Zakres kognicji i funkcja sądów administracyjnych w Polsce

I. Polskie sądownictwo administracyjne. Rys historyczny.

Ćwierćwiecze istnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego to w porównaniu z historią sądownictwa administracyjnego na ziemiach polskich, sięgającą swymi korzeniami XVIII i XIX stulecia - uznać można za okres stosunkowo niedługi.

Za kamień milowy w rozwoju sądowej kontroli administracji publicznej przyjąć należy rok 1807, kiedy po raz pierwszy utworzono oddzielny, nawiązujący do francuskich koncepcji sąd administracyjny- Radę Stanu Księstwa Warszawskiego.

Powojenna historia sądownictwa administracyjnego rozpoczęła się w dniu 31 stycznia 1980 roku, kiedy to Sejm uchwalił ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Utworzony na podstawie ww. ustawy w dniu 1 września 1980 roku Naczelny Sąd Administracyjny był w ówczesnych warunkach politycznych zapowiedzią demokratycznych zmian i przewartościowania idei państwa - był też zapowiedzią demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Mimo ograniczonej u progu swej działalności pozycji ustrojowej, NSA, podobnie jak kilka lat później powstały Trybunał Konstytucyjny, już od swoich pierwszych orzeczeń wydanych 15 września 1980 roku, wprowadzał do sytemu prawnego nie tylko wartości praworządności formalnej, ale i materialnej.

II. Przesłanki ustrojowe powstania i funkcjonowania sądownictwa administracyjnego.

Prawo administracyjne jest niezmiernie rozległą, dynamiczną i ulegającą częstym zmianom gałęzią prawa, charakteryzuje się ono wieloszczeblowością budowy aktów prawnych. Zasadnie mówi się tu o mozaice przepisów prawnych. Niezależnie od tego wydawane są jeszcze nader często akty ogólne o charakterze wewnętrznym itd. Dodatkowo powołanie w naszym kraju samorządu terytorialnego z szerokimi kompetencjami w zakresie stanowienia prawa powoduje - obok partykularyzmu resortowego - także partykularyzm lokalny. Ten stan powoduje, że adresaci norm prawnych nie orientują się, w jakim zakresie i w jaki sposób stosować przepisy prawne, obywatele zaś, w stosunku, do których we wskazanych przepisach prawnych ustanawia się zakazy czy nakazy lub też kształtuje się ich prawa i obowiązki w drodze aktów administracyjnych stanowionych na podstawie tych przepisów, nie mogą prawidłowo oceniać swej pozycji wobec organów państwa i samego państwa.

Z istoty stosunku administracyjno prawnego zawsze wynikało i wynikać będzie niebezpieczeństwo strukturalnego subiektywizmu w stosowaniu prawa przez organy Państwa, albowiem organ administrujący jest nie tylko stroną stosunku administracyjno prawnego, lecz także w ramach tego stosunku jest uprawniony do władczego kreowania pozycji drugiego podmiotu tego stosunku. Doświadczenia pokazują, że od tego subiektywizmu nie są też wolne orzekające w drugiej instancji organy wyższego stopnia. Dodatkowo w ich orzecznictwie w znacznym stopniu ujawniają się elementy polityki administracyjnej wpływającej czy zgoła kształtującej działania organów administrujących.

Już choćby z powyższych względów jawi się konieczność funkcjonowania sądowej kontroli działania administracji.

Aktualnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej, konieczność funkcjonowania sądowej kontroli działania administracji wynika także z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 167), według którego "wszyscy ludzie są równi przed sądami i trybunałami. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd...".

III. Realizacja zasady sądowej kontroli funkcjonowania administracji publicznej

z uwzględnieniem rysu historycznego.

1. W sferze funkcjonowania administracji publicznej (administracji rządowej i samorządowej) wspomniana wyżej sądowa ochrona prawna zapewniania jest m.in. przez orzecznictwo szczególnych sądów - sądów administracyjnych. Ten model kontroli działania administracji publicznej przeważa dziś w Europie, występuje też w licznych krajach, które z różnych względów pozostawały w sferze oddziaływania europejskiej kultury prawnej. Praktyka dowodzi, że ten typ gwarancji praw i wolności obywateli jest efektywnym sposobem badania legalności działania administracji oraz zapewnienia ochrony praw podmiotów administrowanych, który to fakt jest podstawową przesłanką powstania i działalności sądownictwa administracyjnego w Polsce.

