Odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu teryto, Odpowiedzialność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za wyrządzone szkody

Spis treści:

Część I. Odpowiedzialność Skarbu Państwa

1. Pojęcie Skarbu Państwa
2. Odpowiedzialność kontraktowa
3. Odpowiedzialność deliktowa w ogólności
4. Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa przed wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku
5. Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa w świetle Konstytucji RP oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku
6. Pojęcie władzy publicznej oraz funkcjonariuszy państwowych
7. Odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie słuszności
8. Rozwiązania pozakodeksowe
9. Odpowiedzialność Państwa w świetle prawa Unii Europejskiej

Część II. Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego

1. Pojęcie samorządu terytorialnego
2. Odpowiedzialność kontraktowa
3. Odpowiedzialność deliktowa
4. Odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego
5. Pojęcie funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego
6. Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego na zasadzie słuszności

Literatura wykorzystana w pracy:
Encyklopedia prawa, Warszawa 2000, pod redakcją U. Kaliny - Prasznic,
System prawa cywilnego, Warszawa 1986, pod redakcją S. Grzybowskiego,
Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 2002, Wydawnictwo Prawnicze, tomy do poszczególnych ksiąg,
W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 2002,
M. Bednarek, Mienie, Kraków 1997.

Objaśnienie skrótów:
kc - kodeks cywilny,
kk - kodeks karny,
kpk - kodeks postępowania karnego,
kpc - kodeks postępowania cywilnego,
kpa - kodeks postępowania administracyjnego,
ugn - ustawa o gospodarce nieruchomościami,.
ETS - Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu,
Traktat - Traktat o Unii Europejskiej, numeracja według Traktatu z Amsterdamu,
TK - Trybunał Konstytucyjny.

Część I. Odpowiedzialność Skarbu Państwa

1. Pojęcie Skarbu Państwa

Według art. 33 kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. W rozumieniu potocznym między Skarbem Państwa a Państwem zachodzi tożsamość. Skarb Państwa występuje jednak jako osoba prawna tylko wówczas, gdy Państwo występuje w obrocie jako fiskus i wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej (stationes fisci) swoje zadania (dominium), pozbawione jednak charakteru władczego (imperium). Zachodzi więc równorzędność Skarbu Państwa z innymi osobami prawnymi i w tym wypadku Skarb Państwa jest podmiotem praw i obowiązków dotyczących mienia państwowego, nie należącego do innych państwowych osób prawnych.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 1999 roku (I CKN 1148/97, OSNIC 12/99, poz. 205) będąc substratem państwa - Skarb Państwa jest jednolitą i scaloną instytucją, stanowiącą jeden podmiot i nie ma odrębnych organów, nie ma też siedziby w rozumieniu art. 41 kc. Instytucja Skarbu Państwa spełniająca rozległe i doniosłe funkcje, zwłaszcza w warunkach gospodarki rynkowej, stanowi odpowiednik państwa. Występuje także jako podmiot w stosunkach prawnych o charakterze majątkowym i właściciel mienia państwowego, czyli każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa, jednostki te bowiem działają na rachunek Skarbu Państwa. Może dokonywać czynności prawnych poprzez wiele różnych organów i jednostek organizacyjnych, nie wyłączając powołanych do realizacji funkcji władczych państwa. Niezależnie od liczby wskazanych w pozwie i orzeczeniu sądowym państwowych jednostek organizacyjnych lub ich organów, z których działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, stroną pozwaną jest zawsze Skarb Państwa, a nie stationes fisci. Tak więc słusznie SN stwierdził, że stosownie do art. 33 i 34 kc - Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot; niezależnie od wielości wskazanych w pozwie i orzeczeniu sądowym państwowych jednostek organizacyjnych (art. 67 § 2 kpc), stroną jest zawsze Skarb Państwa, a nie jednostki organizacyjne jak np. komornik czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Skarb Państwa jest szczególną osobą prawną. Wniosek taki wysnuć można na podstawie analizy przepisów, które nadają Skarbowi Państwa taki właśnie szczególny charakter. Tylko dla przykładu można wymienić:

- art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1993 roku - prawo geologiczne i górnicze, na podstawie którego złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa,
- art. 935 § 3 kodeksu cywilnego, według którego w braku małżonka spadkodawcy i krewnych powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Jeżeli ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić lub ostatnie miejsce zamieszkania znajduje się za granicą, spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu,
- instytucja użytkowania wieczystego, którego przedmiotem mogą być tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 - 243 kc oraz art. 27 - 36 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
- nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może być wywłaszczona (art. 113 ustęp 2 ugn),
- wody stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi (art. 10 ustęp 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - prawo wodne),
- art. 412 kodeksu cywilnego przewidujący możliwość zasądzenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa określonego w tym przepisie świadczenia.

Jeśli natomiast Państwo działa jako władza na podstawie przepisów spoza prawa cywilnego, nie może być mowy o Skarbie Państwa jako osobie prawnej i nie ma znaczenia, że te same jednostki organizacyjne występują w obu rolach (tak SN w uchwale 7 sędziów z 21 września 1993 r.). Działania z zakresu imperium Państwa to na przykład wywłaszczanie nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, organizowanie przymusowej służby wojskowej czy nakładanie podatków. Tak więc słuszne jest stwierdzenie , że podatki są dochodami Skarbu Państwa, a nie Państwa. (...) To Skarb Państwa, a nie Państwo czy budżet państwa, jest właścicielem całego majątku państwowego, w tym również i pieniędzy odbieranych obywatelom poprzez podatki i przeznaczonych następnie na finansowanie potrzeb publicznych.

