PRAWO ADMINISTRACYJNE

Pojęcie administracji i prawa administracyjnego

Pod pojęciem administracji państwowej rozumiemy część działalności państwa, wykonywanej poprzez jego organy, która polega na organizowaniu bezpośredniej praktycznej realizacji jego zadań. Nie należy do niej działalność ustawodawcza i sądownicza. Administracja państwowa obejmuje wszystkie dziedziny i zjawiska życia społeczno-gospodarczego. W zakresie jej działalności znajdują się zagadnienia dotyczące: ewidencji ludności, aktów stanu cywilnego, dowodów osobistych, paszportów, gospodarki komunalnej, spraw wodnych, górniczych, ruchu drogowego, oświaty, kultury, służby zdrowia, porządku publicznego, obronności kraju i in.

Poza szerokim i zróżnicowanym charakterem działalności organów administracji różne też są formy, w których ich działalność się przejawia. Uregulowania prawnego wymagają więc z"równo poszczególne dziedziny życia politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego, jak i sama odnosząca się do tych dziedzin działalność organów administracji, przejawiająca się w wydawaniu ogólnie obowiązujących przepisów, wydawaniu aktów administracyjnych, prowadzeniu działalności o charakterze społeczno-organizacyjnym czy w wykonywaniu czynności materialno-technicznych.

Przedmiotem prawa administracyjnego jest też prawna regulacja struktury organizacyjnej i zakresu kompetencji organów administracji oraz stanowienie norm regulujących stosunki społeczne powstające między różnymi podmiotami prawa na gruncie różnych dziedzin życia społeczno-gospodarczego i politycznego Państwa.

Prawo administracyjne jest przeto ogółem norm regulujących organizację administracji oraz formy i przedmiot jej działalności.

W przepisach prawa administracyjnego znajdują się:
- przepisy dotyczące struktury i organizacji organów administracji,
- przepisy normujące działalność organów administracyjnych,
- przepisy określające sposób załatwiania poszczególnych rodzajów spraw.

Przepisy pierwszych dwóch grup stanowią część ogólną prawa administracyjnego, natomiast przepisy trzeciej grupy jego część szczegółową.

Organy administracji państwowej

Organy administracji państwowej dzielą się na: naczelne i centralne oraz terenowe organa rządowej administracji ogólnej i administracji specjalnej.

Organami naczelnymi są: Rada Ministrów i poszczególni ministrowie.

Rada Ministrów jest najwyższym, wykonawczym i zarządzającym organem administracji państwowej. Rada Ministrów kieruje całokształtem działalności administracji państwowej, podejmując różne uchwały, wydając rozporządzenia i różne wytyczne. W kompetencji Rady Ministrów znajdują się wszystkie sprawy polityki państwa, których ustawy nie zastrzegły dla Prezydenta, innego organu administracji państwowej lub samorządu terytorialnego.

W skład Rady Ministrów wchodzą: Prezes Rady Ministrów (premier); wiceprezesi Rady Ministrów; ministrowie; przewodniczący komisji i komitetów sprawujących funkcję naczelnych organów administracji państwowej.

Tryb powoływania i odwoływania Rady Ministrów określa ustawa konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426).

Ministrowie jako członkowie Rady Ministrów kierują określonym działem administracji zwanym resortem. W celu wykonania ustaw sejmowych i na ich podstawie wydają rozporządzenia i zarządzenia.

Centralnymi organami administracji państwowej są centralne urzędy, nie zaliczane do organów naczelnych. Kierownicy urzędów centralnych nie są członkami rządu. Centralne urzędy administrują określonymi, wyodrębnionymi, z reguły wąskimi zakresami zagadnień. Podlegają Prezesowi Rady Ministrów lub właściwemu ministrowi. Spośród urzędów centralnych można m.in. wymienić: Główny Urząd Statystyczny, Urząd Patentowy RP, Agencję do Spraw Inwestycji Zagranicznych, Polski Komitet Normalizacji.