Od okresu międzywojennego Polska należy do państw europejskich, w których wymiar sprawiedliwości w sprawach załatwianych przez organy administracji publicznej powierzono sądownictwu administracyjnemu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267) która w art. 73, podkreślała, że do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej powoła osobne sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. ( zrealizowana przez ustawę z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym - Dz. U. Nr 67, poz. 600). Stosownie do treści przepisów tej ustawy, NTA można scharakteryzować jako sąd niezawisły, podległy tylko ustawom, mający uprawnienia kasacyjne, sprawujący kontrolę legalności decyzji administracyjnych w granicach wyznaczonych ochroną indywidualnych praw publicznych podmiotowych na podstawie klauzuli generalnej, ale z uwzględnieniem enumeratywnie wyliczonych wyjątków.

Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227), w art. 70 stanowiła, że powołuje się Najwyższy Trybunał Administracyjny do orzekania o legalności aktów administracyjnych. W nowym modelu, ukształtowanym Konstytucją Kwietniową znika sądownictwo administracyjne niższych instancji, brak też postanowień o udziale czynnika obywatelskiego w orzecznictwie sądowym. Jednakże w związku z tym, że w stosunku do faktycznego układu organizacyjnego sądownictwa administracyjnego, ukształtowanego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, nie ma tu zasadniczych zmian, można powiedzieć, że model obowiązujący w II Rzeczypospolitej pozostawał w zasadzie stabilny i niezmienny.

Po II wojnie światowej przez długie dziesięciolecia nie doszło do odtworzenia sądownictwa administracyjnego, choć zapowiadała to Ustawa Konstytucyjna z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz.71), stanowiąc w art. 26, że osobna ustawa ustali tryb i zakres działania organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji publicznej. Zamieszczenie tego przepisu mogłoby prowadzić do wniosku, że pierwotnie zamierzano powołać sądownictwo administracyjne czy też innego rodzaju organ quasi-sądowy organ kontrolujący administrację, odpowiedniej ustawy nie tylko nigdy nie wydano, ale już Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232) nawet nie deklarowała istnienia sądownictwa administracyjnego.

2. Do idei stworzenia trybunału czy naczelnego sądu administracyjnego mimo wszystko wciąż powracano, jednakże dopiero od drugiej połowy lat siedemdziesiątych można mówić o poważniejszym odzewie ww. postulatów i to niewątpliwie jako skutek szerokiego nacisku społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny został powołany w 1980 roku, na podstawie ustawy z 31 stycznia. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Obawy przed sądową kontrolą administracji sprawiły, że zarówno pozycja sądu, jego właściwość, jak i usytuowanie w systemie wymiaru sprawiedliwości "skrojone" zostały na miarę możliwości tego okresu. Ustawa ta stanowiła, że NSA jest sądem szczególnym, jednoinstancyjnym, włączyła postępowanie sądowe do k.p.a. (dział VI), a nadzór judykacyjny przekazała Sądowi Najwyższemu. Kompetencje NSA, zawarte w k.p.a., wyliczone zostały enumeratywnie w ówczesnym art. 196 2 k.p.a., który wprowadzał enumerację pozytywną spraw podlegających kognicji NSA. Pomimo, iż ustawa zapowiadała możliwość stopniowego rozszerzania właściwości NSA i to zarówno w drodze ustaw szczególnych, jak i rozporządzenia Rady Ministrów, de facto z możliwości tej Rada Ministrów nigdy nie skorzystała. Gdy chodzi o ustawy szczególne, to należy odnotować, że zakres właściwości NSA ulegał stopniowemu zwiększeniu (np. na sprawy podatkowe i celne dotyczące przedsiębiorstw państwowych, dewizowe), choć nie była to tendencja jednoznaczna, albowiem w tym samym okresie wprowadzano również ograniczenia kompetencji Sądu, a niekiedy ich rozszerzanie wynikające z ustaw szczególnych miało charakter pozorny, gdyż obejmowało sprawy wymienione już w enumeracyjnej klauzuli kompetencyjnej. Niekiedy ograniczenie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało z przekazywania określonych spraw innym sądom (np. niektóre decyzje w sprawach antymonopolowych).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął pracę l września 1980 r. i bez większych zmian funkcjonował w powyższy kształcie do 2003 roku.

