Wyższa Szkoła

Zarządzania i Administracji

w Zamościu

Wydział Zarządzania I Administracji

Kierunek: Ekonomia

Jan Kowalski

12194

Etapy procedury budżetowej

Zamość 2008

Spis treści

Procedura budżetowa

Pod pojęciem procedury budżetu rozumie się całokształt prawnie określanych zasad postępowania z budżetem. Zasady te dotyczą:

- podejmowania decyzji w zakresie sporządzania budżetu

- działań związanych z wykonywaniem budżetu

- kontroli wykonywania budżetu

Przygotowanie projektu budżetu państwa

Pierwszym elementem procedury jest przygotowanie projektu budżetu na następny rok. W przypadku niedotrzymania terminu rząd zmuszony jest do uchwalenia prowizorium budżetowego. Gdy ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w okresie trzech miesięcy od przedłożenia sejmowi projektu, prezydent może rozwiązać parlament. Przygotowanie projektu budżetu państwa jest procesem skomplikowanym i rozciągniętym w czasie. Konstytucja ustanawia dwie zasady rzutujące na procedurę przygotowania budżetu:

- zasadę wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym ( art.221) oraz

- zasadę ustawowej regulacji trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt ustawy budżetowej ( art.219 ust.2)

Do organów centralnych, które zajmują się opracowaniem budżetu państwa zalicza się Radę Ministrów, Ministerstwo Finansów i poszczególne ministerstwa branżowe, wraz z podległymi im jednostkami. Główny ciężar opracowania budżetu spoczywa na Ministerstwie Finansów. Prace rozpoczynają w połowie roku poprzedzającego rok budżetowy i obejmują następujące etapy:

- opracowanie założeń budżetu państwa,

- przygotowanie wstępnego projektu budżetu państwa przez Ministerstwo Finansów,

- zatwierdzenie wstępnego budżetu przez Radę Ministrów,

- opracowanie projektów części budżetowych,

- konsultacje międzyresortowe,

- przygotowanie ostatecznej wersji projektu ustawy budżetowej,

- zatwierdzenie projektu przez Radę Ministrów.

Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na dany rok. Obejmują one prognozy dotyczące podstawowych wskaźników makroekonomicznych, takich jak: szacunki produkcji sprzedanej i produktu krajowego brutto, prognozę cen, kursu walutowego, bezrobocia i płac, dochodów przedsiębiorstw, prognozę handlu zagranicznego i bilansu płatniczego, prognozę dochodów budżetowych i możliwości sfinansowania deficytu budżetowego (o ile taki występuje). Na ich podstawie oraz materiałów przygotowanych przez poszczególnych dysponentów części budżetowych, Minister Finansów opracowuje wstępny projekt budżetu państwa i po zatwierdzeniu przez kierownictwo Ministerstwa Finansów przedstawia go Radzie Ministrów. Po kilkudniowej dyskusji i wprowadzeniu korekt Rada Ministrów przyjmuje wstępny projekt budżetu.

Następna faza obejmuje opracowanie szczegółowego planu dochodów i wydatków w formie niezbędnej dla projektu ustawy budżetowej. Ministrowie-koordynatorzy po licznych konsultacjach z dysponentami części budżetowych dokonują podziału kwot przewidzianych dla poszczególnych działów. Po podziale środków ich dysponenci opracowują projekty budżetów swych części i przekazują je właściwym departamentom Ministerstwa Finansów. W departamentach analizowane są przedstawione projekty i uzgadniane z poszczególnymi resortami. Po fazie konsultacji następuje agregacja wszystkich danych dotyczących projektu ustawy. Na tym etapie są do tego włączone (bez żadnych konsultacji i uzgodnień) projekty części budżetowych organów władzy państwowej, nie podlegających Radzie Ministrów (Kancelarii Sejmu, Kancelarii Prezydenta RP, Najwyższej Izby Kontroli itd.). Następnie projekt ustawy budżetowej przedstawiany jest kierownictwu Ministerstwa Finansów, które po zatwierdzeniu przekazuje projekt pod obrady Rady ministrów. Projekt ten musi zawierać uzasadnienie omawiające w szczególności:

- główne cele polityki społecznej i gospodarczej,

- założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa następne lata,

- kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,

- przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego projekt dotyczy,

- omówienie projektowanych przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,

- informacje o przewidywanej na koniec roku wysokości długu Skarbu Państwa

Najczęściej także zawiera on protokół rozbieżności dotyczący poszczególnych pozycji budżetu państwa, których nie usunięto w fazie konsultacji międzyresortowych. Rozbieżności te są rozstrzygane w trakcie dyskusji nad projektem ustawy przez Radę Ministrów. Ostateczne zatwierdzenie projektu następuje w drodze uchwały Rady Ministrów, która przekazuje go wraz z uzasadnieniem Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

W szczególnych okolicznościach, na przykład w sytuacji zmiany rządu lub terminu wyborów parlamentarnych, przypadającego na okres przedłożenia budżetu, Rada Ministrów może przedstawić projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Wówczas jednak przedkłada ona Sejmowi projekty ustawy budżetowej nie później niż trzy miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium.

