PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ 14.04.2011
Pytania prejudycjalne i skargi przeciwko naruszeniom
W polskim języku prawniczym nie ma takiego określenia jak pytanie prejudycjalne. Istnieje jednak możliwość przedstawienia pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego. Pytania prawna mogą być przedstawiane również do Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, co oczywiście uregulowane jest w przepisach.
W pytaniach prejudycjalnych chodzi o to, iż sąd krajowy wysyła pytanie do Trybunału Sprawiedliwości, a Trybunał Sprawiedliwości odpowiada. Na dzień dzisiejszy pytania prejudycjalne zostały uregulowane w artykule 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Instytucją jedyną zgodnie z traktatem do odpowiedzi na pytania prejudycjalne jest Trybunał Sprawiedliwości. Artykuł ten zmodyfikował kwestie w zakresie pytań prawnych i pytań prejudycjalnych. Stanowi on, iż jeśli podniesione zostanie przez osobę pozbawioną praw wobec państwa członkowskiego to pytanie takie rozpatrywane jest jak najszybciej.
Pytanie prejudycjalne ma charakter wtórny i instrumentalny. To zinstytucjonalizowana opinia zaciągania opinii rzeczoznawców. Sąd może wystąpić z takim pytaniem w każdym etapie postępowania: pierwszej instancji, apelacji czy kasacji.
Pojęcie sądu nie obejmuje w państwach członkowskich organów tej samej treści. Dlatego też kwestię czy dany organ jest sądem, czy trybunałem w rozumieniu artykułu 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozstrzygana jest przez prawo unijne, a nie prawo wewnętrzne państwa członkowskiego. Wyrażenie „sąd” lub „trybunał” może w pewnych okolicznościach odnosić się do innych ciał niż sądy. Skutkuje to uznaniem za sąd różnych organów, o ile spełnią one określone w wyżej wymienionym artykule kryteria. Trybunał Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu pytań prejudycjalnym bada czy dany organ jest sądem. W szczególności ustala on:
Podstawę prawną istnienia organu,
Jego stały lub tymczasowy charakter,
Obligatoryjny charakter jego jurysdykcji,
Kontradyktoryjność postępowania,
Stosowanie przez organ przepisów prawa
Jego zewnętrzność.
Ponadto sądy krajowe mogą występować do Trybunału Sprawiedliwości wyłącznie jeśli orzekają w ramach postępowania prowadzonego do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym. Jedyna wątpliwość w polskiej procedurze dotyczy tych postępowań, w których organy nie wykonują czynności jurysdykcyjnych. Nie wszystkie bowiem czynności sądu zmierzające do wydania wyroku mają charakter jurysdykcyjny. Należy tu pojmować wyrok jako rozstrzygnięcie sporne. Wyjątkami są w tej kwestii sądy rejonowe w sprawach wieczysto-skargowych, w sprawach o wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w innych postępowaniach rejestrowych (rejestr dzienników i czasopism, rejestr funduszy emerytalnych, rejestr funduszy inwestycyjnych). Należy tu bowiem wnieść środek odwoławczy (apelacji od orzeczenia sądowego, a także na skutek skargi na orzeczenie referendarza sądowego). Referendarz sądowy w świetle znowelizowanych przepisów ma kompetencje sądu, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Ponadto orzeczenie referendarza sądowego mogą być tytułami egzekucyjnymi. Jeśli zatem referendarz sądowy dokonałby czynności jurysdykcyjnych, wówczas musi być traktowany jako sąd w myśl artykułu 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Przesłanki wniesienia pytania prejudycjalnego zostały zawarte w Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w judykaturze. Są to:
Pytanie dotyczy wykładni przepisów prawa pierwotnego,
Pytania dotyczą wykładni i ważności aktów przyjętych przez akty lub instytucje Unii Europejskiej lub jednostki organizacyjne,
Sprawa dotyczy polityki wizowej, azylowej, emigracyjnej oraz innych polityk związanych z cudzoziemcami,
Sprawa dotyczy ważności i wykładni aktów powstałych w byłym trzecim filarze (wymiarze sprawiedliwości) - artykuł 35 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
Pytanie pochodzi od sądu lub trybunału państwa członkowskiego,
Pytanie dotyczy rzeczywistego i konkretnego procesu prowadzonego przed sądem.