3. Instytucja sądowej kontroli administracji zyskała mocne oparcie w powołanym ustawą z 29 kwietnia 1985 r. Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98), przed którym zarówno składy orzekające, jak i Prezes NSA mogą w przewidzianych formach kwestionować akty normatywne sprzeczne z Konstytucją lub aktem normatywnym wyższego stopnia. W ten sposób NSA, poza pośrednią kontrolą podustawowych aktów normatywnych w toku rozpatrywania konkretnej sprawy i możliwości odmowy zastosowania wadliwego przepisu prawnego, mogła przedstawić sprawę organowi uprawnionemu do orzekania o zgodności ustawy z Konstytucją lub innego aktu normatywnego z aktem wyższego rzędu. Prezes NSA był także uprawniony do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o powszechnie obowiązującą wykładnię przepisów ustawy.

4. Zasadnicze zmiany w zakresie właściwości NSA nastąpiły w 1990 r. Były one po pierwsze, związane z uchwaleniem ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95), ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198).

Po drugie, istotne znaczenie dla poszerzenia kognicji NSA miały wyniki pracy Komisji do opracowania projektu ustawy o NSA, powołanej w lipcu 1988 r. przez ówczesnego Prezesa NSA, prof. Adama Zielińskiego. Wyniki tych prac znalazły swój wyraz w ustawie z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201). Powyższe zmiany polegały przede wszystkim na wprowadzeniu klauzuli generalnej, poddającej kontroli sprawowanej przez NSA wszystkie decyzje administracyjne, z wyjątkiem nielicznych, wyraźnie wyłączonych (art. l96 4 k.p.a.); poddaniu sądowej kontroli określonych postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego oraz egzekucyjnego i zabezpieczającego (art. l96 3 k.p.a.); wprowadzeniu możliwości wniesienia skargi sądowej na uchwały organów samorządu terytorialnego (rad, zarządów, organów kolegialnych związków komunalnych), w tym na uchwały zawierające przepisy gminne, jeżeli dotyczą one spraw z zakresu administracji publicznej i naruszaj ą interes prawny lub uprawnienia skarżącego; stworzeniu gminom i ich związkom ochrony sądowej przed rozstrzygnięciami organów nadzoru; z kolei organy nadzoru po upływie okresu, podczas którego mogły orzec o nieważności uchwały organu samorządu, mogą zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego; powierzeniu Sądowi rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej.

Ponadto, na podstawie ustawy z 11 października 1991 r. o referendum gminnym (Dz. U. Nr 10, poz. 473), NSA został właściwym do rozpoznawania odwołań od uchwały rady gminy odrzucającej wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum oraz postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy, a także na bezczynność obu organów w tych sprawach. Na mocy ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24) Sąd rozpatruje skargi na odmowę udzielenia informacji prasowej.

5. Dla kognicji NSA poważne znaczenie miała zmiana wykładni art. 14 przepisów wprowadzających k.p.a., zgodnie z którym przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego nie miały zastosowania do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 1980 r. nowelizującej k.p.a. NSA przez 12 lat przyjmował, że "sprawa" w rozumieniu tego przepisu jest sprawą w znaczeniu prawa materialnego. A zatem decyzje wydane w tak rozumianej sprawie - zarówno gdy chodzi o postępowanie główne, jak i postępowanie podjęte w trybach nadzwyczajnych - pojmowane były za wydawane w tej samej sprawie. w praktyce oznaczało to, że nie było możliwe zaskarżanie do sądu administracyjnego decyzji organów administracji wydanych w postępowaniu wszczętym po 1 września 1980 r., odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu głównym wszczętym przed tym dniem. Dopiero podjęta w dniu 14 czerwca 1991 r. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego III AZP 2/91, OSNCP 1992, z. l, poz. 3, przyjęła, że decyzje wydane w sprawach o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia ustawy z 31 stycznia 1980 r., mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zaczęto stosować zasadę, że sprawa wszczęta w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą. Zachęciło to wielu obywateli do podjęcia spraw sprzed lat. Otwarta została droga do weryfikacji rozstrzygnięć wydawanych z pogwałceniem prawa, naruszających bardzo często podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

