PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ 24.02.2011
Konflikt w stosowaniu prawa unijnego i prawa krajowego
Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości przyznało prawo pierwszeństwa prawu unijnemu nad prawem krajowym. Inne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości wprowadziło nieograniczony zasięg obowiązywania zasady pierwszeństwa. Dotyczy to zarówno norm prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego. Państwa członkowskie nie mogą powoływać się na żadne uregulowania prawa krajowego, które byłoby wyłączone spod prawa pierwszeństwa. W orzeczeniu dotyczącego sprawy Zimmental Trybunał Sprawiedliwości opowiedział się za pierwszeństwem stosowaniem prawa europejskiego. Stwierdzenie niezgodności prawa krajowego z normami prawa unijnego nie powoduje automatycznego uchylenia danego przepisu. W przypadku takiegoż konfliktu każdy sąd może wystąpić do Trybunału Sprawiedliwości z prośbą o wykładnię przepisu (tzw. pytanie prejudycjalne).
Zasada pierwszeństwa rozwijała się jednocześnie z zasadą efektywności. Trybunał Sprawiedliwości nałożył na sądy konieczność zapewnienia ochrony jednostek. Dla tego celu sądy krajowe winny stosować określone rozwiązania, które mogą nawet nie być przewidziane przez porządek prawny.
Z zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej mogą wynikać również inne konsekwencje dotyczące stosowania tegoż prawa przy konflikcie z prawem krajowym.
Istnieje obowiązek zbadania sprawy, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki:
Prawo krajowe przyznaje organom administracyjnym kompetencje do wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej;
Decyzja stała się ostateczna po orzeczeniu ostatniej instancji - orzeczenie to opierało się na interpretacji prawa unijnego dokonanej bez występowania z pytaniem prawnym (prejudycjalnym), a interpretacja ta okazała się błędna w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
Zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po dowiedzeniu się o treści orzeczenia Trybunały Sprawiedliwości.
Po ponownym zbadaniu sprawy organ administracyjny musi rozważyć czy jest zobowiązany do wzruszania ostatecznej decyzji, jednak nie może to naruszyć interesów osób trzecich. Trybunał Sprawiedliwości nie opowiada się za absolutnym zastosowaniem zasady pierwszeństwa i zapewnienia prawu unijnemu pewnej efektywności, ale nakazuje uwzględnienie zasady pewności prawa, interesów osób trzecich, jak również wykorzystanie konstrukcji proceduralnych państw członkowskich.
Orzeczenie sądowe uznało przesłanki wzruszania prawomocnych decyzji administracyjnych wynikają z prawa krajowego. Prawo unijne nie wymaga pominięcia tych przepisów, nawet jeśli umożliwiłoby to usunięcie stanu naruszania prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa i jego efektywności napotyka na granicę w zetknięciu się z zasadami pewności prawa, poszanowania rozstrzygnięć organów krajowych (trwałości). W krajowych porządkach prawnych są określone Ne s przesłanki dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych orzeczeń sądowych. W świetle dotychczasowych orzeczeń zasady mogą być częściowo modyfikowane, w odniesieniu do decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem unijnym, a już nie w stosunku do orzeczeń sądowych.
Trybunał Konstytucyjny wydał 27 kwietnia 2005 r. wyrok, w którym orzekł, iż artykuł 607 § 1 Kodeksu Postępowania Karnego, w zakresie, jakim zezwala na przekazanie obywatela polskiego do państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania jest niezgodny z artykułem 55 ustęp 1 Konstytucji RP. Zaskarżony przepis został wydany w celu implementacji do polskiego prawa przepisów decyzji ramowej Rady Unii Europejskiej z 2000 roku w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania i procedur wydawania między państwami członkowskimi. Trybunał Konstytucyjny w sprawie tej stwierdził, iż co prawda na mocy artykułu 9 Konstytucji RP Polska ma obowiązek wykonywania obowiązków wynikających z członkostwa z Unii Europejskiej. Pro unijna jednak wykładnia nie może polegać na wydawaniu przepisów niezgodnych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny powołując się na artykuł 190 ustęp 3 Konstytucji RP odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu Kodeksu Postępowania Karnego o maksymalny okres 18 miesięcy, wskazując, iż w tym czasie powinna nastąpić stosowna zmiana prawa polskiego w tym zakresie. Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował również potrzebę nowelizacji Konstytucji. Omawiany wyrok dotyczył zgodności ustawy z Konstytucją. Prawo Unii Europejskiej nie było tutaj bezpośrednio ani przedmiotem, ani wzorcem kontroli. W sprawie tej chodziło o to, w jaki sposób należy zapewnić wykonywanie prawa, z poszanowaniem norm konstytucyjnych. W konsekwencji Sejm w 2006 r. uchwalił nowelizację Konstytucji RP (Ustawa o zmianie Konstytucji).
Doniosłe znaczenie ma wyrok z 11 maja 2005 r., w którym Trybunał Konstytucyjny działając na wniosek trzech grup posłów orzekł w kwestii zgodności Konstytucji RP z Traktatem akcesyjnym oraz za jego pośrednictwem zarówno prawa europejskiego.
Zasada odpowiedzialności państwa ma zastosowanie:
W przypadku braku implementacji dyrektywy;
W przypadku wprowadzenia dyrektywy w sposób niepełny;
W przypadku naruszenia w inny sposób norm zawartych w pozostałych normach prawa, a więc w źródłach prawa pierwotnego, jak również w normach prawa pochodnego.