Artykuł 267 ustęp 1 punkt A precyzuje pojęcie traktatu. Uznaje on traktat jako traktaty:
Założycielskie,
Zmieniające wraz z protokołami.
Należy pamiętać, iż Trybunał Sprawiedliwości w tym przypadku orzeka o wykładni, a nie o obowiązywaniu traktatu. Nie może on kwestionować ważności prawa unijnego. Ponadto przynależność tych traktatów i konwencji do prawa pierwotnego uzasadnia się tym, że zawierają przepisy zmieniające przepisy traktatów założycielskich. Trybunał Sprawiedliwości mogą być przedłożone przyjęte za wspólne tradycje konstytucyjne państw, niepisane zasady prawa i prawa podstawowe. Przykładem może być zasada równego traktowania czy zasada proporcjonalności. Niemożliwa jest sytuacja, w której Unia Europejska wszczyna dwa postępowania odnośnie do jednego zjawiska czy podejmuje różne środki karne w związku z jednym środkiem prawa. Pytanie prejudycjalne może dotyczyć także prawa do obrony. Oznacza ono, że przy podejmowaniu jakichkolwiek środków zainteresowana osoba musi mieć możliwość wyrażenia swojej opinii w sprawie.
Przepisy prawa państwa członkowskiego w sytuacji wznoszenia pytań „czystokrajowych” mówią, iż Trybunał Sprawiedliwości może uznawać wyroki w owych sprawach, gdy:
Przepis prawa państwa członkowskiego regulujący sytuację „czystokrajową” wyraźnie odsyła do przepisów unijnych,
Przepis kontraktu prawa prywatnego odsyła do treści przepisów prawa unijnego.
Artykuł 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ustęp 1 litera B dotyczy możliwości wnoszenia pytań prejudycjalny w kwestii ważności aktów wydawanych przez organy i jednostki organizacyjne UE. Chodzi tu o akty rozumiane w myśli artykułu 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Choć nie wymienia się umów międzynarodowych w zakresie pojęciowym to zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Trybunał Sprawiedliwości uznaje się za właściwy w przedmiocie dokonywania wykładni umów międzynarodowych wiążących Unię Europejską, gdyż tworzą część europejskiego porządku prawnego. Kompetencja Trybunału Sprawiedliwości obejmuje też tzw. umowy mieszane, których stronami są państwa członkowskie. Nie stanowi różnicy czy w praktyce umowy mają być zrealizowane przez organy UE czy przez państwa członkowskie. Trybunał Sprawiedliwości też jest upoważniony do wykładni umowy GATC, choć państwa członkowskie zawarły ją przed podpisaniem Traktatu Rzymskiego. Z racji, iż polityka handlowa jest wyłączną kompetencją UE uprzednio istniejąca w tym systemie międzynarodowym w tym postanowienia GATC są postanowieniami wiążącymi. Możliwość wnoszenia pytań prejudycjalnych przewiduje wiele konwencji, zwłaszcza te zawierane w kwestii wymiaru sprawiedliwości. Chodzi u zwłaszcza o Konwencję Brukselską z 27 września 1968 roku w sprawie wykonalności i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych.
Teoria abstrakcyjna uważa, że do przedkładania pytań prawnych zobowiązane są też organy wyższe dla danego celu sprawy, gdyż ich decyzje są zasadniczo niezaskarżalne w ramach wewnętrznego porządku prawnego. Teoria konkretna natomiast uważa, ze obowiązek składania zapytań uzależniony jest od konkretnego sporu prawnego tak, że do przedkładania pytań mógłby być zobowiązany nawet i sąd rejonowy (w polskim przypadku), gdyby wartość przedmiotu sporu była zbyt niska, aby móc wyrok zakwestionować w postępowaniu rewizyjnym. Polska doktryna skłania się w stronę teorii konkretnej.
