Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych

I. E

WOLUCJA

ODPOWIEDZIALNOŚCI

S

KARBU

P

AŃSTWA

W

PRAWIE

POLSKIM

♦

Konstytucja marcowa: Nie miała faktycznego wpływu na kształtowanie się zasad odpowiedzial-
ności państwa bardzo nowoczesna formuła przyjęta wkrótce po odzyskaniu niepodległości w art.
121 Konstytucji marcowej, która stanowiła: „Każdy obywatel ma prawo do wynagrodzenia
szkody, jaką mu wyrządziły organy władzy państwowej, cywilnej lub wojskowej, przez działalność
urzędową niezgodną z prawem lub obowiązkiem służby. Odpowiedzialne za szkodę jest Państwo
solidarnie z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Państwu i przeciw urzędnikom nie
jest zależne od zezwolenia władzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne są gminy i ciała
samorządowe oraz organy tychże. Przeprowadzenie tej zasady określają osobne ustawy".
Regulacja konstytucyjna pozostała bez realizacji na

poziomie ustawodawstwa zwykłego

♦

W okresie powojennym do 1956 r. z powodów ideologicznych samo podnoszenie problemu
odpowiedzialności za akty władzy publicznej było niemożliwe i wielce ryzykowne.

♦

Przełomem w tym zakresie była ustawa z 15 Xl 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody
wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Po raz pierwszy (od czasu Konstytucji marcowej)
do systemu prawnego wprowadzona została bezpośrednio zasada odpowiedzialności państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Przełom
polegał przede wszystkim na tym, że rozwiązania z 1956 r. nie czyniły — z punktu widzenia
podstaw odpowiedzialności - żadnej różnicy pomiędzy aktami w sferze dominium oraz
imperium, a więc uznawały za dopuszczalne kierowanie roszczeń odszkodowawczych również z
tytułu aktów władzy. Regulacja tej ustawy została następnie nieomal w całości inkorporowana
do nowego kodeksu cywilnego obowiązującego od 1 I 1965 roku.

♦

Formuła odpowiedzialności odszkodowawczej przyjęta w art. 417 k.c. została uznana za
samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, istniejącą niezależnie od innych
podstaw odpowiedzialności ex delicto.



Formuła odpowiedzialności odszkodowawczej przyjęta w art. 417 k.c. została uznana za
samodzielną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, istniejącą niezależnie od innych
podstaw odpowiedzialności ex delicto znikome.



Jedna z kodeksowych podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa była ukształtowana w
oparciu o zasady słuszności (art. 419 k.c). Umożliwiała przyznanie odszkodowania także
w sytuacji, w której nie można było przypisać winy funkcjonariuszowi, doznany uszczerbek
przybierał postać szkody na osobie, a ponadto — jak wynikało z ukształtowanego
orzecznictwa — jego przyczyną były zachowania funkcjonariusza nakierowane w pierwszym
rzędzie na ochronę interesu ogólnego. Poza ramami kodeksowymi pozostawały m.in, regulacje
podstaw odpowiedzialności za szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi,
wynikające z niesłusznego skazania lub tymczasowego aresztowania, a także wyrządzone
zawinionym zachowaniem komornika

♦

Istotne zmiany w stanie prawnym nastąpiły w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 XII
2001 r. który uchylił jako niezgodny z Konstytucją art. 418 k.c. (ze względu na ist niejące w
tym przepisie wymaganie winy funkcjonariusza) oraz określił jako zgodne z Konstytucją takie
ujęcie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa w art. 417, które wiążą ją z niezgodnym z
prawem działaniem funkcjonariusza, a nie jak dotychczas z winą funkcjonariusza. Oznaczało to,
poprzez przyjęcie nowej zgodnej z Konstytucją interpretacji art. 417, zasadnicze rozszerzenie
odpowiedzialności Skarbu Państwa w porównaniu z wcześniejszym stanem prawnym. Na tle nowej
formuły interpretacyjnej art. 417 k.c. powstawały jednak liczne wątpliwości interpretacyjne,
związane przede wszystkim z pytaniem o zakres zastosowania art. 41 7 według
zmodyfikowanego ujęcia: czy odnosi się on wyłącznie do aktów władzy publicznej, czy też do
wszelkich działań państwa (państwowych i komunalnych osób prawnych)

I. A

KTUALNY

STAN

NORMATYWY

. P

RZESŁANKI

ODPOWIEDZIALNOŚCI

WG

ART

. 417 –

PO

NOWELIZACJI

.

2. Z

ASADA

GENERALNA

♦

Art. 417,

417',

i 417

2

.