Mówiąc o odpowiedzialności Skarbu Państwa za wyrządzone szkody wyróżnić należy odpowiedzialność deliktową oraz z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (odpowiedzialność kontraktową). Z tytułu odpowiedzialność kontraktowej przepisy nie wyróżniają jakiegoś szczególnego reżimu odpowiedzialności Skarbu Państwa, gdyż jak wspomniano występuje on w charakterze dominium na zasadach równorzędności. Szczególne zasady odpowiedzialności przewiduje się natomiast za szkody wyrządzone czynami niedozwolonymi.

2. Odpowiedzialność kontraktowa

Jak to stwierdzono wyżej, kodeks cywilny stosuje się bezpośrednio do skutków niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań przez Skarb Państwa. Odesłać więc w tym miejscu należy do rozwiązań kodeksowych dotyczących odpowiedzialności kontraktowej. Jeśli więc np. urząd wojewódzki występuje w charakterze równorzędnego podmiotu prawa cywilnego i zawiera umowy, to traktowany powinien być jak każdy inny podmiot prawa cywilnego. Przepisy szczególne zawierają oczywiście wyjątki od tej zasady, mające głównie chronić porządek publiczny w związku z możliwymi zagrożeniami naruszenia tego porządu (np. ustawa o zamówieniach publicznych, udzielaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców itd.). W tym miejscu omówić wypada jedynie zasady reprezentowania Skarbu Państwa w obrocie cywilnoprawnym, które są specyficzne z uwagi na to, że Skarb Państwa jako szczególna osoba prawna nie posiada organów ani siedziby.

Najpierw przyjrzyjmy się zasadom reprezentacji procesowej Skarbu Państwa. Według art. 67 § 2 kpc za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.

Sąd Najwyższy stwierdził , że ustalenie, z działalnością jakiej jednostki organizacyjnej wiąże się roszczenie dochodzone w procesie i jaka jednostka powinna reprezentować w nim pozwany Skarb Państwa, jest obowiązkiem sądu, który powinien dokonać ustalenia tego z urzędu i wezwać do udziału w sprawie organ właściwej jednostki organizacyjnej.

W sprawach o orzeczenie przepadku świadczenia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 412 k.c. Skarb Państwa reprezentuje Minister właściwy do spraw finansów publicznych (podległe mu jednostki organizacyjne) .

Ciekawe rozstrzygnięcie przyniósł wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie , który orzekł, iż oddalenie powództwa przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanego przez określoną jednostkę organizacyjną, powoduje skutek powagi rzeczy osądzonej w stosunku do jakiejkolwiek innej jednostki organizacyjnej. Skarb Państwa jest bowiem jedną osobą prawną wykonującą swe funkcje poprzez rozmaite jednostki organizacyjne. Nie istnieje więc możliwość ubiegania się o odszkodowanie od innych jednostek w sytuacji, gdy oddalone zostało powództwo przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez określone statio fisci i wezwanie go do udziału w sprawie w charakterze pozwanego.

Ustawa o działach administracji rządowej z 4 września 1997 roku wyróżnia dział administracji rządowej „Skarb Państwa”, który obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa - z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym powyżej z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę Państwa w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego, sprawuje też nadzór nad działalnością Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Rozdział 3 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa z 8 sierpnia 1996 roku nosi tytuł „Zasady reprezentowania Skarbu Państwa”. Kierownicy urzędów państwowych, w rozumieniu przepisów o pracownikach urzędów państwowych, w szczególności dyrektorzy generalni urzędów, reprezentują Skarb Państwa w odniesieniu do powierzonego im mienia i w zakresie zadań ich urzędów, określonych w odrębnych przepisach. W strukturach organizacyjnych urzędów państwowych wyznacza się komórki albo stanowiska pracy do obsługi spraw związanych z reprezentowaniem Skarbu Państwa. Kierownicy urzędów państwowych mogą, w zakresie uprawnień reprezentowania Skarbu Państwa wynikających z przepisów odrębnych, udzielać pełnomocnictw do reprezentowania Skarbu Państwa kierownikom podporządkowanych im jednostek organizacyjnych. Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może zlecać, z zachowaniem zasad i trybu określonego w odrębnych przepisach, osobom prawnym lub fizycznym dokonywanie określonych czynności prawnych oraz faktycznych w zakresie jego właściwości, udzielając w tym zakresie stosownych pełnomocnictw. Podmioty te przedstawiają Ministrowi Skarbu Państwa sprawozdania z wykonywania zadań w zakresie wynikającym ze spraw związanych z reprezentowaniem Skarbu Państwa.

Ustawa z 4 grudnia 2002 roku zmieniła dość istotnie ustawę o o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Zgodnie z projektem rządowym i nowym art. 17a ustawy organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Do czynności prawnych dokonanych z naruszeniem przepisów o właściwości i zakresie reprezentacji Skarbu Państwa stosuje się odpowiednio art. 103 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięte zostały więc poprzednie spory doktrynalne i de lege lata odpowiednio stosować należy przepis o wyznaczaniu odpowiedniego terminu do potwierdzenia umowy przez drugą stronę umowy.

3. Odpowiedzialność deliktowa w ogólności

Naprzód wyjaśnić wypada, dlaczego współczesne systemy prawne regulują odpowiedzialność Państwa za wyrządzone szkody w sposób odmienny od reżimu ogólnego. Otóż wykonywanie funkcji władzy publicznej łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Działania takie dotyczą więc obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej. Te względy uzasadniają w zupełności przyjęcie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone bezprawnymi działaniami i zaniechaniami funkcjonariuszy państwowych na zasadzie ryzyka.

