Fundusz celowy - jest to fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie
ustawy o finansach publicznych, którego przychody pochodzą z dochodów
publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań.
Fundusz celowy może być jedynie formą organizacyjną nie tworzącą odrębnej
struktury podmiotowej. Istotą funduszu celowego jest związanie dochodów ze ściśle
określonych źródeł z wydatkami na ściśle określone cele.
Z punktu widzenia realizowanych przez fundusze zadań wyróżnia się państwowe
fundusze celowe, gdy realizują one zadania wyodrębnione z budżetu państwa, oraz
gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze celowe. W świetle ustawy o finansach
publicznych, fundusze celowe pozbawione odrębnej osobowości prawnej bardziej
przypominają konstrukcję środków specjalnych.
Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy,
który podlega zatwierdzeniu w ramach procedury uchwalania budżetu. Fundusze
celowe nie są więc wyłączone spod kontroli budżetowej, a gospodarka nimi podlega
wymogom i rygorom dyscypliny finansów publicznych. Wydatki funduszu celowego
mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków na rachunku bankowym.
Środki nie wydatkowane w jednym roku, mogą być wydatkowane w latach następnych.
Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak
stanowi. Z zaciąganiem kredytów mogą jednak wystąpić trudności z uwagi na brak
osobowości prawnej funduszy celowych. W takiej sytuacji banki odmawiają kredytów
lub pożyczek, bo nie jest zapewnione ich zabezpieczenie.
Z tematyki przedmiotu Publiczna gospodarka finansowa wyłączone zostały
zagadnienia dotyczące Funduszy celowych wyposażonych w osobowość prawną,
wyodrębnionych majątkowo i finansowo, posiadających własne struktury organizacyjne
i zorganizowane zespoły pracownicze. Jeżeli fundusze celowe powiązane z budżetem są
urządzeniami uniwersalnymi, gromadzącymi dochody z różnych źródeł i
umożliwiającymi wydatkowanie zgromadzonych zasobów na różne cele, bez względu na
to, z jakich źródeł i w jakich proporcjach zasoby te powstały - to fundusz celowy
posiadający osobowość prawną
jest urządzeniem wyspecjalizowanym, służącym finansowaniu wąskiej grupy celów, w
oparciu o zasoby gromadzone z niewielkiej zwykle grupy źródeł dochodów.5
Najbardziej widoczną cechą aktualnie działających w Polsce funduszy celowych
jest ich różnorodność. Przejawia się ona w znacznym zróżnicowaniu ich konstrukcji
prawnych, źródeł dochodów i zasad gospodarki finansowej. Uregulowania prawne są
różnorodne w stosunku do każdego z funduszy w ustawach powołujących poszczególne
fundusze celowe oraz w stosownych rozporządzeniach Ministra Finansów.
Wśród działających współcześnie funduszy celowych można wymienić:
- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz związany z nim Fundusz Rezerwy
Demograficznej (ustawa z dnia 13 października 1997 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych, Dz. U. Nr 137, poz. 887),
- Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników (ustawa z dnia 29 grudnia
1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25),
- Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (ustawa z dnia 29 grudnia
1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy,
Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 1),
- Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (ustawa z dnia 27
sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób
niepełnosprawnych, Dz. U. Nr 123, poz. 776),
- Fundusz Alimentacyjny (ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym,
Dz. U. Nr 45, poz. 200),
- Fundusz Pracy (ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu, Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128),
- Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a także
wojewódzkie, powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki
wodnej (ustawa z dnia 31 sierpnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, Dz.
U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196),
- Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie
gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. Nr 16, poz. 78),
- Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa (Dz. U. Nr 21, poz. 90).
Problematyka wymienionych wyżej funduszy celowych jest omawiana w ramach
specjalności i odpowiednio dobranych do nich przedmiotów specjalistycznych.
Nikt nie wie, ile w Polsce istnieje agencji i funduszy, które pobierają budżetowe dotacje lub na konta których wpływają dochody przeznaczone dla budżetu. Eksperci postulują zlikwidowanie przynajmniej części z nich. Nie przyniesie to może natychmiast wielkich pieniędzy do kasy państwa, ale pozwoli na lepszą kontrolę publicznych środków.
Oprócz 14 państwowych funduszy celowych, jakie figurują w tegorocznej ustawie budżetowej, nikt tak naprawdę nie wie, ile oprócz tego istnieje innych funduszy czy agencji.