Terenowymi organami rządowej administracji ogólnej są wojewodowie i podporządkowane im organy administracji ogólnej. Wojewoda na obszarze województwa jest przedstawicielem rządu. Sprawuje nadzór nad organami samorządu terytorialnego w trybie i w granicach określonych odrębnymi ustawami. Wojewoda jest w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do: kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej; organów samorządu terytorialnego w zakresie wykonywanych przez nie zleconych zadań administracji ogólnej. Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji. Wicewojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody. Swoje kompetencje jako terenowy przedstawiciel rządu realizuje wojewoda poprzez wydawanie zarządzeń i decyzji administracyjnych. W wypełnianiu funkcji pomaga mu urząd wojewódzki, w ramach którego są wyodrębnione wydziały kierowane przez dyrektorów. Przy wojewodzie działa też kolegium opiniodawczo-doradcze. Nadzór nad działalnością wojewody sprawuje Prezes Rady Ministrów i ministrowie.

Terenowymi organami rządowej administracji ogólnej podległymi wojewodzie są kierownicy urzędów rejonowych. Kierownicy urzędów rejonowych wykonują zadania terenowych organów rządowej administracji ogólnej oraz wynikające ze szczególnych ustaw. Terytorialny zasięg działania urzędów rejonowych nie może naruszać granic gmin. Urząd rejonowy jest aparatem pomocniczym kierownika urzędu. Jego organizację określa statut nadany przez wojewodę. Kierownika urzędu rejonowego i jego zastępcę powołuje i odwołuje wojewoda. W swojej działalności kierownicy unędów rejonowych podlegają kierownictwu i nadzorowi wojewody.

Samorząd terytorialny Samorząd terytorialny stanowi istotny organizm życia publicznego w gminie, będącej podstawową jednostką organizacyjną terytorialnego podziału państwa. W gminie mogą być tworzone dzielnice miejskie, osiedla, sołectwa. Ustrój gminy określa jej statut. Zakres działalności gminy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, istotne z punktu widzenia zaspokojenia wspólnych potrzeb. Zadania wykonuje gmina w imieniu własnym (posiada osobowość prawną) oraz zlecone zadania administracji rządowej.

Zadaniami własnymi gminy są:
- gospodarka terenami, ochrona środowiska i ład przestrzenny,
- drogi gminne, ulice, mosty oraz organizacja ruchu drogowego,
- wodociągi, kanalizacja, oczyszczanie ścieków, wysypiska śmieci,
- zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną,
- lokalny transport zbiorowy,
- ochrona zdrowia,
- pomoc społeczna (m.in. ośrodki i zakłady opiekuńcze),
- komunalne budownictwo mieszkaniowe,
- oświata (szkoły podstawowe, przedszkola, inne placówki oświatowo-wychowawcze) ,
- kultura (biblioteki, domy kultury, ogniska muzyczne),
- kuitura fizyczna, boiska, hale sportowe, pływalnie i inne urządzenia sportowe, tereny rekreacyjne,
- targowiska i hale targowe,
- zieleń,
- cmentarze komunalne,
- porządek publiczny i ochrona przeciwpożarowa,
- utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.

Realizację niektórych swoich zadań może gmina zlecić innym podmiotom gospodarczym, zawierając z nimi właściwe umowy albo tworzyć własne kompetentne w danej dziedzinie jednostki organizacyjne, a także własne przedsiębiorstwa. Może też być udziałowcem różnych spółek oraz tworzyć spółki jednoosobowe. Gmina może prowadzić, poza podstawową działalnością o charakterze użyteczności publicznej, również działalność czysto zarobkową, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne.

Z mocy prawa mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (rada miasta, rada miasta i gminy) wybierana na okres 4 lat. Formą działania rady gminy są sesje. Organem wykonawczym gminy jest zarząd. Jest on wybierany przez radę gminy spośród jej członków w liczbie od 4 do 7 osób. Przewodniczący zarządu (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie muszą być członkami rady gminy. Zarząd wykonuje zadania gminy oraz uchwały rady. Jednostką organizacyjną pomocną zarządowi w wykonaniu jego zadań jest urząd gminy (miasta lub miasta i gminy). Urzędnikami gminnymi są m.in. sekretarz i skarbnik.

Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego są: powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Mieszkańcy gminy mogą podejmować rozstrzygnięcia w drodze lokalnego referendum.

Przysługujące gminie prawo własności i inne prawa majątkowe stanowią mienie komunalne. Dochodami gminy są jej dochody własne (podatki, opłaty, dochody z majątku gminy) oraz subwencje i dotacje z budżetu państwa. Gminy mogą tworzyć związki międzygminne na podstawie uchwał rad poszczególnych gmin. Szczególnym przykładem jest dobrowolnie utworzony Związek Miast Polskich z siedzibą w Poznaniu. Wspólną reprezentacją gmin z obszaru województwa jest wybierany przez nie sejmik samorządowy. Formą jego działalności są sesje. W przerwach między sesjami działa jego prezydium.

W ramach gmin i miast działają samorządy: dzielnic, osiedli i wsi. Organami samorządu dzielnicowego (osiedla) są: rada dzielnicy lub osiedla; zarząd dzielnicy lub osiedla; przewodniczący zarządu. Organami samorządu wsi są: zebranie wiejskie; rada sołecka; sołtys.

Nadzór nad działalnością komunalną samorządu terytorialnego sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Poza tym w zakresie spraw budżetowych, regionalna izba obrachunkowa. Jedynym kryterium nadzoru jest zgodność działalności komunalnej z prawem (a nie ich celowość). Tylko w przypadku niezgodności z prawem organ nadzoru orzeka nieważność podjętych działań. Od orzeczenia organu nadzorczego władzom gminy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Postępowanie administracyjne - pojęcie i zakres

Pod pojęciem postępowania administracyjnego rozumiemy ogół przepisów regulujących władcze działanie organów administracji w rozstrzyganiu indywidualnych spraw osób fizycznych i prawnych. Rozróżniamy dwa rodzaje postępowania administracyjnego: postępowanie ogólne; postępowanie szczególne.

Podstawę prawną ogólnego postępowania administracyjnego stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie do wszelkich działań administracji, jeżeli nie jest przewidziany dla niektórych działań odrębny tok postępowania. Postępowania szczególne regulowane są odrębnymi - poza Kodeksem postępowania administracyjnego - przepisami.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. w znacznej mierze dokonała ujednolicenia procedury administracyjnej, likwidując część dotąd obowiązujących szczególnych postępowań. Upowszechniła zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozszerzyła też uprawnienia organizacji społecznych oraz instytucji skarg i wniosków. Wprowadziła sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych, co należy uznać za istotny czynnik umacniania zasady praworządności. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzonego ustawą nowelizującą Kodeks postępowania administracyjnego, jest orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Siedzibą NSA jest Warszawa. Istnieją też jego ośrodki zamiejscowe tworzone dla jednego lub kilku województw. Nadzór nad NSA sprawuje Sąd Najwyższy poprzez rozpatrywanie rewizji nadzwyczajnych od jego orzeczeń, ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej oraz podejmowanie uchwał zawierających odpowiedzi na pytania prawne.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:
- przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,
- w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej i organami samorządu terytorialnego oraz między tymi organami a sądami,
- w sprawach zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem,
- w sprawach wydawania zaświadczeń.

Kodeks ma również zastosowanie w postępowaniu przed organami: - państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, - organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych - gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub do wydawania zaświadczeń.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje także postępowanie przed organami państwowymi, organami samorządowymi, organami państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz przed organami organizacji społecznych w sprawach skarg i wniosków. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawach (z wyjątkiem skarg i wniosków):
- karnych skarbowych,
- należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej),
- nadrzędności i podległości administracyjnej w stosunkach między organami administracji państwowej i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
- podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych organów administracji państwowej i innych państwowych jednostek organizacyjnych (o ile przepisy nie stanowią inaczej).