W nowoczesnych rozwiązaniach odpowiedzialność Państwa za szkody jest ujmowana różnie, od całkowitej nieodpowiedzialności po zasadę całkowitej odpowiedzialności. W Polsce po raz pierwszy zasadę odpowiedzialności Państwa (a także gmin i organów samorządowych) za szkody przewidywała Konstytucja marcowa z 1921 roku. Polska jako jedno z pierwszych państw europejskich nadała zasadzie odpowiedzialności władzy publicznej rangę konstytucyjną. Zasad tych nie określono bardziej szczegółowo w ustawodawstwie zwykłym, jednakże rozwiązania konstytucyjne miały niemałe znaczenie. Dopiero w roku 1956 wrócono do idei odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa, kiedy to przyjęto ustawę z 15 listopada 1956 roku o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Ustawa ta została prawie w całości inkorporowana do obecnego kodeksu cywilnego.

4. Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku

Orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmowało, że art. 417 - 420 kc stanowiły pewną całość normatywną, zawierającą kompleksowe uregulowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. W tej koncepcji art. 417 kc normował przesłanki ogólne odpowiedzialności, natomiast art. 418 - 420 kc przypadki szczególne. Według tego rozumowania wyłączone było więc stosowanie art. 416 kc dla tych przypadków, a także 430 kc z racji wyliczenia w § 2 art. 417 funkcjonariuszy, za których Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność. Wyłączono też stosowanie art. 429, gdyż Skarb Państwa odpowiadał nie za winę własną (w wyborze) tylko za winę funkcjonariuszy. Zgodnie z utrwalonym poglądem (zasadniczo według uchwały SN z 15 lutego 1971 roku) przyjmowano, że niezbędną przesłanką ponoszenia odpowiedzialności przez Skarb Państwa jest wina funkcjonariusza. Konieczność wykazania winy funkcjonariusza wynikała z wykładni systemowej i logicznej (powiązanie z innymi przepisami o czynach niedozwolonych, przyjmujących winę jako podstawową zasadę odpowiedzialności, brak wskazówek ustawodawcy co do chęci oparcia odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadzie ryzyka, a zwłaszcza art. 419 kc wskazujący na ponoszenie odpowiedzialności na zasadzie słuszności w razie braku winy funkcjonariusza). Dla złagodzenia konieczności wykazywania winy funkcjonariusza przyjęto koncepcję winy bezimiennej . Oprócz konieczności wykazywania winy funkcjonariusza podstawową przesłanką odpowiedzialności była bezprawność zachowania funkcjonariusza. Pod tym pojęciem rozumiano również sprzeczność działania z zasadami współżycia społecznego, a więc szeroko. Warunkiem ponoszenia odpowiedzialności Skarbu Państwa było również to, aby szkoda została wyrządzona przy wykonywaniu powierzonej czynności (a nie tylko przy sposobności wykonywania czynności powierzonej, o czym zasadniczo decyduje cel sprawcy, co nie jest łatwe do udowodnienia). Art. 418 kc dotyczył odpowiedzialności Państwa za szkodę wyrządzoną wskutek wydania zarządzenia lub orzeczenia (a nie wadliwego wykonania prawidłowego orzeczenia, które wówczas podlegało pod art. 417 kc). Art. 418 zawierał istotne ograniczenie odpowiedzialności w tym trybie, gdyż zawierał konieczność swoistego „przedsądu” oraz wykazania winy. W takiej koncepcji art. 419 przewidujący odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie słuszności stosowano przede wszystkim wtedy, gdy poszkodowanemu nie udało się wykazać winy funkcjonariusza (nawet bezimiennej).

5. Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa w świetle Konstytucji RP oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku

Literatura:
A. Szpunar, Tendencje rozwojowe odpowiedzialności Skarbu Państwa, (w) Studia z prawa zobowiązań, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa - Poznań 1979,
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000,
E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PiP 1997 1999 nr 7,
P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), Pal. 2000, nr 11-12,
M. Safjan, Odpowiedzialność państwa za podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 1999 nr 4, s. 3 i n.,
R. Szczepaniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego, KPP 1999, nr 3, s. 513

Artykuł 77 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka mu została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Widać jasne, że ten przepis konstytucyjny wśród przesłanek odpowiedzialności Państwa za szkody przewiduje jedynie powstanie szkody, bezprawność działania organu władzy publicznej oraz związek przyczynowy między tymi zdarzeniami. Nie ma tu winy organu władzy publicznej, którą przewidywała przyjmowana koncepcja wykładni przepisów kodeksowych.

Na tle tego przepisu konstytucyjnego powstały dwa przeciwstawne poglądy dotyczące wykładni art. 77 Konstytucji. Według pierwszego poglądu przepis ten stanowi jedynie deklarację pozbawioną znaczenia normatywnego, gdyż zadanie wypełnienia znaczeniem normatywnym tego przepisu należy do ustawodawcy zwykłego. Drugi pogląd natomiast opiera się na art. 8 ust. 2 i zasadzie bezpośredniego stosowania Konstytucji i twierdzi, że przepis ten stanowi samoistną podstawę do zasądzenia odszkodowania. Zwyciężył pogląd drugi, według którego art. 77 Konstytucji wyznacza kształt i model odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody . Tak więc na podstawie wykładni tego przepisu konstytucyjnego wymienić można przesłanki tej odpowiedzialności:

- wyrządzenie szkody przy wykonywaniu władzy publicznej, co należy rozumieć szeroko, gdyż wchodzą w zakres tego pojęcia również czynności czysto faktyczne, indywidualne rozstrzygnięcia, akty administracyjne, orzeczenia sądowe, a przez „wykonywane” władzy publicznej rozumieć należy tak działania jak i zaniechania,
- działalność władzy publicznej jako pewnej całości (struktury), nie ma więc konieczności wykazywania działania konkretnych osób związanych z daną instytucją,
- niezgodność z prawem działania organu władzy publicznej, przez co należy rozumieć również sprzeczność działania z zasadami moralnymi czy współżycia społecznego,
- i wreszcie samo wyrządzenie szkody.

