MIANOWANIE, JAKO NAWIĄZANIE
STOSUNKU PRACY
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w artykule 153 mówi o korpusie służby cywilnej, który ma działać w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. W tym celu stworzony został mechanizm rekrutowania pracowników służby cywilnej, który opiera się przede wszystkim na trzech ustawach:
ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 r.
ustawa o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 r.
ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 16 września 1982 r.,
a także wymienia się kodeks pracy art. 76.
Kodeks pracy wyróżnia sześć podstaw prawnych stosunku pracy: umowę o pracę, umowę o przygotowanie do zawodu, spółdzielczą umowę o pracę, powołanie, wybór i interesujące mnie mianowanie. Znaczne zróżnicowanie podstaw prawnych stosunku pracy jest rezultatem dążenia ustawodawcy, z jednej strony, do powszechności kodeksu pracy, czyli do poddania jego zasadom i podstawowym uregulowaniom jak największej liczby osób świadczących pracę za wynagrodzeniem, z uwzględnieniem postulatu równości wobec prawa, z drugiej zaś, do przeprowadzenia niezbędnych dystynkcji prawnych ze względu na zróżnicowanie rodzajów wykonywanej pracy i ról społecznych pełnionych przez różne grupy pracownicze.
Zróżnicowanie podstaw prawnych stosunku pracy wiąże się z odmiennościami właściwymi całej sytuacji prawnej różnych grup pracowników, ale dla omawianych instytucji zasadnicze znaczenie mają różnice dotyczące nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy, a nie różnice w uprawnieniach i obowiązkach - mimo, że one też są ważne.
Mianowanie nie jest w służbach cywilnych jedyną podstawą nawiązania stosunku pracy, ale dotyczy podstawowej części tych służb. Mianowanie jest zróżnicowane ze względu na różny charakter pełnionych służb. W kodeksie pracy jest tylko wzmianka o mianowaniu. Sam przepis wyraźnie mówi, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie mianowania w przypadkach uzasadnionych szczególnym charakterem pracy, który to charakter określony jest w przepisach szczególnych, przeważnie w ustawach, częściowo także w rozporządzeniach wykonawczych.
Jest rzeczą wątpliwą, czy tak zróżnicowana regulacja prawna mianowania jest uzasadniona względami merytorycznymi. Świadczy ona raczej o tym, że ten fragment instytucji stosunku pracy jest w trakcie istotnych przemian i że należałoby postulować jego uporządkowanie bądź przez włączenie reguł ogólnych do kodeksu pracy, bądź przez wydanie odrębnej ustawy o stosunkach pracy na podstawie mianowania i ewentualnie także powołania i wyboru, czyli ustawy o stosunkach pracy opartych na pozaumownych podstawach. Z powyższych względów celowe będzie sięgnięcie do uregulowań dotyczących pracowników urzędów państwowych, samorządowych i służby cywilnej i pokazanie na tych przykładach ogólnych właściwości mianowania, jako podstawy stosunku pracy oraz różnic w porównaniu z innymi podstawami stosunku pracy.
W ustawie z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych wyróżnia się urzędników i innych pracowników urzędu (ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r.). Ustawa wyróżnia dwie kategorie pracowników urzędów państwowych:
urzędników państwowych, których stosunek pracy nawiązuje się w formie mianowania, a ich praca ma charakter służby cywilnej określonych rozporządzeniem RM
pozostałych pracowników urzędów państwowych, tzw. pracownicy kontraktowi.
Akt mianowania jest szczególnym rodzajem aktu administracyjnego. Jego charakterystyczną cechą jest to, że dochodzi on do skutku za zgodą obu stron, tj. kierownika urzędu i osoby będącej kandydatem na urzędnika. Akt mianowania powinien określać w szczególności: stanowisko służbowe i miejsce pracy, wynagrodzenie oraz jego składniki, (np. wynagrodzenie zasadnicze, dodatki do wynagrodzenia), datę nawiązania stosunku pracy. Urzędnikiem mianowanym może zostać osoba, która spełnia wymogi formalne z art. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, tzn.:
jest obywatelem polskim,
ukończyła 18 lat i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
jest nieskazitelnego charakteru - jest to niezmiernie trudne do określenie i dlatego przyjęto z góry, że każdy ma nieskazitelny charakter dopóty, dopóki mu się nie udowodni, że go nie ma,
ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację administracyjną ,
posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.
