JACEK SZADKOWSKI
Wspólne uwarunkowania stabilizacji makroekonomicznej krajów Europy œrodkowo Wschodniej u progu transformacji systemowej.
Jednym z fundamentów szybkiego rozwoju jest stabilnoœć makroekonomiczna czyli niska inflacja i mocny wymienialny pieniądz, tylko w takich warunkach można planować działanie gospodarcze, a ceny nie podlegają gwałtownym zmianom, które zaburzają ich informacyjne funkcje, niezwykle ważną przy podejmowaniu decyzji w gospodarce. Pogląd że dzieki wyższej inflacji można sobie na trwałe kupić szybszy rozwój należy do najbardziej szkodliwych absurdów. Stabilnoœć makroekonomiczna instytucjonalnych zabezpieczen w postaci banku centralnego, który jest niezależny a zarazem zobowiązany do prowadzenia polityki pieniężnej na umocnienie wartoœci pieniądza. Potrzebne są też normy prawne, które chroniłyby zdrowie finansów publicznych, a w tym zakazywałyby inflacyjnego finansowania deficytu budżetowego państwa.
W następstwie historycznego załamania się systemów społecznych i gospodarczych zdominowanych przez aparat partyjno-państwowy. Kraje Europy Srodkowo-Wschodniej stoją przed dwoma ogromnymi wyzwaniami: przejœcie do konkurencyjnej gospodarki rynkowej oraz jednoczesnego podtrzymania i wzmocnienia œwieżo zdobytej demokracji. Na ekonomiczny aspekt ogólnego procesu przeobrażeń składają się trzy elementy:
1) stabilizacja makroekonomiczna
2) liberalizacja cen, rynków i warunków podejmowania działalnoœci gospodarczej
3) głębokie zmiany instytucjonalne
Polityka stabilizacji musi być realizowana w warunkach głębokich zmian instytucji politycznych i gospodarczych. Przy tak rozległych zmianach, na wyniki, które zazwyczaj przypisuje się polityce makroekonomicznej może silnie oddziaływać ewolucja systemowa i polityczna. Dostrzec można również zależnoœć odwrotną, polityka makroekonomiczna może wywierać poważny wpływ na rezultaty tradycyjnie przypisywane poliyyce instytucjonalnej.
Po 40 latach komunizmu"zniszczony kapitalizm" w Europie Œrodkowo-Wschodniej róznił się od tych w innych krajach o gospodarce regulowanej.Zazwyczaj prywtna działalnoœć gospodarcza była przedmiotem surowych restrykcji a prywatna własnoœć aktywów była ograniczona do wkładów oszczędnoœciowych i częœci lokali mieszkalnych. Stan taki miał doniosłe konsekwencje dla instytucji gospodarczych w tym dla funkcjonowania rynku czynników produkcji. W strukturze przemysłu dominowały duże i œrednie przedsiębiorstwa w kategoriach wielkoœci produkcji jak i zatrudnienia. sam przemysł. Sam przemysł był nadmiernie rozbudowany w szczególnoœci dotyczyło to przemysłu maszynowego natomist usługi zwłaszcza handel i dystrybucja były niedorozwinięte i podlegały licznym ograniczeniom.Cechy zniszczenogo kapitalizmu wywarły wpływ na kształt wielu instytucji i zawodów, włącznie z systemem prawnym. Systemy statystyczne nie były dostosowane do zajmowania się wielką liczbą małych firm czy indywidualnych podatników i poziom marketingu i księgowoœci na szczeblu przedsiębiorstwa był bardzo niski. Przejœcie do gospodarki rynkowej wymagało stworzenia umiejętnoœci na wszystkich szczeblach gospodarki. Brak było doœwiadczeń polityki pieniężnej operującej narzędziami poœrednimi zgodnie z logiką rynku. System płatnoœci reprezentował bardzo niski poziom. Biernym monopolistycznym bankom państwowym brakowało zdolnoœci do oceny wiarygodnoœci kredytowej klientów, a ryzyko podlegało uspołecznieniu. Spuœcizna zniszczonego kapitalizmu obejmowała również rozbudowany i kosztowny, ale nieefektywny system opieki społecznej. Handel zagrniczny był zdominowany przez ogrniczoną liczbę monopolistycznych organizacji.