Przy tak ujętych rozwiązaniach konstytucyjnych odnieść się można do rozwiązań kodeksowych. Diametralną zmianę rozumienia przepisów art. 417 i następnych przyniosło rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku (SK 18/00). W wyroku tym Trybunał jednoznacznie rozstrzygnął spór, jak należy rozumieć art. 417 kc (powszechnie obowiązująca wykładnia - art. 190 Konstytucji), a także wyeliminował z porządku prawnego art. 418 kc jako sprzeczny z Konstytucją. Przyjęcie takiego rozwiązania umożliwiło zharmonizowanie przepisów kodeksu cywilnego do przepisów konstytucyjnych. Art. 417 kc jest obecnie podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa wówczas, gdy szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności o charakterze władczym - sfera imperium. Powstaje więc problem odpowiedzialności za działania ze sfery dominium, to znaczy o charakterze niewładczym (np. gospodarczym). Pierwsze rozwiązanie tego problemu nakazuje stosować zasady ogólne odpowiedzialności deliktowej (art. 427, 430, 435, 436 kc i in.), natomiast drugi pogląd wskazuje na konieczność stosowania nadal art. 417 kc i to w rozumieniu poprzednim - mówiąc skrótowo z koniecznością wykazywania winy funkcjonariusza. Drugi pogląd odrzucono jako niesłuszny z dwóch względów: po pierwsze Trybunał przyjął inną wykładnię w swoim wyroku i po drugie poprzednio nawet mimo powszechnych poglądów, iż art. 417 stanowi samodzielną postawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego, nie wyłączano stosowania innych przepisów dotyczących czynów niedozwolonych. Pierwszy pogląd należy więc przyjąć jako słuszny, gdyż nie wyłącza przecież odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania niewładcze.

Pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny mocy wiążącej art. 418 kc pociągnęło za sobą konieczność zmiany poglądów dotyczących wykładni przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem bezprawnego orzeczenia czy zarządzenia. Od tej pory podstaw odpowiedzialności za takie szkody należy więc szukać w art. 417 kc, co oznacza między innymi, że do ponoszenia odpowiedzialności przez Skarb Państwa niekonieczne jest wykazanie winy funkcjonariusza, a także koniec bytu swoistego „przedsądu” z dawnego art. 418 kc. Kwestia niezgodności z prawem (bezprawności) indywidualnego rozstrzygnięcia powinna nastąpić na zasadach i w trybie określonym ustawą. Ku temu też zmierzają projekty Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego co do zmian w kodeksie cywilnym (projektowane brzmienie art. 417 § 3 kc).
Według art. 420 kc za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowej osoby prawnej odpowiedzialność ponosi ta jednostka, a nie Skarb Państwa. Wśród państwowych osób prawnych wymienić można przedsiębiorstwa państwowe, banki państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, państwowe szkoły wyższe, AWRSP, PAN i wiele innych. Również odpowiedzialność państwowych osób prawnych musi być rozumiana inaczej w świetle wyroku TK z 4 grudnia 2001 roku. Otóż za działania władcze (ze sfery imperium) osoby te odpowiadać będą na podstawie art. 417 kc, natomiast za działania niewładcze (ze sfery dominium), np. gospodarcze - na podstawie ogólnych przepisów dotyczących czynów niedozwolonych (art. 416, 427, 429, 430, 431, 433 - 436 kc).

6. Pojęcie władzy publicznej oraz funkcjonariuszy państwowych

Według art. 77 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Należy więc zastanowić się, co należy rozumieć pod pojęciem „organu władzy publicznej” oraz nad stosunkiem tego pojęcia do funkcjonariuszy, za których odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa na mocy art. 417 kc.

Trybunał w omawianym wyroku z 4 grudnia 2001 roku stwierdził, iż pojęcie władzy publicznej w świetle art. 77 Konstytucji obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą (tak jak to wylicza art. 10 ust. 1 Konstytucji). Trybunał podkreślił, że pojęcia organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. Wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności.

Tak więc nazwa „organ” władzy publicznej użyta w art. 77 ust. 1 Konstytucji oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś organ osoby prawnej w rozumieniu prawa cywilnego. Odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy).

Art. 417 § 2 kc zawiera wyliczenie „funkcjonariuszy państwowych” w rozumieniu przepisów tytułu dotyczącego czynów niedozwolonych. Są to:
- pracownicy organów władzy,
- pracownicy organów administracji,
- pracownicy organów gospodarki państwowej (a więc również państwowych osób prawnych),
- osoby działające na zlecenie wyżej wymienionych organów,
- osoby powołane z wyboru,
- sędziowie,
- prokuratorzy,
- żołnierze sił zbrojnych.

Powstaje zatem pytanie o wzajemny stosunek pojęć „organu władzy publicznej” oraz „funkcjonariusza państwowego”. Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika, że konstytucyjne pojęcie „organ władzy publicznej” oznacza strukturę organizacyjną, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody i nie jest to organ osoby prawnej gdyż Skarb Państwa nie ma organów w kategoriach prawa cywilnego. Wyrządzenie szkody jest oczywiście konsekwencją działania określonych osób należących do tej struktury. Ustalenie, czy ta osoba może być uznana za „funkcjonariusza państwowego” ma więc drugorzędne znaczenie w kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa. Istotne jest to, czy dana osoba wykonywała czynność o charakterze władczym, a więc publicznoprawną. Jak stwierdził Trybunał ustalenie, iż bezpośrednim sprawcą szkody był funkcjonariusz publiczny ułatwi przypisanie danego działania organowi władzy publicznej.

7. Odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie słuszności

Odpowiedzialność na zasadzie słuszności spełnia w prawie cywilnym rolę posiłkową lub uzupełniającą. Odpowiedzialność ta zajdzie tylko w ściśle określonych przez przepisy przypadkach, a wykładnia tych przepisów, jako wyjątkowych, musi być ścisła. Art. 419 kc normuje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności na zasadzie słuszności. Utrata mocy obowiązującej art. 418 kodeksu na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. oraz wiążąca wykładnia art. 417 kc na mocy tego samego orzeczenia spowodowała, że dotychczasowe rozumienie i wykładnia art. 419 kc musi ulec zmianie. Wspomniane orzeczenie spowodowało, że obecnie Skarb Państwa będzie ponosił odpowiedzialność na zasadzie słuszności, jeżeli działanie funkcjonariusza państwowego nie nosiło cechy bezprawności (działanie legalne). Tak więc zastosowanie art. 419 kc będą wyznaczać: wymaganie istnienia związku przyczynowego między wyrządzoną szkodą a wykonywaniem zgodnej z prawem czynności powierzonej funkcjonariuszowi państwowemu, po drugie przepis ten nie znajduje zastosowania jeśli odpowiedzialność Skarbu Państwa opiera się na zasadzie ryzyka (art. 433, 435, 436 kc), po trzecie za przyznaniem odszkodowania przemawiać będą zasady słuszności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne. Przyznanie odszkodowania na mocy art.419 kc będzie wchodziła w grę zazwyczaj wtedy, gdy określone, zgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego zostało podjęte w interesie publicznym, gdy poszkodowany doznał uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia albo utracił żywiciela, a z okoliczności, zwłaszcza ze względu na niezdolność poszkodowanego do pracy albo ze względu na jego ciężkie położenie materialne wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego.

8. Rozwiązania pozakodeksowe odpowiedzialności Skarbu Państwa

Z mocy art. 412 kc rozwiązań kodeksowych nie stosuje się, jeśli odpowiedzialność Skarbu Państwa uregulowana jest w przepisach szczególnych. Wymienić więc należy chociaż niektóre przepisy pozakodeksowe dotyczące tej problematyki.

W odniesieniu do indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym sprawa trybu i zasad stwierdzania decyzji administracyjnych (a także postanowień zgodnie z art. 126 kpa) z prawem została uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego - art. 156 - 158. Do rozwiązań tych (jednak dotyczy to tylko bezprawnych decyzji administracyjnych, z wyłączeniem postanowień) nawiązuje art. 160 kpa dotyczący roszczeń odszkodowawczych, a także art. 153 zawierający odesłanie do kodeksu cywilnego (obecnie art. 417 kc). Art. 160 kpa ogranicza jednak odszkodowanie do poniesionej rzeczywiście szkody. Wymienić też należy w tym miejscu art. 31 ust. 4 (dotyczy bezczynności organu administracji publicznej i zawiera odesłanie do kodeksu cywilnego) oraz art. 60 (dotyczy bezprawności decyzji administracyjnej i zawiera odesłanie do art. 160 kpa i ograniczenia do odszkodowania jedynie do damnum emergens) ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

1 stycznia 2004 roku wejdą w życie przepisy wprowadzające dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne w Polsce. W ustawie z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarto przepis art. 154 § 4 (odpowiednik dzisiejszego art. 30 ust. 4 ustawy o NSA - patrz wyżej), wedle którego osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu (przez organ administracji publicznej), służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Natomiast w art. 287 tejże ustawy znajduje się odpowiednik art. 60 obecnej ustawy o NSA. Według tego przepisu w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie albo też stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Następnie przepis każe odpowiednio stosować art. 160 kpa, znów z ograniczeniem odszkodowania do rzeczywistej szkody.

W postępowaniu podatkowym tryb przyznawania odszkodowania za szkodę reguluje art. 260 ordynacji podatkowej. Charakterystyczne jest tu ograniczenie odszkodowania jedynie do rzeczywiście poniesionej szkody, z wyłączeniem kodeksowej zasady pełnego odszkodowania (wraz z utraconymi korzyściami - lucrum cessans). Poza tym ordynacja podatkowa odsyła do kodeksu cywilnego, a więc do art. 417 kc.

Art. 769 § 2 kpc dotyczy odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez komornika. Skarb Państwa odpowiada więc solidarnie z komornikiem za szkodę wyrządzoną przez komornika umyślnie lub przez niedbalstwo, co wyłącza również stosowanie art. 114 - 122 kodeksu pracy. Kpc przewiduje tu też krótszy niż kc, bo dwuletni termin przedawnienia roszczeń.

Art. 552 - 559 kpk przewiduje odszkodowanie od Skarbu Państwa za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Również ustawa z 23 lutego 1991 roku o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego przewiduje odszkodowanie. Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, wynikłe z wydania takiego orzeczenia. W razie śmierci tej osoby, uprawnienie to przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców (art. 8 ustawy).
W ustawie z 16 listopada 2000 roku o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu art. 20 stanowi, że w przypadku gdy rachunek został zablokowany lub gdy transakcja została wstrzymana z naruszeniem prawa, odpowiedzialność za szkodę wynikłą z jej wstrzymania ponosi Skarb Państwa na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

9. Odpowiedzialność Państwa w świetle prawa Unii Europejskiej

Literatura:
J. Steiner, L. Woods, Textbook on EC law, siódme wydanie, Londyn 2000, str. 66 - 84,
W. Półtorak, Konstytucyjne prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez organ władzy publicznej a odpowiedzialność państwa w prawie Wspólnot Europejskich, (w), Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1989, s. 201
M. Górka, Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, Przegląd Prawa Gospodarczego 1997, nr 1, s. 32.