Tryb uchwalania budżetu

Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który w Polsce pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację. Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Zgłoszone Sejmowi w uchwale Senatu propozycje dokonania w ustawie określonych zmian Marszałek Sejmu kieruje do komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów. Uchwalony przez Sejm budżet Marszałek Sejmu przekazuje (po uwzględnieniu poprawek przegłosowanych w trzecim czytaniu) Marszałkowi Senatu. Senat ma 20 dni (o 10 mniej niż w przypadku innych ustaw) na zgłoszenie poprawek lub akceptację projektu. Jeżeli Senat zgłosi poprawki-trafiają one znów do Komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi sprawozdanie w sprawie poprawek senackich, proponując ich odrzucenie (najczęściej) lub przyjęcie. Przegłosowanie przez Sejm poprawek Senatu kończy procedurę parlamentarną. Po przyjęciu projektu w trzecim czytaniu Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy Marszałkowi Senatu oraz Prezydentowi. Tekst ten otrzymują również posłowie.
Procedurę opracowania i uchwalania ustawy budżetowej kończy zarządzenie przez Prezydenta publikacji ustawy w Dzienniku Ustaw, przy czym ustawa budżetowa zawiera zawsze klauzulę, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia roku budżetowego.

• Sejm może przyjąć lub odrzucić projekt budżetu

(Komisja Finansów Publicznych i Polityki Gospodarczej- koordynuje prace nad projektem)

• Drugie czytanie (zgłaszanie poprawek i wniosków), ponownie prace w Komisji, a następnie trzecie czytanie w Sejmie;

• Marszałek Sejmu kieruje tekst uchwalonej przez Sejm ustawy do Senatu i Prezydenta

• Senat przygotowuje projekt Uchwały odnośnie przyjęcia ustawy lub wprowadzenia poprawek

• Dochody budżetu państwa według ważniejszych źródeł, części i działów klasyfikacji budżetowej;

• wydatki budżetu państwa;

• Deficyt budżetu i źródła pokrycia;

• Limity zatrudnienia w administracji państwowej;

• Przychody i rozchody budżetu państwa;

• Plany finansowe państwowych funduszy celowych

• Wykaz dotacji celowych i przedmiotowych

Wykonanie budżetu

Wykonanie budżetu polega na gromadzeniu dochodów oraz dokonywaniu wydatków ustalonych w ustawie budżetowej w ramach zakreślonych w zakreślonych klasyfikacją budżetową. Do tego służy, opracowany przez rząd układ wykonawczy budżetu państwa, zawierający szczegółowy podział dochodów i wydatków budżetowych. Wydatkowanie środków budżetowych wiąże się z uruchomieniem tzw. kredytów budżetowych. Są one uruchamiane przez Ministerstwo Finansów na rzecz głównych dysponentów budżetu, którzy są upoważnieni do ich przekazywania podległym ich jednostkom. Kredyty otwiera się na ogół na okresy, krótsze niż 1 rok (zwykłe 2 razy do roku). W trakcie wykonywania budżetu uchwalonego uprzednio przez parlament dopuszcza się możliwość wprowadzenia zmian jednak nie zbyt często aby nie naruszały planowanych podstawowych propozycji gospodarczych.

Zmiany odbywają się według przepisów:

- Zwiększa się niektóre pozycje wydatków budżetowych zmniejszając jednocześnie inne pozycje wydatków.

- Zwiększanie wydatków bez ograniczenia pozostałych zaplanowanych wydatków budżetowych obejmuje też, rezerwy ogólne i celowe. Rezerwy są ważnym instrumentem zapobiegającym zakłóceniom w gospodarce budżetowej i wykorzystuje się na powiększenie wydatków związanych z zaplanowanym zadaniem, których koszty niespodziewanie znacznie wzrosły. Podobną rolę odgrywają gdy dochody okazały się niższe od zaplanowanych. Niewykorzystane rezerwy zmniejszają deficyt lub zwiększają nadwyżkę. W przypadku pomyślnego przebiegu wykonanego planu budżetowego rezerwy budżetowe mogą być podstawą do zwiększenia wydatków związanych z polepszeniem standardów świadczonych przez państwo usług lub ze zwiększeniem pieniężnych świadczeń na rzecz ludności. Podobną rolę do rezerw pełni nadwyżka budżetowa (różnica między dochodami i wydatkami), wpływać może też na równowagę rynkową. Może tez służyć zabiegom deflacyjnym w warunkach występującej inflacji.

