ROZDZIAŁ I - PODSTAWOWE POJĘCIA

I.Pojęcie finansów publicznych

W nauce polskiej do dzisiaj nie przyjęto jednolitej definicji finansów publicznych.

Nazwa „finanse” pochodzi od łacińskiego słowa „finire” - kończyć.

Słowo „publiczne” oznacza powszechne, jawne, przeznaczone dla ogółu.

Według S.Owsiaka (w podręczniku najszersze pojęcie) nauka o finansach publicznych powinna się zajmować następującymi problemami:

- określeniem zakresu zapotrzebowania władz publicznych na środki finansowe

- badaniem sposobów zaspokajania popytu władz publicznych na środki finansowe

- określaniem skutków kształtowania popytu przez środki publiczne i ich wpływu na przebieg procesów społeczno-gospodarczych

- określaniem udziału środków publicznych w finansowaniu poszczególnych dziedzin z punktu widzenia długookresowego społeczno-gospodarczego rozwoju kraju

- badaniem efektywności planowania i wydatkowania, środków publicznych podkontem realizacji złożonych celów

- tworzeniem naukowych podstaw decentralizacji środków publicznych

Według Piotra Wachowskiego :

O finansach publicznych mówimy wtedy, gdy mamy na myśli pieniądze, zapłaty. Jest to nauka zajmująca się procesami gromadzenia i rozdziału zasobów pieniężnych (w ściśle finansowym znaczeniu).

II. Przedmiot finansów publicznych

Wszelkie definicje finansów publicznych skłaniają do dwóch ważnych wniosków:

1.Nowoczesna nauka o finansach publicznych zajmuje się badaniem zjawisk związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem pieniędzy publicznych oraz - poprzez badanie przyczyn i skutków procesów nimi wywołanych - wyjaśnieniem ich treści ekonomiczno-społecznej i związków z naukami politycznymi,

2.Finanse publiczne obejmują obok środków budżetu państwa (centralnego) i budżetów samorządowych, wszelkie nieprywatne środki finansowe, które pozwalają państwu na prowadzenie jego polityki.

A zatem przedmiotem finansów publicznych są nie tylko reguły odnoszące się do publicznych zasobów pieniężnych, lecz także operacje dotyczące ich gromadzenia i rozdziału, warunki w jakich przebiegają te operacje oraz skutki dla życia społeczno-gospodarczego i politycznego.

III. Finanse publiczne a finanse prywatne (sfera finansów)

W sferze finansów rozróżniamy finanse publiczne i finanse prywatne. Między tymi finansami istnieją pewne podobieństwa: sporządzenie budżetu, kierowania jego wykonaniem, ograniczenia wydatków i kontroli wykorzystania środków finansowych.

Jednak znacznie więcej jest różnic, najczęściej spotykane to:

-przymusowy charakter gromadzenia środków publicznych przez państwo ; w przeciwieństwie do osób prywatnych, na które nie jest nałożony przymus osiągania dochodów;

- finanse publiczne wykorzystywane są jako instrument realizacji określonych funkcji państwa, dotyczących ogółu obywateli lub znaczących ich grup; finanse prywatne natomiast służą zaspokojeniu potrzeb jednostek;

- finanse publiczne nie traktują jako celu gromadzenia środków publicznych do osiągania zysków, a właśnie taka rola jest finansów prywatnych;

- finanse publiczne są poddawane społecznej kontroli; gospodarowanie środkami prywatnymi jest całkowicie dobrowolne;

IV. Sektor publiczny a finanse publiczne (sfera realna)

W sferze realnej wyróżniamy sektor gospodarki prywatnej i sektor gospodarki publicznej ( w skrócie - sektor publiczny). Terminy: finanse publiczne i sektor publiczny są używane zamiennie, co prowadzi do błędnego ich utożsamiania.