Zgodnie z art. 10 Traktatu państwa członkowskie są obowiązane podejmować wszelkie środki by zapewnić wypełnienie obowiązków płynących z Traktatu lub mających swe źródło w działaniach odpowiednich instytucji unijnych. Dodatkowo państwa członkowskie nie mogą podejmować działań, które by mogły zagrozić osiągnięciu celów Traktatu.

W ramach Unii Europejskiej problem odpowiedzialności z tytułu tzw. bezprawności normatywnej jest związany z kwestią niedostosowania prawa wewnętrznego do prawa wspólnotowego (głównie do wymagań płynących z dyrektyw) i z tego tytułu dopuszczalne są roszczenia odszkodowawcze przeciwko państwu.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości wypracował dwie zasady dotyczące mocy wiążącej dyrektyw, tj. zasadę efektów bezpośrednich (direct effects) oraz efektów pośrednich (indirect effects). Ponieważ te dwie zasady nie były wystarczające do egzekwowania obowiązków państw członkowskich w implementacji dyrektyw do porządków krajowych, ETS wypracował trzecią zasadę, związaną ze sprawą Frankovich v - Italy (cases C-6 & 9/90). W sprawie tej kilku włoskich pracowników oparło swoje żądania na dyrektywie 80/987 z 2 października 1980 roku dotyczącą harmonizacji prawa państw członkowskich dotyczących ochrony pracowników w przypadku niewypłacalności (bankructwa) pracodawcy. Dyrektywa ta nakłada na państwa członkowskie obowiązek stworzenia specjalnych funduszy gwarancyjnych służących zaspokajaniu zaległych wynagrodzeń pracowniczych w sytuacji, gdy pracodawca okazuje się niewypłacalny. Termin implementacji dyrektywy upłynął 23 października 1983 roku, natomiast opóźnienie Republiki Włoskiej w jej wdrożeniu zostało stwierdzone wyrokiem ETS z 1989 roku. Według ówczesnego prawa włoskiego nie mieli szans na uwzględnienie swoich żądań (pracodawca był niewypłacalny i był „prywatną” stroną), więc podnieśli żądania oparte bezpośrednio na dyrektywie. Twierdzenia swe oparli na dwóch stwierdzeniach: po pierwsze, że Republika Włoska złamała ich prawa pracownicze przysługujące im według dyrektywy i po drugie, że Włochy złamały prawo unijne nie implementując dyrektywy zgodnie z art. 249 i art. 10 Traktatu. Jeśli chodzi o pierwsze żądanie, to nie zostało ono uwzględnione, gdyż zgodnie z dominującym poglądem dyrektywa, by mogła być stosowana bezpośrednio, musi być wystarczająco jasna, jednoznaczna, bezwarunkowa i nie pozostawiająca uznaniowości w implementacji, czego ta dyrektywa nie spełniała (brak było w niej określenia w sposób dostatecznie ścisły osoby zobowiązanej do wypłat gwarancyjnych, gdyż według dyrektywy osobą tą nie musi być państwo). Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł jednak, że Włochy złamały prawo unijne nie implementując dyrektywy w przepisanym okresie, do czego były obowiązane. Jeśli więc państwo członkowskie naruszyło prawo unijne nie implementując dyrektywy, powinno naprawić szkodę, jaka wynikła z tego faktu, pod pewnymi jednakże warunkami. Są to następujące przesłanki:
- dyrektywa przyznaje pewne prawa jednostkom,
- treść tych praw wynika wprost z dyrektywy,
- związek przyczynowy między zaniechaniem państwa a zaistniałą szkodą.

Przy realizacji tego roszczenia niezbędne jest sięgnięcie do reguł krajowego prawa o odpowiedzialności cywilnej w kwestiach materialnych i proceduralnych, których system wspólnotowy nie reguluje. Co ważne, ETS podkreślił jednak, że reguły te nie powinny być mniej korzystne dla poszkodowanego od reguł stosowanych do podobnych roszczeń w stosunkach krajowych ani nie powinny być tak ukształtowane, by uzyskanie odszkodowania było praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione. Zastrzeżenie to powoduje, że sądy krajowe, rozpatrując sprawy tego rodzaju, powinny pomijać rozstrzygnięcia prawa krajowego ograniczające możliwość przyznania odszkodowania. Dla przykładu wymienić można prawo niemieckie, które uzależnia odpowiedzialność państwa za wydanie aktu prawnego sprzecznego z aktem wyższego rzędu od tego, by działania lub zaniechania ustawodawcy odnosiły się wprost do sytuacji jednostki. ETS zauważył więc, że zadania ustawodawcy krajowego odnoszą się co do zasady do interesu ogólnego (społeczeństwa jako całości), więc takie unormowanie wyłącza w praktyce prawo do odszkodowania i dlatego sąd krajowy powinien to unormowanie pominąć w tych sprawach. Podobnie prawo angielskie uzależnia odpowiedzialność państwa od wykazania misfeasance of public office i ze względów przytoczonych wyżej nie można wymagać wykazania tej przesłanki przed sądem krajowym. Co więcej, ETS zaleca pominięcie znanego niektórym krajom (np. prawu niemieckiemu) ograniczenia odszkodowania dotyczącego naprawienia szkody czysto gospodarczej (pure economic loss).

ETS rozszerzył również odpowiedzialność państwa na nieprawidłowe implementowanie dyrektywy. W sprawie Wagner Miret z 1993 roku ETS przyjął odpowiedzialność państwa w sytuacji, gdy ta sama dyrektywa dotycząca niewypłacalności pracodawcy została wprawdzie implementowana, jednakże prawo krajowe nie objęło ochroną wszystkich kategorii podmiotów wymienionych w postanowieniach dyrektywy.

