Rozdział 1 Przedmiot nauki o finansach publicznych.

1. Pojęcie nauki o finansach publicznych.

Istnieją trudności z definicją „ finansów publicznych” Do zdefiniowania finansów publicznych wielce przydatne jest kryterium własności, wg którego działalność gospodarczą i społeczną dzielimy na prywatną i społeczną ⇒ sektor prywatny i sektor publiczny. Zastosowanie tego kryterium pozwala stwierdzić, że przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska i procesy związane z powstawaniem i rozdysponowaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego.

Wadą tej definicji jest sprowadzenie fin. publicznych do nauki o gospodarowaniu pieniężnymi środkami publicznymi ( co jest typowe dla ekonomii klasycznej), a jej nowoczesne ujęcie wymaga , oprócz zewnętrznej formy funduszy publicznych, wzięcia pod uwagę również jej treści ekonomicznej, społecznej, politycznej itp.( nauka stara się określić związki przyczynowo – skutkowe między gromadzeniem pieniędzy a procesami gospodarowania, społecznymi i politycznymi )

Nauka o fin. pub. bada przyczyny i skutki tworzenia finansów publicznych, a to wymaga odpowiedzi na pytania:

• Dlaczego władze zgłaszają popyt na pieniądz, co kształtuje jego wielkość?

• W jaki sposób popyt na pieniądz może być zaspokojony?( podatki, pożyczki)

• Jakie skutki przynoszą wydatki władz publicznych, kreowanie popytu na pieniądz?

• Jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych powinny być zastosowane?

• Jakie dziedziny i w jaki sposób powinny być finansowane z funduszy publicznych?

• Jakie powinny być relacje miedzy różnymi szczeblami władzy?

2. Kategoria potrzeb zbiorowych

Działalność gospodarcza człowieka ma na celu zaspokajanie potrzeb, co stanowi centralny element teorii ekonomicznej (to jest motyw gospodarczej aktywności człowieka)

Potrzeba – pożądanie wartości użytkowych (dóbr i usług), wynikające z osiągniętego rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludzkości.

• ma charakter nieograniczony (na nowym poziomie rozwoju, nowe potrzeby)

• są wywoływane przez postęp techniczny, organizacyjny, naukowy, kulturalny itp.

• wraz z rozwojem materialnego dobrobytu rośnie rola potrzeb wyższego rzędu.

Natomiast możliwości zaspokajania potrzeb są ograniczone ⇒ prawo ograniczonych możliwości zaspokajani potrzeb ( które ma względny i ogólny charakter)

Zróżnicowanie stopnia zaspokajania potrzeb wynika z :

• zachowania poszczególnych jednostek ( ich kryteria wyboru)

• wpływu państwa, władz samorządowych.

Niektóre potrzeby muszą być zaspokajane zbiorowo ( odbiorcą jest społeczeństwo) np. obrona narodowa, oświetlenie ulic, korzystanie z dróg publicznych itp. Istnienie potrzeb zbiorowych wynika z istnienia społeczeństwa oraz instytucji państwa. Wymaga to niestety funduszy , co powoduje sięgnięcie do dochodów innych podmiotów, głównie gospodarstw domowych, przedsiębiorstw, ewentualnie - z zagranicy. A to z kolei ogranicza zaspokajanie potrzeb indywidualnych.

Wybór zakresu i rodzaju potrzeb indywidualnych, które są finansowane z funduszy pub. wynika z:

• istniejącego w danym kraju systemu ekonomicznego,

• realizowanej doktryny społecznej

• poziomu rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego

Alokacja środków pieniężnych na potrzeby zbiorowe jest niepopularna, gdyż społeczeństwo odczuwa je bardziej ex post niż ex ante tj. np. jeśli chodzi o obronę narodową zauważa sens nakładów na nią, gdy bezpieczeństwo jest naruszone.

Niektórzy kwestionują podział potrzeb na indywidualne i zbiorowe, uważając że potrzebę trzeba traktować jako zjawisko przypisane tylko jednostce.

3. Dobro publiczne

Trudno przeprowadzić podział na dobra publiczne i prywatne. Część dóbr ma charakter wyłącznie publiczny np. powietrze, lasy, morza itp., inne mogą być i takie i takie ( np. energia).

Dobra publiczne (sensu stricto) to te, które z przyczyn swych cech fizycznych służą zbiorowości lokalnej, lub całemu społeczeństwu (są dobrodziejstwem natury lub powstają dzięki działalności człowieka)

Kryteria określenia dóbr publicznych:

1. Kryterium użyteczności (społeczne) – dobra prywatne ograniczają się do jednej osoby (np. samochód), a w dostępie do dóbr publicznych nie ma rywalizacji (np. transport publiczny)

2. Kryterium odpłatności(ekonomiczne) – dobra publiczne to te które finansuje budżet państwa, te konsumowane zbiorowo.

Konsumpcja dóbr publicznych jest konsumpcją narzucona poszczególnym jednostkom, co stanowi sprzeczność interesów ekon. jednostki i społeczeństwa. Np. bezdzietne małżeństwo płaci podatki, z których część idzie na oświatę publiczną, czy zasiłki rodzinne.

4. Dobro społeczne.

Zakładamy, ze istnieją 3 rodzaje dóbr: publiczne, społeczne i prywatne.

Dobra społeczne – to takie dobra, które ze względów fizycznych mogą być dobrami prywatnymi, ale na skutek doktryny społecznej i prowadzonej polityki są dostępne dla każdego obywatela np. oświata, ochrona zdrowia. Chodzi o to, że są one finansowane z funduszy publicznych, ale nie wyklucza to częściowej odpłatności ⇒ dobro społ. - prywatne.

Dobra publiczne sensu largo – dobra pub. sensu stricto+ dobra społ.

Dostęp obywateli do dóbr publicznych jest więc nieograniczony, inaczej jest z dobrami społecznymi. Dobra społ. są tworzone dla obywateli, których normalnie ( na rynku komercyjnym) nie stać, by było na ich zakup.

dochody doch.

indywidualne indyw.

użyteczność użyteczność

Krzywa użyteczności dobra publicznego Krzywa użyteczności dobra społ.

Neutralność użyteczności dóbr publicznych jest uproszczeniem, gdyż często poziom dochodów indywidualnych wpływa na ich użyteczność np. nie każdego stać na samochód, aby korzystać z dróg publicznych.

5. Finanse publiczne jako przedmiot zainteresowania różnych dyscyplin.

Finanse publiczne są głównie przedmiotem zainteresowania nauk ekonomicznych ( instrumenty finansowe typu podatki, dotacje, opłaty, pożyczki wpływają na całą gospodarkę narodową i mikropodmioty). Ale funkcjonowanie fin. pub. jest możliwe dzięki istnieniu norm prawnych ( ustawy zasadniczej oraz ustaw o ustroju budżetowym, ustaw podatkowych itd.). finanse pub. są instrumentem władzy, stąd muszą być analizowane w kontekście funkcjonowania mechanizmu politycznego – nauki polityczne ( wpływ doktryn politycznych na wielkość funduszy politycznych, źródła ich powstawania, kierunki wydatkowania).Procesy tworzenia i wykorzystywania funduszy pub. są także przedmiotem zainteresowania socjologii (zasiłki, renty itp.) W praktyce fiskalnej ważną rolę odgrywają także względy psychologiczne ( reakcje zbiorowe np. na wprowadzenia podatków).

ROZDZIAŁ 2 PRZEGLĄD WAŻNIEJSZYCH TEORII FINANSÓW PUBLICZNYCH

Wyróżniamy naukę o finansach publicznych:

• Opisową (pozytywną)

• Normatywną

Okres przedkapitalistyczny:

1. Kameraliści – myśl kameralistów przypisywała duże znaczenie gospodarce państwa, sprowadzało się to nie tylko do polityki protekcjonistycznej, realizowanej za pomocą instrumentów finansowych, lecz także do wykorzystywania podatków w funkcji interwencyjnej. Dostrzegali oni związek między fiskalną aktywnością państwa a dobrobytem społecznym. Zalecali oni pobieranie podatków nie tak gdzie można, ale tam gdzie trzeba. Po raz pierwszy postawili kwestię granic wydatków publicznych ( pośrednio granic opodatkowania). Ich zdaniem budowanie budżetu państwa powinno rozpoczynać się od potrzeb państwa, czyli wydatków, do których należy dostosować dochody (zasada rocznego sporządzania budżetu)

Jan Ferdynand Nax – polski zwolennik poglądów kameralistów, dostrzegał różnice między fiskalnymi i interwencjonistycznymi celami działalności państwa. Trzy podatki Naxa:

• Podatek gruntowy

• Podatek od osób

• Podatek od rzeczy

1. Merkantyliści – preferowali gospodarkę krajową i uważali, że należy ją chronić m.in. za pomocą systemu podatków i ceł. Szczególne znaczenie w tej polityce miał kolbertyzm ( od Jeana Colberta). Zasługi Colberta: standaryzacja prawa regulującego system podatkowy, celny, administracyjny. W okresie fizjokratyzmu dominował pogląd, że jedynym źródłem bogactwa i dochodu czystego jest rolnictwo. Konsekwencją takiego rozumienia gospodarki była koncepcja podatku jedynego (powinni go płacić wyłącznie właściciele ziemscy). Leseferyzm, pojęcie którego sens sprowadza się do tego, że w gospodarce panuje naturalny porządek rzeczy, wobec tego powinna się ona opierać na wolnej konkurencji.

Liberalna myśl finansowa:

Teoretyczne i ideologiczne podstawy liberalizmu gospodarczego stworzyła Adam Smith. Liberalizm preferował wolność gospodarczą, wolną konkurencję, silny indywidualizm gospodarczy, od którego zależy pomyślność całego społeczeństwa. Prywatna własność jest warunkiem rozwoju przedsiębiorczości. Rola państwa powinna ograniczać się do tworzenia warunków do swobodnego działania praw rynku ( państwo i finanse publiczne muszą być ograniczone do minimum). Smith traktował podatki jak zło konieczne. Przewidywał dla państwa następujące obszary działalności:

• Obrona zewnętrzna

• Ochrona własności i wymiar sprawiedliwości

• Organizacja robót publicznych

Doktryna liberalna opiera się na trzech kardynalnych założeniach:

• Polityka podatkowa powinna być neutralna (w jej wyniku nie mogą następować zmiany w podziale dochodów w społeczeństwie)

• Ciężary podatkowe społeczeństwa powinny być takie, aby nie hamowały aktywności gospodarczej Oran nie ograniczały zdolności gospodarstw domowych do gromadzenia oszczędności

• System podatkowy powinien zawierać także podatki pośrednie, aby ciężary podatkowe ponosili w istotnym stopniu także pracownicy najemni ( możliwość zwiększenia oszczędzania i inwestowania przedsiębiorców)

Ortodoksyjna teoria finansów publicznych:

Ortodoksyjna teoria finansów publicznych, podporządkowana skarbowemu punktowi widzenia, zaleca aby budżet państwa był jak najmniejszy. Wg Say`a podatek jest ciężarem nie tylko z prywatnego, ale także społecznego punktu widzenia. Koncepcja małego budżetu oznacza, że powinien on mieć taką wysokość, która pozwala finansować ewidentne zadania publiczne państwa, a zwłaszcza zapewnić ład wewnętrzny i obronę narodową. W świetle doktryny ortodoksyjnej budżet państwa powinien być bezwzględnie zrównoważony ( stale zrównoważony). Wg ortodoksyjnych fiskalistów w odniesieniu do gospodarowania publicznymi środkami konieczne jest stosowanie ocen etycznych i religijnych w przypadku wydawania przez rząd sum większych niż zostały zgromadzone. Inne zalecenie ortodoksyjnej teorii finansów publicznych dotyczy przeznaczenia zaciągniętych pożyczek. Jeżeli już nie da się uniknąć deficytu budżetowego, to musi on być bezwzględnie przeznaczony na finansowanie rozwoju gospodarki. Pożyczki powinny być jak najszybciej spłacone, aby nie zwiększać kosztów obsługi długu. Ortodoksyjny fiskalizm wyklucza możliwość wykorzystania podatków do innych celów niż fiskalne (neutralność podatków względem gospodarki). Konsekwencją koncepcji małego budżetu jest brak odpowiedzialności państwa za pełne wykorzystanie zdolności wytwórczych (także odpowiedzialności za bezrobocie). W ortodoksyjnej teorii finansów można dostrzec elementy koncepcji „wypychania zasobów” prywatnych poza obieg ściśle gospodarczy. Do zrozumienia natury ortodoksyjnego fiskalizmu niezbędne jest uwzględnienie szerszego tła tzw. skarbowego punktu widzenia (tłem jest ogólna teoria ekonomiczna). Założenia teorii ekonomicznej:

• Równowaga ekonomiczna gospodarki

• Równość między oszczędnościami i inwestycjami

• Komplementarność między konsumpcją i oszczędnościami

• Stała suma oszczędności w warunkach równowagi ekonomicznej

Pierwsze próby interwencjonizmu fiskalnego:

Georg Friedrich List – w jego poglądach charakterystyczne było uznanie wytwórczego charakteru działalności państwa. Pogląd ten znajduje wyraz w teorii Steina, wedle którego działalność państwa nie tylko przyczynia się do odtworzenia funduszy publicznych, lecz także prowadzi do powstania nadwyżki, która powracając do gospodarki powoduje akumulację nowych kapitałów. (to jest chyba nie istotne)

Złota reguła finansów publicznych:

Aby zrozumieć istotę tej reguły trzeba znać metody budowy budżetu państwa. W ujęciu krańcowym można wyróżnić metodę dochodową oraz wydatkową. Wedle złotej reguły finansów publicznych strona dochodowa budżetu państwa powinna być dostosowana do strony wydatkowej. Wszystkie ponoszone wydatki publiczne są ważne i konieczne dla dobra ogółu. Złotą regułę doskonale ujął G. Jѐze: „Są wydatki, trzeba je pokryć”. Na dzień dzisiejszy złotą regułę finansów publicznych należało by interpretować inaczej. Chodzi o to aby przewidywane w planie wydatki znalazły źródło finansowania. Nieprzestrzeganie złotej reguły finansów publicznych prowadzi na ogół do ponoszenia dodatkowych wydatków.

Rewolucja keynesowska (interwencjonizm państwowy)

W koncepcji interwencjonizmu państwowego w sposób zasadniczy zmieniła się rola finansów publicznych. Finanse publiczne ( instrumenty dochodowe i wydatkowe) stały się głównymi narzędziami interwencji państwa w gospodarkę. Ich celem było:

• Pobudzenie efektywnego popytu w gospodarce, zgłaszanego ze strony wszystkich podmiotów, popytu warunkującego rozwój inwestycji, a przez to wzrost produkcji i spadek bezrobocia

• Łagodzenie wahań cyklu koniunkturalnego – traktowane jako środek polityki antyrecesyjnej i antykryzysowej – m.in. poprzez stosowanie automatycznych stabilizatorów koniunktury; ich rolę mają spełniać odpowiednio skonstruowane podatki (skale podatkowe), które w okresie boomu mają hamować ekspansję przedsiębiorstw (podatki progresywne), a w okresie słabnięcia tempa wzrostu gospodarczego pobudzić przedsiębiorców (łagodniejsze ciężary podatkowe).