Sądy krajowe są zobowiązane zwracać się z pytaniem prejudycjalnymi, jeśli dana kwestia, którą rozpoznałby Trybunał Sprawiedliwości w tym trybie nie ma żadnego związku z tą sprawą będącą przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
Sądy nie są obowiązane zwracać się z pytaniem, gdy podniesiona w nich kwestia prawna jest materialnie identyczna z kwestią, która była przedmiotem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w podobnej sprawie, bez względu na charakter postępowania, które doprowadziło do jego wydania i jeśli pytania wniesione w tych dwóch przypadkach nie są dokładnie identyczne.
Sądy nie są zobowiązane zwracać się z pytaniem prejudycjalnym, jeśli prawidłowe zastosowanie przepisów prawa unijnego nie pozostawia żadnych możliwości nawet wówczas, gdy kwestia dotycząca prawa unijnego ma ścisły związek ze sprawą i nie było wcześniej orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, do którego stan ten mógłby nawiązać.
Sąd Najwyższy dopiero w 2008 r. odniósł się do kwestii wnoszenia pytań prejudycjalnym. W wyroku z 20 lutego 2008 r. Sąd Najwyższy uznał, iż w postępowaniu cywilnym od orzeczenia sądu drugiej instancji strona może wnieść skargę kasacyjną w rozumieniu artykułu 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sąd Najwyższy uznał, że orzeczeniami, które nie podlegają zaskarżeniu w rozumieniu artykułu 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z przepisami Kodeksu Postępowania Cywilnego są orzeczenia Sądu Najwyższego wydane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu drugiej instancji. W przypadku, gdy skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna ze względu na wartość przedmiotu zaskarżenia lub niedopuszczalna w ramach Kodeksu Postępowania Cywilnego to sądem od którego orzeczenia nie służy środek zaskarżenia będzie sąd drugiej instancji. Sąd Najwyższy powinien przy każdej rozpatrywanej sprawie dotyczącej skargi kasacyjnej i bezpośrednio prawa unijnego wyraźnie zaznaczyć, dlaczego uważa, iż dana kwestia nie powinna być przedmiotem postępowania.
Przepisy Kodeksu Postępowania Karnego przewidują, iż decyzja sądu powinna raczej formę zawieszenia postępowania, ze względu na spodziewany czas oczekiwania. Postępowanie należy zawiesić na podstawie artykułu 22 § 1 Kodeksu Postępowania Karnego. Przepis ten stanowi, iż jeśli ze względu na szkodę uniemożliwiającą rozwój postępowania to postępowanie zawiesza się na czas trwania przeszkody. Niewątpliwie do takich okoliczności można zaliczyć zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym. Istotne jest również to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wywołuje skutki prawne, czyli może być zaskarżone. W piśmiennictwie wymaga się nadto, że sformułowanie pytania wymaga postanowienia, które powinno zawierać elementy określone w artykule 94 Kodeksu Postępowania Karnego, a ponadto wskazanie przepisu prawa unijnego wymagającego, zdaniem sądu przeprowadzenia wykładni, wniosek o dokonanie wykładni oraz wyjaśnienie dlaczego w ocenie sądu dokonanie wykładni, o które się zwraca warunkuje sposób rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienie powodów, dla których sąd podważa, że akt prawa unijnego dotknięty jest np. nieważnością (jeśli sąd zwraca się nie o wykładnię, lecz o dokonanie ocen obowiązywania danego aktu), przedstawienie istotnych elementów stanu faktycznego (albowiem Trybunał Sprawiedliwości dokonując wykładni w sposób abstrakcyjny odnosi się do konkretnego stanu faktycznego), przedstawienie relatywnego dla sprawy stanu prawnego w Polsce z przytoczeniem treści odpowiednich przepisów prawa polskiego. Jeżeli jest to niezbędne, przytoczenie najważniejszych argumentów odniesionych do spornego zagadnienia przez uczestników postępowania (obowiązujące przepisy Kodeksu Postępowania Karnego choć nie regulują expresis verbis wystąpienia przez sąd karny z postępowaniem prejudycjalnym do Trybunał Sprawiedliwości zważają podstawy prawne do dokonania tej czynności).