Autonomiczna struktura handlu sprzyjała rozwojowi dwustronnej wymiany pomiędzy krajami RWPG, przy pogłębiających się niekorzystnych skutkach dla jakoœci wyrobów. Relacje cen uległy głębokiej deformacji. Powszechną reakcja na tłumioną inflację pomimo zróżnicowanego zakresu występowania tego problemu w poszczególnych krajach i różnych okresach były kolejki, racjonowanie i wykupywnie towarów. Było to odbiciem braku szeroko pojętych rynków, towarów i "gospodarki niedoboru" w której popyt na towary i siłę roboczą często przekraczał możliwoœc podaży przy kontrolowanych cenach.
*************************************
Pomimo wspólnego dziedzictwa poszczególne kraje dokonujące przejœcia do gospodarki rynkowej odziedziczyły bardzo zróżnicowaną sytuację makroekonomiczną, strukturalną i systemową.Zróznicowanie to było odzwierciedleniem utrzymujących się od dawna różnic w polityce gospodarczej, a tkże róznic w ewolucji politycznej przed załamaniem się monopartyjnego ustroju panstwa i po tym przełomie.Nawet przy zdyscyplinowanej polityce makroekonomicznej wszystkie kraje socjalistyczne nękane niedoborami wynikającymi z nieelastycznej podaży i wymuszonej substytucji w warunkach administracyjnego ustalania cen. Usunięcie takich mikroekonomicznie uwarunkowanych niedoborów jest częœcią problemu liberalizacji.Rozległe zmiany w relacjach cen wymagają jednorazowej korektycen, której powinna towarzyszyć na tyle silna dyscyplina makroekonomiczna by utrzymać stabiloœc w zliberalizowanym otoczeniu. Dodatkowo jednak niektóre kraje ditknięte były nierównowagą spowodowaną czynnikami makroekonomicznymi. jej głębokoœć w poszczególnych krajach był zróżnicowana, a jej wyrazem było istnienie niedoborów i jawnej inflacji, w proporcjachuzależninych od ogólnego zakresu kontroli cen, oraz wysokie zadłużnie zagraniczne w takiej mierze, w jakiej nadmiernie eksponowana polityka była finansowana ze zródeł zewnętrznych. W Polsce, Rumunii i Bułgarii osłabienie reżimu komunistycznego znajdowało wyraz w postępującej utracie kontroli nad gospodarką i w narastaniu nierównowagi makroekonomicznej napedzanej rosnąca konsumpcją. Inną sytuację miała Czechosłowacja, która zachowała dyscyplinę wydatków w okresie politycznych przeobrażeń, zgodną z wieloletnią tradycją makroekonomicznego rygoryzmu.Problem stabilizacji był mniej palący również na Węgrzech, gdzie przeobrażenia zarówno polityczne jak i gospodarcze zapoczątkowne zostały w sytuacji większej stabilizacji i liberalizacji. W obu dziedzinach można tu było dostrzec znacznie większą ciągłoœć niż w innych krajach. Podobnie jak Polska i Bułgaria, również i Węgry obciążone były poważnym zadłużeniem zagranicznym. Czechosłowacja nie miała długów, Rumunia spłaciła je z końcem lat 80-tych.