Neokeynesowskie teorie finansów publicznych:

• Zalecenia A.H. Hansena:

  1. W sposób kategoryczny odrzucił zasadę równoważenia budżetu

  2. Metody finansowania wydatków rządowych (plan działania rządu):

• Zaciągać kredyty w bankach handlowych podczas depresji

• Zaciągnięte kredyty bankowe dadzą gospodarce silny impuls rozwojowy, wyrażający się wzrostem dochodu narodowego oraz wzrostem oszczędności

• W chwili przywrócenia równowagi w gospodarce oraz osiągnięcia stanu pełnego zatrudnienia, wydatki publiczne powinny być finansowane z progresywnych podatków dochodowych (koncepcja budżetu dynamicznego)

• W przypadku pełnego zatrudnienia i wzrostu płac w gospodarce możliwe jest pojawienie się silnej presji inflacyjnej ( należy hamować inflacje poprzez stosowanie podatków od konsumpcji)

  1. W pewnych sytuacjach zaciąganie długu jest nie tylko nieszkodliwe, lecz przynosi korzyść gospodarce oraz społeczeństwu i może przyczynić się do poprawy sytuacji finansowej państwa ( przejaw zdrowej polityki finansowej)

  2. Konsekwencją poglądów Hansena koncepcja sporządzenia dwóch odrębnych budżetów :

     • Budżet operacyjny – związany z realizacją bieżących zadań publicznych

     • Budżet kapitałowy – polega na opracowaniu planu wydatków długoterminowych ta, aby zapewnić niezbędne środki pieniężne na realizowane przez państwo zadania (inwestycje).

• Koncepcja finansów funkcjonalnych A. Lernera:

Kryterium stosowania instrumentów fiskalnych jest skuteczność działania w celu zapewnienia pełnego zatrudnienia oraz zapobiegania inflacji ( regulowanie wydatków rządowych). Lerner zaleca stosowanie wszelkich środków polityki finansowej państwa, byleby tylko były skuteczne, stad nazwa „ finanse funkcjonalne” ( przykładowe środki: podatki, wydatki publiczne, zaciąganie i spłata długów, emisja pieniądza i wycofywanie go z obiegu)

• Teorie finansów publicznych wg J.M Buchanana:

1. Koncepcje organiczne:

   1. Instytucja państwa jest integralnym elementem państwa

   2. Podstawowym kryterium wydatków publicznych powinno być maksymalizowanie społecznej użyteczności lub ogólnego dobrobytu

   3. Konstruktywny charakter działalności państwa

   4. Przez finanse publiczne rząd może zwiększyć użyteczność pieniężnych środków publicznych

   5. Większy efekt dla społeczeństwa niż poniesione przez nie ciężary

2. Koncepcje indywidualistyczne:

   1. Państwo i poszczególni obywatele są stronami antagonistycznymi

   2. Obowiązuje zasada ekwiwalentności podatkowej ( za zapłacone podatki obywatel otrzymuje określone świadczenia)

   3. Trzy systemy fiskalne ( ze względu na różnice między ciężarem podatkowym a świadczeniem: saldo dodanie, ujemne, zerowe):

      • System pogłębiający nierównomierny podział dochodów w społeczeństwie (saldo ujemne)

      • System neutralny (saldo zerowe)

      • System redystrybucyjny ( os. O niskich dochodach : saldo ujemne(otrzymują większe świadczenia), o wysokich dodatnie(dopłacają do os. Gorzej sytuowanych)

• Kryzys państwa podatkowego wg J.A. Schumpetera:

• Schumpeter był zdecydowanym przeciwnikiem wzrostu ciężarów podatkowych, jednak potwierdzał tezę Wagnera o nieuchronności wzrostu wydatków publicznych, a w konsekwencji wzrostu obciążeń podatkowych.

• Pod wpływem ciężarów podatkowych kapitalizm będzie przechodził od fazy kapitalizmu „ żywotnego i nieskalanego” do kapitalizmu spętanego.

• Schumpeter trafnie zauważył związek pomiędzy wzrastającymi ciężarami podatkowymi a ekspansją biurokracji.

• Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny:

• Krytycy oskarżali państwo, że przez interwencjonizm narusza filozofię mechanizmu rynkowego, podważa prawa rządzące rynkiem, dewastuje zasoby gospodarki itd.

• Przeniesienie ciężaru oddziaływania na gospodarkę z instrumentów fiskalnych na instrumenty monetarne

• Główne założenia nowego konserwatyzmu fiskalnego:

  • Bezwzględnie zrównoważony budżet i to w okresie roku fiskalnego, a nie w okresie cyklu koniunkturalnego

  • Zdecydowane ograniczenie skali redystrybucji PKB przez system finansów publicznych, gdyż powoduje to efekt wypychania prywatnych zasobów gospodarczych poza obieg gospodarczy

  • Powrót do koncepcji jak najmniejszego budżetu państwa przez cięcia w wydatkach (gospodarczych i socjalnych)

  • Zmniejszenie ciężarów podatkowych, co oznacza powrót do koncepcji jak najniższych podatków

  • Zmniejszenie podatków zbliży politykę podatkową do paradygmatu konserwatyzmu fiskalnego

  • Wszystkie te działania powinny doprowadzić do radykalnego zmniejszenia długu publicznego

Standardy z Maastricht dla krajów członkowskich UE:

• Wymóg, by deficyt budżetowy nie przekraczał 3% PKB

• Zalecenie, by dług publiczny nie przekraczał 60% PKB

Rozdział 3 Funkcje finansów publicznych.

Trzy rodzaje funkcji:

• alokacyjna,

• redystrybucyjna,

• stabilizacyjna.

Według niektórych podręczników (m.in. Samuelson, Nordhaus) są one określane jako trzy funkcje państwa:

• zapewnienia efektywności gospodarki wobec niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów,

• zapewnienie sprawiedliwości i równości wobec nierównych dochodów,

• zapewnienie stabilności gospodarki rynkowej wobec jej cyklicznego funkcjonowania.

Wypływa to z faktu, że finanse pub. są instrumentem państwa, oraz działalność państwa jest nastawiona na rzecz obywateli i społeczeństwa (⇒gospodarka publiczna).

1. Funkcja alokacyjna.

Polega na tym, że finanse pub. są narzędziem alokacji zasobów w gospodarce rynkowej w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przez państwo:

• zadaniami publicznymi ( zaspokajanie potrzeb publicznych)

• zadaniami społecznymi ( zaspokajanie potrzeb społecznych oraz tych, których źródłem jest niesprawność mechanizmu rynkowego).

Realizacja tych zadań jest konieczna, gdyż mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych. Próba urynkowienia ich jest bezskuteczna, ponieważ nie każdy korzysta z nich w jednakowym stopniu.

Trzy rodzaje niesprawności mechanizmu rynkowego:

• nadmierne zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek.

• pełna swoboda wyboru obywatela, która może wyrządzić szkodę i obywatelowi i społeczeństwu ( państwo wymusza pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie dobra i usługi ważne dla rozwoju i egzystencji ( chodzi głównie o dobra społeczne)

• efekty uboczne działalności przedsiębiorstw ( zanieczyszczenie środowiska).

2. Funkcja redystrybucyjna.

Państwo bezpośrednio nie wytwarza dochodu, chociaż spełniając konstytucyjne funkcje ponosi wydatki. Wymusza to redystrybucję dochodów społecznych, która jest realizowana w formie pieniężnej i budzi wiele kontrowersji.

Kryteria redystrybucji dochodów mają aspekty:

• makroekonomiczny: dotyczy zakresu redystrybucji PNB, ogólnej struktury dochodów i wydatków realizowanych przez władze.

• makrospołeczny: polega na analizowaniu skutku działalności państwa dla różnych grup społecznych.

• jednostkowy.

Podstawowym kryterium redystrybucji dochodów jest jej taki zakres i taka struktura, które pozwalają funkcjonować gospodarce, a państwu wypełniać jego funkcje. Redystrybucja dokonywana jest przez ogromną ilość operacji finansowych. Finansowanie procesów dóbr publicznych i społecznych jest możliwe tylko przy określonym systemie wyrzeczeń jednostek, które pozbawiane są części dochodów na rzecz ogółu, co powoduje pogorszenie ich sytuacji materialnej. Pojawia się tu problem sprawiedliwego rozłożenia finansowania ciężarów finansowania zadań publicznych i społecznych. Podstawowy dylemat związany z redystrybucją sprowadza się do wyborów, czy nadać:

• priorytet efektywności gospodarowania (pobudzanie aktywności gospodarczej, co może niestety prowadzić do nadmiernego zróżnicowania dochodów)

• priorytet sprawiedliwości ( równości, co z kolei hamuje aktywność gosp.)

Pojawia się tu także spór dlaczego ludzie bogatsi mają płacić większe podatki.

3. Funkcja stabilizacyjna.

Polega na częściowym stabilizowaniu działania funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej (łagodzeniu wahań cyklu koniunkturalnego, czego mechanizm rynkowy nie jest w stanie zapewnić).

Musimy pamiętać, że:

• państwo prócz fin. pub może wykorzystać instrumenty polityki monetarnej.

• w latach 70, 80 polityka fiskalna w stabilizowaniu gospodarki okazała się nieskuteczna

• istnieje spór o zakres i kształt polityki fiskalnej.

Najczęściej do stabilizacji wykorzystuje się:

• podatki ( finansują alokację, są narzędziem redystrybucji, oraz stabilizują cykl koniunkturalny przez ograniczanie dochodów w czasie ekspansji (np. podatek progresywny) i odwrotnie)

Dwa sposoby wykorzystania podatków w funkcji stabilizacyjnej:

• wbudowanie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury w system podatku dochodowego

• dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziomu opodatkowania w zależności od koniunktury ( tyle, ze to wymaga czasu na legislację itp.)

• wydatki ( np. zasiłki dla bezrobotnych w fazie spadku koniunktury nie ograniczają popytu)

Podstawowymi środkami oddziaływania na popyt, inflację, zatrudnienie i stopę % są:

• wielkość dochodów budżetowych (ograniczają popyt, jeśli jest on nadmierny)

• wielkość wydatków budżetowych (kreują popyt)

• saldo budżetu państwa (skala deficytu jest jednym z podstawowych kryteriów polityki)

Przejawiają się one w:

• skłonności do oszczędzania,

• skłonności do inwestowania,

• poziomie stopy procentowej (związane z deficytem i długiem publicznym),

• poziomie bezrobocia (zatrudnianie w sektorze publicznym).

Funkcja redystrybucyjna może być sprzeczna z stabilizacyjną ( jeśli państwo będzie rozbudować redystrybucję dochodów, to trudno będzie wykorzystać finanse do pełnienia funkcji stabilizacyjnej . Podobnie funkcja stabilizacyjna może być sprzeczna z alokacyjną ( gdy cele stabilizacji będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich funduszy do alokacji). Jednak sprzeczności te są nieuniknione i państwo powinno je łagodzić.

Rozdział 4 – Elementy teorii wyboru publicznego

Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego: (Rysunek 4.1 Popyt na dobro prywatne str. 80; Rysunek 4.2 Popyt na dobro publiczne str.81)

Cele i przedmiot wyboru publicznego:

Władze publiczne spełniając (za pośrednictwem finansów publicznych) swoje funkcje napotykają wiele problemów, wynika to m.in. z następujących przyczyn:

• Dokonywanie przez państwo alokacji zasobów w celu tworzenia dóbr publicznych i dóbr społecznych ogranicza swobodę dysponowania dochodami przez osoby prywatne

• Preferencje reprezentowane przez poszczególne osoby jak i grupy społeczne mogą zdecydowanie różnić się od preferencji reprezentowanych przez władze publiczne.

Głównym celem teorii wyboru publicznego jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji dóbr i redystrybucji dochodów, a więc eliminowanie lub ograniczenie arbitralności i woluntaryzmu decyzyjnego władz publicznych.

Przedmiotem zainteresowania teorii wyboru publicznego jest demokratyczny system podejmowania decyzji w kwestiach publicznych, funkcjonowanie mechanizmów politycznych, zachowanie się pojedynczego obywatela, grup społecznych oraz ich rola w podejmowaniu decyzji publicznych.

Zasadnicze znaczenie ma sposób powoływania władz publicznych oraz wpływ obywatela na ich działalność. Teoria wyboru publicznego musi uwzględniać warunki ustrojowe oraz czynniki polityczne takie jak:

• System władz publicznych (państwowych, samorządowych)

• Kompetencje poszczególnych organów władz publicznych w kwestiach finansowych, a zwłaszcza budżetowych

• Ordynacja wyborcza

• System partii politycznych i organizacji społecznych, zawodowych, itd.

Istota wyboru publicznego:

Gospodarka prywatna – o sposobie jej funkcjonowania, osiąganych efektach itd. Przesądza mechanizm rynkowy.

Sektor Publiczny – dla ekonomii tego sektora znaczenia ma mechanizm polityczny i ściśle z nim powiązany system wyborczy.

Wybór jest podejmowaniem decyzji preferującej jedno rozwiązanie kosztem innego lub innych rozwiązań. Wybór jest łatwiejszy, jeżeli zachowane są podstawowe zasady:

• Każdy wyborca ma jednakową szansę wpływania na przedmiot wyboru

• Przedmiot wyboru jest konkretny

• Wybór dotyczy dwu wykluczających się możliwości (albo, albo)

Wybór jest łatwiejszy jeżeli wyborca ma rozeznanie, czego wybór dotyczy.

Sposoby wyrażania preferencji w sprawach publicznych:

Różnice między funkcjonowaniem mechanizmu rynkowego a funkcjonowaniem mechanizmu politycznego, jako dwóch sposobów alokacji dóbr, odpowiednia prywatnych i publicznych:

• Mechanizm rynkowy funkcjonuje w oparciu o bardziej zobiektywizowane, konkretne, mierzalne cele, podczas gdy mechanizm polityczny nie zapewnia obiektywizacji celów publicznych i społecznych ( cele te obciążone są arbitralnością polityków i partii politycznych.

• Mechanizm rynkowy funkcjonuje tym lepiej dla konsumenta i społeczeństwa, im większa jest konkurencja, tymczasem w przypadku mechanizmu politycznego nadmierna konkurencja, tzn. nadmierna ilość partii politycznych biorących udział w wyborach, może doprowadzić do tak dużej polaryzacji sił politycznych we władzach przedstawicielskich, że nie będą one w stanie podejmować skutecznych decyzji w sprawach publicznych.