Wymagania te są zdecydowanie większe niż wynikające z kodeksu pracy (art. 22). Jak wskazuje doktryna prawa ustawowe wyznaczanie określonych wymagań w stosunku do osób jest konstrukcją dość często spotykaną w przypadkach regulacji prawnej wykonywania różnych zawodów, funkcji czy zajmowanych stanowisk. Stanowi to wyraz reglamentacji prawnej wykonywania pewnych zawodów, spełniania funkcji i stanowisk, oznaczającej konieczność dochowania przez zainteresowane osoby przewidzianych prawem przesłanek i standardów ze względu na wagę, znaczenie i rolę tych zawodów, funkcji czy stanowisk.
Ustawa wymaga, aby stosunek pracy w formie mianowania był nawiązywany z osobami przewidzianymi na stanowiska kierownicze oraz na stanowiska samodzielne w urzędach państwowych. Rada Ministrów w rozporządzeniu z 8 listopada 1982 r. określiła stanowiska kierownicze i samodzielne, które powinny być obsadzone w drodze mianowania.
Ustawa wprowadziła wymóg odbycia aplikacji administracyjnej jako jeden z warunków mianowania. Aplikacja wymagana była tylko w stosunku do osób przyjmowanych do pracy w urzędach państwowych po 1 stycznia 1983 r., tzn. po wejściu w życie ustawy. Osobom zatrudnionym wcześniej, a zajmującym stanowiska kierownicze lub samodzielne, były wręczane akty mianowania bez wymogu odbycia aplikacji administracyjnej. Dawna ustawa z 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej przewidywała również wymóg odbycia tzw. służby przygotowawczej, jako jednego z warunków mianowania. Jednakże służba przygotowawcza nie odegrała po 1944 roku większej roli, przede wszystkim z uwagi na to, że najczęściej w praktyce wymóg odbycia służby przygotowawczej nie był przestrzegany.
Omawiana ustawa określiła cel aplikacji oraz zasady jej odbycia. Aplikacja administracyjna ma na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w urzędzie państwowym do należytego wykonywania obowiązków urzędnika państwowego. Aplikacja trwa 12 miesięcy i kończy się egzaminem. W wyjątkowych sytuacjach kierownik urzędu może skrócić okres aplikacji do 6 miesięcy. Możliwe jest także całkowite zwolnienie od obowiązku odbycia aplikacji, ale decyzję taką może podjąć tylko wojewoda lub minister.
Przed podjęciem pracy urzędnik państwowy składa ślubowanie (potwierdza je podpisem), którego treść ujmują przepisy ustawy o służbie cywilnej (art. 33):
Ślubuję służyć Państwu Polskiemu, przestrzegać Konstytucji RP, wykonywać obowiązki urzędnika służby cywilnej sumiennie i bezstronnie, zgodnie z najlepszą wiedzą i wolą
Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem przez wypowiedzenie może nastąpić tylko w określonych w ustawie przypadkach, np. w razie otrzymania ujemnej kwalifikacyjnej oceny, likwidacji urzędu lub stanowiska pracy i niemożności jego przeniesienia, niezawinionej utraty uprawnień do pracy, po zasięgnięciu opinii przedstawicielstwa pracowniczego w urzędzie. Wprawdzie wypowiedzenie stosunku pracy jest czynnością prawną jednostronną, jednakże cofnięcie wypowiedzenia jest skuteczne tylko pod warunkiem zgody drugiego podmiotu stosunku pracy. Odwołanie mianowanego urzędnika z zajmowanego stanowiska bez równoczesnego mianowania go za jego zgodą na inne stanowisko jest decyzją o rozwiązaniu stosunku pracy. Jednak sam akt odwołania ze stanowiska kierowniczego nie jest decyzją administracyjną, a więc nie podlega kontroli NSA, czyli stosuje się przepisy kodeksu pracy o powołaniu i odwołaniu. Natomiast kontroli NSA podlega np. odmowa mianowania na stanowisko równorzędne pracownika, który utracił poprzednie stanowisko w wyniku odwołania. W tej sprawie należy zwrócić uwagę na różnicę charakteru prawnego powołania oraz mianowania, tzn. czynności ocenianych według odmiennych przepisów prawa pracy.