Jawna inflacja była najpoważniejszym problemem w Polsce. Tłumiona presja inflacyjna występowała z dużą siłą w Polsce, Bułgarii, Rumunii, chociaż eksplozja płac która nastąpiła po upadku represyjnego reżimu Ceausescu, wpłynęła na gwałtownie pogłębiający się deficyt handlu zagranicznego. Czechosłowacja była najlepszym przykładem kraju, który zachowując równowagę makroekonomiczną,wykazywał jednoczeœnie głębokie deformacje mikroekonomiczne, dotyczące zwłaszcza głównych relacji cen i kursu walutowego, znacząco przekraczającego na niewielkim czarnym rynku kurs oficjalny. Bułgaria poza zadłużeniem zagranicznym, odziedziczyła być może najtrudniejszy problem strukturalny wynikający z bardzo silnego uzależnienia od RWPG. Załamanie wymiany z tym obszarem pociągnęło tam straty oceniane na 16%PKB.WE wszystkich krajach jednak stanowiło ono poężny zewnętrzny wstrząs makroekonomiczny, który mocno dotknął zwłaszcza niektóre gałęzie. Przemysł Rumunii wykazywał niezwykle wysoki stopień koncentracji pzry czym przetwórstwo węglowodorów uzależnione było od importu ze Wschodu.Również Polska miała poważne problemy strukturalne, wysokie zadłużenie zagraniczne oraz silne związki zawodowe;Gospodarka Węgier była względnie otwarta i stosunkowo zreformowana. Poza uzależnieniem od RWPG głównym obciążeniem był wysoki poziom zadłużenia zagranicznego. Na drugim końcu skali wolna od długów Czechosłowacja miała słaby ruch związkowy, a pózniejsze odłączenie Słowacji uwolniło Republikę Czeską od najpoważniejszych problemów struktóry przemysłowej.
Rewolucja polityczna stanowi ważny składnik ogólnych warunków realizacji programu łączącego stabilizację ze zmianami systemowymi, być może nawet w stopniu większym, niż to ma miejsce w przypadku stabilizacji bez przebudowy systemowej. Kampanie wyborcze we wczesnym etapie realizacji takiego programu działają na rzecz rozbudzenia oczekiwań inflacyjnych i zmniejszenia skłonnoœci przedsiębiorstw państwowych do adaptacji w nowych warunkach, przedsiębiorstwa te bowiem liczą na rychłą zmianę kierunku polityki gospodarczej. Częste zmiany rządów i ministrów zwalniają tempo wprowadzania reform strukturalnych i instytucjonalnych, co ma ważne następstwa makroekonomiczne. Ramy polityczne stabilizacji były więc mniej korzystne w Polsce, Bułgarii i Rumunii niż w b.Czechosłowcji i na Węgrzech. Można by również twierdzić,że względnie zrównoważone zmiany mogą, tak jak to miało miejsce na Węgrzech, zniechęcać do podejmowania niezbędnych radykalnych reform. Doœwiadczenie pokazuje że w pewnych warunkach możliwe jest wprowadzenie zdecydowanej stabilizacji w okresie "polityki nadzwyczajnej", następującym po zasadniczym przełomie politycznym i dyskredytacji starego porządku. Istotnym elementem tego przełomu w Europie Wschodniej(podobnie jak w republikach bałtyckich) było niewątpliwie poczucie,że dobiega końca długi okres radzieckiej dominacji.