Wady mechanizmu politycznego:

• Działalność wybranych władz przedstawicielskich może nie odpowiadać preferencjom wyborców

• Różnice między oczekiwaniami wyborców a działalnością organów przedstawicielskich

• Głosujący może zmienić swoją opinię na rzecz innej partii lub na rzecz innych osób w danej partii przy okazji następnych wyborów ( co nie wyklucza sytuacji, że po tych wyborach głosujący także będzie rozczarowany)

• Spadek popularności ekip rządzących wykazywany w badaniach opinii publicznej

• Problem tzw. milczących (niegłosujących) wyborców

• Trudności związane z działalnością administracji i biurokracji

Kryterium kosztów i korzyści:

Przy podejmowaniu decyzji publicznych stosuje się kryterium kosztów-korzyści. Przy ustalaniu kosztów można zastosować precyzyjne miary, natomiast pomiar korzyści osiąganych na skutek decyzji publicznych w znacznym stopniu ma charakter jakościowy. Znaczna trudność w przypadku wyboru publicznego wynika z dysproporcji między ponoszonymi kosztami a osiąganymi korzyściami poszczególnych obywateli, grup społecznych, wspólnot terytorialnych itd. Między preferencjami poszczególnych osób a preferencjami wspólnoty mogą zachodzić podstawowe różnice. W systemach demokratycznych potrzebny jest pewien przymus wobec części społeczeństwa, która dobrowolnie nie byłaby skłonna ponosić kosztów (ciężarów) na rzecz wspólnoty czy społeczeństwa, ponieważ preferencje są zdecydowanie różne. Obserwacja zachowań wyborców wobec oferowanych przez partie polityczne programów pozwala zidentyfikować tzw. medianowego wyborcę, tzn. takiego, który odrzuca cele stawiane przez skrajne siły (partie) polityczne. To medianowy wyborca jest w istocie decydentem w sprawach publicznych. Oznacza to, że medianowy wyborca tworzy większość parlamentarną i samorządową.

Zasady ustalania wyników głosowania w sprawach publicznych:

Przymus demokratyczny osiąga się przez respektowanie wyników głosowania. Wyniki te mogą być obliczane wg następujących zasad:

• Jednomyślność głosujących (może występować tylko w przypadku małych grup, może być warunkiem dla podjęcia decyzji o najwyższym znaczeniu dla państwa, społeczeństwa itp.))

• Większość kwalifikowana (np. 2/3 głosów, w sprawach o kardynalnym znaczeniu dla społeczeństwa)

• Większość zwykła (ułatwia i przyśpiesza proces podejmowania decyzji, wada: zwiększa się liczba wyborców którzy muszą podporządkować się decyzjom (woli) większości – tzw. „tyrania” wobec mniejszości)

• Głosowanie wg punktów ( ranking)

Preferencje indywidualne i racjonalność indywidualna muszą być podporządkowane preferencją zbiorowym i racjonalności zbiorowej.

Paradoks wyborczy:

Zachowanie wyborcy wtedy, gdy występuje on w grupie, jest inne niż, wtedy gdy dokonuje indywidualnego wyboru. Nie chodzi o to, że decyzja wyborcy może być przegłosowana tylko o to, że wyniki ogólne glosowania mogą wypaczać rzeczywiste preferencje wyborców. Paradoks wyborczy jest istotnym mankamentem systemu wyborczego, gdyż stwarza możliwość manipulowania wynikami wyborów przez tendencyjny wybór (zestawienie) rywalizujących ze sobą celów oraz sekwencji głosowania nad nimi. Paradoks wyborczy występuje w przypadku niewielkich grup.

Rozdział 5. System finansów publicznych

Sektor publiczny - wg. R. Domaszewicz: „Działalność aparatu państwowego oraz innych związków publicznoprawnych wchodzących w skład tzw. sektora publicznego wymaga ponoszenia różnego rodzaju wydatków.”

Podział wydatków publicznych:

1. wydatki materialne związane z zakupem przez władze publiczne dóbr i usług niezbędnych do spełnienia przez nie funkcji statutowych,

2. wydatki transferowe nie związane bezpośrednio z ruchem towarów i usług, lecz będące najoczywistszym wyrazem redystrybucji dochodów przez państwo (emerytury, zasiłki, subwencje itp.)

Sektor publiczny wg. kryterium majątkowego:

1. majątek służący władzy i administracji państwowej

2. majątek służący publicznym instytucjom usługowym

3. majątek w użytkowaniu publicznym

4. majątek zaangażowany w działalności gospodarczej

Finanse publiczne nie są finansowym wyrazem - w sensie instytucjonalnym- sektora publicznego, gdyż nie obejmuje on pełnych finansów skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych.

Związki między sektorem publicznym a finansami publicznymi:

1. Biorąc pod uwagę kryterium własności zarówno sektor publiczny jak i finanse publiczne należą do tej samej kategorii pojęciowej, której ramy zakreśla nieprywatna własność.( Wspólna cecha - własność publiczna.)

Obszary działalności państwa:

• realny (rzeczowy): majątek publiczny, tzn. lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki wody, zasoby wody, szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej, urządzenia infrastrukturalne itd., reprezentujące dobra publiczne lub dzięki którym te dobra mogą być tworzone. Obszar ten rozciąga się też na przeds. Państwowe, które działają na zasadach rynkowych i przeds. W których państwo ma tylko udziały.

• finansowy

2. Działalność władz publicznych wymaga podobnych nakładów jak działalność sektora prywatnego gospodarki (patrząc z perspektywy zjawisk i procesów rzecz.)

Podstawowe różnice pomiędzy finansami publicznymi a sektorem publicznym:

1. Sektor publ. reprezentuje realne zjawiska i procesy gosp., tzn. wytwarza określone dobra i usługi

2. Finanse publ. reprezentują zjawiska i procesy pieniężne

3. W sektorze publ. decydujące znaczenie ma majątek (trwały i obrotowy), powstały na skutek procesów narastania, finansow. ze środków publ. - w analizie działaln. sektora dominuje metoda majątkowa

4. Analiza finansów publ. - metoda strumieniowa(badanie procesów tworzenia i rozdysponowania funduszy). Dwa rodzaje funduszy: budżet państwa i budżety samorządowe. Podstawowa cecha - ściśle określ. Czas tworzenia i rozdysponowania.

5. Część sektora publ. realizuje cele publ. i społ; część: ekonomiczne.

6. Część funduszy publ.- związana z finansowaniem sektora publ; część - nie angażuje funduszy publicznych.

7. Nie wszystkie środki publiczne są wykorzystywane przez sektor publ. (pewna część wydatków publ. ma charakter transferowy

8. Szczególne związki między sektorem publ. a finansami publ. zachodzą przez dług publ. - powstaje na skutek kumulowania się deficytu budż. Majątek publ. - zabezpieczenie długu publ. Dług publ. zaciągnięty w związku z powiększaniem majątku publ. angażuje fundusze publ. na obsługę tego długu.

Bez finansów publ. przeważająca część sektora publ. nie mogłaby funkcjonować (obrona narodowa, administracja itd.)

Elementy systemu finansów publ. w przekroju przedmiotowym:

1. władze ustawodawcze szczebla centralnego (parlament) i władze szczebla pośredniego (rady regionalne) i szczebla samorządowego (rady gminne)

2. władze wykonawcze (rządy, zarządy)

3. aparat skarbow (finansowy) zajmuj. się realizacja dochodów i wydatków publ.

4. podmioty (jednostki), finansowane z funduszy publ.

Elementy systemu finansów publ. w przekroju prawnym:

1. konstytucja lub inna ustawa zasadnicza

2. prawo budżetowe, reguluj. zasady budowy ustroju budż.

3. coroczne ustawy budż. i uchwały budż. samorządów

4. ustawy podatkowe

5. ustawy o pozabudż. funduszach publ.

6. ustawy o finansach samorządowych

7. ustawy regulujące działalność Ministra Finansów i działalność aparatu skarbowego

8. ustawa karno-skarbowa

9. ustawa o zobowiązaniach podatkowych

10. akty normatywne reguluj. działalność Ministra Finansów, rządu, innych ministrów

Elementy systemu finansów publ. w przekroju instytucjonalnym(fundusze):

1. budżetu państwa

2. budżetów samorządowych szczebla podstawowego lub wyższego

3. funduszy ubezp. Społecznych

4. pozostałych funduszy publicznych

5. fundacji publ.

Elementy systemu finansów publ. w przekroju instrumentalnym(narzędzia):

1. podatki centralne

2. podatki lokalne

3. opłaty

4. cła

5. dochody z majątku publ.

6. składki na ubezp. społeczne

7. subwencje

8. dotacje

9. kredyty państwowe

Techniczne elementy warunkujące funkcjonowanie systemu fin.publ.:

1. klasyfikacja budżetowa

2. procedura budżetowa

3. postępowanie podatkowe

4. metody planowania dochodów i wydatków

Budżet państwa: scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków pieniężnych w związku z funkcjami państwa. Budżet państwa jest więc planem finansowym, który będzie stanowił podstawę działalności podmiotów państwowych w następnym roku budżetowym. Budżet państwa jest aktem prawnym: podstawa tworzenia budżetu - ustawa przyjmowana przez parlament. Cele i zadania państwa realizowane za pomocą budżetu muszą być z góry określone. Budżet państwa sporządza się ex ante - jest planem finansowym państwa (władz ustawodawczych i władz wykonawczych). Rozwój budżetu państwa jest funkcją rozwoju państwa.

Czynniki rozwoju państwa mające wpływ na rozwój instytucji budżetu:

1. rozwój stosunków towarowo-pieniężnych

2. oddzielenie majątku państwa od majątku królewskiego

3. rozwój parlamentaryzmu

4. rozwój socjalnych funkcji państwa

5. rozwój gospod. funkcji państwa

Etapy w historii budżetu państwa w wybranych krajach

Rok (okres)	Kraj	Charakterystyka wydarzenia
1	2	3
1273	Anglia	Król Anglii Edward I wprowadza zapis do Karty Wolności - nie będzie nakładał podatków bez zgody prałatów, baronów i innych wolnych ludzi.
1374	Polska	Król Ludwik Węgierski wprowadz. Do Paktów Koszyckich zasadę - bez zezwolenia reprezent. podatników nie można nakładać nowych danin
Wiek XIV	Francja	Rozdzielenie majątku państwa i króla
1504	Polska	Podczas obrad Sejmu w Piotrkowie następ. rozdział skarbu królewskiego i publ.
1590	Polska	Za czasów Zygmunta III opracowano budżet obejmuj. całość dochodów i wydatków państwow.
1598	Francja	Pogłębienie procesów rozdzielenia majątku państwa i majątku króla
1628	Anglia	Przyjęcie zasady zgody parlamentu na nakładanie podatków przez króla
1688	Anglia	Zdobycie na trwałe przez parlament angielski prawa zezwalającego zarówno na pobór podatków jak i prawa decydow.o sposobie ich zużycia.
1768	Polska	Ustawa sejmowa: nałoż. Nowych podatków wymaga opracow. całego budżetu z uwzgl. źródeł dochodów i rodzajów wydatków.
1781	Francja	Pierwsze opublikowanie dochodów i wydatków budż. przez ministra skarbu J. Neckera
1791	Francja	Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela
1791	Polska	Konstytucja 3 Maja - reguluje sprawy budżetu
1830	Belgia	Wprowadzenie do konstytucji po raz pierwszy zasad prawa budżetowego
1862	Francja	Dekret cesarski będący jednym z najobszerniejszych i najdokładniejszych źródeł prawa budż.
1921	Stany Zj.	Utworzenie departamentu budżetowego podległego bezpośr. prezydentowi
1930/1931	Zw.Radz	Chybione próby zastąpienia budżetu zbiorczym planem finans.
1933	Stany Zj.	Początki interwencj. państwowego i rozwój ekonomicznych funkcji budżetu
1945-1989	Zw.Radz	Radykalne rozszerzenie zakresu budż. w związku z finansow. bieżących zadań gosp.
1945-nadal	Wys.rozwkraje zachodne	Eksperymenty z wydłużeniem okresu budż., próby dostosow. budżetu do cyklu koniunkturalnego
1985	Stany Zj.	Przyjęcie przez Kongres ustawy Gramma-Rudmana-Hollingsa o zrównoważ. budżetu i parlamentar. kontroli deficytu.

Cechy budżetu państwa:

1. budżet państwa jest funduszem scentralizow. zasobów pieniężnych gromadzonych i dzielonych przez państwo

2. gromadzenie środków budż. odbywa się w sposób przymusowy

3. szczególna rola budżetu w funkcjonowaniu państwa

4. procesy gromadzenia i dzielenia dochodów za pomocą budżetu implikują zasady ustrojowo-konstytucyjne

5. procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodów w budżecie zawsze mają charakter nie tylko ekonom. ale i społeczny

6. dochody budżetowe powstają na skutek definitywnego przejęcia ich przez państwo od różnych podmiotów, dochody budżetowe gromadzone w budżecie są bezzwrotne

7. budżet państwa dot. działalności organów i podmiotów państwa w przyszłości

8. budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja, polegająca na nadaniu rygorów prawnych wydatkom budżetowym

9. wiązanie dochodów i wydatków budżetowych z działalnością państwa w zamkniętym okresie oznacza, że w istocie budżet państwa tworzą strumienie dochodów i wydatków

10. strumieniowy char. budżetu ozn. konieczność egzekwow. należnych w danym okresie dochodów i obliguje do wydatkow. środków budż. przed upływem okresu budż.

11. budżet państwa nie jest jedynym urządzeniem w którym znajduje się finansowe odzwierciedlenie działalności państwa

Funkcje budżetu państwa:

1. redystrybucyjną albo rozdzielczą -budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu narodowego

2. stabilizacyjną, zwaną wyrównawczą lub kompensacyjną - wykorzyst. Budżetu jako narzędzia państwa w celu łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego

3. alokacyjną - wyeksponowanie roli budż. w alokacji zasobów

4. fiskalną albo skarbową - przejmowanie na rzecz państwa dochodów budż.

5. ustrojową

6. demokratyczną - zainteresowanie i wpływ społeczeństwa na opracowywanie i wykonyw. budżetu

7. kontrolną - wykorzystyw. Gromadzenia środków budż. do kontroli celowości, efektywności i legalności gospod. budż.

8. bodźcową - pozytywne zachow. się podmiotów wobec stosow. Przez państwo instrum. budż.

9. planowania - zestawienie ex ante dochodów i wydatków budż.

10. prawną

11. kredytowa - ustalenie, czy państwo ma zdolność kredytową

12. administracyjną - zmiana zakresu działania organów państ., związaną z tym redukcję sił pracujących, przez reorganizację urzędów

13. koordynacyjną - budżet państwa jest narzędziem koordynacji, w takim zakresie w jakim ujęte są w nim dochody i wydatki sektora publ.

Ogólny podział:

• funkcje ekonomiczne: redystrybucyjna, stabilizacyjna, alokacyjna a także fiskalna i bodźcowa

• funkcje polityczne: ustrojowa, demokratyczna, prawna

• pozostałe funkcje leżą na pograniczu funkcji ekonomicznych i politycznych

Funkcje budżetu są ponadustrojowe. Budżet państwa jest instytucją istniejącą niezależnie od ustroju.

Dwa warunki konieczne dla istnienia budżetu państwa:

1. gospodarka musi mieć charakter pieniężny

2. musi istnieć państwo jako instytucja

Zasady budżetowe:

1. równowagi

2. zupełności (powszechności)

3. jedności formalnej

4. jedności materialnej

5. szczegółowości (specjalizacji)

6. jawności

7. przejrzystości

8. realności

9. uprzedniości

10. gospodarności

11. operatywności

12. jednoroczności

13. polityczności

Podział zasad:

• zasady budżetowe ponadczasowe i ponadustrojowe:

1. równowagi

2. zupełności - wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa

3. jawności - konieczność prezentow. dochodów i wydatków społeczeństwu

4. realności - postuluje maksym. precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budż.

