Obowiązkową, trwającą pięć tygodni praktykę studencką, będącą jednym z elementów wchodzących w zakres programu nauczania w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej im. Witelona w Legnicy odbyłem w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Jeleniej Górze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze działa na podstawie ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, nr 79, poz. 856 z późn. zm.).
Do powyższej ustawy Prezes Rady Ministrów wydał następujące rozporządzenia:
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 1999 r. w sprawie maksymalnej liczby etatowych członków samorządowych kolegiów odwoławczych. (Dz.U. z 1999 r. nr 74 poz. 828)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. (Dz.U. z 1999 r. nr 47 poz. 462)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego wobec członków samorządowego kolegium odwoławczego oraz wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia. (Dz.U. z 2001 r. nr 14 poz. 125)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium. (Dz.U. z 2002 r. nr 109 poz. 960 z późn. zm.)
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925).
Status prawny
Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998r., nr 155 poz. 1014 z późniejszymi zmianami) jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Jedna z takich ustaw jest ustawa z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 poz. 856 z 2001r. z późn. zmianami), która w art. 3 stanowi, że Kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi. Jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Samorządowe Kolegia Odwoławcze zorganizowane są na zasadach ujętych w cytowanej wyżej ustawie o SKO. Kolegia działają w obszarach swojej właściwości miejscowej, które odpowiadają obszarom właściwości miejscowej sądu administracyjnego pierwszej instancji.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze obejmuje powiaty: bolesławiecki; jeleniogórski; kamiennogórski; lubański; lwówecki;
zgorzelecki; miasto na prawach powiatu - Jelenia Góra.
Raport diagnostyczny
W tej części sprawozdania przedstawię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze przedstawię sposób wyznaczania daty wydania decyzji w organie kolegialnym, a także problemy jakie napotyka SKO w związku z reformą sądownictwa administracyjnego.
Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Wydawane są, co do zasady w formie decyzji i postanowień. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany może zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin kolegium. Członkowie Kolegium nie posiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonych przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1994 r. Nr.121. poz. 591)
Samorządowe Kolegium Odwoławcze oprócz decyzji i postanowień wydaje także inne orzeczenia np. orzeczenia wydawane w sprawach dotyczących wysokości opłat za użytkowanie wieczyste gruntu. Jednak ja chciałbym skoncentrować się na decyzjach a dokładniej na dacie wydania tego aktu administracyjnego. Wydawałoby się że łatwo jest ustalić datę wydania decyzji jednak ze względu na kolegialny charakter orzekania przez SKO powoduje to niekiedy trudności z jej ustaleniem. Dlatego poniżej przedstawię różne opinie na ten temat
Decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako decyzja administracyjna podlegająca rygorom określonym w art. 107 k.p.a. musi być podpisana przez wszystkich członków uczestniczących w naradzie i głosowaniu nad rozstrzygnięciem, z podaniem ich imion, nazwisk i zajmowanych stanowisk. Warunku tego nie spełnia podpisanie decyzji wyłącznie przez przewodniczącego składu orzekającego czy prezesa kolegium. Teza ta znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 31 XI 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991, nr l, poz. 18; wyrok NSA z 27 III 1991 r. SA/Kr 162/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 42; wyrok NSA z 6 X 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1992, z. 2, poz.27). W wyroku z 12 lutego 1991 r. sąd administracyjny stwierdził, iż decyzje wydawane przez organ kolegialny, jakim jest kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym, stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji zgodnie z art. 107 § l k.p.a. Pogląd ten został zaakceptowany przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. Natomiast w wyroku wcześniejszym - z 31 stycznia 1991 r. — NSA zastrzegł, iż decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegium odwoławcze przy sejmiku powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. „Decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 § l pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a.)