W postępowaniu administracyjnym istnieje możliwość zawieszenia postępowania. Może ono nastąpić na podstawie artykułu 123 PPSA. Zawieszenie postępowania urzędu może mieć postać zawieszenia, które reguluje artykuł 124 tej samej ustawy i zawieszenia opartego na artykule 125 § 1 tejże ustawy.
Konsekwencje naruszenia obowiązku skierowania pytania prejudycjalnego:
Skarga na naruszenie zobowiązań traktatowych - ma ona na celu nie tylko ustalenie, czy nastąpiło naruszenie traktatu przez państwo członkowskie, jak również i prawa wtórnego (czyli rozporządzeń, dyrektyw, opinii),
Skarga odszkodowawcza,
Skarga dotycząca nieważności - artykuł 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
W grę może też wchodzić mechanizm odpowiedzialności za naruszenie prawa unijnego.
Aktami, na które można wnieść skargę na podstawie artykułu 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej są akty wywołujące wiążące skutki prawne, które muszą naruszać interes skarżącego, wpływając w ten sposób na jego sytuację prawną. Aby ustalić, czy zaskarżony akt prawny wywołuje skutki prawne należy skupić się na jego istocie. Ma znaczenie treść aktu oraz skutki, jakie ma wywoływać. Akt zakwalifikowany przez autora (instytucję) jako wiążący, niepublikowany w Dzienniku Urzędowych Unii Europejskiej może być przedmiotem skargi o unieważnienie, jeżeli po analizie jego treści okaże się, że wywołuje obligatoryjne skutki prawne. Chodzi o ostateczne skutki, co wyklucza wszystkie akty przygotowawcze oraz akty powstałe poza systemem administracji wewnętrznej Unii Europejskiej. Może też chodzić o typowe akty prawa wtórnego, jak rozporządzenia, dyrektywy czy decyzje oraz o akty sui generis, które mogą dotyczyć kontroli, pod warunkiem, że są wiążące lub niosą za sobą skutki prawne. W tym znaczeniu aktem wiążącym, noszącym za sobą skutki prawne może być np. pismo Komisji Europejskiej, wydane na podstawie artykułu 3 dyrektywy z 198? W sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących wykonywania telewizyjnych czynności transmisyjnych czy chociażby komunikat Komisji Europejskiej w sprawie Franz Grad vs. Komisja Europejska. Nie podlegają natomiast zaskarżeniu akty Komisji Europejskiej wydane w formie „decyzji”, jeśli ich zamiarem nie jest przyjęcie skutków prawnych, lecz jedynie zapowiedź ich wprowadzenia. Tak samo niedopuszczalna do rozpatrzenia skarga Komisji Europejskiej dotycząca odmowy dokonania z mocą wsteczną zmiany aktu prawa unijnego. Jest niedopuszczalna, jeśli ma ona zostać przyjęta w formie rozporządzenia o charakterze generalnym. Nie podlegają zaskarżeniu akty potwierdzające jedynie wcześniej wydane decyzje, które nie zostały zakwestionowane w przypisanym terminie (dwóch miesięcy).
W praktyce zaskarżeniom po spełnieniu określonych przesłanek podlegają zalecenia i opinie. Jeśli chodzi o akty nienazwane to skutki prawne niewątpliwie wywołują uchwały Rady Europejskiej. Do nich jest również zaliczony budżet Unii Europejskiej.
Przedmiotem skargi nie mogą być informacje, polecenia służbowe, oświadczenia woli i akty o charakterze czysto wewnętrznym, jak również postanowienia tymczasowe, będące wstępem do wydania decyzji końcowej. Przedmiotem skargi nie mogą być też akty Parlamentu Europejskiego dotyczące wewnętrznych organizacji jego pracy. Należy tez pamiętać, iż przedmiotem skargi nieważności mogą być akty prawa pierwotnego. Nie można bowiem zaskarżyć nowelizacji traktatu w załącznikach do traktatów akcesyjnych, gdyż nie podlegają one Trybunałowi Sprawiedliwości w trybie rozpatrywania skarg. Nie można zaskarżyć tez ustaw i innych aktów o charakterze „czystokrajowym”.
Skargi mogą wnieść:
Podmioty uprzywilejowane
Podmioty półuprzywilejowane
Podmioty nieuprzywilejowane