5. gospodarności - wymaga racjonalnego i oszczędnego wydatkow. środków budż.

6. jednoroczności

7. przejrzystości - układ budżetu powinien pozwalać na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa

8. operatywności - wymaga opracow. Go w układzie przedmiotowym, tj. wskazania zadań dla konkretnych podmiotów

- zasady specyficzne dla danego ustroju

Działalność władz regionalnych dotyczy trzech podstawowych płaszczyzn:

1. administracyjnej, związanej z realizacją części klasycznych funkcji publ.

2. socjalno-kulturalnej

3. gospodarczej

Funkcje władz centralnych:

• obrona narodowa i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju

• policja i bezpieczeństwo wewnętrzne kraju (częściowo)

• administracja centralna

• sądownictwo i wymiar sprawiedliwości

• działalność dyplomatyczna

• kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi

• strategiczne dziedziny gospodarcze i urządzenia z zakresu infrastruktury

• nauka (częściowo)

• systemy emerytalno - rentowe (częściowo)

• utrzymywanie obiektów stanowiących spuściznę kulturową narodu

• bankowość centralna i kontrola systemu finansowego kraju

• utrzymanie centralnych obiektów wysoko wyspecjalizowanej s.łużby zdrowia.

Funkcje lokalnych władz publ.:

• zaopatrzenie ludności w wodę pitną

• utrzymanie czystości

• utrzymanie lokalnych dróg

• utrzymanie obiektów użyteczności publ. o lokalnym znaczeniu

• utrzymanie ładu przestrzennego

• utrzymanie lokalnego transportu publ.

• utrzymanie placówek podstawowej opieki zdrowotnej

Czynniki decydujące o wysokości zasobów finans. do dyspozycji władz region.:

1. podział kompetencji między poszczególne rodzaje władz publ.

2. poziom rozwoju ekonomicznego

3. mechanizm kształtowania zasobów finansowych pozostających w dyspozycji władz regionalnych

Regionalna baza ekonomiczna - wszystkie podmioty gospodarcze bez względu na formę ich własności (ludność zamieszkująca region, posiadająca określony poziom wykształcenia, wykazująca się przedsiębiorczością); infrastruktura gospodarcza; zasoby naturalne regionu; infrastruktura instytucjonalna np. banki, tow. ubezp. itd.)

Kształtowanie finansowych zasobów regionu odbywa się przez:

• transfery publicznych środków finansowych poza region

• transfery publicznych środków finansowych na rzecz regionu

Transfery środków pieniężnych - forma centralizacji dochodów i ich redystrybucji.

Formy redystrybucji dochodów:

1. redystrybucja pionowa - przez podatki centralne, organiz. forma gromadzenia środków pieniężnych - budżet państwa; w jej wyniku dokonują się zmiany w zasobach finansowych regionów.

2. redystrybucja pozioma - polega na przekazywaniu między regionami środków pieniężnych przez bogate regiony biedniejszym (najczęściej dobrowolna).

Finansowe podstawy autonomii władz samorządowych – Czynniki umożliwiające stworzenie trwałych podstaw finansowych:

1. ustalenie udziałów władz samorządowych w dochodach władz państwowych

2. ustanowienie dodatków do podatków państwowych na powszechnie obow. Zasadach, co daje władzom samorządowym pewność dochodów

3. oddanie do wyłącznej dyspozycji władz samorządowych pewnych rodzajów podatków tzw. podatków lokalnych, regulowanych przez władze centralne.

4. ustalenie zobiektywizowanych kryteriów zasilania finansowego władz samorządowych przez władze państwowe w formie dotacji np. poprzez zastosowanie zobiektywizowanych miar potrzeb zbiorowości lokalnych np. liczba mieszkańców, struktura wiekowa ludności itd.

5. Wyposażenie władz samorządowych w określony majątek, który może być istotnym źródłem zasilania finansowego zbiorowości lokalnych.

Środki stawiane do dyspozycji władz samorządowych:

• dochody własne - dochody będące na mocy ustaw w sposób trwały oddane do dyspozycji władz samorządowych(dochody z podatków lokalnych, ze sprzedaży majątku itd.)

• dochody wyrównawcze - transfery od władz państwowych na rzecz władz samorządowych (subwencje ogólne, dotacje celowe, dotacje wyrównawcze)

• wpływy z pożyczek

Formy organizacyjne gromadzenia środków pieniężnych władz lokalnych:

1. budżet samorządowy - plan dochodów i wydatków samorząd. na 1 rok, gromadzone na nim środki są chronione prawnie przez zapis w konstyt.

2. lokalny fundusz celowy

Publiczny fundusz celowy - utworzona na mocy aktu prawnego wysokiej rangi forma organizacyjna służąca organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł. Zgromadzone środki są przeznaczane na ściśle określone cele. Funkcjonuje w okresie dłuższym niż rok.

Funkcje funduszy celowych:

1. funkcja alokacji środków publicznych

2. funkcja redystrybucji dochodów w gospodarce i społeczeństwie

3. funkcja mobilizacji środków publicznych - fundusze celowe mogą sprzyjać powiększaniu środków publ.

4. funkcja racjonalizacji wydatków publicznych - fundusze celowe mogą osłabiać wpływ czynnika arbitralności.

Podatek celowy - dochody z niego osiągane są związane z określonym celem, dokonywanym w ramach budżetu. Jest to alternatywna forma dla funduszu celowego.

Kryteria podziału funduszy celowych:

1. rodzaj gestora środków publicznych gromadz. przez fundusze celowe

2. przedmiot (cel) finansowany ze środków funduszu

3. źródła dochodów funduszu

Z punktu widzenia gestora funduszu celowego wyróżnia się:

1. państwowe fundusze celowe - tworzone na szczeblu centr. i niższych

2. samorządowe fundusze celowe - tworzone by uelastycznić gospodarkę środkami pieniężnymi na szczeblu gminy, powiatu itp.

3. ponadnarodowe publiczne fundusze celowe - powstają ze składek różnych krajów np. fundusze Org. Narodów Zjedn. , Europ. Fundusz Społ (FSE)

Z punktu widzenia przedmiotu finansowania:

1. fundusze finansujące pieniężne świadczenia społeczne

2. fundusze wspomagające finansowo dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania (kultura, sport)

3. fundusze finansujące infrastrukturę społeczną

4. fundusze finansujące ochronę środowiska

5. fundusze finansujące dziedziny stricte gospodarcze (np. rolnictwo)

Z punktu widzenia źródeł dochodów funduszy celowych:

1. bazujące na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów

2. zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi, czego wyrazem są transfery wewnątrz systemu finansów publ.

Rola państwa w zakresie ubezpieczeń społecznych:

1. tworzenie podstaw prawnych ubezpieczeń społ.(ustanowienie obowiązku ubezpieczenia- zapłacenie składki przez pracodawcę)

2. przejęcie przez państwo obowiązków organizacji systemu ubezp. społecznych i odpowiedzialności materialnej za świadczenia społeczne

Zakres odpowiedzialności państwa w zakresie ubezp. społecznych dotyczy też ubezpieczenia zdrowotnego i ubezpieczenia na wypadek bezrobocia

Związki ubezpieczeń społ z gospodarką:

1. na płaszczyźnie makroekonomicznej - dochody z tytułu składek mogą być źródłem ogólnych dochodów budżetowych; przez ubezp. społ. Dokonuje się międzygeneracyjna redystrybucja dochodów; poziom wypłacanych emerytur i rent jest zdeterminowany stanem gospodarki

2. na płaszczyźnie mikroekonomicznej - opłacane - dobrowolnie lub przymusowo - składki są podstawą roszczeń emerytalnych zgłaszanych wobec władz publicznych lub wobec prywatnych funduszy emerytalnych.

Źródła finansowania świadczeń na wypadek utraty pracy:

• podatki - charakter przymusowy, wpływają do budżetu państwa

• składki na wypadek bezrobocia - charakter przymusowy, płacone przez pracodawców lub/i pracowników

Agencje władz publicznych - ich ideą jest wspomaganie finansowe dziedzin gospodarczych preferowanych przez państwo. Źródłem ich funduszy są dotacje budżetowe, dochody publiczne, zaciągane kredyty, dotacje międzynarodowych instytucji finansowych itd. Zaletą agencji jest więc możliwość pozyskiwania środków pieniężnych z różnych (także niepublicznych) źródeł. Główny motyw działalności - zysk, nie ma charakteru charytatywnego, ma promować działalność gospodarczą ważną dla społeczeństwa np. poprzez udzielanie pożyczek na preferencyjnych warunkach.

Cele, dla których powołuje się agencje władz publicznych:

• popieranie rozwoju małej przedsiębiorczości

• wspomaganie restrukturyzacji przemysłu

• wspomaganie zmian strukturalnych w rolnictwie

• przyspieszenie przekształceń własnościowych w gospodarce

• promowanie rozwoju regionalnego

• wspomaganie inwestycji w zakresie ochrony środowiska naturalnego

• popieranie rozwoju infrastruktury mieszkaniowej

Rozdział 6. Dochody publiczne

Dobra publiczne – bezpieczeństwo wewnętrzne, ochrona sanitarna, oświetlenie ulic, publiczny transport, działanie administracji – państwo nie jest w stanie wytwarzać dochodu, a on jest potrzebny do utrzymania tych dóbr.

Dochody władz publicznych zależą od sytuacji dochodowej przedsiębiorstw i gospodarstw domowych.

Popyt władz publicznych na pieniądz:

• przymusowe sięganie do dochodów innych podmiotów,

• pożyczki – źródło uzupełniające,

Państwo nie ponosi wysiłku ekonomicznego w pozyskiwaniu dochodów, a jedynie administracyjny – stwarza możliwości defraudacji i złe wykorzystanie funduszy. Aby do tego nie dopuścić należy spełnić: jawność i stabilność zasad ingerowania w dochody, sprawiedliwe rozłożenie ciężarów publicznych, oszczędne gospodarownie środkami publicznymi.

Wpływy publiczne – wszystkie środki pieniężne zasilające rachunki władz publicznych (rządowych i samorządowych). Wszelkiego rodzaju wpływy o charakterze pożyczkowym, a w szczególności: kredyty z banku centralnego, kredyty z banków komercyjnych, pożyczki od rządów i banków zagranicznych, wpływy ze sprzedaży weksli, obligacji. Do wpływów publicznych zaliczają się wpływy o charakterze dochodowym.

Dochody publiczne – definitywne, bezzwrotne zasilania finansowe władz publicznych. Źródłem są dochody innych podmitów.

Wyróżniamy dochody publiczne:

1. daniny publiczne – podmiot ponoszący ciężar daniny nie otrzymuje w zamian żadnego bezpośredniego świadczenia, jest to np. podatek, akcyza,

2. dochody publiczne z majątku i praw majątkowych – rezultat zaangażowanego majątku (np. skarbu państwa), również dochody ze sprzedazży majątku,

3. pozostałe dochody:

• różnego rodzaju opłaty,

• składki na ubezpieczenia społeczne,

• składki na ubezpieczenia zdrowotne,

• składki na różne fundusze publiczne (Fundusz Pracy).

Podatek – pieniężne, przymusowe, ogólne, nieodpłatne i bezzwrotne świadczenie na rzecz państwa lub innnych związków publicznoprawnych (samorządy). Cechą podatku jest jego ogólny charakter – wszystkie podmioty są objęte podatkiem.

Fiskalna treść podatku – podstawowe narzędzie przejmowania przez państwo dochodów. Ekonomiczna treść podatku – skutkiem nakładania podatku jest zmianaw sytuacji dochodowej i majątkowej podatników.

Rodzaje podatków ze względu na kryterium przedmiotowe:

1. podatki majątkowe i podatki od przw majątkowych – w wyniku nakładania podatku wartość majątku nie powinna sięz mniejszać. Jeżeli następuje uszczuplenie to podatek realny, jeśli z dochodu z majątku to podatek nominalny,

2. podatki od przychodów – w związku z działalnością gospodarczą i osiąganymi przychodami

• pobierane są niezależnie od wyników działalności gospodarczej,

• bardzo korzystny instrument fiskalny państwa (zaspokaja popyt na pieniądz niezależnie od sytuacji podatnika),

• silnie cenotwórcze podatki (są wkalkulowane w cenę), powiązane z procesami inflacyjnymi,

• sprzymierzeniec państwa w równaniu budżetu (automatycznie podnoszone wraz z infalcją),

• pokrywane są z dochodów podatników – ułatwiają ukrywanie rzeczywistych ciężarów publicznych,

1. podatki od dochodów – przedmiotem opodatkowania jest dochód z pracy i z prowadzenia działalności gospodarczej

• nawiązują do nadyżki ekonomicznje wypracoanej przez podmioty („dzielenie się” dochodem z państwem),

• narzędzie realizacji zasady powszechności odpodatkowania, realizacja sprawiedliwego rozłożenia ciężarów publicznych,

• bardziej korzystne dla podatników niż dla władz,

1. podatki od wydatków – podatki od konsumpcji, ale mają ograniczony zakres, stosowane są wybiórczo, na zakup dóbr luksusowych (samochody, jachty) i dóbr skarbu państwa (sól, alkohol, paliwa) – jest to akcyza.

Rodzaje podatków ze względu na związek między ciężarem podatkowym a ponoszącym go podatnikiem:

• podatki bezpośrednie – istnieje precyzyjnie określona zależność między płaconym podatkiem (rodzajem, wysokością, trybem płacenia podatku, a podatnikiem), są to podatki dochodowe i majątkowe,

• podatki pośrednie – obciążają w sposób nie pozostający w ścisłym związku z jego sytuacją dochodową i majątkową, są one poatkami ukrytymi, a ciężary ponoszone przez podatników są bardziej anonimowe

Rodzaje podatków ze względu na władztwo podatokowe:

• nakładane przez państwo – podstawowe rodzje podatków,

• nakładane przez władze samorządowe – niewielki zakres podatków.

Rodzaje podatków ze względu na kryterium terytorialne – jakie podatki zasilają odpowiednie szczeble władz publicznych:

• podatki centralne,

• podatki regionalne,

• podatki lokalne.

Rodzaje podatków ze względu na podmiotowe źródła pochodzenia – potrzeben do ustalania rzeczywistego obciążenia podatkowego:

• sektor przedsiębiorstw niefinansowych,

• sektor instytucji finansowych,

• sektor gospodarst domowych,

• sektor zagranicy.