Odpowiedzialność państwa może wynikać z działania bądź zaniechania władzy ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej. Państwo o federacyjnej strukturze nie może uwolnić się od odpowiedzialności, z tego względu, że za szkodę odpowiadają wyłącznie władze poszczególnych członów, składających się na federację. Nie stanowi też przeszkody dla zasądzenia odszkodowania okoliczność, że wyrządzenie szkody jest związane z działalnością prawodawczą, które ma przyznaną odrębną od państwa podmiotowość publicznoprawną, np. samorządu terytorialnego.
Obowiązek odszkodowawczy jest konstrukcją prawa unijnego, uzupełniającą rozwiązania prawne państw członkowskich, dotyczące odpowiedzialności państwa. Przesłankami odpowiedzialności są:
Naruszenie normy prawa Unii Europejskiej, która skierowana jest na przyznanie jednostkom praw;
Naruszenie to jest wystarczająco poważne;
Występuje związek przyczynowy między naruszeniem prawa unijnego a szkodą wyrządzoną jednostce.
Według Trybunału Sprawiedliwości przesłanka wystarczająco poważnego naruszenia jest każdorazowo oceniana przez sąd krajowy, a Europejski Trybunał Sprawiedliwości może udzielać w tym względzie jedynie wskazówek. Decydujące znaczenia w stopniu naruszenia prawa unijnego ma to, czy przepisy tego prawa są jasne, jednoznaczne np. w wyniku uchwalonej judykatury Trybunału Sprawiedliwości czy przeciwnie - są niejasne i wykazują na ich niejednolitą interpretację przez państwa członkowskie. Wina państwa, rozumiana jako umyślne naruszenie prawa unijnego jest uważana za poważne naruszenie prawa unijnego. Jako inny przejaw naruszenia prawa unijnego traktuje się zaniechania wydania aktu przez państwa (aktu prawnego), niezbędnego do implementacji dyrektywy.
W kwestii dotyczących wyroków sądowych to Europejski Trybunał Sprawiedliwości interpretuje te przesłanki w nieco inny sposób. Wyraża bowiem pogląd, iż przy ustaleniu powagi naruszenia prawa winno się uwzględnić swoistość funkcji sądowych i wymagania pewności prawa. Odpowiedzialność państwa za orzeczenia sądów ostatniej instancji powinna mieć charakter wyjątkowy, wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste. Trybunał Sprawiedliwości wskazuje na czynniki uwzględniane w takiej okazji:
Stopień precyzji i jasności norm prawa unijnego;
Umyślność naruszenia;
Okoliczność czy błąd sądu krajowego nadaje się do usprawiedliwienia;
Ewentualne stanowisko zajmowane przez jedną z instytucji Unii Europejskiej;
Niewykonanie obowiązku sądu wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym.
Dochodzenie odszkodowania od państwa następuje przed sądami krajowymi i stosownie do procedur krajowych. Sądy krajowe są jednak obowiązane do kierowania się w swoich orzeczeniach wymienionymi wcześniej przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej. Prawo krajowe określa zakres odszkodowania, jego miarkowanie ze względu na powstałą szkodę. Sądy krajowe są przy tym obowiązane do stosowania takich samych zasad przy zasądzaniu takich samych odszkodowań od państwa, na podstawie prawa unijnego, co przy odpowiedzialności odszkodowawczej opartej na prawie krajowym.
Umowy mieszane
Umowy mieszane charakteryzują się tym, że ich stronami oprócz Unii Europejskiej są państwa członkowskie. Wymienia się umowy mieszane dwustronne i umowy mieszane wielostronne. W prawie Unii Europejskiej różne są przyczyny wyboru formy mieszanej. Najczęściej stosuje się ją w sytuacji, gdy przedmiot umowy obejmuje materię mieszczącą się zarówno w kompetencjach Unii Europejskiej, jak i państw członkowskich. Dzięki zastosowaniu formy umowy mieszanej unika się ewentualnych wątpliwości w tym względzie na forum międzynarodowym. Umowy międzynarodowe państw Unii Europejskiej z państwami trzecimi, bądź organizacjami międzynarodowymi nie są zaliczane do źródeł prawa unijnego. Mogą być one zawierane wyłącznie w dziedzinach, których kompetencja przysługuje wyłącznie Unia Europejska. Jeżeli chodzi o ten system wymaga się, by wszystkie umowy międzynarodowe państw członkowskich były zgodne z prawem pierwotnym oraz prawem wtórnym. Wynika to z zasady lojalności.
Źródła prawa unijnego - ciąg dalszy
Przy wyborze formy prawnej dla środków czy przepisów instytucje Unii Europejskiej powinny kierować się postulatem doboru rodzaju aktu, które są najbardziej odpowiednie do celu, jaki chce się osiągnąć. Postulat ten wynika z tzw. zasady proporcjonalności. W razie możliwości między rozporządzeniem a dyrektywą należy w pierwszym rzędzie wybrać dyrektywę, jako akt będący łagodniejszą formą ingerencji w prawa państw członkowskich. Takie stosowanie zostało przewidziane w protokole dotyczącym realizowania zasady pomocniczości. W praktyce zdarza się, że w pewnych dziedzinach najpierw wydawane są zalecenia, np. gdy brakuje jeszcze doświadczeń, co do sposobu unormowań prawnych albo istnieją rozbieżności między prawem Unii Europejskiej a dopiero po pewnym czasie wprowadzi się dyrektywę.