6. Dalsze kompetencje NSA zostały wprowadzone ustawą z 12 października 1994 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593), a mianowicie NSA zyskał uprawnienia do orzekania w sprawach skarg dotyczących przypadków, gdy organ gminny albo poprzez zaniechanie czynności nakazanych prawem, albo przez podejmowanie czynności prawnych bądź faktycznych narusza prawa osób trzecich oraz do udzielania odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze w pełnym składzie, w sprawach wymagających wyjaśnienia wątpliwości prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy przez kolegium.

7. Przełomowe znaczenie dla modelu funkcjonowania NSA oraz zakresu jego kognicji, jak też procedury miała uchwalona przez Sejm ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która weszła w życie z dniem l października 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.). Nowa ustawa o NSA wyłączyła procedurę sądową z k.p.a. przez uchylenie działu VI, co spowodowało, że rozdzielone poprzednio przepisy ustrojowo-organizacyjne oraz przepisy regulujące zakres działania sądu i postępowanie sądowo administracyjne zostały połączone. Ustawa utrzymywała model NSA jako jednoinstancyjnego sądu centralnego, w ramach którego działają ośrodki zamiejscowe. Wprowadziła jednakże rozwiązania instytucjonalne w obrębie tego Sądu zmierzające do zapewnienia większej jednolitości jego orzecznictwa, a mianowicie dokonano podziału Sądu na izby (art. 5 ust. l ustawy). Specyfika zagadnień, ich różnorodność oraz liczba spraw przemawiały za utworzeniem izby ogólnej oraz izby o charakterze finansowo-gospodarczym. Tak też postanowił Prezydent RP w rozporządzeniu wykonawczym z 28 września 1995 r. (Dz. U. 112, poz. 540), dzieląc NSA na Izbę Finansową oraz Izbę Ogólnoadministracyjną. Zakres właściwości sądu odpowiadał kierunkowi zmian, które nastąpiły w roku 1990 i pogłębiał te zmiany.

a. I tak zgodnie z art. 16 ustawy, poza badaniem zgodności z prawem decyzji administracyjnych, z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych przez ustawy, NSA kontrolowała i kontroluje: wszystkie postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym, jeżeli na te postanowienia służyły zażalenia, kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do jej istoty; inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej w sprawach przyznania, stwierdzenia lub ustalenia uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa (pośrednio lub bezpośrednio);

b. uchwały organów samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty prawa miejscowego (wydawane również przez inne organy terenowe niż organy samorządu terytorialnego np. przez rządowe organy administracji ogólnej i specjalnej); akty nadzoru nad działalnością organów samorządu.

c. Ponadto pozostawiono Sądowi dotychczasową kompetencję rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 17 ustawy),

d. a także zachowano właściwość Sądu do rozstrzygania sporów kompetencyjnych o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej (art. 18 ust. l ustawy),

e. jak również kompetencją do udzielania odpowiedzi na pytania prawne przedstawiane do rozstrzygnięcia przez te kolegia, od których zależy rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie (art. 18 ust. 2 ustawy).

f. istotną zmianą, w stosunku do poprzedniej ustawy, było wprowadzenie zasady, że skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. l ustawy).

g. Utrzymana została samokontrola organów administracji, po otrzymaniu skargi a nawet rozszerzona na wszelkie sytuacje, gdy organy te dojdą do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Mogły one wówczas uwzględnić skargę w całości (art. 38 ust. 2 ustawy).

h. w ramach dyscyplinowania organów administracji publicznej przyjęto, że w razie nie przedstawienia Sądowi w terminie akt sprawy i odpowiedzi na skargę, Sąd może orzec w sprawie, przyjmując stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze, jeśli nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń dokonanych przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy (art. 39 ust. l ustawy).