Technika podatkowa – działania praktyczne wyrażające się w ustaleniu obowiązku podatkowego, wymiarze podatku i jego ściągnięcia. Służy do obliczenia i ściągnięcua należności podatkowej. Elementami tej techniki są:

1. podmiot opodatkowania – każda osoba, na której ciąży obowiązek podatkowy (podmiot czynny – państwo, ściąga podatki, podmiot bierny – osoby prawne i fizyczne płacące podatek)

2. przedmiot podatku – rzecz lub zdarzenie wywołujące obowiązek podatkowy,

3. podstawa odpodatkowania (stopa podatkowa) – wartościowo określony przedmiot odpodatkowania (np. podatek od psów)

4. stawka podatkowa – relacja kwoty do podstawy opodatkowania

• stawka kwotowa – wielkość podatku należnego władzom publicznym,

• stawka procentowa – jaka część podstawy opodatkowania stanowi zobowiązaie podatkowe:

• stawki stałe (proporcjonalne) – wysokość podatku rośnie w takim samym prempie co podstawa opodatkowania,

• stawki zmienne – wysokość podatku zmienia się wraz z zmianą podstawy opodatkowania

• progresywne – podatek rośie szybciej niż podstawa,

• regresywne – podatek maleje wraz ze wzrostem podstawy,

• degresywne – kmbinacja stawki progresywnej i stawki proporcjonalnej

1. skala podatkowa – jaką stawkę należy zastosować do podstawy opodatkowania (może być jedna dla całej podstawy, może też występować kilka stawek)

2. zwolnienia – państwo wyłącza pewną grupę podatników lub pewną część przedmiotu opodatkowania z obowiązku zapłacenia podatku,

3. ulgi podatkowe – cześciowe ograniczenie ciężaru podatkowego

• ulgi systemowe – wbudowane w dany podatek, obowiązują wszystkich którzy spełnią warunki,

• ulgi zindywidualizowane – o przyznaniu decyduje organ administracji skarbowej,

1. zwyżki podatkowe – dany podmiot płaci wyższy podatek niż to wynika z obowiązujących zasad (mają charakter represyjny).

Opłaty – świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym, bezzwrotnym, odpłatnym, jednostronnie ustalane i pobierane przez władze publiczne z tytułu określonych czynności urzędowych oraz usług jednostek sektora publicznego. Cechą opłat jest, że ich ponoszenie przez podmioty znajdujące się poza sektorem publicznym jest ziwązane z pewnym kontrświadczeniem ze strony organów władzy i administracji publicznej (podjęcue decyzji administracyjnej, np. pozwolenie na budowę domu) lub ze strony jednostek sektora publicznego (przedszkole dla dziecka). To właśnie odróżnia opłatę od podatku.

Jeżeli koszty wytworzenia świadczenia, z które ponosi się opłaty są niskie do jej wysokości to w opłaty są wkomponowane elementy fiskalne (wtedy są identycznej jak podatki). Działalność organów publicznych pociąga za sobą koszty, więc w niektórych przypdakach konieczne jest ponoszenie przez obywatela opłat.

Dwa rodzaje opłat stosowanych przez władze publiczne:

• związane z czynnościami organów władz publicznych – zbliżóne do podatków, koszty są minimalne w porównaniu z wysokością opłat,

• z tytułu usług wytwatzacnych przez jednostki sektora publicznego – kształtowane są na poziomie rzeczywistego kosztu świadczenia usługi, z możliwością niewielkiego narzutu.

Cła – najważjniejsze funkcje:

• fiskalna,

• funkcja protekcjonistyczna – polega na ochoronie gospodarki krajowej przed towarami zaggranicznymi.

Funkcjonowanie ceł jest zbliżone do funkcjonowania podatków.

Cła jako źródło dochodów publicznych będą w dającej się przewidzieć perspektywie wykazywać rtendencję spadkową.

Rozdział 7. Gospodarcze i społeczne skutki podatków

Zasady podatkowe

Adam Smith – twórca pierwszych zasad podatkowych (równość, pewność, dogodność, taniość)

Adolf Wagner – pod koniec XIX w. Rozszerzył i uporządkował zasady podatkowe (na ogół uznawane przez współczesną naukę o finansach publicznych)

Zasady podatkowe – zestaw zaleceń formułowanych przez teorię ekonomii i finansów pod adresem państwa, tzn. parlamentu, rządu, partii politycznych, itp.

Fiskalne:

1. Wydajność – jako wydajne źródło dochodów władz publicznych (państwo powinno sięgać do takiego przedmiotu opodatkowania, który dostarczy dochodów niezbędnych do realizacji funkcji i zadań państwa oraz władz samorządowych)

2. Elastyczność – podatek powinien reagować na zmieniające się procesy i zdarzenia gospodarcze oraz społeczne; reagowanie skal podatkowych (w podatku dochodowym) na przebieg cyklu koniunkturalnego

3. Stałość – konieczność ograniczonych zmian w systemie podatkowym

Ekonomiczne:

1. Nienaruszalność majątku podatników – podatek powinien być pokrywany z bieżących dochodów, a jego wysokość nie może zmniejszać majątku podatnika

Sprawiedliwości:

1. Powszechność – ciężary podatkowe powinny mieć charakter powszechny (każdy obywatel powinien być objęty podatkiem, jeżeli spełnione są warunki powstania stosunku podatkowego)

2. Równość – równomierne rozłożenie ciężarów podatkowych na wszystkich podatników (proporcjonalnie do ich dochodów – niezgodne z zasadą zdolności dochodowej)

3. Zdolność dochodowa (podatkowa) – system podatkowy powinien korygować proporcje pierwotnego podziału dochodu narodowego, jeśli uzna się go za niesprawiedliwy

Techniczne:

1. Pewność – podatki powinny być takie, aby były niezawodnym źródłem dochodów państwa i aby podatnik z góry wiedział, jaki podatek będzie płacił w związku z prowadzoną działalnością lub/i osiąganymi dochodami

2. Dogodność – pobór podatku powinien uwzględniać warunki finansowe podatnika, cykl i charakter jego działalności, itp.

3. Taniość – koszty realizowania podatków nie powinny nadmiernie zmniejszać dochodów państwa

Podatek :

1. atrybut władzy, którym posługuje się do zebrania niezbędnych funduszy na działalność związaną z jej funkcjami

2. podstawowy rodzaj dochodów państwa

3. każdy podatek wywiera bezpośredni wpływ na alokację zasobów w gospodarce (konsekwencja fiskalnej funkcji podatku), może wpływać na stopień ich wykorzystania

Fiskalna funkcja podatku:

• wraz z zapłaceniem podatku następuje definitywny przepływ dochodów między podatnikiem a państwem

• zawsze pozostaje w związku z alokacją zasobów – zmniejsza dochody gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, ograniczając ich możliwości konsumowania, oszczędzania oraz inwestowania;

• fakt przejmowania przez państwo dochodów daje finansowe podstawy alokowania przez państwo dóbr publicznych i społecznych

1. główne narzędzie redystrybucji dochodów przez państwo (zjawisko rozkładu dochodów w społeczeństwie z punktu widzenia kryterium równości przedstawia krzywa Lorenza)

2. podział podatku ze względu na:

1. rodzaj skali podatkowej:

   • podatki progresywne – stawka podatku rośnie szybciej niż podstawa opodatkowania

   • podatki proporcjonalne – dochody z tytułu podatku rosną w takim samym tempie, jak dochody będące przedmiotem opodatkowania

   • podatki regresywne – wzrost kwoty podatku jest mniejszy niż wzrost podstawy opodatkowania

2. przerzucalność:

   • podatki pośrednie – łatwe do przerzucenia, a niektóre z założenia są przerzucane z podatnika, który jest zarazem płatnikiem, na inny podmiot; wszystkie są możliwe do przerzucenia w ceny towarów i usług; głównie podatki typu akcyzowego;

   • podatki bezpośrednie – gł. podatki: od dochodów indywidualnych, od majątku, od spadku, darowizny, itp., w przypadku których związek między podatnikiem a państwem jest klarowny

   • Podatek a alokacja zasobów w gospodarce rynkowej

Czynniki kształtujące skutki nakładania na gosp. dom. i przedsiębiorstwa podatków:

1. wysokość nakładanych podatków

2. przedmiot opodatkowania

3. podstawa opodatkowania

4. stawki i skale podatkowe

5. ulgi i zwolnienia

6. sposób rozłożenia ciężarów podatkowych

7. miejsce i tryb poboru podatków

„Efekt spustoszenia”:

• jest wynikiem nałożenia podatków

• jest różnicą między wartością krańcową pewnej jednostki a kosztem krańcowym jej niewykorzystania

• antystymulacyjne działanie podatku, co wywołuje zjawisko zniekształcenia, tzn. w wyniku nałożenia podatku cena danego zasobu rośnie w sposób sztuczny

Wpływ podatków na oszczędności i inwestycje:

• obniżenie poziomu inwestycji i poziomu oszczędności

• stopa dochodu brutto wzrośnie (nałożenie podatku od zysku przedsiębiorstw)

• stopa dochodu netto zmaleje

Skłonność podmiotów do oszczędzania uzależniona jest od:

• stopy oprocentowania depozytów

• stopy inflacji

• stopy opodatkowania dochodów z kapitału, czyli oszczędności pieniężnych ulokowanych na rynku finansowym

Granice opodatkowania

Negatywne następstwa przekroczenia granic opodatkowania:

• ograniczenie działalności gospodarczej

• zmniejszenie się dochodów państwa

Przekroczenie granic opodatkowania oznacza, że ciężary podatkowe nałożone na dany podmiot są tak duże, że zmuszony jest on ograniczyć swoją działalność gospodarczą lub nawet jej zaniechać.

Sytuacja taka występuje głównie przy podatkach progresywnych, przy których tempo przyrostu podatku jest wyższe niż tempo przyrostu dochodu.

Krzywa Laffera – przedstawia zależności między skalą opodatkowania, rozmiarami działalności gospodarczej i dochodami budżetu państwa;

Przy niskich skalach progresji podatkowej dochody państwa rosną szybciej, gdyż niewielki ciężar podatkowy powoduje wzrost aktywności gospodarczej, a w konsekwencji wzrost dochodów będących przedmiotem opodatkowania. W miarę podnoszenia stawki podatkowej dochody rosną, ale coraz wolniej, aż do momentu przesilenia. Dalszy wzrost stawki będzie wywoływać ograniczenie działalności gospodarczej, konsekwencją czego będzie spadek dochodów budżetu. W krańcowym przypadku, gdy stawka będzie wynosić 100%, dochody zupełnie znikną.

Przerzucalność podatków

• Ma charakter ekonomiczny - dokonuje się przez mechanizm rynkowy i może prowadzić do zakłóceń w jego funkcjonowaniu (skoro jedne przedsiębiorstwa są bardziej od innych obciążone podatkiem)

• Może zniekształcić istotnie system podatkowy i ograniczyć stopień realizacji celów państwa

• Występuje między podatnikami.

• Metody :

  1. przerzucalność w przód – polega na podnoszeniu cen dla nabywców towarów, aby w ten sposób wyrównać nałożony na podatnika ciężar; skuteczność zależy od warunków panujących na rynku i reakcji obronnych nabywców

  2. przerzucalność wstecz – polega na próbach wymuszenia obniżki kosztów działalności podatnika przez obniżki płac, obniżki cen nabywanych surowców, obniżki zużycia energii, itp.

Ucieczka przed podatkami

• Jeżeli mechanizm rynkowy nie daje szansy złagodzenia ciężarów podatkowych, podatnik będzie dążył do ucieczki przed podatkiem

• Zachodzi między podatnikami a państwem

Przyczyny:

1. moralne – dualizm postępowania pod względem norm etycznych (łamanie norm publicznych jest postrzegane jako mniej naganne niż łamanie norm życia prywatnego);
   symptomy zachowania się państwa (upośledzona pozycja podatnika wobec państwa):

   • narzucanie przez państwo swojej decyzji podatnikowi

   • stosowanie wyśrubowanych stawek podatkowych

   • preferowanie interesów podatkowych grup rządzących

2. polityczne – jako sprzeciw wobec państwa, np. gdy nie akceptuje panującego ustroju czy realizowanej doktryny społecznej lub gospodarczej, ma inne preferencje co do wykorzystywania funduszy publicznych

3. ekonomiczne:

   • gdy nie można przerzucić podatków, najczęściej w okresie stagnacji gospodarczej (podatnik dąży do zachowania przedsiębiorstwa lub poziomu konsumpcji)

   • istnienie tzw. drugiego obiegu gospodarczego (gł. w okresach kryzysu gospodarczego), np. nielegalna praca

   • ponadnarodowe przedsiębiorstwa, koncerny, itp. – przepływ dochodów między krajami

4. techniczne – związane z wysokim stopniem skomplikowania współczesnych systemów podatkowych; wywołane rozwojem gospodarczym w ogóle, skalą procesów gospodarczych, złożonością stosunków ekonomicznych, różnorodnością zdarzeń gospodarczych, itp.

Formy:

1. unikanie podatku – polega na świadomym powstrzymywaniu się przed dokonywaniem czynności wywołujących powstanie stosunku podatkowego lub na wyszukiwaniu luk w przepisach podatkowych po to, by w ogóle uniknąć podatku bądź zmniejszyć jego ciężary, np. powstrzymywanie się od zakupu opodatkowanych dóbr, odmowa przyjęcia spadku;
   sprzyja temu rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i społecznych – w aspekcie międzynarodowym unikanie podatków może głównie polegać na:

   • unikaniu nałożenia podatku

   • unikaniu uiszczenia podatku

     2. oszustwa podatkowe – są łamaniem prawa i podlegają karze; typowe formy:

        • zatajenie materialne (ukrywanie przedmiotów podlegających opodatkowaniu)

        • zatajenie rachunkowe (niezgodne ze stanem faktycznych prowadzenie rachunkowości)

        • fałszywe kwalifikowanie (ukrywanie rzeczywistej sytuacji prawnej podatnika przez fikcyjną sytuację prawną, np. podstawianie osób, zmiana treści operacji finansowych)

Zasady systemu podatkowego

Niemal wszystkie nowoczesne systemy podatkowe posługują się wieloma podatkami, jednak nadmierne rozbudowanie systemu podatkowego nie jest wskazane.

Zasady systemu podatkowego:

1. wprowadza się kilka podatków, przy czym trzy lub cztery ich rodzaje stanowią podstawę finansów (funduszy) publicznych

2. sięga się do różnych przedmiotów opodatkowania, tzn. dochodów, wydatków, majątku, nabycia praw majątkowych

3. stosuje się podatki bezpośrednie i pośrednie (w różnych proporcjach w różnych krajach)

4. podatki bezpośrednie wprowadza się dlatego, że są one trudniej przerzucalne i stanowią pewne i systematyczne, choć mniej wydajne źródło dochodów

5. podatki pośrednie, choć łatwiej przerzucalne, ale sposób ich poboru czyni z nich wydajne źródło dochodów

6. nadmierne dochody podmiotów gospodarczych ogranicza się przez progresywne skale podatkowe

7. równomierne obciążenie podmiotów realizuje się wg ich zdolności dochodowej (współczesne systemy podatkowe charakteryzuje stosunkowo duży stopień indywidualizacji obciążeń)

8. w opodatkowaniu przedsiębiorstw stosowane są skale podatkowe progresywne i degresywne; w związku z przebiegiem cyklu koniunkturalnego ważnym instrumentem podatkowego oddziaływania na gospodarkę są różne ulgi, wakacje i zwolnienia podatkowe

9. podstawowe rodzaje podatków ustala się na szczeblu władz centralnych; wynika to z istotnego znaczenia tego instrumentu dla funkcjonowania przedsiębiorstw oraz społeczeństwa; nie wyklucza to udziału władz samorządowych w dochodach z tytułu ustalonych centralnie podatków, a także stosowania w ograniczonym zakresie podatków lokalnych stanowionych przez władze samorządowe

10. z psychologicznego punktu widzenia łatwiej jest zwiększać ciężary podatkowe przez podwyższenie istniejącego już podatku niż wprowadzenie nowego

11. wśród istniejących już podatków łatwiej jest (z psychologicznego punktu widzenia) zwiększyć ciężary podatkowe za pomocą podatków pośrednich niż bezpośrednich

12. w celu przeciwdziałania oszustwom podatkowym władze publiczne stosują rozwinięty system kontroli (prewencji) oraz system kar;
    w celu ograniczenia zjawiska ucieczki przed podatkami władze publiczne dążą do uproszczenia systemu podatkowego i prowadzenia współpracy międzynarodowej w kwestiach podatkowych (ma to szczególne znaczenie wobec dynamicznego rozwoju stosunków gospodarczych i finansowych między różnymi krajami)

Rozdział 8. Wydatki publiczne

I. Istota wydatków publicznych

Wydatki publiczne- to wydatki ponoszone na realizacje zadań publicznych, są dokonywane w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych lub/i potrzeb indywidualnych których ranga jest wysoka (np. finansowanie usług zdrowotnych, edukacyjnych) :

• Wyrazem aktywności władz publicznych są nakładane na społeczeństwo ciężary podatkowe oraz ponoszone przez władze publiczne wydatki

• Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr czyli wykorzystanie części PKB; wydatki publiczne

stanowią więc kluczowy element administracyjnego mechanizmu alokacji zasobu w gospodarce

• Ekonomiczny znaczenie wydatków publicznych wiąże się ze sposobem pozyskiwania środków, władze publiczne w zaspokajaniu popytu na środki pieniężne ( dochody ) stosują przymus administracyjny. Można przyjąć założenie że wydatki publiczne są nieuchronne i mają w ostateczności pożyteczne skutki

Cechy wydatkowania środków publicznych:

• arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowania środków publicznych tkwi w naturze administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów, jej skutkiem może być lepsze lub gorsze dostosowanie wydatków publicznych do potrzeb społecznych; może być ograniczona przez wprowadzenie kryteriów przeznaczenia środków publicznych na poszczególne cele. Wynika to z faktu, że decyzje alokacyjne podlegają presji politycznej wywierane przez różne grupy interesów

• niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych wynika z tego, że alokacja ta nie jest poddawana weryfikacji ekonomicznej, dlatego możliwe są sytuacje „przefinansowania” pewnych dziedzin działalności, zadań publicznych itd. Weryfikacja sposobu zużytkowania środków publicznych może się dokonywać jedynie przez administracyjne procedury. Ich ściśle postrzeganie może zresztą, paradoksalnie prowadzić do marnotrawienia środków publicznych.

• niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki publiczne powstaje w związku z administracyjnym charakterem ich wydatkowania. Wybór partnera władz publicznych dokonuje się w warunkach ostrej rywalizacji o zamówienia, rodzi to warunki do korumpowania gestorów środków publicznych w zamian za otrzymanie zamówień rządowych (samorządowych). Istnieje również niebezpieczeństwo marnotrawienia środków publicznych przez zlecenie nie najkorzystniejszych zamówień z punktu widzenia realizowanych zadań.

• „wypychanie” zasobów poza obieg stricte gospodarcze, gdyż część wydatków budżetowych nie przynosi bezpośrednich efektów w postaci przyrostu PKB (wydatki na obronę narodową, bezpieczeństwo wewnętrzne i na administrację publiczną)

Wydatki publiczne, to także kreowanie popytu w gospodarce. Istotna rolę w tym zakresie odgrywają:

• bezwzględny poziom wydatków

• struktura wydatków

• zmiany zachodzące zarówno w poziomie i w strukturze wydatków

Kwestie te są rozważane w kontekście równowagi budżetowej. Klasyczne wydatki publiczne nie zwiększają bezpośrednio PKB, ale wydatki na infrastrukturę, naukę, ochronę zdrowia dają niewątpliwie efekty na poziom PKB. Ponadto ważna jest także struktura wydatków publicznych: na jakie cele są one ponoszone, w jakim stopniu pozostają wewnątrz kraju, a w jakim są transferowane.

Do podstawowych funkcji wydatków publicznych zaliczmy:

klasyczne funkcje publiczne państwa(obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, administracja publiczna).

W ramach klasycznych funkcji wyróżnia się:

• funkcje zewnętrzne – władze państwowe mają obowiązek zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa (wydatki na utrzymanie armii)

• funkcje wewnętrzne – ponoszenie wydatków na utrzymanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego. Są one związane z funkcjami socjalnymi i funkcjami gospodarczymi.

1. socjalne funkcje władz publicznych

2. ekonomiczne funkcje państwa

Ze względu na związek wydatków z ostatecznym wykorzystaniem PKB wydatki możemy podzielić na:

• wydatki realne albo rzeczywiste (nabywcze) – w wyniku wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu towarów i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki nabywcze tworzą więc w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki (np. zamówienia publiczne)

• wydatki transferowe – dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych, albo wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej.

Rozróżniamy więc:

• transfery wewnętrzne – czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych. Oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów funduszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, lecz zmienia się struktura ich finalnego wydatkowania.

• transfery zewnętrzne – czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym. Oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych. Mogą one być związane z finansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych i gospodarczych (np. transfery na rzecz spółdzielczego i prywatnego budownictwa mieszkaniowego)

Odmiany transferów:

• dotacja podmiotowa – ma charakter ogólny i jest w całości związana z działalnością danego podmiotu

• dotacja przedmiotowa – wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania

Podział wydatków publicznych ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe:

• wydatki bieżące

• wydatki majątkowe

Podział wydatków wiążący się z możliwością oddziaływania władz na wydatkowanie środków:

• wydatki stałe

• wydatki zmienne – wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków, a więc tworzą warunki do prowadzenia polityki przez wydatki publiczne.

Z powyższym podziałem wiąże się także podział na:

• wydatki sztywne – obowiązek ponoszenia przez władze publiczne wydatków sztywnych jest bardziej rygorystyczne niż ponoszenie wydatków stałych. Za wydatki sztywne uważa się wydatki związane z obsługa długu publicznego.

• pozostałe wydatki

Wydatki publiczne dzieli się też według szczebla wydatkowania środków na:

• wydatki szczebla centralnego (ogólnokrajowego) – są to wydatki państwowe

• wydatki szczebla regionalnego – mogą to być wydatki państwowe, samorządowe lub rządowo samorządowe

• wydatki szczebla lokalnego – są to wyłącznie wydatki samorządowe

Podział według kryterium formy funduszu publicznego:

• wydatki budżetowe – obejmujące wydatki budżetu państwa i wydatki budżetów samorządowych

• wydatki publicznych funduszy celowych – obejmujące wydatki funduszy państwowych i funduszy samorządowych

Ze względu na podmioty wydatkujące środki publiczne rozróżniać należy:

• wydatki jednostek budżetowych

• wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych)

Dwie płaszczyzny racjonalizacji wydatków publicznych

W płaszczyźnie makroekonomicznej chodzi o ustalenie racjonalnego poziomu i struktury wydatków publicznych. Ważne jest czy środki publiczne wydatkowane są przez budżet, czy przez fundusze celowe. Ważna jest również struktura wydatkowania środków według szczebla władz publicznych. Środki publiczne przeznaczane na różne cele i zadania lepiej są wykorzystywane przez władze lokalne, gdyż mają one lepsze rozeznanie w skali potrzeb, niż władze publiczne szczebla pośredniego, czy centralnego. Racjonalne wydatkowanie uwarunkowane jest więc tym kto wydatkuje środki oraz jaki jest dystans miedzy gestorem a podmiotem wydatkującym te środki.

Płaszczyzna mikroekonomiczna dotyczy podmiotów które bezpośrednio wykorzystują środki publiczne, a więc jednostek sektora publicznego (jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych). Chodzi o takie sformułowanie zasad gospodarki środkami finansowymi, które zapewniłoby wydatkowanie zgodne z celami i zadaniami publicznymi danej jednostki sektora publicznego, przy jednoczesnym oszczędnym zużywaniu środków. Chodzi o jak najlepsze dostosowanie wykorzystania środków publicznych do zadań realizowanych przez dany podmiot i jak najlepsze zaspokojenie potrzeb ludzkich.

Zagadnienie efektywności wydatków publicznych

Gromadzenie pieniężnych środków publicznych i administracyjny sposób ich alokacji stwarza problem ich racjonalnego wykorzystania. Rozwiązanie tego problemu jest tym trudniejsze, że dziedziny na które ponosi się wydatki na ogół nie są podatne na stosowanie pomiaru skutków, efektywności tych wydatków. Np. w przypadku wydatków na obronę narodową ciężko jest zweryfikować efektywność alokacji biorąc za kryterium np. wojnę, kiedy w kraju może nie być wojny przez kilkadziesiąt lat.

Problem mierzenia efektywności wydatków publicznych dotyczy także dziedzin w których istnieją konkretni odbiorcy usług, jak np. w przypadku ochrony zdrowia, czy edukacji. Rzecz w tym że nie jest łatwo ustalić zależność między rozmiarami wydatków, a osiągniętymi efektami, gdyż efekty są trudno mierzalne, a skutki niektórych wydatków pojawiają się niekiedy za znacznym opóźnieniem.

W pomiarze efektywności wydatków chodzi o ustalenie związku miedzy poziomem i struktura wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyściami, jakie odniesie społeczeństwo i gospodarka w wyniku tych wydatków.

Do oszczędności w wydatkach publicznych należy podchodzić w dwóch wymiarach:

1. wymiar uniwersalny: jego sens polega na takim wydawaniu pieniędzy, aby osiągnąć jak największe korzyści (efekty)- należy się kierować zasadą maksymalnego efektu przy danych nakładach lub minimalnego nakładu przy danych efektach; oszczędności w tym wymiarze wykluczają wszelkie marnotrawstwo.

2. Wymiar specyficzny: polega na tym, że wobec ograniczoności środków publicznych oszczędne gospodarowanie nimi sprowadza się do powstrzymywania się od wydatków na cele oraz zadania gospodarczo i społecznie uzasadnione, na które jednak w danej sytuacji finansowej władz publicznych nie stać; z problemem tym wiąże się optymalizacja wydatków publicznych.

Metody racjonalizacji wydatków publicznych

Przed podjęciem próby kształtowania wydatków publicznych konieczne jest określenie jakie cele i zadania społeczne oraz gospodarcze maja być finansowane z wydatków publicznych. Wielkość wydatków publicznych zależy od stanu gospodarki, a ściślej, od tego w jakim stopniu gospodarka ta może być obciążona wydatkami publicznymi. To z kolei uzależnione jest od wydajności podatkowej, czy szerzej dochodowej społeczeństwa i gospodarki oraz możliwości zaciągania pożyczek przez władze publiczne.

Planowanie – podstawowe narzędzie kształtowania wydatków publicznych. Konieczność planowania wynika z samej natury gospodarki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia i planowanych dochodów i planowanych wydatków, najczęściej w formie ustawy. Plany wydatków publicznych stanowią integralna część budżetu państwa, budżetów samorządowych i publicznych funduszy celowych.

Metody kształtowania wydatków publicznych w aspekcie makroekonomicznym

Metoda historyczna: wedle niej wydatki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem publicznych strukturą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Wada: petryfikuje strukturę wydatków, która nie musi być najlepsza z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicznych oraz przy zmieniających się preferencjach społeczeństwa podważa się racjonalność wykorzystania środków)

Metoda kształtowania wydatków w zależności od potrzeb: doskonalsza, choć trudniejsza od metody historycznej; trudność polega na tym, że potrzeby są nieograniczone a wielkość środków publicznych jest ograniczona. Stopień uporania się z tą trudnością zależy od możliwości dochodowych społeczeństwa i gospodarki oraz możliwości zaciągania pożyczek. Druga trudność wiąże się z rywalizacja poszczególnych społeczności o pozyskanie środków publicznych.

W przypadku tej metody stosuje się zobiektywizowane kryteria określające potrzeby: np. – liczba ludności, jej struktura wg płci, wieku, wykształcenia

• stan środowiska naturalnego, czystość wód, powietrza itd.

• stan infrastruktury gospodarczej i społecznej (siec dróg, liczba mieszkań, szkół, szpitali)

• stan rozwoju gospodarczego wyrażający się w poziomie i zmianach w produkcji, rozwoju usług, stopie bezrobocia itd.

Przedstawione przykłady zobiektywizowanych kryteriów musza być przedstawione w wielkościach porównywalnych. Przy podejmowaniu decyzji alokacyjnych odnośnie poszczególnych działów konieczne jest stosowanie kryteriów wyspecjalizowanych, np. w procesie kształtowania wydatków na ochronę zdrowia potrzebne są mierniki:

- przeciętna długość życia

- zapadalność na pewne choroby

- umieralność niemowląt

- liczba lekarzy na określoną liczbę mieszkańców itd.

Wyróżniamy 3 odmiany tej metody:

• Metoda popytowa: odmiana metody kształtowania wydatków w zależności od potrzeb, stosowana w przypadku kształtowania wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług, np. edukacja, ochrona zdrowia.

• Metoda podażowa: polega na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą baza materialną i kadrową ( zgodnie z istniejącym potencjałem). Podejście takie jest również wyrazem zastosowania zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu wydatków publicznych. W rozwiązaniu tym zawarte są również elementy metody historycznej.

• Metoda ekspertów: jej istota sprowadza się do tego, że specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swoje wiedzy oraz stanu dane dziedziny w kraju, regionie itd.

Programowanie budżetowe

Racjonalizacja wydatków publicznych jest tym trudniejsza, im większy jest ich stopień agregacji. Najwięcej trudności występuje wiec przy racjonalnym kształtowaniu na szczeblu centralnym, mniej w przypadku budżetów budowanych dla poszczególnych jednostek sektora publicznego i budżetów szczebla podstawowego. Aby wydatki były jak najbardziej racjonalne oraz aby wyeliminować marnotrawstwo przyjęto założenie, że wydatkowanie publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Podejście nazwano PROGRAMOWANIEM BUDŻETOWYM.

(nie planowanie budżetowe). Badania nad programowaniem rozpoczęły się po II wojnie światowej w krajach Europy Zachodniej i przede wszystkim w USA.