Pierwszy z tych przepisów zawiera podstawę ogólną odpowiedzialności za szkody wyrządzone
przy wykonywaniu władzy publicznej,



Drugi — reguluje wypadki szczególne szkody powstałej w związku z wydaniem
(niewydaniem) aktu normatywnego oraz orzeczenia sądowego lub decyzji,

Strona 1 z 7

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych



Trzeci - odpowiedzialność na zasadach słuszności, w wypadku gdy szkoda na osobie
powstała w związku z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z prawem/

♦

Podobnie jak poprzednia regulacja kodeksowa odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa,
obecna formuła stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności — co oznacza, że wyklucza ona
co do szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej stosowanie innych wchodzących w
grę podstaw odpowiedzialności ex deliclo, zawartych w szczególności w art. 416, 427, 429 i
430 k.c.

♦

Zakres podmiotowy odpowiedzialności według aktualnej konstrukcji art. 417 k.c. - Adresatem
odpowiedzialności jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna
wykonująca władzę publiczną z mocy prawa (§ 1) oraz solidarnie ze Skarbem Państwa bądź
jednostką samorządu terytorialnego osoba, której zlecono na podstawie porozumienia
wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej (§ 2).

♦

Takie ujęcie wskazuje więc na to, że o przynależności określonego zdarzenia do sfery objętej
hipotezą art. 417 decyduje nie tyle formalne kryterium państwowego (komunalnego) charakteru
danej jednostki, ale typ aktywności (wykonywanie władzy publicznej).

♦

Samodzielnym podmiotem odpowiedzialnym według formuły § I art. 417 k.c. może być więc
alternatywnie: Skarb Państwa (w zakresie działalności państwowych jednostek
organizacyjnych niemających osobowości prawnej), jednostka samorządu terytorialnego,
państwowa lub komunalna osoba prawna, a także niepaństwowa i niekomunalna osoba prawna —
realizująca określone kompetencje władzy publicznej z mocy prawa.

♦

Adresatem roszczenia odszkodowawczego po myśli art. 417 § 2 k.c. może być również podmiot
(jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna) wykonujący tzw. zlecone funkcje
władzy publicznej na podstawie porozumienia.

♦

Istnienie „porozumienia", a więc wyraźnego uzgodnienia pomiędzy podmiotem, któremu
przysługują z mocy prawa kompetencje związane z wykonywaniem władzy publicznej, a inną
osobą prawną, jest niezbędne przede wszystkim dla precyzyjnego określenia zakresu
prerogatyw władzy publicznej, a tym samym identyfikacji tych funkcji, których wykonywanie
stanowi in casu przyczynę sprawczą szkody. Tego też wymaga postulat przejrzystości w
kształtowaniu relacji pomiędzy instytucjami wykonującymi władzę publiczną.

♦

Zlecenie określonych funkcji władzy publicznej innej osobie nie prowadzi natomiast do
przeniesienia odpowiedzialności wyłącznie na ich bezpośredniego wykonawcę (w tym wypadku
sprawcę szkody), ale nadal według formuły § 2 art. 417 k.c. angażować będzie solidarną
odpowiedzialność Skarbu Państwa albo zlecającej jednostki samorządu terytorialnego.
Odpowiedzialność podmiotów zlecających wykonywanie władzy publicznej Skarbu Państwa bądź
jednostki samorządu terytorialnego opiera się w tym wypadku na zasadzie ryzyka. Podmioty te
odpowiadają tak jak za własne działanie i zaniechanie i nie mogą się uwolnić od
odpowiedzialności przez wykazanie należytej staranności w zlecaniu wykonywania określonych
funkcji.

1. P

RZESŁANKI

O

DPOWIEDZIALNOŚCI

♦

Przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej są
następujące:



niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) przy wykonywaniu władzy
publicznej,



szkoda oraz



adekwatny związek przyczynowy pomiędzy tak określoną przyczyną sprawczą a
szkodą.

♦

Novum w stosunku do poprzedniej formuły odpowiedzialności z art. 417 polega przede
wszystkim na:

a) istotnie odmiennym określeniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności;

b)

oderwaniu się od konstrukcji sprawstwa wiązanego dotychczas z zachowaniem konkretnego

funkcjonariusza władzy publicznej;

c)

uznaniu za podstawową przesłankę niezgodności z prawem działania lub

zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej.

Ad a) Zakres przedmiotowy odpowiedzialności Skarbu Państwa (jednostki samorządu
terytorialnego, innej osoby prawnej) obejmuje szkody powstałe przy wykonywaniu władzy

Strona 2 z 7

Odpowiedzialność Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych

publicznej. Bez wątpliwości zostały więc wyłączone z tej sfery zdarzenia sprawcze
następujące w sferze dominium, związane z typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla
aktów należących do kompetencji organów władzy publicznej.

