„Rzeczpospolita”

Główną słabością projektu budżetu Grzegorza Kołodki jest niepodjęcie próby reformy systemu zabezpieczeń społecznych i opieki socjalnej

Niewykorzystana szansa

RYS. MIROSŁAW OWCZAREK

DARIUSZ ROSATI

Projekt przyszłorocznego budżetu jest zapewne ostatnim, który rząd mógł przygotować względnie niezależnie, w warunkach dość znacznej swobody manewru w zakresie kształtowania głównych proporcji budżetowych. Od 2004 roku zakres tej swobody będzie znacznie mniejszy, zarówno ze względu na konieczność sfinansowania dodatkowych wydatków związanych z akcesją do UE, jak i spełnienia kryteriów z Maastricht oraz warunków Paktu Stabilności i Wzrostu.

Dodatkowym czynnikiem ograniczającym swobodę rządu w kształtowaniu polityki fiskalnej będzie perspektywa wyborów parlamentarnych i prezydenckich w 2005 roku. Szkoda więc, że w projekcie przyszłorocznego budżetu nie podjęto ambitniejszej próby zreformowania finansów publicznych, aby uniknąć w przyszłości konieczności dokonywania drastycznych i nadmiernie bolesnych dostosowań w znacznie trudniejszych warunkach politycznych.

Na pierwszy rzut oka projekt spełnia wymogi odpowiedzialnej polityki fiskalnej: budżet zapewnia finansowanie podstawowych funkcji państwa, wydatki budżetowe rosną wolniej od dochodów i od PKB, a deficyt budżetowy maleje. Jednak dokładniejsza analiza rodzi wiele wątpliwości. Główne zastrzeżenia dotyczą prognozy dochodów, struktury wydatków oraz skali i skutków makroekonomicznych przewidywanego deficytu sektora finansów publicznych.

Dziwny moment na korektę

Najczęściej stawianym zarzutem jest przyjęcie optymistycznej prognozy wzrostu PKB na poziomie 3,5 procent. Samo w sobie nie stanowi ono jednak jakiegoś rażącego błędu. Jest to w końcu co najwyżej średnie tempo wzrostu - w ostatniej dekadzie gospodarka polska tylko dwukrotnie (w latach 1992 i 2001) rosła wolniej. Minister finansów miał prawo przyjąć, że wprowadzone w bieżącym roku zmiany systemowe (ułatwienia prawne i administracyjne dla przedsiębiorców, przyspieszona amortyzacja, ulgi podatkowe i premia podatkowa) powinny przynieść pewne przyspieszenie wzrostu, powyżej "normalnego" wzrostu wynikającego z cyklicznego ożywienia.

Co jednak zastanawia i niepokoi, to fakt, że minister dokonał korekty prognozy w górę wtedy, kiedy wszyscy analitycy korygowali swoje prognozy w dół. Ponieważ w budżecie nie ujawniono żadnych dodatkowych instrumentów przyspieszania wzrostu ponad to, co już wcześniej ogłoszono, rodzi się podejrzenie, że chodziło po prostu o "masowanie" danych, aby uzyskać lepszą podstawę do zwiększenia planowanych dochodów budżetowych.

Skąd wezmą się dochody

Podniesienie prognozy wzrostu z 3,1 do 3,5 procent jest w istocie zmianą kosmetyczną, bo oznacza wzrost nominalnego PKB o 3 mld zł i związany z tym wzrost dochodów podatkowych o zaledwie 0,6 mld zł. Nawet uwzględniając związane z tym ograniczenie (niewielkie) wydatków, zmiana ta pozwoliła zmniejszyć deficyt budżetowy łącznie o około 0,7 -0,8 mld zł, czyli około 0,1 procent PKB. Większe wątpliwości budzi przyjęty wzrost dochodów z tytułu wzrostu płac i zatrudnienia przy bardzo niewielkim wzroście wydajności pracy.

Jeszcze bardziej problematyczne jest włączenie do projekcji dochodów wpływów jednorazowych, a przy tym oszacowanych bardzo optymistycznie, takich jak opłata restrukturyzacyjna, wzrost dochodów podatkowych z tytułu abolicji oraz poprawy ściągalności podatku VAT i akcyzy, na łączną kwotę około 3,5 mld zł, czyli 0,5 procent PKB. Poprawa ściągalności jest niewątpliwie celem chwalebnym, ale postulat ten znajdował się w każdym dotychczasowym budżecie i nigdy nie udało się go zrealizować. Z kolei uzyskanie dochodów z opłaty restrukturyzacyjnej w planowanej wysokości 1,3 mld zł jest wysoce wątpliwe, biorąc pod uwagę kondycję sektora dużych dłużników oraz nikłe szanse większości z nich na trwałą restrukturyzację. Co więcej, uruchomienie programu restrukturyzacji pociąga za sobą automatycznie redukcję wpływów z windykacji zaległych należności (bo bardziej opłaca się zapisać do programu umorzeniowego, zamiast spłacać zaległości).

Abolicja w pośpiechu

Podobnie rzecz się ma z abolicją. Ponieważ ukrywanie dochodów ma miejsce wówczas, gdy szanse na ich wykrycie przez urzędy skarbowe są minimalne lub zgoła żadne, przyjęta stawka 12 procent wydaje się za wysoka, aby spowodować masowe ujawnianie ukrytych dochodów. Z kolei na dobrowolne ujawnianie dochodów z działalności nielegalnej w ogóle nie ma co liczyć, ponieważ nie uczyniono nic, aby równolegle zwiększyć przekonanie o nieuchronności kary za oszustwa podatkowe. Jest więc marchewka, ale nie ma kija.

Ponadto ujawnianie dochodów przed urzędami skarbowymi może być trudne psychologicznie dla podatnika, ponieważ nieuchronnie rzutuje na jego reputację w oczach służb podatkowych i - szerzej - opinii publicznej. Nikt nie lubi publicznie przyznawać się do grzechu. Szkoda, że w pośpiechu nie pomyślano o wykorzystaniu w tej procedurze jakiegoś ogniwa pośredniego, na przykład instytucji powierniczej, która gwarantowałaby podatnikom odpowiednią dyskrecję. Generalnie projekt ustawy abolicyjnej wydaje się nie uwzględniać w dostatecznym stopniu struktury motywów i bodźców, jakimi kierują się podatnicy w swej grze z fiskusem.

Nie ma właściwie dobrego sposobu, aby oszacować wpływy z obu wymienionych tytułów. Zakładając ostrożnie, że uda się uzyskać połowę tego, na co liczy rząd, brakująca połowa powiększy deficyt budżetu o około 1,7 mld zł, a po uwzględnieniu efektu przeszacowania wzrostu PKB dodatkowy deficyt budżetu wyniesie w przybliżeniu 2,5 mld zł.

Reguła Kołodki zamiast reguły Belki

Przejdźmy do wydatków. Jednym z zarzutów, jakie stawia się ministrowi finansów, jest odejście od tzw. reguły Belki, czyli od zasady powiększania wydatków budżetowych w tempie nie większym niż inflacja plus 1 procent. Nie podzielam tego zarzutu. Rezygnacja z tej reguły sama w sobie nie musi być niczym złym - jeżeli w zamian zaproponuje się jakąś inną sensowną regułę. Reguła Belki jest bowiem jedną z wielu możliwych reguł fiskalnych, jakie stosuje się w celu zwiększenia wiarygodności i przejrzystości polityki fiskalnej. Należą do nich limity wydatków nominalnych, wydatków realnych czy rozmiarów deficytu - zarówno w wielkościach absolutnych, jak i w stosunku do PKB.

Rzeczywiście Grzegorz Kołodko odżegnał się od reguły Belki, zapowiadając dość pochopnie powiększanie wydatków w tempie nieprzekraczającym tempa wzrostu PKB (co jest kiepską regułą, bo nie uwzględnia wpływu cyklu koniunkturalnego), ale zapomniał dodać, że w projekcie budżetu w istocie znalazła się nowa reguła. Jest nią zaproponowana ścieżka obniżania deficytu w kolejnych latach w celu spełnienia kryterium konwergencji fiskalnej z Maastricht. Jest to reguła bardziej wymagająca, ponieważ wymusza każdorazowo dostosowanie wydatków do deficytu, ale będzie równie skuteczna w dyscyplinowaniu polityki fiskalnej jak reguła Belki - jeżeli oczywiście będzie konsekwentnie przestrzegana.

Wzrost sztywnych wydatków

Znacznie większy niepokój budzi dalszy wzrost w budżecie udziału wydatków prawnie zdeterminowanych, czyli tzw. sztywnych. Oznacza to, że rząd nie podjął praktycznie żadnych starań, aby ograniczyć czy przynajmniej zahamować wzrost wydatków transferowych i socjalnych. Jest to właściwie główny zarzut, jaki należy postawić autorom budżetu. Mając przecież pełną świadomość niedostatków, jakimi obarczony jest obecny system zabezpieczeń społecznych i pomocy socjalnej, i dostrzegając jego nieefektywność, rząd nie zdecydował się na zdyscyplinowanie i uszczelnienie tego systemu przez ograniczenie wypłat z różnych tytułów i zmniejszenie kosztów jego funkcjonowania.

Dotyczy to przede wszystkim rosnących wydatków FUS i kosztów systemu opieki zdrowotnej oraz wydatków na opiekę społeczną. Pozycje te pochłaniają rosnącą część oszczędności krajowych, powodują faktyczny wzrost obciążeń podatkowych i ograniczają środki na rozwój gospodarczy i społeczny. Dodajmy, że wydatki te nie są wcale takie "sztywne", jak to się niekiedy sugeruje. Tak naprawdę całkowicie "sztywne" są jedynie wydatki na obsługę długu publicznego, natomiast wszystkie pozostałe można zmieniać, choć wymaga to woli politycznej oraz dostatecznej determinacji i wyobraźni ze strony rządu.

Nie czas na bojaźliwość

Szczerze mówiąc, dziwi bojaźliwość rządu w tej kwestii. To prawda, że tego typu reformy są politycznie bolesne, a zarazem mogą dotykać w większym stopniu grupy społeczne, z których rekrutuje się tradycyjny elektorat lewicowo-ludowy. Jednak ich odkładanie niczego nie rozwiązuje - z każdym rokiem potrzeba reform będzie bardziej paląca, a zarazem polityczne warunki do ich przeprowadzenia będą coraz trudniejsze. Jak wspomniałem, już w 2004 roku budżet obciążą dodatkowo wpłaty do budżetu Unii Europejskiej oraz konieczność współfinansowania programów strukturalnych. Mówi się też o dodatkowych wydatkach na rolnictwo, które miałyby uzupełniać dopłaty bezpośrednie wypłacane polskim rolnikom z budżetu UE. Najgorszy scenariusz to powtórka z Bauca - odwlekanie reform aż do kolejnego załamania się finansów publicznych, a następnie doraźne ratowanie budżetu metodą cięć na oślep w okresie przedwyborczym.

Nadzieje i rozczarowania

Zastanawia pasywna postawa ministra finansów. Grzegorz Kołodko wszedł do rządu witany jak zbawca gospodarki polskiej. Jego pozycja polityczna była nieporównanie mocniejsza niż pozycja jego poprzednika i można było oczekiwać, że spróbuje ją wykorzystać do szybkiego przeprowadzenia koniecznych reform. Nadzieje te nie były bezpodstawne - znając Grzegorza Kołodkę z wcześniejszych poczynań ministerialnych, wiemy, że potrafi skutecznie bronić dyscypliny budżetowej.

Początki były obiecujące - nowy minister finansów definitywnie odrzucił pomysł podatku importowego, rozwiał nadzieje na kontynuowanie wojny z NBP i RPP, podjął próbę uszczelnienia systemu KRUS. Zaskoczył tym część opinii publicznej, w tym zwłaszcza koalicyjne PSL i pewnie także niemałą część SLD. Reakcja była jednak zdumiewająco stonowana - PSL przełknęło te niemiłe niespodzianki praktycznie bez oporu, a przecież wcześniej przy znacznie bardziej błahych kwestiach spornych słyszeliśmy rytualne protesty i groźby o wyjściu z koalicji.

Niestety, kolejne tygodnie przyniosły rozczarowania. Pakiet antykryzysowy uderza brakiem oryginalności i jakiejkolwiek długofalowej wizji. Projekt budżetu stanowi potwierdzenie tego zwrotu. Brak podjęcia próby fundamentalnej reformy systemu zabezpieczeń społecznych i opieki socjalnej jest zasadniczą słabością projektu. W rezultacie zaplanowane wydatki budżetowe cechują się dalej bardzo niekorzystną strukturą: dominują wydatki bieżące i transfery, natomiast zbyt mało jest środków na finansowanie potrzeb rozwojowych, takich jak rozbudowa infrastruktury fizycznej (drogi, autostrady) i instytucjonalnej (przyjazna i kompetentna administracja, sprawne sądy gospodarcze, skuteczna policja), edukacja, nauka, badania i rozwój. Szkoda, że minister finansów nie wykorzystał tego nadzwyczajnego przyzwolenia politycznego, jakie miał w pierwszych tygodniach swego urzędowania. W przyszłym roku będzie mu o wiele trudniej.