Do najbardziej rozwiniętych metod należy zaliczyć:

1. Planning- Programming- Budgeting System (PPBS)

2. Rationalisations des Choix Budgetaires (RCB)

3. Cost- Benefit- Analysis

4. Zero- Base Budgeting (ZBB)

Punktem wyjścia wszystkich metod jest zakwestionowanie wcześniej stosowanego powszechnie planowania wydatków budżetowych przy wykorzystaniu metody historycznej oraz nadużywaniu metody ekstrapolacji

Cechy wspólne wymienionych metod:

1. przyjęcie metody budżetowania według potrzeb za kardynalną zasadę obowiązującą przy programowaniu wydatków

2. możliwość mierzenia efektów nawet wtedy gdy są wyrażone w jednostkach fizycznych a nie pieniężnych

3. możliwość uwzględnienia jakości usług (działalności)

4. przy kształtowaniu wydatków publicznych konieczne jest stosowanie wariantowej analizy osiągania celów ( analiza taka pozwala wybrać najlepszą ścieżkę realizacji celu przy zastosowaniu uniwersalnej zasady racjonalnego działania, czyli maksymalizacji efektów przy danych wydatkach lub minimalizacji wydatków przy danych efektach)

5. w trakcie budżetowania wydatków konieczne jest wprowadzenie pewniej elastyczności jako elementu racjonalizującego wydatki

Metoda ZBB (budżetowanie zerowe, budżetowanie od podstaw) – jest najnowsza metoda programowania budżetowego; eliminuje słabe strony metod wcześniejszych, a w szczególności to, że trudno było się oderwać od przeszłości. Zasadniczą cechą jest rezygnacja z budżetowania przyrostowego (tzn. podstawą budżetowania nie są budżety z ostatnich lat).

Wyodrębniamy dwie fazy:

• polegająca na przygotowaniu pakietów decyzyjnych

• na którą składają się dwa rodzaje czynności:

a) ustalanie hierarchii pakietów decyzyjnych w oparciu o analizę kosztów i korzyści oraz na podstawie innych subiektywnych przesłanek

b) ustalanie podziału środków w sposób odpowiadający tym priorytetom

Elementy pakietu decyzyjnego:

1) cele, których realizacji służy dany rodzaj działalności

2) konsekwencje rezygnacji z tego celu działalności

3) różne warianty realizacji tej działalności

4) koszty i efekty działalności

Przy przygotowaniu pakietów decyzyjnych istotna jest budowa etapu alternatywnych ścieżek realizacji określonej działalności:

1. analiza, na podstawie szacunku kosztów i korzyści, różnych technicznych ścieżek realizacji działalności oraz wyboru ścieżki najkorzystniejszej

2. analiza różnego poziomu zaangażowania wydatków ( środków ) publicznych dla wybranej ścieżki realizacji działalności

Ranking - ustalanie hierarchii programów według malejącego znaczenia stosowany w ZBB; w połączeniu z technika analizy alokacji zasobów umożliwia uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:

• jakie cele i zadania powinien osiągać podmiot (organ władz publicznych) w pierwszej kolejności

• jakie wydatki (środki) są konieczne do uzyskania tych celów i wykonania zadań

• ile zadań musi być wykonanych, aby pozyskać niezbędne fundusze

Rozdział 9 - Równowaga budżetowa

1. Istota równowagi budżetowej

Równowaga budżetowa to stan budżetu, w którym jego wydatki równają się jego dochodom. Jednak to nie występuje prawie nigdy. W literaturze fachowej przyjmuje się, że nierównowaga budżetu (budżet niezrównoważony) występuje wówczas, gdy w budżecie jest deficyt. Budżet wykazujący nadwyżki traktuje się jako zrównoważony.

Zrozumienie istoty równowagi budżetowej nie jest jednak możliwe bez uwzględnienia:

1. rodzaju odchyleń od stanu równowagi między momentem wyjściowym a badanym;

2. skali odchylenia od stanu równowagi (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i relatywnym);

3. kierunku ewolucji niezrównoważonego budżetu (czy zbliża się, czy oddala od równowagi); wymaga to obserwacji zachowania budżetu w okresach poprzednich (ocena stabilności budżetu);

4. przyczyn naruszających równow. budż.; odróżnienie przyczyn wewn. od zewn.;

5. relacji między równowagą systemu finansów publicznych a równowagą budżetu;

6. poziomu równowagi budżetowej, gdyż trudności ze zrównoważeniem budżetu są większe przy większym jego wolumenie (większym zakresie redystrybucji budżet.).

Równowagę budżetową trzeba rozpatrywać na tle równowagi sektora publicznego i równowagi całej gospodarki.

Ścisłe uchwycenie związków między równowagą budż. a równowagą gospodarczą wymaga szczegółowej analizy skutków wielk. budżetu, struktury dochodów i wydatków, ew. nadwyżki lub deficytu, źródeł jego finansowania itp.

Najoczywistszy jest związek równowagi budżet. z równowagą gospod. w zakresie redystrybucji dochodów. Budżet występuje tu w 2 rolach:

1. jako narzędzie ograniczające popyt podmiotów stricte gospodarczych i gospodarstw domowych,

2. jako kreujący popyt w związku z wydatkami publ. o charakt. bezpośrednim (nabywczym) oraz pośrednim (transferowym).

Makroekonomiczne zależności między równowagą budż. a równow. gospod. można zidentyfikować głównie ze względu na użytkowanie przez sektor publ. określ. czynników wytwórczych. Czynniki te są wykorzyst. przez jednostki i zakłady użyteczności przy wytwarz. usług oraz wypełnianiu klasycznych zadań publ.

Niezrównow. budżet może wykazywać nadmierną ekspansję w zużywaniu zasobów pracy żywej (np. nadmierne zatrudn.w administracji), co musi prowadzić do nadmiernych wydatków budż., i w konsekwencji do nierównowagi budż.

Bezpośr. wpływ budżetu na równow. gospod. jest wówczas, gdy realizuje się ostateczne wydatki budżetu, czyli takich, w wyniku których następuje zużycie określ. części prod. społecznego. Drugi rodz. wydatków budżet. – wydatki transferowe (pośrednie), też będą miały wpływ na zużycie prod. społ., ale z pewnym opóźnieniem, którego długość może być różna, uzależniona od charakteru wydatków transfer. W przypadku np. emerytur, znaczna ich część zostanie szybko przekształcona w wydatki ostateczne (zakup artykułów niezbędnych do życia), natomiast w przypadku dotacji, subwencji, subsydiów itp. okres ich przekształc. w wydatki ostateczne może być trudny do sprecyzowania.

2. Czynniki równowagi budżetowej

Ogólnie, to na równowagę budż. wpływają wszystkie (a ilość ich jest ogromna) operacje dochod. i wydatkowe budżetu.

Analizę czynników równ. budż. powinno prowadzić się odrębnie (do pewnego stopnia) dla dochodów i wydatków budż.

Z punktu widzenia charakteru czynników kształt. równ. budż., należy wyróżnić czynniki:

1. ekonomiczne

2. organizacyjne

3. techniczne

4. polityczne

Czynniki ekonomiczne to te, kształtujące rozmiary i strukturę dochodów i wydatków budżet. Jednak inne czynniki kształt. stronę dochodową, a inne stronę wydatkową, a w konsekwencji saldo budżetu.

Czynniki ekonom. kształt. stronę doch. budżetu to:

1. czynn. ekon. o charakt. realnym: rozmiary działaln. gospod. i inne zjawiska realne, powodujące powstanie stosunku fiskalnego

2. czynn. ekon. o charakt. systemowym: przesądzają o rodzajach i wielkości doch. budżet. (rodzaje i konstrukcja podatków, podstawa, skala, zwolnienia, ulgi itp.)

3. czynn. ekon. wynik. z bieżącej polityki gospod. państwa: pozasystemowe sposoby oddziaływania na dochody budżetu, np. przyznawanie indywid. ulg podatkowych, zaciąganie pożyczek wewnętrznych i zewn. itd.

Do czynników ekonom. kształt. wydatkową stronę budżetu zaliczamy:

1. poziom wydatków na klasyczną sferę publiczną,

2. poziom wydatków na sferę usług społecznych,

3. poziom wydatków na gospodarkę narodową.

Równowaga budżet. kształt. jest też pod wpływem wydatków na infrastrukturę gospod. (drogi, porty morskie, porty lotnicze, system energetyczny kraju itd.). Wydatki na te cele mogą być realizowane przez przedsiębiorstwa publiczne, lub przedsiębiorstwa prywatne, realizujące zamówienia rządowe albo samorządowe.

Czynniki organizacyjne to:

1. ogólna budowa systemu finans. publ. uwzględn. zasady i tytuły przepływu dochodów i wydatków między poszczególnymi funduszami, np. między budżetem a funduszami emerytalnymi,

2. wewnętrzna struktura organizacyjna systemu budżet. wraz z zasadami regulującymi źródła i tytuły przepływu pieniądza między poszczególnymi elementami tegoż systemu,

3. zakres i zasady funkcjonowania pozabudżetowych funduszy publicznych – chodzi zwłaszcza o zasady powiązania tych funduszy z budżetem państwa.

Czynniki techniczne to:

1. techniki planowania dochodów i wydatków budżetowych,

Budżet państwa musi być sporządz. ex ante, aby świadomie można było kształtować niektóre zjawiska społeczne i gospodarcze. Przewidywanie przyszłości gospodarczej nie jest łatwe, i zawsze zawiera elementy niepewności, tym większe, im mniej stabilny jest układ gospod; przejawia się to np. w dużych ruchach cen, płac, kursów walutowych, stóp %, itd. Te czynniki, a także wiele innych, wpływają na wielkość doch. i wydatk. budżet., stąd też dla kształtowania równowagi budżet. ogromne znaczenie mają techniki planowania.

1. techniki gromadzenia dochodów budżetowych,

Z praktycznego punktu widzenia, istotne są precyzyjne i skuteczne techniki wymierzania należności budżetowych oraz terminowe ich egzekwowanie. Stosowane techniki wywierają istotny wpływ na ogólne rozmiary i strukturę dochodów budżet. Nie można zatem nie zauważyć związków między rezultatem działalności organów budżet. a konstrukcją syst. podatkowego.

1. techniki rozdysponowywania wydatków budżetowych.

Mogą charakter. się sztywnością lub elastycznością. Ze wzgl. na to, że metody planow. doch. i wydatk. budż. są niedoskonałe, oraz na element niepewności, obecny w planowaniu, nadmierna sztywność tych technik może utrudniać równoważenie budżetu.

Problem elastyczności lub sztywności w gospodarowaniu środkami finans. nie ogranicza się do samego budżetu, pojawia się też np. w stosunkach budżetu z innymi funduszami publicznymi. Czy budżet może i na jakich zasadach, korzystać z wolnych środków pozabudżetowych funduszy publicznych.

Czynniki polityczne rozumiane są jako zespół zachowań państwa, które układają się w określoną strategię państwa. Jeśli państwo ma strategię silnej władzy centralnej w stos. do gospod. i społeczeństwa, to musi to mieć odbicie w budżecie (w jego wielkości i strukturze), czego wyrazem będą nadwyżki budżetowe jako skutek nadmiernej - w stosunku do potrzeb - centralizacji.

Polityczne czynniki nie są łatwe do identyfikacji i klasyfikacji, ponieważ zmieniają się w zależn. od syt. wewn. i zewn. kraju i państwa; np. państwo nie decyduje się na zwiększenie obciążeń podatkowych, aby nie pogarszać nastrojów społecznych, mimo iż względy równowagi budżet. przemawiałyby za tym.

Analizując czynniki polit., należy pamiętać, że rozmiary redystrybucji budżet. i jej struktura są wypadkową różnych sił politycznych: grup interesów ekonom., zawodowych, regionalnych itd. Stąd też zmiana zakresu redystrybucji, a tym bardziej jej struktury, jest bardzo trudna do przeprowadzenia.

Państwo może celowo utrzymywać niezrównoważony budżet, do czego przesłanką jest społeczna percepcja i ocena takich zjawisk jak „nadwyżka” czy „deficyt”. Obywatele odbierają to przez pryzmat własnej gospodarki (mikroekonomicznie), podczas gdy reguły makroekonomiczne są inne. Istnienie nadwyżki budżetowej może pomóc w wywołaniu wrażenia, że stan gospodarki jest dobry. Państwo może też sztucznie wywołać deficyt, aby łatwiej np. zmniejszyć wydatki na niektóre dziedziny życia gospodarczego.

3. Mnożnik zrównoważonego budżetu

Zachowanie równow. budż. przez rządy było podstawą ich oceny przez parlament i społeczeństwo. Zmieniło się to od czasu wielkiego kryzysu gospodarczego oraz rozwoju interwencjonizmu państwowego (J. M. Keynes). W tej koncepcji państwo powinno posługiwać się dochodami, a zwłaszcza wydatkami w celu oddziaływania na gospodarkę, w szczególności na przebieg cyklu koniunkturalnego. Zatem możliwe jest występowanie deficytu budżetowego, jeśli wzrastające wydatki państwa pobudzałyby gospodarkę, przynosząc większe korzyści, niż straty wynikające z wystąpienia deficytu. Owo silne oddziaływanie wydatków budżet. jest związane z efektem mnożnikowym, a ten z kolei z zależnością między wydatkami państwa a popytem globalnym zagregowanym oraz wielkością prod. narodowego i dochodu narod.

AG = C + I + G.

AG – popyt globalny, C – popyt. konsumpc., I – popyt inwest., G – popyt rządowy (państwo)

Popyt globalny tworzą 3 autonomiczne pozycje.

Gospodarstwa domowe (C) i przedsiębiorstwa (I) wytwarzają dochód narodowy i dysponują pewnymi dochodami, państwo zaś zmuszone jest sięgać do dochodów tych 2 kategorii podmiotów. Czyni to przez podatki. Jednak przejęta przez państwo część doch. narodowego w formie podatków wraca do gospod. domowych, jako wydatki transferowe, np. emerytury czy zasiłki dla bezrobotnych. Wprowadza się zatem kategorię podatków netto, obliczanych jako podatki brutto pomniejszone o wypłacone przez państwo transfery. To właśnie podatki netto reprezentują popyt ze strony rządu (G). W wyniku redystrybucji podatk. powstaje nowa kategoria: dochód do dyspozycji przedsiębiorców i konsumentów (dochód po opodatkowaniu). Liczy się go następująco:

YD = Y – NT.

YD – dochód do dyspozycji, Y – dochód narodowy, NT – podatki netto

Istotna jest stopa podatkowa netto (t) informująca, jaka część doch. narod. jest przedmiotem redystrybucji budżet. netto, zatem:

NT = t*Y.

Jeśli założymy, że podatki netto są proporcjonalne do dochodu narodowego, to relację między dochodem rozporządzalnym przez przedsiębiorców i konsumentów można opisać za pomocą następującego wzoru:

YD = Y – NT = Y – t*Y = Y*(1 – t).

Należy wprowadzić jeszcze pojęcie krańcowej skłonności do konsumpcji (MPC). Informuja ona, jaki % każdej dodatkowej jednostki monetarnej dochodu do dyspozycji konsument skłonny jest przeznaczyć na wydatki konsumpc. MPC można analizować w stosunku do dochodu narodowego do dyspozycji po opodatkowaniu, jak i przed opodatkowaniem. Jeśli założymy, że stopa opodatk. netto t jest proporcjon. do dochodu do dyspozycji, równego (1 – t)*Y, to krańcowa skłonność do konsumpcji z dochodu do dyspozycji MPC jest skorelowana z krańcową stopą skłonności do konsumpcji dochodu narodowego MPC’, wedle następ. zależności:

MPC’ = MPC*(1 – t).

Zatem popyt konsumpc. redukowany jest nie tylko przez stopę opodatk. netto, lecz także przez MPC. Jeśli np. t = 30% (0,3), a MPC = 0,6, to popyt konsumpcyjny (C) wzrośnie o 0,42 jedn. monetarnej:

C = 0,6*YD = 0,6*(1 – 0,3) = 0,6*0,7 = 0,42.

Zatem pomimo wzrostu dochodów o jedną jednostkę monetarną, C wzrośnie tylko o 0,42 jedn. monet. (w wyniku t i MPC).

Teorię mnożnika inwestyc. sformułował J. M. Keynes. Próbuje on uchwycić zależności między inwestycjami a przyrostem dochodu narod., przy czym jego sens polega na tym,że w wyniku dodatk. inwestycji dochód narod. wzrasta w stopniu wyższym niż niż przyrost inwestycji. Można to zapisać jako:

ΔY = k*ΔI,

ΔY – przyrost dochodu, ΔI – przyrost inwestycji, k- mnożnik inwestycyjny

W prostym modelu gospodarki doch. narod. jest określ. przez konsumpcję. i inwestycje., stąd:

Y = C + I,

ΔY = ΔC + ΔI,

ΔI = ΔY – ΔC,

a ponieważ:

k =,

to otrzymujemy:

k = ,

a po podzieleniu równania przez ΔY otrzymamy klasyczną postać mnożnika inwestycyjnego:

k = lub k = ,

Jednak przedstawiona powyżej formuła jest zbyt uproszczona i mało przydatna do analizy równowagi budżetowej, gdyż nie uwzględnia sektora rządowego. Równanie przyrostu dochodu w gospodarce powinno mieć postać:

ΔD = C + I + G.

Przykład: następuje wzrost wydatków państwa, bez wzrostu podatków. Wydatki rządowe będą spełniały podobną rolę jak inwestycje. Jeśli np. produkcja wynosiła 100 jedn. monet., a wydatki państwa wzrosły o 20 jednostek, to przy k = 2,27, taki wzrost wydatków spowoduje wzrost prod. o 45,4 jedn. monet.

Należy pamiętać, że mnożnik działa w obydwie strony, tzn. zwiększenia jak i zmniejszenia produkcji. Jeśli np. wzrosłyby podatki, przy nie zmienionych wydatkach państwa, to spadek produkcji będzie znacznie większy niż stopa opodatkowania dochodów.

Istotą mnożnika budżetu zrównoważonego jest fakt, że pobudzenie popytu w gospodarce przez dodatkowe wydatki państwa mimo zwiększenia podatków spowoduje większy przyrost prod. narodowego, oraz dochodu narod. jako efekt działania mnożnika.

4. Rodzaje sald budżetowych

Skoro idealne zrównoważenie dochodów i wydatków budżet. jest czymś wyjątkowym, to budżet państwa na ogół wykazujejakieś saldo, czyli nadwyżkę lub deficyt. Rodzi to problem interpretacji salda budżetu państwa, którego nie można przedstawiać jako rachunkowego wyliczenia różnicy między doch. a wydatk. budżet. w danym roku. Byłoby to zbyt duże formalne uproszczenie.

Po stronie dochodów budżet. należy wyróżnić dochody bezzwrotne i zwrotne (zwyczajne i nadzwyczajne), a także dochody z poprzednich okresów. Po stronie wydatków – wydatki bieżące i majątkowe, oraz na obsługę długów. Znaczenie ma również podział długów na wewnętrzne i międzypaństwowe. Należy zatem rożróżniać następujące salda:

1. saldo kredytowe i majątkowe,

Saldo kredytowe (zwane inaczej saldem pierwotnym): budżet uważany jest za zrównoważony, jeśli w ciągu okresu obrach. państwo nie zaciąga nowych pożyczek publ.. Wg tej koncepcji, do doch. budż. nie mogą być zaliczane środki poch. z poprzedn. okresów jak również pożyczki (bezpośrednie – emisja biletów skarbowych, jak i pośrednie – w drodze kredytów, udzielanych przez banki). Do salda nie mogą być zaliczane wydatki na obsługę długów publicz. oraz nadwyżki budżet. powiększ. zasoby pieniężne budżetu na rachunkach bankowych.

Saldo pierwotne jest ważne z punktu widzenia oceny zdolności podatkowej gospodarki i społeczeństwa w danym roku fiskalnym.

Saldo majątkowe: różnica między doch. budżet., pomniejsz. o dochody uzyskane ze sprzedaży majątku publicz. i o pożyczki zaciągane na cele inwestycyjne a wydatkami bieżącymi budżetu. Saldo to informuje o zmianie stanu majątku publicznego państwa.

1. saldo ogólne i krajowe,

Saldo ogólne pokrywa się z kredytową koncepcją salda budżetu, natomiast saldo krajowe uzyskuje się po skorygowaniu salda ogólnego o budżet. rozliczenia zagraniczne. Wymaga to jednak nieuwzględnienia tych rozliczeń w dochodach i wydatkach budżetu. Ten podział ma znaczenie, ponieważ w przypadku pojawienia się deficytu budżet., można się dowiedzieć jaki jest wpływ rozliczeń zagranicznych na ogólne saldo budżetu, czyli jakie jest obciążenie państwa wypłatami odsetek zagranicznym wierzycielom.

1. saldo realne i nominalne.

Podział ten związany jest z występowaniem zjawisk inflacyjnych w gospodarce, które wpływają w różnym stopniu na kształtowanie się dochodów i wydatków budżetowych.

Zaprezentowane rodzaje sald budżet. nie wykluczają się nawzajem, lecz uzupełniają. Poznanie charakteru salda budżet. jest szczególnie ważne przy poszukiwaniu racjonalnych źródeł pokrywania deficytu budżet.

Metody pokrywania deficytu można uznać za prawidłowe tylko wtedy, gdy źródła tego pokrycia mają podstawy ekonomiczne, czyli: przyrost oszczędności ludności, przedsiębiorstw i innych podmiotów, których skutkiem jest ogranicz. funduszy nabywczych tych podmiotów.

Nie można natomiast zaakceptować pokrywania deficytu za pomocą emisji dodatkowego pieniądza, bez wzgl. na to, czy ma ona charakt. bezpośredni (emisja skarbowa), czy pośredni (zaciąganie przez budżet kredytów bank., nie znajdujących pokrycia w przyroście oszczędności). Ten sposób równoważenia budżetu prowadzi do nierównowagi gospodarczej, zwłaszcza nierównowagi rynkowej, wywołuje lub nasila zjawiska inflacyjne, powoduje spadek siły nabywczej pieniądza, a więc wprowadza ogólną destabilizację sytuacji gospod. i społecznej kraju.

5. Mechanizm powstawania deficytu budżetowego

Budżet przypomina „pompę ssąco-tłoczącą” – przyjmuje strumienie dochodów od jednych podmiotów i kieruje do innych. Jednak rzadko strumienie dochodów są zgodne pod wzgl. rozmiarów i czasu ze strumieniami wydatków. Można to przedstawić w formie zagregowanej jako:

ΣD = ΣW

ΣD > ΣW

ΣD < ΣW

ΣD – suma strumieni dochodów budż., ΣW – suma strumieni wydatków budżet.

Budżet jest funduszem uchwalonym z reguły na 1 rok kalendarzowy. Techniki realizacji dochodów oraz ich rozdysponowywania, stwarzają możliwość niezrównoważenia budżetu w różnych momentach czasu od T₀ do T₁. Jednak ze wzgl. na ogrom operacji dochod. – wydatk. budżetu, aparat skarbowy ani bankowy nie zauważą naruszenia równowagi, jeśli na koniec roku dojdzie do samoczynnego zrównoważenia dochodów i wydatków. Oznacza to stabilność układu budżetowego.

Największe znaczenie dla badania równowagi budżet. ma porównanie strumieni dochodów i wydatków na koniec roku budżetowego, gdyż jego zamknięcie wywołuje skutki prawno-ekonomiczne. Organy budżetowe nie mają wtedy prawa do korzystania ze środków budżet., dopóki parlament nie uchwali nowego budżetu. Niewykorzystane środki budżetowe „nie przepadają”, lecz po konfrontacji z sumą strumieni dochodów tworzą saldo (czyli nadwyżkę lub deficyt).

Dodatkowo pojęcia deficyt i nadwyżka budżetowa są właściwe dla strumieniowej metody analizy równowagi budżet., czyli dla jednego roku budżet. Badanie (nie)równowagi budżetowej w kilku okresach jest możliwe po wprowadzeniu dodatkowych pojęć: długu publicznego i akumulacji publicznej. Dług publiczny jest sumą deficytów powstałych w okresach poprzed., a akumulacja publ. – sumą nadwyżek z okresów poprzednich.

Rozpatrywanie równowagi budż. w 1 okresie budżet. (metodą strumieniowa) ma zatem ograniczone walory poznawcze. W stanie budż. można się zorientować dopiero na podst. następujących równań:

B = D – W = E A,

B = E A,

B – stan budżetu w ujęciu strumien.-zasobowym, D – strum. doch. budżet., W – strum. wydat. budż., E – saldo strum. doch. i wydatk. budżet., A – saldo zobowiązań i należności budż.w poprz. okresach.

Analiza ww. równań daje obiektywny obraz równowagi budżetowej.

6. Ekonomiczne rodzaje deficytu budżetowego

Deficyt budż. nie jest tylko rachunkowym wynikiem działaln. państwa w sferze finans. publ., ma także głęboką treść ekonomiczną. Rozpoznanie tej treści jest trudne ze wzgl.:

1. 1 rok – czyli czas, na jaki sporządza się budżet – jest zbyt krótki, by ocenić przyczyny zjawiska;

2. rok budżet. nie przystaje na ogół do cyklu koniunkturalnego, a poszczególne fazy cyklu wpływają na dochody i wydatki budżetowe;

3. deficyt może dotyczyć budżetów bieżących, majątkowych, zwyczajnych i nadzwyczajnych; kwestia, jak interpret. ewent. deficyt poszczeg. rodzajów budżetów i związki między saldami tych budżetów;

4. deficyt nie dotyczy tylko budżetu centralnego, ale całego systemu funduszy publ.; transfery między budż. centr. a budż. samorząd. i funduszami ubezp. społecznych;

5. deficyt jest związ. w pewnym stopniu z polityką monetarną państwa, np.wysoka stopa % → niższa aktywn. gospod. → niższe wpływy z podatków;

6. stan budżetu centr. jest pod wpływem otoczenia zewn.: kształt. się kursu waluty krajowej; wynika to z faktu, że zagran. zakupy publ. są finans. z budżetu, oraz z tego, że zadłuż państwa może mieć charakter zewnętrzny.

Analiza przyczyn i treści deficytu powinna dać odpowiedź na 1, zajebiście ważne pytanie;-)): czy deficyt jest skutkiem procesów gospod., których nie można było przewidzieć, czy jest wynikiem świadomej polityki państwa.

Ekonomiści zaproponowali rozróżnienie 3 rodzajów deficytu budżet.:

1. deficyt rzeczywisty – faktyczna różnica między wydatkami i dochodami w danym okresie budżet.

2. deficyt strukturalny – wielkość symulowana, hipotetyczna, powstająca, gdyby dochody i wydatki były realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki.

3. deficyt cykliczny – rezultat cyklu koniunkturalnego (ożywienia lub recesji), wpływ. na dochody i wydatki, w warunkach niepełnego wykorzyst. zdolności wytwórczych.

Deficyt cykliczny zawsze różni się od rzeczywistego i strukturalnego! Jest on konsekwencją stosowania automatycznych stabilizatorów koniunktury.

7. Równowaga budżetowa jako kryterium oceny działalności władz publicznych

Zachowanie równowagi budżetowej jest trudne. Wywołuje to wiele emocji, jest przedmiotem ostrych polemik polityków. W klasycznej teorii skarbowości zachowanie równowagi budżet. urosło do rangi kanonu, którym ma kierować się państwo. Jednak:

• w gospodarce rynkowej państwo ma minimum możliwości bezpośredniego oddziaływania na podmioty gopsodarcze; wykorzystuje narzędzia pośrednie, wśród których decydujące są podatki;

• budżet poza celami czysto fiskalnymi (przejmowanie części dochodów) jest także wykorzystywany jako regulator w stos. do podmiotów gospodarczych;

• (nie)równowaga budżet. ma wpływ na ogólną równow. gospod., zjawiska inflacyjne, bezrobocie, realizację celów socjalnych itd.;

• zrównoważ. budżetu to ważny argument w walce politycznej.

Wraz z interwencjonizmem J. M. Keynesa zaczęto odchodzić od żelaznej zasady równoważ. budżetu; najpierw inne cele: zrównoważ. wzrost gospod., ogranicz. bezrobocia, łagodzenie wahań cyklu koniunkt.

Jednak już „szoki naftowe” spowodowały powrót do tradycyjnych koncepcji zrównoważ. budżetu.

Nie ma jednoznacznej oceny zjawiska deficytu budżet. i długu publicznego w gospodarce. Podstawowe kwestie stawiane przez różne szkoły i nurty myśli ekonomicznej to:

• czy deficyt budż. i dług publ. są zawsze źródłem inflacji?

• czy dług publ. jest krzywdzącym obciążeniem przyszłych pokoleń?

• czy powiększanie długu publ. doprowadzi do fiskalnego bankructwa? (vide Argentyna)

• czy deficyt budżet. wchłania oszczędności sektora prywatnego?

• czy deficyt budż. i koszt obsługi długu publ. zmniejszają poziom inwestycji prywatnych?.

Na żadne z tych pytań nie ma jednoznacznej odpowiedzi.

Zarówno deficyt budż. jak i dług publ. nie są czymś wyjątkowym w krajach zachodnich.

Równowaga budżetowa nie może być trakt. jako bezwzgl. kryterium polityki fiskalnej i gospodarczej państwa. O tym czy ma wystąpić deficyt, w jakich rozmiarach bezwzgl. i relatywnych (w stos. do PNB), z jakich źródeł ma być finansowany itd. decydują konkretne warunki ekonom., społeczne, i inne panujące w danym czasie w danym kraju. Podobnie, istotna jest odpowiedź na pytanie, czy występowanie deficytu budżet. i jego wielkość są wystarczającą podstawą identyfikacji charakteru polityki fiskalnej państwa. Na podst. obserwacji budżetów państw zach. nie można stwierdzić, że samo wystąpienie i wielkość deficytu są wystarcz. podstawą do określ. charakteru polityki fisk. państwa, zatem deficyt nie może być wyłączną podstawą wyboru środków polityki fiskalnej i gospod. państwa, ponieważ jest on kształtowany przez wiele czynników o różnorodnym charakterze.

Konkludując, deficyt budż. nie jest wystarczającym kryterium oceny działalności władz publicznych. Fakt jego występowania jest zaledwie jednym z symptomów sytuacji finansowej państwa. Konieczne jest analizowanie przyczyn występowania deficytu budżetowego oraz jego związków ze stanem gospodarki.