i. nowym rozwiązaniem była możność skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego) do rozpoznawania co do istoty skargi na posiedzeniu niejawnym, gdy zachodzi oczywistość nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 1 pkt 1,3,4 k.p.a. (art. 47 ust. 2 ustawy). Uczestnik postępowania mógł od wydanego w tym trybie orzeczenia zgłosić sprzeciw po otrzymaniu wyroku, co powodowało rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 47, ust. 4 ustawy).

j. nowym rozwiązaniem była również możliwość wymierzenia przez Sąd grzywny, organowi, który nie wykonał w całości lub w części orzeczenia Sądu (art. 31 ust. l ustawy ). W takim przypadku Sąd mógł ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2 ustawy).

k. Sąd otrzymał też uprawnienia do ustosunkowania się do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 29 ustawy). Poprzednio, zgodnie z art. 207 l k.p.a., uprawnienie te dotyczyło aktów wydanych w ostatnim postępowaniu.

l. Ustawa z 11 maja 1995 r. wprowadziła też instytucję wyjaśniania istotnych wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby (art. 49 ust. 2 ustawy). Wprawdzie uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże tylko w danej sprawie (art. 49 ust. 5 ustawy), to jest ona równocześnie znaczącym elementem ujednolicania orzecznictwa sądowego z uwagi na autorytet poszerzonego składu i przedstawioną argumentację prawną.

m. ujednolicaniu orzecznictwa sądowego i eliminacji orzeczeń rażąco naruszających prawo służyła także instytucja rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego (art. 57 ust. 2 ustawy). Uprawnienie to przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości, Prokuratorowi Generalnemu, Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych - ministrowi właściwemu do spraw pracy i zabezpieczenia społecznego, a w sprawach z zakresu prawa własności przemysłowej - Prezesowi Urzędu Patentowego RP.

8. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która weszła w życie 17 października 1997 r., wprowadziła zasadnicze zmiany w pozycji ustrojowej sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten, rozszerzający właściwość sądu (zgodnie z postulatami doktryny i NSA) o kontrolę aktów prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej - zbliża NSA do organów typu trybunalskiego. Stosownie do art. 176 ust. l Konstytucji RP postępowanie sądowe stało się dwuinstancyjne, dostosowując model sądownictwa administracyjnego konstytucyjnej struktury i organizacji sądownictwa powszechnego, realizujący europejski standard ochrony praw i wolności obywatelskich. Dotychczasowy środek służący w niektórych przypadkach do weryfikacji orzeczeń, a mianowicie rewizja nadzwyczajna, był środkiem ułomnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że to niewybrane podmioty i tylko dlatego, że zarzucają rażące naruszenie prawa oraz interesu Rzeczypospolitej, powinny wnosić środek zaskarżania, mogący doprowadzić do weryfikacji orzeczenia sądowego. Możliwość uruchomienia postępowania weryfikacyjnego musi być prawem każdego, czyją sprawę rozstrzyganą przez sąd.

9. Art. 236 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. l w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązywały poprzednie przepisy, w tym przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA.

10. W celu wykonania powyższych postanowień Konstytucji Sejm uchwalił w dniu:

a. 25 lipca 2002 r. ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

b. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwalono - wszystkie trzy akty normatywne opublikowano w Dz. U. Nr 153 pod poz. 1269, 1270 i 1271.

c. podpisane przez Prezydenta RP, ustawy reformujące sądownictwo administracyjne w Polsce i stanowiące realizację przepisów Konstytucji weszły w życie 1 stycznia 2004 r.

IV . Kognicja sądów administracyjnych w obowiązującym reżimie Konstytucyjnym.