Nadmiar "słusznych" celów po stronie wydatków stworzył w projekcie budżetu ogromną presję na wzrost deficytu. Minister finansów podjął ambitną próbę zmniejszenia deficytu budżetowego z około 40 mld w roku bieżącym do 38,7 mld w roku przyszłym - i chwała mu za to. Ale osiągnął to częściowo, zawyżając dochody o około 2,5 mld zł (pisałem o tym wyżej) oraz zaniżając niektóre planowane wydatki, takie przede wszystkim jak dotacje do funduszy i agencji, co spowoduje automatyczny wzrost deficytu pozabudżetowego, czyli w pozostałych częściach sektora finansów publicznych. Można więc spodziewać się dalszego wzrostu zadłużenia ZUS w OFE, wzrostu zadłużenia Funduszu Pracy, zadłużenia Agencji Rynku Rolnego, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji Mienia Wojskowego, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Uwzględniając samorządy, łączna skala "rozlania się" deficytu poza budżet państwa może wynieść w 2003 roku około 7 - 8 mld zł. W tych warunkach trudno uznać, że deficyt budżetowy rzeczywiście będzie mniejszy niż w roku bieżącym.

O ile niższy deficyt?

Umowną miarą wpływu polityki fiskalnej na sytuację makroekonomiczną jest tzw. deficyt ekonomiczny sektora finansów publicznych. Niestety, kategoria ta nigdy nie została precyzyjnie zdefiniowana. Na dodatek w projekcie budżetu na 2003 rok Ministerstwo Finansów zmieniło metodykę liczenia deficytu ekonomicznego, uzupełniając go o kolejne trzy kategorie przepływów finansowych: saldo agencji, wydatki z tytułu odsetek od obligacji skarbowych znajdujących się w portfelu OFE oraz tę część opłaty restrukturyzacyjnej, która dotyczy zaległości wobec ZUS.

Wprawdzie metodologicznie nie można tej korekcie niczego poważnego zarzucić, ale otrzymana kategoria deficytu jest jeszcze mniej przejrzysta niż poprzednia. Po pierwsze, nie uwzględnia pośrednich efektów dla oszczędności krajowych (na przykład efekt majątkowy wzrostu oszczędności w ramach OFE czy wtórne efekty restrukturyzacji zadłużenia przedsiębiorstw na windykację zaległych składek). Ponadto oszacowanie tych dodatkowych elementów jest bardzo trudne, jeśli w ogóle możliwe (na przykład zmiany udziału obligacji skarbowych w portfelach OFE w ciągu roku). Trzeba także pamiętać, że tak wyliczony deficyt ekonomiczny nie jest precyzyjną miarą wpływu sektora finansów publicznych na oszczędności krajowe, bo nie uwzględnia wydatków publicznych finansowanych oszczędnościami zagranicznymi (fundusze pomocowe, dochody zagraniczne z prywatyzacji).

Jeśli posługiwać się danymi porównywalnymi, to niezależnie od przyjętej metodologii liczenia projekt budżetu sugeruje, że deficyt ekonomiczny w przyszłym roku będzie niższy o 0,4 - 0,5 procent PKB niż w roku bieżącym. Zakładając nawet, że tak będzie, trudno powiedzieć, czy zmiana ta rzeczywiście oznacza zaostrzenie polityki fiskalnej, ponieważ nie uwzględnia czynnika cyklu koniunkturalnego. Wiadomo, że w okresach recesji deficyt budżetowy może być większy, bo występuje niedobór popytu krajowego, natomiast w okresach szybkiego wzrostu budżet powinien notować nadwyżkę. Ponieważ zakłada się, że w przyszłym roku gospodarka polska będzie rosła w szybszym tempie niż obecnie, deficyt budżetowy powinien być niższy. Ale niższy o ile?

Czekanie zwiększa trudności

Pewnym punktem odniesienia może być tzw. potencjalne tempo wzrostu PKB, czyli takie, przy którym bezrobocie spada, ale zarazem nie pojawiają się napięcia inflacyjne ani nie narasta nierównowaga zewnętrzna. Przyjmując, że to potencjalne tempo wzrostu dla gospodarki polskiej wynosi obecnie około 4 - 4,5 procent, deficyt ekonomiczny powinien już w 2004 roku kształtować się w okolicach zera. Z tego punktu widzenia oraz uwzględniając omówione wcześniej czynniki ryzyka, planowane obniżenie deficytu ekonomicznego o 0,5 procent PKB w roku przyszłym może okazać się niewystarczające.

Wejście polskiej gospodarki na ścieżkę szybkiego i trwałego wzrostu będzie więc prawdopodobnie wymagało w następnych latach energiczniejszego obniżania deficytu, niż zakłada to projekt budżetu na przyszły rok. Będzie to jednak politycznie i ekonomicznie znacznie trudniejsze niż obecnie.

Dariusz Rosati

Autor jest członkiem Rady Polityki Pieniężnej. Artykuł wyraża osobiste poglądy autora.

Szukasz gotowej pracy ?

To pewna droga do poważnych kłopotów.

Plagiat jest przestępstwem !

Nie ryzykuj ! Nie warto !

Powierz swoje sprawy profesjonalistom.

---