Przy danych warunkach początkowych możliwoœć kształtowania wyników w sposób kontrolowany przez politykę gospodarczą zależy od warunków politycznych. Szczególnie silna niestabiloœć polityczna może sprawić, że polityka gospodarcza wymknie się spod kontroli, a osiągane rezultaty będą produktem ubocznym warunków początkowych, czynników zewnętrznych i chaosu politycznego. Pamiętając o tym rozważmy 3 wżne wymiary polityki gospodarczej:
1) szybkoœć uruchomienia tj. upływ czasu pomiędzy przełomem politycznym i podjęciem spójnego programu gospodarczego;
2) rozkład w czasie głównych składowych programu;
3) tempo realizacji wszystkich głównych składników;
1. Znaczenie prędkoœci uruchomienia programu ukazuje się wyraznie, jeżeli analizować przemiany gospodarcze z perspektywy ekonomii politycznej. Okres jaki nastę puje po wielkim przełomie politycznym, takimjak ten który stał się udziałem Europy Wschodniej i republik bałtyckich cechuje się szczególnym stanem psychologii mas i systemu politycznego. Stara elita polityczna zostaje zdyskredytowana a jednoczesnie nie okrzepły jeszcze grupy interesu w nowym ustroju. Stwarza to szczególnie korzystne wrunki dla technokratów, którzy zajmują odpowiednie stanowiska polityczne, i wlnie zwiększa szanse zaakceptowania trudnych œrodków polityki gospodarczej, które normalnie mogłyby napotkać opór, jako niezbędnych wyrzeczeń w imię wspólnego dobra. Doœwiadczenie Europy Wschodniej sugeruje również, że ten okres polityki nadzwyczajnej nie trwa zwykle dłużej niż rok czy dwa lata. Potem do głosu dochodzi polityka normalna, a gotowoœć różnych grup politycznych do akceptacji nadzwyczjnych œrodków jest już znacznie mniejsza.
2. Rozważmy trzy zestawy œrodków polityki reform: stabilizację makroekonomiczną(S), mikroekonomiczną liberalizację(L), oraz głęboką przebudowę instytucjonalną(I). Polityka S obejmuje œrodki polityki fiskalnej i pieniężnej, sterowanie kursem wlutowym, ewentualnie kontrolę płac i inne narzędzia o podobnym charakterze. Polityka L polega na usuwaniu prawnych lub biurokratycznych ograniczeń działalnoœci gospodarczej, włącznie np. z barierami stawianymi zakładaniu i rozwijaniu firm prywatnych, kontrolą cen, mechanizmem nakazowo-rozdzielczym, ograniczeniami iloœciowymi w handlu zagranicznym i ograniczeniami w wymienialnoœci waluty narodowej. Głównym zadaniem polityki liberalizacji jest szybkie przejœcie do gospodarki rynkowej i umożliwienie samoczynnego wzrostu sektora prywatnego. Polityka I wreszcie obejmuje zmiany w wielu organizacjach i podsystemach instytucjonalnych, np. prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, reformę ustawodawstwa i administracji podatkowej. Zadaniem polityki I jest stworzenie podstaw gospodarki kapitalistycznej i umożliwienie sprawnego funkcjonowania rynków finansowych i rynku pracy. Wyniki gospodarcze nie są wyłącznie skutkami jednego rodzaju œrodków. na przykład uzyskanie postępu w stabilizacji wymaga nie tylko samej polityki S, ale również I oraz L.
3. Trzeci wymiar odnosi się do tempa realizacji polityki S, L i I zestawionego z maksymalnym tempem możliwym dla danego typu zmian. Przez politykę szybką rozumiemy polityke bardziej radykalną(mniej radykalna jest zarazem bardziej stopniowa). "Gradualizm"(zmiany stopniowe) może być odbiciem warunków początkowych. Na przykład jeœli już wczeœniej znacznej liberalizacji cen lub też istnieje zrównoważona sytuacja makroekonomiczna w punkcie wyjœcia, to potrzebne będzie jedynie usuwanie pozostałych ograniczeń czy mniej restrykcyjna polityka makroekonomiczna. Jednakże wyjœciowa sytuacja może wymagać działań radykalnych, a mimo to faktyczna polityka będzie "gradualistyczna", czy to w sposób zamierzony czy też w wyniku politycznego dryfowania.
Polityka S i L może być realizowana w tempie znacznie szybszym niż większoœć głębokich zmian instytucjonalnych. Dlatego też strategia radykalna prowadzi do dwuetapowego przechodzenia do gospodarki rynkowej. W pierwszym etapie gospodarka w przeważającej mierze urynkowiona dzięki polityce L i ustabilizowana dzięki polityce S, jest to jednak nadal raczej "socjalistyczna gospodarka rynkowa" niż gospodarka kapitalistyczna. W drugim etapie-jeœli się on powiedzie- następuje umocnienie osiągnęć obu typów polityki i w warunkach stabilnoœci makroekonomicznej zostają doprowdzone do końca głębokie zmiany instytucjonalne.
Polska i Bułgaria zareagowały na głębokie zachwianie równowagi makroekonomicznej podjęciem radykalnych programów wkrótce po przełomie politycznym.Tempo liberalizacji sektora prywatnegom i zmian instytucjonalnych było jednak znacznie wolniejsze w przypadku Bułgarii, a pod koniec 1993r zaczęły się tam pojawiać oznaki, iż pogłębiający się deficyt budżetowy oraz narastanie strat i zaległoœci płatniczych przedsiębiorstw grozi katastrofą całego programu. Rumunia, która odziedziczyła korzystniejszą sytuację makroekonomiczną typu "stop-go", ale pod koniec`93 rozpoczęła realizację nowego programu stabilizacji i liberalizacji.
W Czechosłowacji, gdzie problem stabilizacji występował z daleko mniejszą ostroœcią, ale relacje cen były bardzo zniekształcone, realizowano radykalną liberalizację osłaniając ją twardą polityką makroekonomiczną.
Reakcją Węgier na umiarkowanie trudną sytuację makroekonomiczną była bardziej "gradualistyczną" polityka S i L. Odzwierciedlała ona w znacznej mierze warunki początkowe, w tym bardziej zliberalizowany system cen, była jednak również wynikiem œwiadomego wyboru: główne partie opozycyjne sprzyjały programowi bardziej radykalnemu niż program rządowy. W przypadku Rumunii natomiast "gradualizm" nie był odbiciem korzystnych warunków wyjœciowych, lecz był podyktowany raczej niestabilnoœcią polityczną
Kraje, które przyjęły radykalną politykę stabilizacji, zdecydowały się również na radykalną liberalizację cen, podwyższyły wiele cen kontrolowanych i w dużej mierze zliberylizowały handel zagraniczny. Natomiast Rumunia wprowdziła bardziej stopniową liberalizację i odłożyła niektóre decydujące korekty cen i stóp procentowych.
Radykalne reformy związane były również z radykalnym podejœciem do zadłużenia zagranicznego odziedziczonego po starym reżimie. Spoœród krajów poważnie zadłużonych jedynie Węgry nadal w pełnym zakresie zapewniały obsługę swego długu zewnętrznego.
Żaden kraj nie zrealizował "ortodoksyjnych" programów stabilizacyjnych, które by się opierały wyłącznie na ograniczeniach budżetowych i pieniężnych. Głębokoœc deformacji w punkcie wyjœcia wykluczała szerokie wykorzystanie kontroli cen(tak jak to miało miejsce w niektórych"heterodoksyjnych" programach realizowanych gdzieindziej), a dominacja sektora panstwowego i związany z nią brak właœcicieli, którzy mogliby stawić opór nadmiernym żądaniom płacowym, przemawiały za utrzymaniem, a nawet wzmocnieniem, odziedziczonejkontroli płac jako przejœciowym odstępstwem od liberalizacji. We wszystkich krajach utrzymano kontrolę płac za pomocą narzędzi podatkowych, przynajmniej w początkowym etapie przechodzenia do gospodarki rynkowej. Spoœród krajów dotkniętych poważnymi problemami makroekonomicznymi Polska dokonała dewaluacji i następnie ustabilizowała kurs swojej waluty, podczas gdy Bułgaria i Rumunia wprowadziła kurs płynny, przy czym Rumunia silnie ingerowała w jego kształtowanie się, ograniczając bieżącą wymienialnoœc. Czechosłowacja dokonała dewaluacji i wyznaczyła jednolity kurs swojej waluty; na Węgrzech za dewaluacją poszło wprowadzenie pełzającego parytetu. W sumie te doœć zróżnicowane programy występowały w dwóch wariantach: w jednym utrzymano jedynie kontrolę płac, w drugim zaœ uzupełniono ją również stałym kursem walutowym.