Ustawodawca dał jeszcze możliwość przeniesienia urzędnika na inne stanowisko (treść stosunku pracy mianowanego urzędnika państwowego może ulegać zmianom w wypadkach określonych ustawą o pracownikach urzędów państwowych, a także w wyniku porozumienia stron stosunku pracy). Może być to przeniesienie na inne stanowisko w tym samym urzędzie, jak i w innym, usytuowanym nawet w innej miejscowości.
Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem bez wypowiedzenia różni się od kodeksowych reguł zarówno w przypadkach zawinionych, jak i niezawinionych i następuje: z winy urzędnika (w razie prawomocnego skazania na karę pozbawienia praw publicznych albo prawa wykonywania zawodu oraz prawomocnego ukarania karą dyscyplinarnego wydalenia z pracy w urzędzie), bez winy urzędnika (w razie nieobecności w pracy z powodu choroby, trwającej dłużej niż jeden rok). Tylko wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko mianowanemu urzędnikowi państwowemu uprawnia kierownika urzędu, w którym ten pracownik jest zatrudniony, do wydania decyzji o zawieszeniu pracownika w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wydane przez kierownika urzędu polecenie przeprowadzenia przez rzecznika dyscyplinarnego postępowania wyjaśniającego wszczyna tylko postępowanie wyjaśniające, a nie postępowanie dyscyplinarne i nie daje podstawy do wydania decyzji o zwieszeniu pracownika w pełnieniu obowiązków służbowych. Nie można zawiesić mianowanego urzędnika państwowego w pełnieniu obowiązków służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, jeżeli wniosek o ukaranie karą dyscyplinarną został zwrócony kierownikowi urzędu do uzupełnienia.
Utrata obywatelstwa również powoduje rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia. Ustawa dopuszcza także porozumienie stron i wypowiedzenie przez urzędnika, jako sposoby rozwiązania stosunku pracy, a w kwestii wygaśnięcia stosunku pracy - odsyła do kodeksu pracy i przepisów szczególnych i zawiera też ogólne zastrzeżenie, że jej postanowienia nie naruszają przepisów dotyczących szczególnej ochrony pracowników w zakresie wypowiedzenia i rozwiązania stosunku pracy.
Przytoczone reguły zdają się zawierać w tej czy innej kwestii drobne tylko różnice w porównaniu z kodeksową regulacją umowy o pracę, w sumie jednak wskazują na uzasadnione wyodrębnienie mianowania jako podstawy stosunku pracy.
W zawiązku z utworzeniem samorządu terytorialnego ustawą z 8 marca 1990 r. Sejm w dniu 22 marca 1990 r. uchwalił ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie z dniem 22 maja tegoż roku. Ustawa ta należy do całego pakietu dotyczącego samorządu terytorialnego. Określa ona status pracowników samorządowych (w odróżnieniu do pracowników urzędów państwowych), zatrudnionych w urzędzie gminy, jednostkach komunalnych i biurach sejmików samorządowych.
W ustawie określa się stanowiska, na których zatrudnia się pracowników na podstawie:
wybory (wójt, prezydent, ich zastępcy, członkowie zarządu gminy i jeżeli statut gminy będzie tak stanowił: przewodniczący zarządu związku komunalnego i jego członkowie, członkowie organów sejmiku terytorialnego)
powołania (sekretarz i skarbnik gminy - główny księgowy budżetu)
mianowania (stanowiska kierownicze i inne określone w statucie gminy)
Pozostałych pracowników gminy zatrudnia się na podstawie umowy o pracę.
W ustawie mamy ogólne odesłanie do przepisów kodeksu pracy, ale odrębne uregulowanie, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników mianowanych (ustawa nie nazywa ich urzędnikami), zajmuje w niej wiele miejsca. Przepisy o mianowaniu stanowią modyfikację uregulowań zawartych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, do której zresztą odsyłają wprost w wielu sprawach (następny argument, by stworzyć odrębną jednolitą ustawę dotyczącą pracowników mianowanych). Mowa jest więc o czasowym zleceniu innej pracy, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków, rozwiązaniu stosunku pracy powstałego z mianowania, itp.
Dla bliższego scharakteryzowania obrazu prawnego stosunku pracy pracownika samorządowego mianowanego można wspomnieć o niektórych postanowieniach ustawy:
do treści aktu mianowania odnoszą się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych,
pracownikowi mianowanemu można zlecić czasowe wykonywanie innej pracy niż określona w akcie mianowania, przenieść czasowo do innej miejscowości, a w razie utraty przez pracownika zdolności do pracy na zajmowanym stanowisku - przenieść go na inne,
pracownik mianowany podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym,
pracownik mianowany podlega odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej; do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powoływane są przez radę gminy komisje dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji spośród pracowników samorządowych, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i umowy o pracę,
rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mianowanym może nastąpić w drodze wypowiedzenia (okres 3 miesięcy) w razie: ujemnej oceny kwalifikacyjnej potwierdzoną ponowną oceną ujemną po upływie 3 miesięcy, likwidacji lub reorganizacji urzędu lub innych jednostek samorządowych połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia, nie zawinionej przez pracownika utraty uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, trwałej utraty zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na zajmowanym stanowisku, nabycia prawa do renty lub emerytury, porozumienie stron.
Ta ustawa potwierdza tezę, że zróżnicowanie podstaw stosunku pracy ma związek z instytucją stosunku pracy w przyjętym rozumieniu, tzn. nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku pracy. Treść stosunku pracy pracowników samorządowych - prawa i obowiązki - jest podobna, bez względu na podstawę stosunku pracy.
W stosunku pracy na podstawie mianowania mocno wybija się też obowiązek dbałości o dobro zakładu pracy (dobro służby i państwa), który można by określić jako szczególny obowiązek lojalności. Niejako w zamian za lojalność istnieje po stronie zakładu pracy szczególny obowiązek dbałości o pracownika i jego rodzinę oraz obowiązek szczególnych świadczeń. Obowiązki stron powinny mieć jednak charakter ekwiwalentny, aby nie było gorszego traktowania jednej ze stron w porównaniu z drugą. Ocena tych elementów treści musi też uwzględniać postulat sprawiedliwości i równości wszystkich obywateli. Bez takiej oceny istnieje niebezpieczeństwo przywileju dla jednych i dyskryminacji drugich. W wyroku z 20 listopada 1990 r. (II SA 759/90), dotyczącym stosowania „epizodycznej” ustawy z 13 grudnia 1990 r. do pracowników mianowanych, NSA podkreślił potrzebę przestrzegania zasady równości wobec prawa, a także uwzględnienia przy interpretacji tej ustawy Międzynarodowego paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w celu niedopuszczenia do dyskryminacji. Jest prawdopodobne, iż wzgląd na pracowniczą równość wobec prawa będzie czynnikiem eliminującym stosunki służbowe (na podstawie mianowania) z zakresu prawa pracy, z tendencją do objęcia ich całkowicie prawem administracyjnym.
