Maciej Zaleśkiewicz
Suwerenność we współczesnym prawie międzynarodowym- refleksje na tle artykułu J. Kranza ,,Państwo i jego suwerenność”
Tematem mojej prezentacji jest zagadnienie suwerenności państwowej. Precyzyjne określenie kategorii suwerenności jest od dłuższego czasu jednym z najtrudniejszych zadań, z którymi przychodzi zmierzyć się doktrynie prawa międzynarodowego publicznego.
Problem suwerenności rozważany jest na dwóch, nieco odmiennych płaszczyznach-wewnętrznej(ogniskującej się wokół suwerenności ludu lub narodu) i zewnętrznej, dotyczącej suwerenności państwa jako podmiotu prawa międzynarodowego.
Badanie problematyki suwerenności w ujęciu zewnętrznym pociąga za sobą pewną dozę niepewności-de lege lata na gruncie prawa międzynarodowego publicznego nie istnieje bowiem wyczerpująca i instruktywna definicja państwa; J.Kranz pisze w swym artykule, że państwo to organizacja polityczna wykonująca władzę najwyższą na danym terytorium w stosunku do określonej ludności.
Przesłanką uznaniadanej jednostki terytorialnej za państwo jest zdolność do wykonywania funkcji państwowych niezależnie od innych podmiotów prawa międzynarodowego.Zdolność ta wyrażona w języku prawnym nosi nazwę suwerenności lub niezależności(niezawisłości).Charakter tego pojęcia na gruncie nauki polskiej bardo lapidarnie, acz trafnie, opisał przywołany przez J.Kranza wybitny polski internacjonalista L.Ehrlich, wskazując na dwa komponenty definicji suwerenności-samowładność(prawną niezależność od czynników zewnętrznych) oraz całowładność(kompetencja normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa) .Co istotne, państwo jako jedyny organizm ze zbioru podmiotów prawa międzynarodowego wyposażone jest w przymiot suwerenności.
J .Kranz na początku swego tekstu sygnalizuje istnienie pewnych mitów i deformacji dotyczących potocznego rozumienia pojęcia suwerenności, z którymi w dalszej części artykułu przekonująco się rozprawia.
Po pierwsze, jako nieadekwatny uznać należy pewien stereotyp głoszący uwiąd i anachroniczność idei suwerenności, a nawet negujący jej istnienie wobec specyfiki opartych na coraz większej współzależności stosunków międzynarodowych. Co więcej, rozwój prawa międzynarodowego postrzegać należy jako linearny proces postępującej ochrony suwerenności państwa, choć prawdą jest, że postrzeganie roli suwerenności i roli państwa stale ewoluuje. Suwerenność pozostaje więc fundamentem i zwornikiem współczesnego porządku prawnomiędzynarodowego. W przypisie 19 J.Kranz cytuje passus z opinii odrębnej do wyroku STSM ws.Lotus -,,jeśli państwa nie są suwerenne, niemożliwe jest istnienie prawa międzynarodowego”. Mimo upływu lat zdanie to zachowuje aktualność.
Po drugie, suwerenność nie może być absolutyzowana- czasy szesnastowiecznego myśliciela J.Bodina, twierdzącego, iż suwerenność jest władzą prawem nieograniczoną, niepodzielną samoistną i nieustającą bezpowrotnie bowiem minęły. Suwerenność państwa nie jest nieograniczoną swobodą-jej natura jako idei regulatywnej międzynarodowego porządku prawnego opiera się na zasadzie suwerennej równości państw, wyrażonej jako zasada szósta uchwalonej przez ZO ONZ 36 lat temu(24. X.1970) Deklaracji ws. Zasad Prawa Międzynarodowego Dotyczących Przyjaznych Stosunków i Współpracy Między Państwami.Suwerenność danego państwa ograniczona jest zatem międzynarodowymi normami ius cogens o charakterze imperatywnym, np. postanowieniami KNZ, a zwłaszcza art.2, określającym zasady ONZ.
Zakres materialny kompetencji suwerennego państwa nie jest z góry ustalony. J.Kranz powiada za Politisem, że prawo międzynarodowe uznaje wprawdzie istnienie sfery zastrzeżonej, lecz nie określa dokładnie jej treści. Prawdą jest natomiast, że pewne kwestie rzadko stanowią przedmiot regulacji prawnomiędynarodowej-np. system polityczny, gospodarczy czy społeczny danego państwa.
Jeśli kompetencje państwa w określonej dziedzinie nie podlegają regulacji przez normy szczególne prawa międzynarodowego, określa się je jako kompetencje dyskrecjonalne lub znajdujące się w obrębie tzw. sfery zastrzeżonej(domaine reservé), przy czym należy zaznaczyć, iż w prawie międzynarodowym obowiązuje konstrukcja domniemania kompetencji dyskrecjonalnej-w sferach, gdzie prawo nie stanowi inaczej, państwo może zachowywać się w sposób swobodny-świetnie ilustruje to(niepodany wprawdzie przez (J.Krana)passus wyroku STSM ws. Lotus, w którym Trybunał stwierdził, iż ,,Ograniczeń suwerenności nie wolno domniemywać”.
Zasada równości państw pod względem ich suwerenności wyklucza w zasadzie np. kompetencję sądową jednego państwa wobec obywateli i na terytorium drugiego państwa. W myśl zasady par in parem non habet imperium w ostatnich latach sądy amerykańskie zmuszone były oddalić powództwa restytucyjne ws. mienia znacjonalizowanego w Polsce po 1945r, wysunięte przez jego byłych właścicieli narodowości żydowskiej.
Treść kompetencji państwa(ale nie suwerenność) mogą podlegać wszakże ograniczeniom, determinowanym potrzebą regulacji międzynarodowej współpracy, zapewniającej bezkolizyjną koegzystencję coraz większej liczby państw.
Ograniczenia takie mogą wynikać z dobrowolnie przyjętych zobowiązań prawnomiędzynarodowych i przejawiać się np. w formie umów o protektoracie, w myśl których dane państwo przejmuje kompetencje innego, podejmując się prowadzenia jego polityki zagranicznej. J. Kranz podaje w swoim tekście przykłady historyczne, obecnie natomiast jedynym protektoratem na świecie jest Butan, nad którym opiekę sprawują Indie.
Ciekawie przedstawia się problematyka suwerenności w procesach integracyjnych, zwłaszcza w perspektywie relacji między WE a państwami członkowskimi. Choć J.Kranz nie opisuje tego expressis verbis, w nauce zachodniej, w celu zapełnienia pewnej intelektualnej próżni spowodowanej wyłonieniem się WE jako organizacji sui generis, narodziła się swego czasu teoria tzw. podzielonej suwerenności(divisible sovereignty).Według teorii tej, suwerenność należy rozpatrywać jako wiązkę kompetencji(bundle of powers), dzielonej w niektórych obszarach między państwo a organy wspólnotowe. Pogląd ten zyskuje coraz więcej przeciwników, argumentujących, iż to jedynie państwom przysługuje prawo określania kompetencji, zarówno własnych, jak i WE.Kompetencji WE nie tworzy jej natura prawna(jak w przypadku państw), ale kompetencje dobrowolnie powierzone przez członków(zasada compétences d'attribution, entrusted powers).Normatywną podstawą takiego stanu rzeczy są postanowienia art.5 TWE(powtórzone w art.,I-9 TUKE), a swoistą egzemplifikacją tezy orzeczeń ETS w sprawach C-26/62 van Gend en Loos i C-6/64 Costa v. ENEL.
Ograniczenia prawne mogą mieć także charakter przymusowy i wynikać z legalnych sankcji międzynarodowych, np. w wyniku działań sprzecznych postanowieniami KNZ. RB może na mocy postanowień rozdziału VII KNZ(dot. zagrożenia pokoju) nałożyć na dane państwo określone sankcje. W sytuacjach pogwałcenia fundamentalnych norm i zasad prawa międzynarodowego państwo nie może, jak ujął to przy okazji wybuchu ruchów emancypacyjnych w Timorze Wschodnim K.Annan, ,,zasłaniać się tarczą suwerenności”. Z tą problematyką wiąże się kolejny trudny problem-zagadnienie interwencji czy akcji humanitarnej jako odpowiedzi na działanie państwa zmierzające do osiągnięcia nielegalnego celu(détournement de pouvoir).Esencją problemu jest napięcie między formalnym zakazem użycia i groźby użycia siły oraz ingerencji w sprawy obcego państwa( wyrażonym w postanowieniach KNZ) a interwencjami bez mandatu RB w Kosowie w 1999 czy Iraku w 2003, do których część doktryny próbuje dobudować teoretyczne podstawy(na gruncie jurysprudencji polskiej np. prof. C. Mik upowszechnia pogląd o konieczności demokratycznej legitymizacji władzy państwowej).Dogłębna charakterystyka zagadnień interwencji humanitarnej przekracza jednak zakres objętości niniejszego referatu.
J.Kranz zauważa, iż szczególnym przykładem ograniczeń modyfikujących pojęcie suwerenności jest wkraczanie prawa międzynarodowego na obszary regulowane dotąd jedynie przez państwa, np. w sferę ochrony praw osób fizycznych. To zjawisko rzeczywiście coraz bardziej przybiera na sile. Jeden z najwybitniejszych polskich znawców europejskiego prawa wspólnotowego, prof. J.Barcz zauważa nawet, iż rezultatem implementacji przepisów acquis communautaire jest utrata pozycji państw nie tyle wobec organizacji integracyjnej, co wobec jednostek.
Ograniczenia w wykonywaniu kompetencji i uszczuplenie możliwości działań państwa miewają oparcie także w rozmaitych uwarunkowaniach faktycznych, choć, jak pisze J.Kranz, ewolucja prawa międzynarodowego zmierza wyraźnie w kierunku uznawania ciągłości państwa i jego suwerenności; zanik bowiem suwerenności narodu nie oznacza automatycznie zaniku suwerenności państwa.
Reasumując należy stwierdzić, iż:
Suwerenność jest stanem faktycznym, znajdującym odzwierciedlenie jako funkcjonalne pojęcie prawa międzynarodowego, wyrażające zdolność państwa do bycia podmiotem praw i obowiązków prawnomiędzynarodowych oraz wykonywania funkcji państwowych.
Suwerenność jest szczególnym atrybutem państwa, który wyróżnia je spośród innych podmiotów prawa międzynarodowego.
Czym innym jest jakościowy charakter pojęcia niepodzielnej suwerenności, czym innym zaś treść kompetencji państwa.
Prawo międzynarodowe chroni suwerenność(nie tworząc jej), choć szczegółowe postanowienia prawnomiędzynarodowe mogą prowadzić do ograniczenia wykonywania kompetencji państwa.
W definicji tej pobrzmiewają refleksy myśli austriackiego teoretyka prawa G.Jellinka(1851-1911), którego trójelementowa definicja państwa normatywnie ujęta została choćby w tekście regionalnej Konwencji o Prawach i Obowiązkach Państw, podpisanej przez kraje Ameryki Łacińskiej w Montevideo w 1933r.
O problematyce uznania państwa(koncepcje uznania de facto, de iure, teorie konstytutywna i deklaratywna, a także instytucja u. przedwczesnego- reconnaissance prématurée i jej implikacje na stosunki dyplomatyczne i konsularne) vide: W.Czapliński, A.Wyroumska: ,,Prawo Międzynarodowe Publiczne”, Warszawa 2004; J.Sutor: ,,Leksykon Dyplomatyczny”, Warszawa 2005
Oprócz państw podmiotami PM są niektóre organizacje międzynarodowe(por. treść opinii doradczej MTS ws.hr.F.Bernadotte);osobnym problemem jest kwestia podmiotowości narodu walczącego o niepodległość(in statu nascendi)
Mimo formalnego braku obowiązywania(soft law) deklaracja ta ma ogromne znaczenie w stosunkach między państwami
Zasadność podległosci pewnemu korpusowi bezwzględnie obowiązujących norm wyjaśniał już Cycero, głosząc, iż wszyscy musimy być niewolnikami prawa, aby być wolnymi.
Por. R. Kwiecień: Suwerenność państwa: rekonstrukcja i znaczenie idei w prawie międzynarodowym, Warszawa 2004, s.127 i nast.
por. wyrażone przez niemiecki FTK zasady Kompetenz-Kompetenz i państwa jako ,,panowie traktatów''(Herren der Verträge)
zob.J. Barcz, wywiad dla ,,Gazety Prawnej”, 1 kwietnia 2002 r.
Wyrazistą egzemplifikacją takiej teorii jest sytuacja krajów tzw. obozu socjalistycznego( w tym PRL) w latach 1945-1989;mimo ograniczeń niezawisłości politycznej ich suwerenność nie jest w doktrynie kwestionowana. Widać to wyraźnie w opiniach prawnych(autorstwa profesorów J.Barcza i J.Sandorskiego)stwierdzających ważność aktu jednostronnego z 1953, w którym PRL rzekła się reparacji wojennych od NRD.
1