IX - POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE:

Kodeks postępowania administracyjnego (KPA - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) reguluje przede wszystkim postępowanie w sprawach:

• indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (np. pozwolenie na budowę, pozwolenie na usunięcie drzewa, stwierdzenie uprawnienia do kierowania pojazdami),

• wydawania zaświadczeń.

Jest to typowa ustawa procesowa określająca m.in.:

• tok czynności , jakie musi podjąć organ administracji publicznej przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej,

• wymagania formalne, jakim musi odpowiadać to rozstrzygnięcie,

• tryb zaskarżania tego rozstrzygnięcia,

• tryb postępowania w celu usuwania kwalifikowanych wad rozstrzygnięć ostatecznych.

PODSTAWOWE ZASADY OGÓLNEJ PROCEDURY ADMINISTRACYJNEJ:

• nakaz działania na podstawie prawa i w jego granicach (art. 6), a zatem np. organ nie może uzależniać decyzji od przesłanek nie wynikających z prawa; co prawda podobna zasada wypowiadana jest w niektórych rozwiązań szczegółowych, tyle że są one w świetle jej art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji całkowicie zbędne; niedopuszczalna jest nadto ingerencja organu administracji publicznej w prawa (obowiązki) podmiotu jemu nie podporządkowanemu bądź w formie (zakresie) nieprzewidzianej prawem, nawet gdyby ORGAN TEGO BARDZO CHCIAŁ

• obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (tzw. zasada prawdy materialnej, art. 7 i 77 KPA),

• obowiązek organu informowania strony o okolicznościach mogących wpłynąć na ustalenie jej praw-obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 8 KPA),

• nakaz zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed podjęciem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów (art. 10 KPA); konsekwencją jest obowiązek pisemnego powiadamiania stron o czynnościach organu oraz podjętych rozstrzygnięciach; gdy w sprawie występuje wiele stron jest to b. kłopotliwe; dlatego też coraz częściej ustawy dopuszczają tryb takich powiadomień w drodze obwieszczeń dokonywanych w drodze publicznej,

• dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA); niekiedy wyjątki i tzw. tryb „łamany”, kiedy to od decyzji organu I instancji nie przysługuje odwołanie, ale prawo skierowania sprawy do sądu,

• szybkości postępowania (zasadą jest nakaz NIEZWŁOCZNEGO załatwiania spraw; gdy potrzebne postępowanie wyjaśniające - w ciągu 1 miesiąca, gdy szczególnie zawiła - 2 miesiące), mogą być jednak dłuższe terminy, ale organ musi zawiadomić, uchybienie tym wymaganiom uzasadnia zażalenie na bezczynność (w praktyce określane jako „skarga na bezczynność); do tych terminów nie zalicza się opóźnienie z przyczyn od organu niezależne,

• pisemności, tj. sprawę należy załatwić w formie pisemnej (rzadkie wyjątki od tej zasady, przeważnie w sprawach nagłych, art. 14 KPA),

• trwałości decyzji ostatecznej; decyzja ostateczna może zostać zmieniona bądź uchylona tylko wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie określonych prawem, zwłaszcza gdy jest wadliwa, są jednak wyjątki w obie strony; niekiedy taka możliwość dodatkowo podlega ograniczeniom w czasie (np. decyzja ustalająca lokalizację drogi publicznej) bądź wręcz przeciwnie - katalog sytuacji pozwalających na zmianę (uchylenie) decyzji ostatecznej jest poszerzony (np. w zakresie ochrony środowiska),

• sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 KPA),

• bezstronności organu (nakaz wyłączenia - art. 24 KPA),

• odformalizowania postępowania, zasada falsa demonstriatia non nocet (błędne określenie - nazwanie nie szkodzi) jako konsekwencja zasady że to kodeks dla ludu, np. odwołanie od decyzji nie wymaga uzasadnienia, wystarczy by strona dała wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji; coraz to częściej jednak ta ostatnia zasada niekiedy ulega wyłączeniu, kiedy to odwołanie musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto wskazywać dowody na jego poparcie.

WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA następuje

• na wniosek strony, bądź

• z urzędu przez organ administracji,

zawsze jednak należy o tym zawiadomić wszystkie strony (art. 61 KPA).

W postępowaniu administracyjnym biorą udział:

• organ (organy) administracji,

• strona,

• podmiot na prawach strony,

• inni uczestnicy (np. biegły).

Organ administracji:

Jest nim wyodrębniony organ państwa (rządowy lub samorządowy), któremu ustawa powierza władcze rozstrzyganie określonej kategorii spraw.

Strona:

• jest nim ten, kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu administracji bądź wynik postępowania dotyczy jego praw (obowiązków) - art. 28 KPA.

Strona w znaczeniu:

• materialnym (gdy ma rzeczywisty interes prawny),

• procesowym (każdy, kto żąda, niekoniecznie mając w tym interes prawny, wystarczy że subiektywnie przyjmuje iż mu ten interes przysługuje).

Ustalenie szczegółów niekiedy jest dość trudne; rozstrzyga o tym organ orzekający w sprawie. Pomimo że w kwestii rozumienia tego pojęcia poświęcono wiele wypowiedzi w literaturze przedmiotu oraz dziesiątki tysięcy orzeczeń sądów administracyjnych, praktyka związana ze sposobem rozumienia tego pojęcia jest niezwykle zróżnicowana.

Podmiot (jednostka organizacyjna) na prawach strony:

• nie reprezentuje interesu własnego (nie ma „własnego” interesu w sprawie), nie jest stroną (bo nie ma własnego interesu w wyniku postępowania), przyjmuje się że reprezentuje interes publiczny,

• ma takie same prawa, jak strona (dostęp do akt, prawo składania wniosków, środków zaskarżenia).

Mogą nimi być

• organizacja społeczna (art. 31 KPA), organ orzekający w sprawie uznaniowo dopuszcza do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym i za dopuszczenie przemawia interes społeczny,

• prokurator (art. 180 KPA),

• rzecznik praw obywatelskich,

• czasami inne określone ustawą podmioty bądź organy administracji publicznej (np. wojewódzki inspektor ochrony środowiska), lub organizacja ekologiczna; jest nią organizacja społeczna, której celem jest ochrona środowiska.

ZASADA ODFORMALIZOWANIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO oznacza m.in.:

• że organ administracji ma obowiązek pouczania strony o jej prawach i obowiązkach,

• dopuszczalność składania podań do protokołu,

• brak obowiązku szczegółowego uzasadnienia środków zaskarżania decyzji (wystarczy gdy strona napisze że jest niezadowolona z decyzji - ale coraz częściej pojawiają się wyjątki nakazujące uzasadnienie faktyczne, prawne oraz wskazanie dowodów na poparcie stanowiska odwołującego się).

Niekiedy (za sprawa przepisów odrębnych) bywa jednak inaczej:

- np. konieczność wskazania w odwołaniu (w sprawie podatkowej) argumentacji prawnej i faktycznej.

FORMA WNIOSKU o wszczęcie postępowania :

- w zasadzie jest dowolna.

Bardzo często ustawa formułuje szczegółowe wymagania dot. wniosku, np. dotyczącego decyzji:

• pozwolenia emisyjnego,

• pozwolenia na budowę.

Jeżeli pomimo wezwania organ administracji stwierdzi, że braki formalne wniosku nie zostały usunięte, sprawę należy pozostawić bez rozpoznania (art. 64 KPA)., co następuje w drodze zwykłego pisma, nie mającego charakteru decyzji.

Gdy wniosek został złożony do organu niewłaściwego w sprawie

• w drodze postanowienia należy przekazać właściwemu organowi,

• to postanowienie nie podlega kontroli instancyjnej,

• termin do wniesienia uważa się za zachowany (65 KPA).