Ogólne postępowanie administracyjne

Postępowanie administracyjne charakteryzują następujące zasady:
- prawdy obiektywnej,
- udziału stron w postępowaniu,
- kontroli społecznej nad postępowaniem,
- uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron.

Zasada prawdy obiektywnej oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić dopiero wówczas, gdy w pełni zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności konkretnej sprawy dotyczące i obiektywnie ocenione przez organ orzekający.

Zasada udziału stron przestrzegana w postępowaniu administracyjnym jest bardzo istotnym czynnikiem ustalenia prawdy obiektywnej i wydania słusznej decyzji.

Zasada kontroli społecznej znajduje wyraz w poszczególnych kwestiach proceduralnych. Jest wiele znaczącym przyczynkiem umacniania praworządności.

Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron oznacza, że granicą chronienia przez organ administracyjny interesu społecznego jest, nie będący w kolizji z prawem i z zasadami współżycia społecznego, interes strony.

W postępowaniu administracyjnym można wyodrębnić następujące fazy:
- rozstrzygnięcie kwestii wstępnych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego,
- podjęcie decyzji,
- weryfikacja podjętej decyzji.

W pierwszej fazie postępowania organ administracyjny, obok czynności techniczno-administracyjnych, powinien ustalić:
- właściwość organu administracyjnego (rzeczowa 1 miejscowa),
- okoliczności powodujące wyłączenie pracownik" lub całego organu,
- zdolność do czynności prawnych osoby dokonującej czynności,
- zakres postępowania dowodowego.

Drugą fazą postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji:
- formalnej - umarzającej postępowanie lub
- merytorycznej - załatwiającej sprawę w całości lub w części.

W zasadzie decyzja powinna mieć formę pisemną. W swojej treści powinna zawierać:
- oznaczenie organu który ją wydał,
- oznaczenie stron(y), do których jest skierowana,
- powołanie jej podstawy prawnej,
- osnowę decyzji, tj. rozstrzygnięcie istoty sprawy,
- datę wydania decyzji,
- pouczenie o możliwości odwołania się od wydanej decyzji,
- podpis pracownika uprawnionego do wydania decyzji z podaniem jego imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska,
- uzasadnienie decyzji.

Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego praw lub obowiązków postępowanie dotyczy albo kto żąda działalności organu. Stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne oraz osoby prawne.

Podstawowe znaczenie w postępowaniu administracyjnym mają dowody, a w szczególności dowody z dokumentów. Poza nimi znaczenie dowodowe posiadają zeznania świadków, opinie rzeczoznawców, biegłych i inne.

Przypisywanym administracji atrybutem (nie zawsze, niestety, słusznie) jest sprawność jej działania. Dlatego postępowanie administracyjne powinna cechować szybkość załatwiania spraw. Dotyczy to zwłaszcza tzw. spraw prostych, możliwych do rozstrzygnięcia w oparciu o posiadane dokumenty. W sprawach bardziej złożonych, organ administracyjny może zarządzić przeprowadzenie rozprawy. Po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności dotyczących rozpatrywanej sprawy, organ administracyjny podejmuje decyzję. Powinna być ona podjęta w ciągu dwóch miesięcy, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu jednego miesiąca.

Poza decyzją kończącą tok postępowania administracyjnego i rozstrzygającą sprawę pod względem merytorycznym, wymagają także załatwienia w toku postępowania różne inne sprawy ze sprawą główną związane. Załatwia je organ administracyjny poprzez postanowienia Np. postanowienie o wyznaczeniu rozprawy, przesłuchaniu świadka, dopuszczeniu dowodu itp.

Weryfikacja decyzji administracyjnej następuje: z inicjatywy strony; z nadzoru działalności administracyjnej przez organ nadrzędny. Podstawowym środkiem prawnym uruchamiającym weryfikację z inicjatywy strony jest odwołanie. Wnieść je należy w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji do II instancji poprzez I instancję, która decyzję wydała. Od decyzji naczelnych organów państwowych nie przysługuje odwołanie. Można jednak wnieść na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy albo:
- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,
- uchyla ją w całości lub w części i wydaje nową decyzję,
- przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który uchyloną decyzję wydał.

Decyzja administracyjna staje się prawomocna, jeżeli nie wniesiono od niej odwołania w przepisanym terminie, lub od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym trybie postępowania. Taka decyzja jest decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie nadzoru administracyjnego, a nie z inicjatywy strony.

Na różne - gdy kodeks tak stanowi - postanowienia organu administracyjnego wydane w związku z toczącym się postępowaniem, przysługuje stronom prawo wniesienia zażalenia. Zażalenie winno być wniesione w przeciągu 7 dni od daty ogłoszenia lub doręczenia postanowienia.

Oprócz wymienionych zwyczajnych środków odwoławczych istnieją również środki nadzwyczajne. Są nimi w szczególności: wznowienie postępowania; uchylenie decyzji jako nieważnej.

Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Podobnie, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydaje właściwy organ na żądanie strony lub z urzędu. Wznowienie postępowania będące nadzwyczajnym środkiem postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko w wyjątkowych - wymienionych w Kodeksie - przypadkach. Są nimi m.in. gdy:
- dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- decyzja została wydana w wyniku przestępstwa,
- wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe (ale już w czasie postępowania istniejące) dowody nie znane organowi, który wydał decyzję,
- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione ,
- decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji państwowej, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu np. w przypadku związania ze stroną stosunkiem pokrewieństwa, powinowactwa czy przysposobienia.

Wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony w ciągu miesiąca od uzyskania wiadomości o przyczynie uzasadniającej wznowienie.

Nieważność decyzji organ administracji państwowej stwierdza, gdy:
- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzje ostateczne organu administracyjnego niezgodne z prawem - z określonymi w Kodeksie wyłączeniami - mogą być zaskarżone do sadu administracyjnego (ośrodek zamiejscowy NSA). Zasada ta ma również swoje odniesienie do postanowień dot. np. odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zawieszenia postępowania, sprostowania i wyjaśnienia decyzji.

Skarga na decyzję organu administracyjnego przysługuje:
- stronie,
- organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym,
- prokuratorowi.

Skarga winna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, tj. po wyczerpaniu toku instancji. Nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego, jeżeli właściwy organ administracji państwowej wszcząć postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie.

Organ administracji ostatniej instancji przekazuje skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego, ale może też, jeżeli uzna skargę w całości za słuszną, zmienić decyzję lub całkowicie ją uchylić. Od orzeczeń sądu administracyjnego osoby uprawnione mogą wnosić rewizję do Sądu Najwyższego.

Szczególnym uprawnieniem wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, a przysługującym każdemu obywatelowi, organizacji społecznej, samorządowej, zawodowej i spółdzielczej jest prawo składania skarg i wniosków.

Skarga może dotyczyć działalności organu administracji, który - według opinii skarżącego - nie spełnia należycie swoich zadań. Może też dotyczyć działalności poszczególnych pracowników. Powodem skargi może być naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a niekiedy sam sposób załatwienia sprawy. Jeżeli skarga nie dotyczy sprawy już załatwionej lecz nowej, to wówczas powoduje ona wszczęcie postępowania. Skarga winna być w zasadzie rozpatrywana przez organ wyższego rzędu i załatwiona w ciągu 2 miesięcy.

Wnioski dotyczą z reguły takich spraw jak: wzmocnienie praworządności, zapobieganie nadużyciom, lepsze zaspokojenie potrzeb ludności itp. Termin załatwienia - 2 miesiące. Osoby wnoszące skargę lub wniosek nie muszą być stroną w postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie egzekucyjne w administracji

Zdarzają się przypadki, że ostateczne decyzje administracyjne nie są wykonywane przez osoby, których dotyczą. W takich sytuacjach zachodzi konieczność zastosowania przymusu (egzekucji).

---