1. Granice właściwości sądów administracyjnych zostały określone wprost w Konstytucji. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie o legalności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Oznacza to, że sprawy w których sprawowanie wymiaru sprawiedliwości ma polegać na kontroli działalności administracji publicznej, są zastrzeżone do właściwości sądów administracyjnych. Nie jest to równoznaczne z tym, że sprawy wynikające z działalności administracji publicznej nie mogą być obejmowane właściwością sądów powszechnych. Rzecz jednak w tym, że przekazanie takiej sprawy sądowi powszechnemu polega na przekazaniu sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, a nie powierzeniu sprawowania kontroli działalności organu administracji publicznej. O tym, czy w sprawach wynikających z działalności administracji publicznej właściwy jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny decydować ma to, czy postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego

załatwienia. Przykładowo, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawane są przez organy rentowe decyzje administracyjne, jednakże na etapie postępowania sądowego nie chodzi tylko o kontrolę działalności tych organów (ocenę legalności decyzji), ale o rozpoznanie przez sąd sprawy jako takiej (sprawa "przechodzi" do właściwości sądu), a więc z tego względu w tych sprawach właściwy jest sąd powszechny a nie sąd administracyjny. Można powiedzieć, że wyodrębnienie w Konstytucji sądów administracyjnych z NSA na czele jako odrębnego pionu sądownictwa, obok sądów powszechnych z Sądem Najwyższym na czele, ma swoje uzasadnienie właśnie w tym, że uwzględniona jest specyfika sądownictwa administracyjnego, która polega na tym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

2. Różnica między sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sąd powszechny jest bardzo wyraźna. W przypadku kontroli działalności administracji przez sąd istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega zaś na dokonaniu oceny (kontroli) tej działalności. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z natury rzeczy więc orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji.

3. Wyjątki od tego rodzaju rozstrzygnięć winny być nader ograniczone i muszą mieścić się w ogólnej formule sprawowania kontroli. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą mamy nadal do czynienia ze sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako podmiot administrujący nie przestaje być odpowiedzialnym za administrowanie.

4. Kierując się tymi przesłankami, sformułowano art. l ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który określa podstawowy zakres działania sądów administracyjnych, przyjmując, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która jest równoznaczna z kontrolą wykonywania administracji publicznej. Kontrola ta, tak jak dotychczas, ma być sprawowana pod względem zgodności z prawem. Nie przewiduje się tu istotnych zmian w stosunku do obowiązującego dotychczas stanu prawnego. Zakresem orzekania sądów administracyjnych są zatem objęte:

a. rozstrzygnięcia administracyjne w sprawach indywidualnych,

b. uchwały organów samorządu terytorialnego i akty normatywne terenowych organów administracji rządowej,

c. akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego,

d. rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej

e. oraz inne sprawy wynikające z działalności administracji publicznej poddane właściwości sądów administracyjnych.

5. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż NSA i sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości. Zatem są w istocie swej, powołane są do rozstrzygania konfliktów o prawo wynikających z działania administracji. Chodzić tu powinno przy "domniemaniu właściwości sądowej na rzecz sądów powszechnych"' o sprawy z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu także o rozstrzyganie tych konfliktów przez badanie działania administracji publicznej co do jego zgodności z prawem. Tak należy bowiem rozumieć konstytucyjne sformułowanie, że NSA i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.

V. Podsumowanie

Sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądowa, nie powinna prowadzić do zastępowania działania podmiotu podlegającego kontroli. Wprowadzenie merytorycznego orzecznictwa sądowo administracyjnego prowadziłoby wprost do "uciekania administracji" od rozstrzygania spraw skomplikowanych. Prowadziłoby też wprost do zmiany funkcji sądu, który stawałby się administratorem. Z tych względów przyjąć należy, iż unormowania w dziś obowiązującej ustawie o NSA dopuszczające w sytuacjach wyjątkowych orzekanie przez Sąd zamiast administracji są rozwiązaniami wystarczającymi.

Dalsze rozszerzanie kompetencji sądowych w kierunku merytorycznego załatwiania spraw, a więc w swej istocie prowadzące do wkraczania przez wymiar sprawiedliwości w samą istotę administrowania, mogłoby prowadzić do zatarcia różnicy między władzą wykonawczą i władzą sądowniczą, i bardzo niebezpiecznego upolitycznienia wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo należy wskazać, że sędziowie dziś, a będzie przecież tak w przyszłości, nie są i nie mogą być administratorami. Z tych powyższych względów przyjąć należy, iż unormowania w dziś obowiązującej ustawie o NSA dopuszczające w sytuacjach wyjątkowych orzekanie przez Sąd zamiast administracji są rozwiązaniami wystarczającymi.

---