WSPÓŁDZIAŁANIE organów administracji, polega na uzależnieniu decyzji od:

• uzgodnienia z innym organem,

• opinii innego organu,

• może wynikać wyłącznie z ustawy (np. koncesja na poszukiwanie-rozpoznawanie złóż kopalin wymaga opinii wójta),

• czas 14 dni, niekiedy pod rygorem niewzruszalnego domniemania zgody,

• formą takiego współdziałania jest postanowienie podlegające kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 106 KPA).

DECYZJA

Jest formą załatwienia sprawy (jej rozstrzygnięciem) przez organ administracji, może zostać podjęta:

• dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Zależnie od rozwiązań przewidzianych w odrębnych ustawach decyzja może nosić różne nazwy - decyzja, koncesja, zezwolenie, pozwolenie, nakaz itp.

Rodzaje decyzji:

• uznaniowe (większość); albo ustawa w ogóle nie określa przesłanek podjęcia decyzji, albo pomimo ich wskazania pozwala na odmowę decyzji, zazwyczaj w razie ujawnienia okoliczności o charakterze nadzwyczajnym; o ile jednak organ nie wykaże przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę, ma obowiązek orzec zgodnie z wnioskiem (organ ... może),

• związane; jeżeli spełnione są przesłanki niezbędne do ich podjęcia, takie decyzje muszą zostać wydane; organ orzekający w sprawie musi natomiast wyczerpująco wyjaśnić, czym kierował się w danej sprawie.

ELEMENTY decyzji:

• oznaczenie organu,

• wskazanie podstawy prawnej,

• zawsze muszą być dwie - procesowa (art. 104 i n. k.p.a.) i materialnoprawna (np. art. 362 prawa ochrony środowiska),

• o ile podstawa istnieje, ale nie została powołana w decyzji, nie wpływa to na jej ważność.

• wskazanie istoty rozstrzygnięcia (nakaz, zakaz, inny mechanizm regulacyjny),

• uzasadnienie,

• pouczenie o środkach i terminach zaskarżenia,

• podpis pracownika ze wskazaniem nazwiska, imienia, stanowiska itd.,

• wielokrotnie ustawy formułują dalsze wymagania szczegółowe.

Decyzja zawsze MUSI BYĆ skierowana do imiennie oznaczonego podmiotu (podmiotów).

Problem decyzji ukrytych

• np. zwykłe pismo odmawiające żądanego rozstrzygnięcia, nie powołujące podstawy prawnej, nie zawierające zwrotu „decyzja”, nie informujące o możliwości i trybie zaskarżenia, podobnie gdy takie pismo wprowadza nakaz lub zakaz.

POSTANOWIENIA

• w zasadzie mają charakter niemerytoryczny, zwłaszcza wpadkowy (pomocniczy w stosunku do rozstrzygnięcia głównego),

• np. wynik współdziałania, dopuszczenie organizacji społecznej, przeprowadzenie dowodu,

• podlegają zaskarżeniu (zażalenie 7 d.) tylko jeżeli ustawa wyraźnie tak stanowi.

PROBLEM OBROTU DECYZJĄ (wynikającymi z niej skutkami prawnymi):

• co do zasady przeniesienie skutków prawnych wynikających z decyzji jest niedopuszczalne (np. nie można sprzedać prawa jazdy) chyba że ustawa stanowi inaczej,

• następuje:

• ex lege (czyli z mocy samego prawa, np. przy pozwoleniu wodnoprawnym - następca adresata takiego pozwolenia wstępuje w prawa swego poprzednika), bądź

• ex decisio (w wyniku decyzji organu administracji, np. w odniesieniu do koncesji na działalność regulowaną prawem geologicznym i górniczym).

ZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA:

• odwołanie (do organu wyższego stopnia; kto nim jest powinna informować decyzja), 14 dni

• quasi-odwołanie na zbliżonych zasadach; gdy decyzję podejmowało SKO lub minister jako organ I instancji, wówczas ten sam organ jeszcze raz ponownie rozpoznaje sprawę stosując odpowiednio przepisy dotyczące odwołań),

• tryb „łamany”; w niektórych sytuacjach określonych ustawą nie ma odwołania od decyzji a strona niezadowolona może żądać skierowania sprawy do sądu.

NDADZWYCZAJNE ŚRODKI ZASKARŻENIA (zmierzające do podważenia decyzji ostatecznej), gdy decyzja jest:

• obarczona określonym przez ustawę rodzajem wady kwalifikowanej, wówczas:

• wznowienie postępowania - art. 145 KPA,

• stwierdzenie nieważności - art. 156 KPA,

• prawidłowa:

• za zgodą stron zawsze można zmienić, a nawet uchylić,

• jeżeli strona nie wyraziła zgody - tylko w drodze decyzji (zależnie od rodzaju sprawy) ministra bądź wojewody (art. 161 KPA),

ZAŚWIADCZENIE wydaje organ administracji gdy:

• wystąpi o nie ten, kto ma w tym interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego,

• przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.

W takiej sytuacji organ administracji:

• wydaje żądane zaświadczenie, lub

• odmawia wydania zaświadczenia (odmowa zaświadczenia o zadanej treści), co wymaga postanowienia podlegającego kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 217 i nast. KPA).

Organ administracji nie może żądać zaświadczenia potwierdzającego okoliczności

• znane mu z urzędu,

• możliwe do ustalenia na podstawie danych posiadanych przez ten organ,

• możliwych do ustalenia na podstawie dokumentów okazanych przez zainteresowanego.

O ile organ żąda zaświadczenia - ma obowiązek wskazać podstawę prawną nakazująca potwierdzenia faktów (stanu prawnego) w drodze zaświadczenia.

WYMAGANIA KPA niekiedy ulegają modyfikacjom wynikającym z odrębnych przepisów:

• tylko w drodze ustawy,

• przykładem np. ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

• postępowanie z udziałem społeczeństwa.

ODRĘBNE (od KPA) POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNE polegają na modyfikacji wzorców wynikających z KPA,

np. ordynacja podatkowa.

SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

• istnieje od 1980 r., początkowo w ograniczonym zakresie,

• obecnie sprawują ją wojewódzkie sądy administracyjne (I instancja) i Naczelny Sad Administracyjny (II instancja),

• jedynym kryterium tej kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu (itp.) z prawem

• sądy administracyjne są niezawisłe, czego nie da się powiedzieć o organach administracji publicznej.

U. z dnia 30.sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Sądowa kontrola administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

5. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,

6. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

7. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

8. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

9. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-5.

Wymagania formalne skargi:

• składa się za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono; o trybie i terminie zaskarżenia należy pouczyć w decyzji,

• w zasadzie do 30 dni od doręczenia,

• skarga ma określać zaskarżony akt,

• nie jest konieczne określanie zarzutów oraz ich podstaw,

• sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza że ma badać zgodność zaskarżonego akty bądź decyzji z prawem bez względu na to, co skarżący kwestionuje.

W instancji orzekają wojewódzkie sady administracyjne (WSA). Od orzeczenia WSA przysługuje skarga kasacyjna do NSA:

• konieczny przymus adwokacko-radcowski (co do zasady musi być sporządzona przez adwokata-radcę prawnego), chodzi o zapewnienie wysokiego poziomu merytorycznego,

• w skardze niezbędne jest wskazanie tych norm prawa, które zdaniem skarżącego naruszył WSA oraz określenie sposobu tego naruszenia; jest to zatem dość sformalizowany środek zaskarżenia.

Funkcjonowanie sądownictwa administracyjnego w znakomity sposób przyczynia się do poprawy standardów pracy administracji publicznej.

1

7

2011-11-20 IX POSTEPOWANIE

ADMINISTRACYJNE

2011-11-20 IX POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

---