♦

Pojęcie czynności (aktów) organu władzy publicznej.



pojęcie to powinno być rozumiane szerzej, a więc obejmować nie tylko akty władcze,
związane z wykonywaniem imperium w ścisłym znaczeniu prawnoadministracyjnym tego
terminu, ale także inne akty i czynności swoiste dla organów władzy publicznej,
mieszczące się wyłącznie w ich kompetencjach, także o charakterze porządkowym i
organizacyjnym (np. sprawy zapewnienia odpowiedniego oznakowania i utrzymania we
właściwym stanie dróg publicznych czy sprawnego funkcjonowania służb publicznych w
zakresie organizacji świadczeń pomocy zdrowotnej, czy leż w związku z organizacją
imprez masowych).

♦

W zakresie objętym hipotezą ogólnej normy art. 417 mieścić się już mogą (o ile nie istnieje
odrębna regulacja) szkody wyrządzone przez wadliwe (niezgodne z prawem) wykonanie
ostatecznych rozstrzygnięć, a także szkody wyrządzone — w pewnych sytuacjach — w wyniku
wykonania rozstrzygnięć nieprawomocnych (nieostatecznych).

♦

W hipotezie ogólnej formuły art. 417 k.c. mieszczą się również przypadki
odpowiedzialności za szkody wynikające z przewlekłości postępowania sądowego, o ile
zostało ono już prawomocnie ukończone. Poszkodowany będzie musiał samodzielnie
udowodnić przesłankę, jaką jest w takim wypadku przewlekle prowadzenie postępowania

♦

Rozróżnienie pojęć „przy wykonywaniu władzy publicznej" oraz „przy okazji wykonywania władzy
publicznej" Decydujące znaczenie w tej materii powinien mieć cel podejmowanego przy
wykonywaniu władzy publicznej działania, który powinien być funkcjonalnie związany z realizacją
określonej kompetencji organu władzy publicznej, chociażby szkoda wynikła z nieudolności lub
przekroczenia uprawnień.

Ad b) Nowa formuła kodeksowa zrywa z pojęciem sprawstwa ukształtowanym na tle

poprzedniego brzmienia art. 417, który operował przesłanką zachowania konkretnego
funkcjonariusza państwowego. Pojęcie sprawstwa odnosi się w konsekwencji do zachowań zwią-
zanych z działaniem (zaniechaniem) instytucji wykonującej władze publiczną, a więc do
funkcjonowania struktury jako takiej, a nic do zachowań konkretnych funkcjonariuszy państwowych,
tak jak na tle dotychczasowego stanu normatywnego, chociaż jest oczywiste, że działania
instytucji z natury rzeczy zawsze są efektem zachowań określonych osób z tą instytucją
związanych. Zmiana ta prowadzi do istotnych konsekwencji.

♦

Po pierwsze, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej ustalenie statusu,
charakteru funkcji i pozycji bezpośredniego sprawcy szkody. Dla odpowiedzialności odszkodowawczej
— wedle obecnego brzmienia art. 417 k.c. — istotne znaczenie będzie miało bowiem nie tyle
ustalenie statusu bezpośredniego sprawcy, sposób jego formalnego związania z daną instytucją,
ale to czy oceniane in casu zachowanie (czynnik sprawczy) jest związane z wykonywaniem
władzy publicznej i mieści się w obszarze kompetencji (objętym odpowiedzialnością) danej
instytucji.

♦

Po drugie, dla wskazania podstaw odpowiedzialności nie ma potrzeby ustalenia osoby
bezpośredniego sprawcy, a więc identyfikacja konkretnej osoby, z której zachowaniem jest
związana szkoda.

♦

Po trzecie, przedmiotem oceny i kwalifikacji z punktu widzenia przyjętej przesłanki
odpowiedzialności (niezgodność z prawem) jest zachowanie instytucji (struktury), a nie konkretnej
osoby w ramach tej instytucji. Takie ujęcie poszerza w sposób naturalny zakres tej oceny i to
nawet, jak się wydaje, w porównaniu do wcześniejszej koncepcji winy anonimowej czy
organizacyjnej.

Ad c) Niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej
stanowi na tle obecnego ujęcia najistotniejszą przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej według
art. 417 k.c.

♦

Pojęcie „prawa" obejmuje w tym wypadku wszelkie normy rekonstruowane na podstawie
obowiązującego porządku prawnego, w szczególności w oparciu o tzw. przepisy prawa
powszechnie obowiązującego

Strona 3 z 7

http://notatek.pl/odpowiedzialnosci-skarbu-panstwa-w-prawie-polskim?notatka