Mianowanie jako podstawy stosunku pracy pozostaje we wspólnym polu prawa pracy i prawa administracyjnego. Mówi się, że w wyniku mianowania nawiązuje się stosunek pracy „o charakterze administracyjnoprawnym w sferze prawa pracy”. W nieco wcześniejszym wyroku z 9 kwietnia 1991 r. (II SA 237/91) NSA uznał, że użyte w ustawie określenia „powołanie” w stosunku do prokuratorów i „mianowanie” w stosunku do asesorów prokuratury oznacza, że mamy do czynienia z dwoma odmiennymi co do charakteru stosunkami pracy, co zdecydowanie skrytykował Z. Myszka (w glosie), podkreślając jednak, że problematyka stosunku pracy z mianowania należy do najtrudniejszych zagadnień na styku prawa pracy i prawa administracyjnego. Trzeba się chyba z tym zgodzić i zachęcić do prawodawczej interwencji.
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 264
art. 76 Kodeksu pracy z 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. nr 24, poz. 110)
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 289
J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, „Polskie prawo administracyjne”, PWN 1995 r., s. 175
Podobne wymagania określiła ustawa o służbie cywilnej, tylko że jeszcze dodała pewne wymagania: nie była taka osoba karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, może być zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy. Art. 4 ustawy o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402) Zresztą w wielu punktach obie ustawy się pokrywają, dlatego słuszna jest tendencja do zebrania wszystkich tych uregulowań w jednym akcie prawnym.
Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka, Warszawa 1998 r., s. 23
Dz.U. nr 39, poz. 257
patrz załączniki
J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, „Polskie prawo administracyjne”, PWN 1995 r., s. 176
Art. 7 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. 1984 r. nr 35, poz. 187)
Wyrok NSA z 19 czerwca 1995 r., II SA 988/95
„Niemożność” przeniesienia urzędnika na inne stanowisko w związku z reorganizacją urzędu nie może być spowodowane brakiem jego kwalifikacji fachowych lub posiadaniem ujemnych cech charakterologicznych. Owa „niemożność” nie może też wynikać z faktu, że dyrektorzy określonych sektorów danego urzędu nie są zainteresowani przyjęciem danego pracownika. Na „niemożność” przeniesienia na inne stanowisko w danym urzędzie pracodawca może powołać się tylko wtedy, gdy w całym urzędzie nie dysponuje żadnym etatem dla osoby posiadającej do objęcia nowej funkcji stosowne przygotowanie.
Wyrok NSA z 17 listopada 1989 r., II SA 1177/89
Wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., II SA 525/90
Postanowienie NSA z 16 stycznia 1991 r., II SA 807/90
Wyrok z 16 maja 1997 r. SN I PKN 151/97
Wyrok NSA z 13 stycznia 1995 r., II SA 1647/94
Jednak sam fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko pracownikowi mianowanemu nie uchyla obowiązków pracodawcy (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy) w zakresie podjęcia konkretnych, udokumentowanych prób przeniesienia takiego pracownika na inne stanowisko.
Patrz załączniki; Wyrok NSA z 14 listopada 1996 r.
Wyrok NSA z 16 grudnia 1985 r., SA/Lu 572/85
Wyrok NSA z 15 maja 1996 r., II SA 2841/95
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 288
Dz.U. nr 21, poz. 124
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 289
Zlecenie mianowanemu urzędnikowi państwowemu wykonywania pracy nie mieszczącej się w dotychczasowym zakresie jego czynności, połączone z całkowitym zwolnieniem go od obowiązku wykonywania pracy zgodnie z dotychczasowym zakresem czynności, stanowi w istocie „zlecenie mu wykonywania innej pracy”, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych i w konsekwencji od decyzji w takiej sprawie przysługuje mu na podstawie tego przepisu odwołanie do kierownika organu nadrzędnego, w którym jest zatrudniony.
Wyrok NSA z 4 września 1995 r., II SA 1803/95
J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, „Polskie prawo administracyjne”, PWN 1995 r., s. 182
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 322
Wyrok NSA z 24 września 1991 r., II SA 746/91
Jan Jończyk, „Prawo pracy”, PWN 1995 r., s. 290
1
10