Działalność władz publicznych odbywa się w dwu obszarach:

1.obszar rzeczowy - obejmuje majątek publiczny ( lasy, bogactwa naturalne, zbiorniki i szlaki wodne, drogi, budynki użyteczności publicznej) dzięki któremu dobra społeczne mogą być tworzone

2.obszar rzeczowy - obejmuje przedsiębiorstwa państwowe oraz banki państwowe, które działają na zasadach rynkowych (tzn. organy władzy publicznej mogą posiadać udziały w spółce, mogą być właścicielem majątku obrotowego - np. rezerwy państwowe paliw czy żywności)

Sektor publiczny tworzą:

- majątek służący władzy i administracji rządowej oraz samorządowej (sądy, starostwo, urzędy skarbowe)

- majątek służący publicznym instytucjom usługowym (szkoły, szpitale, żłobki)

-majątek w użytkowaniu publicznym (drogi, autobusy, plaże, lasy)

- majątek zaangażowany w działalności gospodarczej podmiotów publicznych (banki)

Zależności między sektorem publicznym a finansami publicznymi

Istotną zależnością jest fakt, że bez środków publicznych nie mogłaby funkcjonować część sektora publicznego. Szczególne znaczenie mam tutaj dług publiczny, który stanowi ogół zobowiązań państwa i samorządu terytorialnego. Z jednej strony kumuluje się deficyt budżetowy, z drugiej zwiększający się deficyt angażuje fundusze publiczne na obsługę długu.

Występują także różnice:

1.sektor publiczny w ujęciu rzeczowym reprezentuje realne zjawiska i procesy gospodarcze;

finanse publiczne przedstawiają zjawiska i procesy pieniężne;

2.tylko część środków publicznych jest związana z finansowaniem sektora publicznego, część sektora działa na zasadach komercyjnych;

Część środków wykorzystuje także sektor publiczny. Dzieję się tak, ponieważ część wydatków publicznych ma charakter transferowy (renty, emerytury, zasiłki).

V. Finanse publiczne w konstytucji

Kilka słów historii

- w Polsce międzywojennej regulacje prawne dotyczące finansów publicznych były ujęte w aktach prawnych,

- w 1921 roku w konstytucji marcowej postanowiono, że budżet państwa w formie ustawy ustala corocznie Sejm, jemu Rząd przedstawia sprawozdanie z realizacji wydatków

- w 1935 roku w konstytucji kwietniowej podwyższenie wydatków przez Parlament uzależniono od zgody Rządu,

- w 1952 roku konstytucja przyjęła, że Sejm uchwala corocznie budżet centralny, a Rady Narodowe - budżety terenowe,

- w 1992 roku ustalono, że projekt budżetowy opiniuje także Senat, ale ostatecznie zatwierdza go Sejm (nieuchwalenie budżetu przez Sejm w obowiązującym terminie daje Prezydentowi prawo rozwiązania Parlamentu)

2 kwietnia 1997 Sejm uchwalił Konstytucję, w której zawarto obszerną regulację dotyczącą finansów publicznych (rozdział X), oraz finansów samorządu terytorialnego (rozdział VII);

Szczególnie rozwinięte są normy prawne określające procedurę budżetową:

1. budżet jest uchwalany na okres roku w formie ustawy

2. w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym może określać ustawa o prowizorium budżetowym

3. jeżeli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, to Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie projektu budżetu

4. Sejm nie może uchwalić większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej

5. dług publiczny państwa nie może przekroczyć 60% wartości rocznego produktu krajowego brutto

6. inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, jej zmiany lub inicjatywa w zakresie ustawy o prowizorium budżetowym oraz ustawy o udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów

7. ani ustawa budżetowa ani prowizorium ustawy budżetowej nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w NBP

8. Rada Ministrów przedstawia Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt na rok następny; tylko w wyjątkowych przypadkach dopuszcza się możliwość pomniejszego przedłożenia projektu

9. Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi

10. Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 7 dni, licząc od daty przedłożenia jej przez Marszałka Sejmu

11. w przypadku zwrócenia się Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym z Konstytucją przed jej podpisaniem, TK orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku

12. jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi RP do podpisu, to Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu

13. Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa

14. sprawozdanie rozpatruje Sejm i po zapoznaniu się z opinią NIK-u w ciągu 90 dni podejmuje uchwałę o udzieleniu lud odmowie udzielenia Radzie Ministrów ABSOLUTORIUM.

Konstytucja zastrzega także, jakie procesy w zakresie finansów publicznych mogą przebiegać tylko na zasadach i w trybach określonych w ustawach:

1.nakładanie podatków oraz innych danin, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych oraz zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków

2. gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych

3.nabywanie, zbywanie, obciążanie nieruchomości, udziałów, akcji Skarbu Państwa, NBP lub innych osób prawnych

4. ustanawianie monopolu

5. zaciąganie pożyczek, udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo

Zmiany (do regulacji poprzednio obowiązujących w tym zakresie) dotyczą:

1.wprowadzenia limitu długu publicznego

2.zakazu podwyższania przez Parlament deficytu budżetu państwa

3.rezygnacji z obowiązku podania się Rządu do dymisji w przypadku nieuzyskania absolutorium

4.zniesienia prawa Prezydenta RP do wnoszenia poprawek do ustawy budżetowej

5.wprowadzania możliwości nakładania podatków tylko w drodze ustawy

Zasady dotyczące finansów jednostek samorządu terytorialnego (VII rozdział Konstytucji):

1.jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań

2.zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządowych terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych

3.źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie

4.dochodami samorządu są:

- dochody własne (podatek: od nieruchomości, środków transportu, posiadania psów, rolny, leśny, PCC; opłata: skarbowa, administracyjna, klimatyczna, targowa; dochody z tytułu sprzedaży mienia, dzierżawy, najmu)

- subwencje ogólne (zadaniem subwencji jest bilansowanie dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego)

- dotacje celowe z budżetu państwa (na konkretny cel)

- w zakresie określonym w ustawie jednostki samorządu terytorialnego maja prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych

VI. Pojęcie i zakres finansów publicznych w ustawodawstwie polskim

Sposób gromadzenia środków finansowych i ich wydatkowania, w świetle obowiązującej Konstytucji, można uregulować tylko na drodze ustawowej.

26 listopada 1998 pierwsza ustawa regulująca w miarę kompleksowo problemy gospodarowania środkami publicznymi.

Finanse publiczne definiuje się (wg ustawy) jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, a w szczególności:

1.pobieranie i gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

- dochód publiczny ma zawsze charakter przymusowy, bezzwrotny i obowiązkowy, przykład: podatek

- przychód ma charakter umowny, zwrotny i odpłatny, przykład: zaciągnięcie pożyczki

2. wydatkowanie środków publicznych

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetów samorządowych (finansowanie deficytu, spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań, sfinansowanie udzielanych przez Skarb Państwa pożyczek)

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

5. zarządzanie środkami publicznymi

6. zarządzanie długiem publicznym

7. rozliczanie z budżetem Unii Europejskiej

Do sektora finansów publicznych (wg ustawy) zalicza się:

1. organy władzy publicznej (Sejm, Senat, Prezydent, Rada Ministrów itp), organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki

2. jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych

3. fundusze celowe

4. państwowe szkoły wyższe

5. jednostki badawczo-rozwojowe

6. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej

7. państwowe lub samorządowe instytucje kultury

8. ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze

9. NFZ, który obejmuje centralę i oddziały wojewódzkie

10. PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne

11. inne państwowe lub samorządowe podmioty utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego

Podział sektora finansów publicznych (kryterium podległości):

- sektor rządowy (podmioty nie zaliczane do sektora samorządowego)

- sektor samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz podległe tym organom jednostki organizacyjne)

VII. Struktura sektora finansów publicznych w Polsce

W ujęciu podmiotowym sektor finansów publicznych tworzą:

- budżet państwa

- budżety samorządowe

- państwowe fundusze celowe

- samorządowe fundusze celowe

- Narodowy Fundusz Zdrowia

- agencje państwowe

- państwowa gospodarka pozabudżetowa

- samorządowa gospodarka pozabudżetowa

- pozostałe jednostki sektora

Główne podmioty wydatkujące środki publiczne:

- fundusze celowe

- budżet państwa

- budżety samorządowe

Główne podmioty gromadzące dochody sektora finansów publicznych:

- budżet państwa

- fundusze celowe

- budżety samorządowe

Największą część środków transferuje budżet państwa, jest to wynik stopniowego przekazywania uprawnień jednostkom samorządowym. Malejąca rola budżetu państwa jest więc znacznie większa w wydatkowaniu, aniżeli w gromadzeniu środków publicznych. Fakt ten wskazuje na konieczność oceny finansów publicznych nie tylko przez pryzmat budżetu państwa, lecz także zjawisk i procesów zachodzących w całym sektorze. Takie globalne podejście daje możliwość prawidłowej oceny skali redystrybucji produktu krajowego brutto i rzeczywistego jego alokowania przez władze publiczne poza mechanizmem rynkowym.

1

---