W kolejnych rozstrzygnięciach ETS stwierdził, że odpowiedzialność państwa opiera się na każdym wewnętrznym działaniu oraz zaniechaniu władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej, które naruszają prawo europejskie (i to nie tylko dyrektywy, ale i same postanowienia traktatów europejskich). Zasada ta dotyczy również działań i zaniechań ustawodawcy krajowego. Jeśli jednak państwo ma wybór analogiczny do tego jaki mają instytucje unijne przyjmując środki prowadzące do osiągnięcia wspólnych celów polityki unijnej, odpowiedzialność państwa opierać się będzie na trzech przesłankach:
- naruszona norma prawna przyznaje prawa jednostkom (confer rights to individuals),
- naruszenie prawa jest wystarczająco poważne (sufficiently serious), co oznacza według rozstrzygnięcia ETS „wyraźne i poważne przekroczenie upoważnienia”,
- istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem prawa przez państwo oraz szkodą doznaną przez poszkodowanego (direct causal link).

ETS przyjął, że istnienie tych trzech przesłanek jest wystarczające i konieczne do ustalenia odpowiedzialności państwa, jednakże ustawodawstwa krajowe mogą przyjąć bardziej surowe zasady odpowiedzialności państwa. I tak dla przykładu zgodne z prawem unijnym jest uregulowanie prawa angielskiego dotyczące możliwości przyznania „odszkodowania karnego”, gdyż wyższego od wysokości poniesionej szkody, jeśli władza działa w sposób dręczący, arbitralny lub niekonstytucyjny (exemplary damages).

Stało się więc jasne, że ETS nadaje zasadzie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa szeroki zakres stosowania, obejmujący różne przypadki naruszenia prawa wspólnotowego przez krajowego ustawodawcę. Państwo ponosi więc surową odpowiedzialność obiektywną, niezależną od winy jakiegokolwiek organu. Odpowiedzialność ta spełnia funkcję gwaranta skuteczności prawa europejskiego w poszczególnych państwach członkowskich i co za tym idzie przyznanych przez to prawo uprawnień jednostkom.

Część II Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego

1. Pojęcie samorządu terytorialnego

Na mocy art. 16 Konstytucji ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z tych względów do samorządu terytorialnego odnoszą się uwagi poczynione wyżej dotyczące uzasadnienia szczególnego uregulowania ponoszenia przez organy samorządu terytorialnego odpowiedzialności za wyrządzone szkody. Jeśli więc wykonywanie funkcji władzy publicznej łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki to działania takie dotyczą obszaru, na którym może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej. Te względy uzasadniają ponoszenie przez samorząd terytorialny szczególnej odpowiedzialności za szkody, opartą na zasadzie ryzyka. Jeszcze większe też uzasadnienie znajduje analogiczne uregulowanie tej odpowiedzialności jeśli zauważymy, że na rzecz samorządu terytorialnego działa konstytucyjne domniemanie kompetencji (art. 163 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny jest jedną z form administracji zdecentralizowanej, choć nie jedyną. Zasadniczymi cechami samorządu terytorialnego są:
- korporacyjny charakter, co oznacza zapewnienie określonym grupom społecznym prawa do zarządzania „swoimi” sprawami,
- ustawowy i przymusowy charakter członkostwa,
- wykonywanie działań o charakterze publicznym,
- odrębność od państwa - odrębna osobowość prawna i odrębny majątek,
- zasada samodzielności działania (zdecentralizowania), co oznacza przede wszystkim, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji).

Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe, a ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednostki samorządu terytorialnego są, podobnie jak Skarb Państwa, szczególnymi osobami prawnymi. Wskazują na to przepisy prawne, które przewidują taki właśnie charakter jednostek samorządowych. Tytułem przykładu odesłać należy do wyżej wymienionych cech szczególnych Skarbu Państwa, a więc np.:
- prawo pierwokupu nieruchomości przysługujące gminie z art. 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- ustawowe prawo dziedziczenia w braku spadkobierców z art. 935 § 3 kc,
- instytucja użytkowania wieczystego.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego oraz komunalnych osób prawnych wyznaczają więc przede wszystkim następujące ustawy:
- ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku,
- ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 roku,
- ustawa o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 roku,
- ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 roku.

2. Odpowiedzialność kontraktowa

Zasadniczo odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych nie różni się od innych podmiotów prawa cywilnego jeśli chodzi o odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Jednostki te występują bowiem w obrocie jako równorzędne podmioty, oczywiście przepisy szczególne przewidują wyjątki od tej zasady, dotyczące głównie ochrony porządku publicznego (np. ustawa o zamówieniach publicznych). W tym miejscu omówić wypada jedynie specyficzne zasady reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych (a więc np. spółek kapitałowych, w których gmina jest jedynym udziałowcem) w obrocie cywilnym. W kwestii zasad reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego odesłać należy w tym miejscu do ustaw ustrojowych, określających organy o kompetencje tych organów do reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego w obrocie cywilnoprawnym.

De lege lata jednostki organizacyjne gmin nie posiadające osobowości prawnej tj. zakłady budżetowe, jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocnicze nie mają zdolności sądowej tak w postępowaniu zwykłym cywilnym, jak i w postępowaniu w sprawach gospodarczych przed sądem gospodarczym, w zakresie prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego kierownik jednostki organizacyjnej gminy może występować w jej imieniu w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa.