- Zasada kasowego wykonania (zamykanie budżetu). Upoważnienie rządu do dokonywania wydatków wygasa z końcem roku budżetowego (kalendarzowego). Nie zrealizowane zobowiązania powinny znaleźć pokrycie w środkach budżetu ustalonego na rok następny.

Zasady wykonywania budżetu:

1. Terminowość realizacji dochodów określonych w budżecie i planach finansowych poszczególnych podmiotów gospodarki budżetowej

2. Dyscyplina finansowa dokonywania wydatków budżetowych (w trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększyć wydatków, wprowadzanie poprawek wymaga specjalnej procedury)

3. Równowaga budżetowa = wydatki budżetu muszą mieć pokrycie w dochodach

Zmiany w budżecie w toku jego wykonywania mogą być dokonywane:

1. w formie przenoszenia wydatków tzw. virement nie powoduje zwiększenia ogólnej kwoty wydatków, ale inny ich podział - MF

2. Uruchomienia dodatkowych wydatków budżetowych (o ile można skorzystać z: rezerwy, nadwyżki ewentualnie nowych dochodów)

3. dysponowania rezerwą RM lub MF - ogólna rezerwa budżetowa 1% wydatków budżetu

Charakterystyczną cechą wykonania budżetu jest jego zdekoncentrowanie, z tym że odbywa się ono pod nadzorem i kierunkiem organów wyższego stopnia. Organy wykonujące budżet można podzielić na cztery grupy:

- organy ustalające zasady prawne wykonania budżetu (Sejm, Senat, Rada Ministrów, Minister Finansów, Ministrowie Resortowi),

- organy sprawiające nadzór nad wykonywaniem budżetu (Rada Ministrów, Minister Finansów wraz z Izbami Skarbowymi i Urzędami Skarbowymi),

- organy wykonujące kasową obsługę budżetu (Narodowy Bank Polski),

- organy bezpośrednio realizujące wydatki,

Istotne zasady przy wykonywaniu budżetu:

- terminowość realizacji dochodów określonych w budżecie: planach finansowych poszczególnych podmiotów gospodarki budżetowej,

- dyscyplina finansowa dokonywania wydatków budżetowych tzn. dokonywania ich zgodnie z ich planowym przeznaczeniem oraz w ramach kwot określonych w budżecie ważny jest fakt, iż w trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększyć wydatków (gdyż kwoty te stanowią ich górną granicę), określonych stosownymi przedziałami klasyfikacji budżetowej, wprowadzenie natomiast poprawek do istniejącego podziału dochodów: wydatków budżetowych wymaga przestrzegania określonej procedury. Zasada ta nie dotyczy budżetowych, które są planowane w wielkościach minimalnych,

- równowaga budżetowa, która wymaga, aby wydatki budżetu państwa miały pokrycie w jego dochodach tzn. aby plan budżetowy był zbilansowany,

Istotne funkcje przy wykonywaniu budżetu ma Rada Ministrów, która posiada uprawnienia do wykonania wytycznych dla organów administracji państwowej w sprawie zasad legalizacji budżetu państwa. Kontrolę wykonania budżetu państwa sprawują bardzo liczne organy, m.in. Sejm i zarząd gmin. Ponadto nad wykonaniem budżetu czuwa na bieżąco Minister Finansów, który przedstawia Radzie Ministrów okresowe sprawozdania z przebiegu jego wykonania. Dysponenci części budżetu(ministrowie wojewodowie) sprawują nadzór i kontrolę nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek. Naczelnym organem kontroli państwa jest Najwyższa Izba Kontroli(NIK), do której kompetencji należy kontrola całokształtu działalności organów administracji rządowej wszystkich jednostek działających na rozrachunku gospodarczym oraz jednostek budżetowych. NIK przeprowadza kontrolę wykonania budżetu pod kątem legalności, celności i gospodarności działalności jednostek wykonujących budżety. Opiniuje ona sprawozdania Ministra Finansów z wykonania budżetu i przekłada je Sejmowi, co stanowi podstawę udzielenia rządowi absolutorium.

W fazie wykonywania budżetu następuje jego konfrontacja z rzeczywistością. W Prawie budżetowym formułowanych jest kilka zasad wykonywania budżetu. Przede wszystkim wykonanie budżetu należy do organów wykonawczych państwa i samorządu terytorialnego. Organy te są upoważnione, ale nie zobowiązane do wykonania budżetu. Oznacza to, że nie są zobowiązane do całkowitego wydatkowania środków budżetowych, gdyż powinny się kierować gospodarnością i oszczędnością. Nie powinny przy tym w zasadzie przekraczać kwot wydatków przeznaczonych na dany cel lub zmieniać ich przeznaczenia oraz dokonywać ich w roku budżetowym.

Kontrola wykonania budżetu

Ogólny nadzór nad wykonaniem budżetu państwa sprawuje Rada Ministrów. Szczególne zadania kontroli budżetu ma Ministerstwo Finansów, należą do nich np.:

- sprawowanie ogólnej kontroli nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, oraz utrzymywanie równowagi budżetowej, przy czym pomagają mu izby i urzędy skarbowe,

- zaciąganie kredytów bankowych,

- emitowanie obligacji i bonów skarbowych,

- przenoszenie planowych wydatków między rozdziałami i paragrafami, przy czym przenoszenie środków nie może przekraczać 5% wydatków i nie może dotyczyć zwiększenia wydatków na pensję,

- dysponowanie rezerwą budżetową,

- opiniowanie aktów prawnych dotyczących dochodów budżetowych,

- określenie zasad i terminów sporządzania sprawozdań

- określenie zasad i terminów sporządzania sprawozdań

- określania zasad rachunkowości,

Ogólną kontrole nad wykonaniem budżetu państwa sprawuje Sejm za pośrednictwem Najwyższej Izby Kontroli oraz Rady Ministrów a głównie Ministerstwo Finansów, który do prac kontrolnych wykorzystuje aparat finansowy oraz informacje zawarte w sprawozdaniach GUS-u sporządzonych przez poszczególnych dysponentów środowisk Budżetowych. Minister Finansów dokonując kontroli wykonania budżetu sprawdza czy została zachowana zasada terminowości to znaczy terminowa realizacja dochodu określonych w budżecie i planach finansowych poszczególnych działach gospodarki budżetowej. Zasada dyscypliny finansowej dokonywania wydatków budżetu oraz zasada zachowania równowagi budżetowej, która zakłada, że wydatki mają pokrycie w dochodach budżetu. Złamanie tej zasady może spowodować wzrost deficytu budżetowego przez co Ministerstwo Finansów będzie musiało zaciągnąć kredyt lub pożyczkę za nie przestrzeganie dyscypliny budżetowej. Sprawozdanie z wykonania Budżetu Państwa Ministerstwo Finansów składa do 10 września roku budżetowego do komisji Finansów Publicznych. Sprawozdanie to obejmuje I półrocze roku budżetowego. Sprawozdanie roczne składane jest w sejmie przez Ministerstwo Finansów do 30 Maja roku następnego po roku budżetowym. Łącznie ze sprawozdaniem Ministerstwa Finansów zezwala na kontrole budżetu Ustawa budżetowa winna być sporządzona w sposób przejrzysty i zrozumiały nie powinna być ani zbyt ogólna ani zbyt szczegółowa - gdyż musi ona w sposób aktywny ukształtować plan realizacji zadań państwa wynikających z ustawy. Duże znaczenie ma również jawność publicznej działalności finansowej - społeczeństwo powinno być dokładnie poinformowane o źródłach dochodów budżetowych oraz o ponoszonych wydatkach. W państwie demokratycznym obywatele mają prawo kontrolować i krytykować działalność rządu.

Podsumowanie

Wszystkie etapy procedury budżetowej to długi i złożony proces w czasie którego rozstrzyga się wiele bardzo ważnych spraw związanych z funkcjonowaniem wspólnot samorządowych. Budżet powinien być wykorzystywany jako narzędzie sprzyjające efektywnemu i oszczędnemu zarządzaniu środkami publicznymi którymi dysponują władze samorządowe, jako narzędzie kontroli finansowej oraz narzędzie komunikacji władz samorządowych ze wspólnotą samorządową. Proces procedury budżetowej nie może być utożsamiany tylko z rutynowymi, mechanicznymi pracami o charakterze ewidencyjno - rachunkowym.

Bibliografia

• Ziółkowska W., Finanse Publiczne: Teoria i zastosowanie,

Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2000

• Kosikowski C., Ruśkowski E., Finanse Publiczne i Prawo Finansowe,

Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska ABC, Warszawa 2006

• Internetowy portal wilkipedystów, Wilkipedia Wolna Encyklopedia, http://pl.wikipedia.org/wiki/Procedura_bud%C5%BCetowa

11

---