej;

że art. 52 akapit drugi odpowiada na to pytanie, stanowiąc, iż swoboda ta obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami „na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”;

że dla poszanowania art. 53 wystarczy zatem, by żaden nowy przepis nie poddawał prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym, niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.

W przedmiocie wykładni art. 37

Zważywszy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 państwa członkowskie dostosowują stopniowo „monopole państwowe o charakterze handlowym” w celu wykluczenia wszelkiej dyskryminacji między jednostkami z państw członkowskich w zakresie zaopatrzenia i zbytu;

że artykuł ten zabrania ponadto tym państwom, w ust. 2, podejmowania wszelkich sprzecznych z nim nowych działań;

zważywszy, że w ten sposób państwa przyjęły na siebie podwójne zobowiązanie: jedno czynne, do dostosowania monopoli krajowych, i drugie bierne, do niepodejmowania nowych działań;

że wniesiono o wykładnię tego drugiego zobowiązania oraz niezbędnych do jej dokonania elementów pierwszego;

zważywszy, że art. 37 ust. 2 ustanawia zakaz bezwarunkowy, nie stanowiący zobowiązania do działania, lecz do niedziałania;

że zobowiązanie to nie zostało opatrzone żadnym zastrzeżeniem uzależniającym jego wykonanie od wydania aktu prawa krajowego;

że z samej swej natury zakaz ten może wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków prawnych między państwami członkowskimi a podlegającymi ich kompetencji podmiotami prawa;

zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych;

zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 37 wymaga, ze względu na złożoność tego postanowienia oraz współzależności między jego ust. 1 i 2, rozważenia ich w świetle całości rozdziału, do którego artykuł ten należy;

że rozdział ten poświęcony jest „znoszeniu ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi”;

zważywszy, że celem odesłania w art. 37 ust. 2 do „zasad […] określony[ch] w ust. 1” jest zapobieżenie wszelkim nowym przejawom „dyskryminacji między obywatelami [jednostkami pochodzącymi z] państw członkowskich” w zakresie „warunków zaopatrzenia i zbytu”;

że art. 37 ust. 1 wymienia i obejmuje zakazem powody, dla których realizacja tak określonego celu mogłaby zostać zagrożona;

że zakazane są zatem, na podstawie odesłania zawartego w art. 37 ust. 2, wszelkie nowe monopole i podmioty, o których mowa w art. 37 ust. 1, jeżeli prowadzą do dyskryminacji w zakresie zaopatrzenia lub zbytu;

że zadaniem sądu krajowego jest więc ustalenie przede wszystkim, czy realizacja tego celu jest rzeczywiście zagrożona, to znaczy, czy ze spornego przepisu wynika, lub może być jego skutkiem, dyskryminacja między jednostkami z państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu;

zważywszy, że należy ponadto rozpatrzyć powody, o których mowa w art. 37 ust. 1;

że artykuł ten nie zabrania ustanawiania wszelkich monopoli, lecz tylko tych „o charakterze handlowym” i to pod warunkiem, że prowadzą do określonej wyżej dyskryminacji;

że wspomniane monopole krajowe i podmioty objęte są zakazem ustanowionym w tym postanowieniu wyłącznie pod warunkiem, iż, po pierwsze, mają za przedmiot działalności zawieranie transakcji dotyczących towarów mogących być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie, odgrywają w tych transakcjach rzeczywistą rolę;

że zadaniem sądu krajowego jest dokonanie w każdym przypadku oceny, czy omawiana działalność gospodarcza dotyczy towaru tego rodzaju, który ze względu na swój charakter oraz wymogi techniczne i międzynarodowe, jakim podlega, może być przedmiotem działalności powodującej, że zainteresowany podmiot odgrywa rzeczywistą rolę w przywozie lub wywozie między jednostkami pochodzącymi z państw członkowskich.

W przedmiocie kosztów

Zważywszy, że koszty poniesione przez Komisję Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i rząd włoski, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;

że dla stron postępowania przed Giudice Conciliatore w Mediolanie niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem;

z powyższych względów,

uwzględniając akta sprawy;

po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy;

po zapoznaniu się z uwagami stron postępowania przed sądem krajowym, Komisji Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i rządu włoskiego;

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego;

uwzględniając art. 37, 53, 93, 102, 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą;

uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej;

uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich,

TRYBUNAŁ,

rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności opartego na art. 177, orzeka, co następuje:

Pytania postawione przez Giudice Conciliatore w Mediolanie na podstawie art. 177 są dopuszczalne, gdyż dotyczą wykładni postanowień traktatu, a żaden późniejszy akt jednostronny nie może mieć mocy wyższej od uregulowań wspólnotowych;

oraz:

1) Artykuł 102 nie zawiera postanowień mogących stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;

2) Artykuł 93, w zakresie objętym postawionym pytaniem, również nie zawiera takich postanowień;

3) Artykuł 53 jest uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;

Postanowienia te zabraniają wprowadzania wszelkich nowych przepisów, których przedmiotem byłoby poddanie prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym, niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.

4) Artykuł 37 ust. 2 jest w całości uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych.

Postanowienia te, w zakresie objętym postawionym pytaniem, mają na celu zakaz podejmowania wszelkich działań sprzecznych z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1, to znaczy wszelkich działań mających za przedmiot lub skutek spowodowanie dyskryminacji między jednostkami pochodzącymi z państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia lub zbytu za pośrednictwem monopoli lub podmiotów mających, po pierwsze, za przedmiot działalności transakcje dotyczące towarów mogących być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie, odgrywających rzeczywistą rolę w tej wymianie;

a także:

Rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania należy do Giudice Conciliatore w Mediolanie.

Orzeczono w Luksemburgu w dniu 15 lipca 1964 r.