Jak postanowił Sąd Apelacyjny we Wrocławiu , uzasadnione jest przypisywanie poszczególnym jednostkom organizacyjnym gminy funkcji stationis municipii. W obrocie cywilnoprawnym i w procesie działają one (wyłączając komunalne osoby prawne) w zastępstwie gminy. Zdolność prawną i zdolność sądową posiada gmina jako osoba prawna. W procesie należy zadbać o należyte oznaczenie strony. Jako powoda lub pozwanego należy wskazać gminę; zawsze gmina jest stroną procesu. Jeżeli dochodzone roszczenie jest związane z działalnością wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, można także - obok gminy - wskazać tę jednostkę jako statio municipii.

3. Odpowiedzialność deliktowa

Nowela sierpniowa do kodeksu cywilnego (ustawa z 23 sierpnia 1996 roku) wprowadziła przepisy regulujące odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego i komunalnych osób prawnych. Ustawa ta dodała nowy art. 420(1) oraz art. 420(2) do kodeksu cywilnego. Pierwszy z tych przepisów nakazuje odpowiednio stosować art. 418, 419 i 420 kodeksu cywilnego. Podobnie jak w odniesieniu do odpowiedzialności Skarbu Państwa przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 roku przyjmowano, że niezbędną przesłanką ponoszenia odpowiedzialności przez jednostkę samorządu terytorialnego była wina funkcjonariusza. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może pozostać bez wpływu na wykładnię przepisów dotyczących odpowiedzialności samorządu terytorialnego. Trzeba bowiem przyjąć, że usytuowanie samorządu terytorialnego, zarówno w Konstytucji, jak i w ustawach ustrojowych, powoduje, że jednostki samorządu terytorialnego bez wątpienia stanowią „organy władzy publicznej” w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji. Tak więc jeśli zostanie wyrządzona szkoda przez niezgodne z prawem działanie tego organu władzy publicznej, to osoba poszkodowana może żądać jej naprawienia.

W świetle wyroku TK art. 4201 jest podstawą odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza tej jednostki przy wykonywaniu powierzonej czynności o charakterze władczym (sfera imperium). Przepis ten nie dotyczy też wyrządzenia szkody poprzez wydanie decyzji administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Stosować go jednak należy do wydawanych postanowień w trybie kpa oraz w sytuacjach określonych w art. 153 kpa (szkoda poniesiona na skutek wznowienia postępowania). Odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego nie jest uzależniona od wykazania winy funkcjonariusza. Wystarcza bowiem wykazanie bezprawności działania rozumianej szeroko, a więc również jako sprzeczność działania czy zaniechania z zasadami współżycia społecznego. Odpowiedzialność ta związana jest wreszcie z funkcjonowaniem tej jednostki jako pewnej struktury, a więc nie z działaniem konkretnych jej funkcjonariuszy. Odpowiednie stosowanie art. 420 kc oznacza, że za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza samorządowej osoby prawnej (przy wykonywaniu działań władczych, ze sfery imperium) odpowiedzialność ponosi ta osoba prawna, a nie jednostka samorządu terytorialnego. Wyżej opisane zasady dotyczą więc również komunalnych osób prawnych, a więc za działania niewładcze (ze sfery dominium) ponoszą one odpowiedzialność na zasadach ogólnych (art. 416, 427, 429, 430, 431, 433 - 436 kc).

4. Odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego

Art. 4202 nawiązuje do rozdzielenia kompetencji ze sfery władzy publicznej pomiędzy Państwo i samorząd terytorialny. Przypomnieć więc należy o konstytucyjnym domniemaniu kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego. Przepis kodeksu cywilnego przyjmuje, że w razie wyrządzenia szkody przez funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej, określonej ustawami, zadań zleconych albo powierzonych odpowiedzialność za szkodę ponoszą solidarnie Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego.

5. Pojęcie funkcjonariusza samorządu terytorialnego

Art. 420(1) § 2 kc zawiera wyliczenie funkcjonariuszy samorządu terytorialnego. Pierwsza grupa to pracownicy samorządowi. Zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych z 22 marca 1990 roku są to pracownicy zatrudnieni w:
- urzędzie marszałkowskim i wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych,
- starostwie powiatowym i powiatowych jednostkach organizacyjnych,
- urzędzie gminy i w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych,
- biurach (i ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki,
- biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Druga grupa obejmuje radnych oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), członków zarządu powiatów i województw.

Trzecia grupa to osoby, do których stosuje się przepisy o pracownikach samorządowych. Przykładowo odesłanie takie zawiera art. 16 ustawy z 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Czwarta wreszcie grupa to osoby działające na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków (związku międzygminnego i związku powiatów). Zgodnie z przyjętym poglądem działanie na zlecenie tych organów ma miejsce wtedy, gdy łącznie spełnione zostaną następujące warunki:

- zlecenie pochodzi od wymienionych organów,
- wykonawcą zlecenia może być tylko indywidualnie oznaczona osoba fizyczna,
- zlecenie działania musi mieć oparcie w przepisie prawnym lub zarządzeniu właściwego organu,
- treścią zlecenia musi być działanie wchodzące w zakres działalności jednostek samorządu terytorialnego,
- działanie musi być podejmowane tak, jak działanie funkcjonariusza jednostki samorządu terytorialnego.

6. Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego na zasadzie słuszności

Art. 420(1) nakazuje odpowiednio stosować art. 419 w odniesieniu do odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że samorząd terytorialny ponosić również może odpowiedzialność na zasadzie słuszności. Odesłać w tym miejscu należy do uwag dotyczących tej zasady w odniesieniu do Skarbu Państwa, gdyż te same zasady rządzą również odpowiedzialnością jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, a więc przede wszystkim w przypadku wyrządzenia szkody działaniem zgodnym z prawem (legalnym), gdy poszkodowany doznał uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia albo utracił żywiciela, a z okoliczności, zwłaszcza ze względu na niezdolność poszkodowanego do pracy albo ze względu na jego ciężkie położenie materialne wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego.