Lipiec Ludmiła
komentarz
LEX/el 2008
Komentarz do art.167 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).
Stan prawny: 2007.03.01
Artykuł 167 zawiera regulacje dotyczące źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1) oraz przeznaczenia wydatków budżetów samorządowych ( ust. 2).
Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego klasyfikować można z uwzględnieniem postanowień Konstytucji RP, ustawodawstwa zwykłego oraz poglądów doktryny [Z. Ofiarski, Dochody jednostek samorządu terytorialnego (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, red. W. Miemiec, Wrocław 2007, s. 44]. Ramowa klasyfikacja konstytucyjna, określona w art. 167 ust. 2 ustawy zasadniczej, wyróżnia dochody własne jednostek samorządu terytorialnego, należne im w całości, oraz subwencje ogólne i dotacje przekazywane samorządom z budżetu państw.
W zakresie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustawa o finansach publicznych odsyła do odrębnej ustawy. Formy i prawne tytułu dochodów określa ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.). Zgodnie z klasyfikacją sformułowaną w art. 3 tej ustawy dochody jednostki samorządowej dzieli się na:
- obligatoryjne, tj. dochody własne, subwencja ogólna, dotacje celowe z budżetu państwa, a także udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych;
- fakultatywne, które obejmować mogą środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w odrębnych przepisach.
Katalog dochodów poszczególnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego zawierają również samorządowe ustawy ustrojowe ( art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 56 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
Charakterystyka poszczególnych rodzajów dochodów jednostek samorządu terytorialnego ma bardzo bogatą literaturę [zob. np.: E. Ruśkowski, J.M. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2004; E. Kornberger-Sokołowska, System dochodów jednostek samorządu terytorialnego a ich samodzielność finansowa (w:) Ius suum quique. Studia prawno finansowe. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Wacławowi Goronowskiemu, Warszawa 2005, s. 69-79; A. Pomorska, Dochody własne gmin w świetle rozwiązań normatywnych i praktyki (w:) Ius suum quique, s. 93-104]. Obszerną charakterystykę poszczególnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego w rozbiciu na dochody z podatków i opłat, udziału we wpływach z podatków dochodowych, dochodach z tytułu subwencji, dotacji celowych, a także dochodów o charakterze kapitałowym (odsetki, dywidendy) i dochodów o charakterze nadzwyczajnym przedstawił Z. Ofiarski (w:) Dochody jednostek samorządu terytorialnego, s. 43-82.
Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach ( art. 167 ust. 2 u.f.p.). Jednostki samorządowe nie mają bowiem pełnej swobody w zakresie wydatkowania środków publicznych (zob. także uchwała RIO w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2002 r., 309/2002, OwSS 2003, nr 2 oraz RIO w Rzeszowie z dnia 27 września 2005 r., XXX/5220/2005, Finanse Komunalne 2005, nr 12]. Wśród wydatków jednostek samorządu terytorialnego ustawa o finansach publicznych wymienia:
1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;
2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami;
3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;
4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;
5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą.
Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, finansowane ze środków budżetów jednostki samorządu terytorialnego, określone są przez samorządowe ustawy ustrojowe. Podział zadań na zadania własne i zlecone ma swoją podstawę konstytucyjną. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przykładowy katalog zadań własnych gminy zawiera art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania własne powiatu stanowią ustawowo określone zadania o charakterze ponadgminnym ( art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Zadania własne samorządu województwa wylicza art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Określenie zadań własnych poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego następuje poprzez wskazanie dziedzin lub sfer działania, istotę poszczególnych zadań wskazują dopiero przepisy szczególne administracyjnego prawa materialnego.
Wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami mają swoją podstawę prawną w przepisach szczególnych.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom wynikają m.in. z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), ustawy z dnia 9 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 z późn. zm.), ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.).
W świetle samorządowych ustaw ustrojowych ustawy odrębne mogą nakładać na jednostki gminy obowiązek wykonywania dodatkowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej ( art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub określać niektóre z zadań wykonywanych przez powiaty i województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez jednostki tych szczebli samorządu ( art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Zadania zlecone to zadania wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa [B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 268].
Zdania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia mają na celu przeniesienie wykonywania zadań na podmiot inny niż ten, który dane zadanie pierwotnie miał wykonywać. Przeniesienie zadań może nastąpić w drodze przekazania zadań do wykonania lub powierzenia, a różnica sprowadza się przede wszystkim do aspektów finansowych. Powierzenie zadań nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem przekazywania środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań obowiązek taki istnieje [M. Grążawski, Porozumienie administracyjne jako prawna forma działania administracji publicznej, Bielsko-Biała 2003, s. 106, rozprawa doktorska].
Na podstawie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych porozumienia w sprawie przekazywania zadań poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego mogą być zawierane w układzie poziomym - pomiędzy jednostkami tego samego szczebla, jak i w układzie pionowym - w celu przejęcia zadań jednostki innego szczebla [M. Ofiarska, Porozumienia jednostek samorządu terytorialnego (w:) Formy publicznoprawne współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2008; D. Renczyńska, Realizacja zadań publicznych w drodze porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego na przykładzie zarządu drogami publicznymi, Finanse Komunalne 2001, nr 3]. Przepisy te przewidują następujące rodzaje współpracy:
- gmina może na podstawie porozumień zawartych z powiatami lub województwami wykonywać zadania publiczne należące do zadań tych szczebli, nie może natomiast w drodze porozumienia przekazywać im zadań własnych ( art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym);
- powiat może powierzać zadania gminom oraz województwu, na obszarze którego znajduje się jego terytorium ( art. 5 ust. 2 w zw. z art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym);
- województwo może zawierać porozumienia z lokalnymi jednostkami samorządu terytorialnego znajdującymi się na jego obszarze ( art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa);
- jednostki samorządu terytorialnego mogą zawierać porozumienia dotyczące powierzenia zadań publicznych z jednostkami równego szczebla (art. 74 ustawy o samorządzie gminnym - porozumienia pomiędzy gminami, art. 73 ustawy o samorządzie powiatowym - porozumienia pomiędzy powiatami, art. 8 ust. 2 - porozumienia pomiędzy województwami).
Jak się podkreśla w literaturze, zawarcie wśród zadań i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego pomocy rzeczowej i finansowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego budzi niekiedy wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalna jest wyłącznie pomoc określona w ustawach, a nie każda pomoc udzielana z jakiegokolwiek powodu. Podstawą udzielenia pomocy jest odrębna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Najczęściej spotykaną pomocą jest pomoc udzielana przez jednostki samorządu terytorialnego, związki międzygminne (związki komunalne) oraz stowarzyszenia gmin w razie klęski żywiołowej, nadzwyczajnego zagrożenia środowiska lub innych zdarzeń losowych [C. Kosikowski, Polskie prawo finansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 456]. Regulacje prawne dotyczące pomocy finansowej udzielanej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego znajdują się również w art. 175 u.f.p., co z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej oceniane jest jako nieprawidłowe [zob.: M. Paczocha, Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego w świetle przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Finanse Komunalne 2005, nr 12, s. 37]. Więcej o rodzajach pomocy, w tym pomocy finansowe udzielanej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego zob. w komentarzu do art. 175 u.f.p.