W procedurze administracyjnej standardem jest konieczność uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Decyzje Samorządowych Kolegiów Odwoławczych muszą zawierać, zgodnie z art. 107 § l i § 3 oraz art. 210 § l pkt 6 i § 4 o.p., uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno być ono jasne i wystarczające. Ustawodawca nie określił szczegółowo sposobu sporządzania uzasadnienia decyzji przez skład, który tę decyzję podjął. Rozwiązania takiego nie ma zarówno w k.p.a., jak i w ustawie o s.k.o. Zagadnienie to może być uregulowane w regulaminach organizacyjnych poszczególnych Kolegiów. W przypadku zgłoszenia zdania odrębnego, również i ono powinno być uzasadnione. Uregulowanie postępowania przed organem kolegialnym jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonane przez ustawodawcę w ustawie o s.k.o. zostało w literaturze przedmiotu uznane za „stosunkowo przejrzyste zharmonizowane z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, rozwiązanie" Jednak na gruncie przedstawionych przepisów tej ustawy rodzi się pytanie , jaki dzień przyjąć za datę wydania decyzji? Jako fakt bezsporny uznać należy, iż data ta nie jest równoznaczna z tą, od której organ i strony będą związane decyzją, czyli z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a) albo wyłącznie doręczenia (art. 212 ordynacji podatkowej.). Czy zatem za datę wydania decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze należy uznać dzień odbycia narady, sporządzenia uzasadnienia przez członka sprawozdawcę, czy też dzień podpisania decyzji wraz z uzasadnieniem przez wszystkich członków składu orzekającego? Optymalna i prawdopodobna w praktyce jest sytuacja, w której wszystkie te czynności następują tego mego dnia. Zakładając jednak istnienie odmiennych sytuacji należy zastanowić się nad rozwiązaniem tego zagadnienia. Ma ono istotne znaczenie ze względu na fakt iż podanie daty wydania decyzji jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji administracyjnej. Wszystkie wymienione w art. 107 § l k.p.a. i art. 210 § l o.p. składniki mają znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji pod względem proceduralnym i materialnoprawnym.
Oznaczenie daty wydania decyzji administracyjnej pozwala ustalić, w jakim stanie prawnym (Ma to szczególne znaczenie np. w przypadku zmiany właściwości organu: np. na mocy art. l pkt ustawy z 11 IV 2001 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, póz. 476) Samorządowe Kolegium Odwoławcze przestało być organem odwoławczym w sprawach meldunkowych, sprawach dotyczących zmiany imienia i nazwiska oraz aktów stanu cywilnego, a kompetencje kolegium przejął wojewoda.), faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie; czy organ administracji publicznej zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zbadał wszystkie okoliczności sprawy również i te, które pojawiły się dopiero w trakcie trwania postępowania, oraz czy organ ten zastosował wszystkie przepisy prawne opublikowane do dnia wydania decyzji. Ten obligatoryjny element decyzji administracyjnej pozwala również na dokonanie oceny, czy sprawa administracyjna została rozstrzygnięta w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. bądź art. 139 o.p. W doktrynie wyrażany jest pogląd, iż datą wydania decyzji jest dzień wydania jej na piśmie lub ogłoszenia ustnie (z ustnego ogłoszenia decyzji sporządza się protokół — art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.). Podkreślić jednak należy, iż pogląd ten, przynajmniej częściowo, nie może dotyczyć decyzji podatkowej, gdyż zgodnie z art. 211 o.p. w zw. z art. 172 § 2 pkt 4 o.p. decyzja ta nie może być ogłoszona ustnie. W literaturze przedmiotu można też odnaleźć kategoryczne stwierdzenie, iż data ogłoszenia decyzji stronie nie będzie równoznaczna z datą wydania decyzji. W analizowanym przypadku zdecydowanie nie można przyjąć za dzień wydania decyzji daty sporządzenia uzasadnienia przez jednego z członków składu orzekającego - członka sprawozdawcę. Mimo iż rozstrzygnięcie zostało przegłosowane na niejawnym posiedzeniu, na którym sprawozdawca zreferował sprawę, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem NSA, wyrażonym między innymi w wyroku z 20 lipca 1981 r., brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo traci charakter decyzji. Stwierdzić więc należy, iż dopóki rozstrzygnięcie kolegium nie zostanie podpisane przez wszystkich członków biorących udział w naradzie i głosowaniu, nie jest ono decyzją administracyjną, lecz jedynie jej projektem. Dlatego też za datę wydania decyzji przez Samorządowe kolegium odwoławcze należy, uznać dzień podpisania jej przez członków składu orzekającego, który dana sprawę rozpatrywał.
Kolejną sprawa jaką chciałbym poruszyć jest problem interpretacji przepisów przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, który powstał w wyniku reformy sądownictwa administracyjnego.
Reforma sądownictwa administracyjnego dokonana uchwaleniem pakietu ustaw:
ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych
ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
która weszła w życie z dniem l stycznia 2004 roku - pozbawiła samorządowe kolegia odwoławcze ważnego w ich działalności orzeczniczej instrumentu jakim była możność występowania Kolegium w pełnym składzie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z
pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależało rozstrzygnięcie sprawy. W poprzednich latach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wielokrotnie korzystało z tej możliwości, skutkiem czego uchwały podejmowane przez NSA na skutek występowania przez Kolegium z pytaniem prawnym, pozwalały na ujednolicenie orzecznictwa w sprawach budzących sprzeczności na tle niejasnych uregulowań ustawowych.
W roku 2004 potrzeba kierowania pytań prawnych do NSA zapewne byłaby jeszcze większa, z uwagi na unormowania zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, a która weszła w życie z dniem l maja 2004 roku. W tym zakresie działalność orzecznicza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze spotkała się z zupełnie nową praktyką stosowaną przez Ministerstwo Polityki Społecznej, które drogą dokonywania interpretacji budzących wątpliwości przepisów powyższej ustawy, narzucało organom I instancji wręcz sposób rozstrzygania spraw. Należy w tym miejscu podkreślić, że interpretacja ministerialna pojęcia „samotnego wychowywania dziecka" była zgoła różna od przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, które kierowało się przy jej dokonywaniu przede wszystkim wykładnią gramatyczną, celowością i systemową.
Z powyższym problemem interpretacyjnym spotkało się również Kolegium na tle
stosowania :
ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości,
ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
Odnośnie pierwszej ww. ustawy Kolegium zmuszone było samodzielnie dokonać wykładni użytego w ustawie pojęcia „nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe” przyjmując, że nieruchomościami takimi są nieruchomości zabudowane wyłącznie na cele mieszkalne.
Natomiast na tle stosowania ustawy o drogach publicznych problem interpretacyjny dotyczył zapisu zawartego w przepisie art. 40 ust. 5 a sprowadzającego się do wykładni pojęcia „roczna stawka opłaty” za naruszenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebą zarządzania drogami. Kolegium nie podzieliło kolejnej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury, iż mamy w tym przypadku do czynienia z opłatą stałą coroczną.
Wnioski
Analizując ilość spraw wpływających do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze możemy zauważyć, że z każdym rokiem zwiększa się ilość spraw rozpatrywanych przez Kolegium.
Przykładowo w okresie od stycznia do lutego 2004 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wpłynęło 355 z których zakończono 137 ( w całym roku 2004 wpłynęło 1941spraw) , natomiast w analogicznym okresie roku 2005 spraw zakończonych było już 347 przy wpływie nowych na poziomie 435. W związku z tym uważam za nieuzasadnione pozbawienie SKO instrumentu jakim było wniesienie pytania prawnego do NSA, gdyż ze względu na częste zmiany prawa w Polsce oraz w wielu przypadkach jego niejasność, Kolegium ma problemy z interpretacją przepisów które powinny być oczywiste. Nie ulega jednak wątpliwości że SKO będąc organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, spełniają swoją funkcję w sposób wzorowy.
3