- Od 1994 roku usiłowano uregulować w jednej wspólnej ustawie gospodarkę finansową wszystkich funduszy. Niestety, nie udało się tego uczynić, ponieważ każdy z nich funkcjonował na innej zasadzie. W 1990 roku opracowano ustawę o zniesieniu i likwidacji niektórych funduszy celowych, dzięki której udało się ograniczyć ich liczbę do kilku centralnych. Potem jednak zaczęły się odradzać jak grzyby po deszczu.
Na podobnych zasadach funkcjonują także fundusze wojewódzkie, zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze.
Według niektórych ekonomistów, funduszem, który powinien zostać zlikwidowany, jest np. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Nawiasem mówiąc, w założeniach do projektu budżetu na 2002 rok Ministerstwo Finansów zaproponowało zastąpienie obecnego systemu ulg dla zakładów pracy chronionej dotacją, co byłoby równoznaczne z likwidacją funduszu. Oszczędność z tego tytułu - jak się szacuje - sięgnęłaby 1,1 mld zł.
Kwestionowane jest też dalsze istnienie Państwowego Funduszu Kombatantów (PFK) będącego jedynie przekaźnikiem pieniędzy budżetowych do świadczeniobiorców. Był on zresztą wymieniony w raporcie Ministerstwa Finansów z 1999 r., kiedy resort zaproponował likwidację większości funduszy celowych i przekazanie ich zadań w całości lub części do budżetu państwa lub budżetów samorządów. W raporcie wyjaśniano, że środkami PFK mógłby dysponować Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zalecano np. likwidację Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, argumentując, że zadania związane z jego prowadzeniem są i tak wykonywane przez głównego geodetę kraju i jednostki samorządu terytorialnego. Proponowano też zlikwidować Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (którego zadania byłyby realizowane przez samorządy wojewódzkie). Resort finansów chciał też, by wprowadzić zakaz inwestowania przez fundusze celowe w akcje lub udziały w spółkach.
Tymczasem fundusze, których likwidację zalecało wówczas MF, działają do dziś. W ostatnich latach powstają też nowe agencje i urzędy z zadaniami podobnymi do tych, które mają już działające instytucje. Choć w Ministerstwie Gospodarki funkcjonuje Departament Turystyki, to w ostatnich dwóch latach utworzono dwie nowe organizacje zajmujące się turystyką, a podlegające resortowi gospodarki. Na początku 2000 r. "w celu wzmocnienia promocji Polski w dziedzinie turystyki w kraju i za granicą" powstała Polska Organizacja Turystyczna. Dodatkowo, zaczęła działać także podlegająca Ministerstwu Gospodarki Polska Agencja Turystyki.
Nie sposób tu wymienić wszystkich istniejących funduszy i agencji. Weteranem jest np. działający z niewielkim budżetem Fundusz Promocji, który przetrwał "odchudzanie" z początku lat 90. Znacznie większymi środkami dysponują: Agencja Rozwoju Komunalnego (której organem założycielskim jest minister finansów), Agencja Rezerw Materiałowych, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Mienia Wojskowego czy wreszcie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego. Tytułem wyjaśnienia dodajmy, że tylko te dwie ostatnie agencje konsumują ponad 80 proc. budżetowych dotacji do agencji.
Trwa gorączkowe szukanie oszczędności w budżecie w celu zmniejszenia deficytu szacowanego na ponad 80 mld zł. To dobra okazja, żeby przyjrzeć się, gdzie publicznym pieniądzom nie towarzyszy kontrola rządu i parlamentu. Takim miejscem na pewno są wszelkiego rodzaju fundusze i agencje, które albo dostają budżetowe dotacje, albo też na ich konto wpływają dochody przeznaczone do kasy państwa.
Czy rzeczywiście wszystkie z nich muszą istnieć? Czy państwo samo, poprzez już istniejące urzędy centralne lub samorządy, nie mogłoby realizować zadań np. Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych? Może państwo powinno wreszcie zrezygnować z transformowania gospodarki za pośrednictwem Agencji Rozwoju Przemysłu?
Tworzenie agencji było przez lata dobrym sposobem na ucieczkę spod budżetowego topora. Nie trzeba co roku uczestniczyć w wielkim przetargu o publiczne pieniądze, który nazywa się konstruowaniem ustawy budżetowej. Wystarczy raz silnie polobbować, żeby utworzyć agencję, a już co roku na jej konto będą wpływały dotacje (te przynajmniej można zmniejszyć) lub niekontrolowane przez państwo dochody. Drastycznych cięć budżetowych muszą się bać emeryci, nauczyciele i pielęgniarki, ale nie włodarze agencji. Raz zawłaszczonymi poletkami zarządzają według własnego uznania. Chyba że ktoś wreszcie przyjrzy się ich działalności.
Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl