Podróż służbowa funkcjonariusza Straży Granicznej w świetle nowych przepisów
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Wstęp
Dnia 3 lipca 2009 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2009 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej jako: „Rozporządzenie”). Akt ten - tak bardzo oczekiwany przez środowisko funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej jako: „SG”) - od razu jednakże zaczął budzić pewne wątpliwości praktyczne. Jednym z większych problemów jest w szczególności sposób zaliczenia podróży służbowej do ewidencjonowanego czasu służby funkcjonariusza SG oraz relacja tego zaliczenia do należności z tytułu podróży służbowej, w tym diet.
Problem regulacji podróży służbowej w tym stosunku służbowym jest ciekawy także w kontekście porównania go w szczególności do „modelowego” rozwiązania w ramach klasycznego stosunku pracy. Warto jednak zauważyć, iż funkcjonariusze SG są jedną z wielu grup zawodowych objętych stosunkiem służbowym. Regulacje prawne dotyczące służby tych funkcjonariuszy stosunkowo rzadko są przedmiotem rozważań naukowych, pomimo częstych wątpliwości praktycznych co do wykładni przepisów ich dotyczących. Dlatego też warto, moim zdaniem, zapoznać się z przepisami dotyczącymi określonego stosunku służbowego (w tym wypadku: funkcjonariuszy SG) oraz próbami ich wykładni także w celu porównania z innymi „pragmatykami” pozostałych służb tzw. mundurowych.
Wskazać przy tym należy, że w Rozporządzeniu po raz pierwszy podjęto próbę szczegółowego uregulowania sposobu zaliczania podróży służbowej do ewidencjonowanego czasu służby funkcjonariusza SG.
Uwagi ogólne - status prawny funkcjonariusza SG
Dla jasności dalszego wywodu warto na początku poczynić uwagę ogólną na temat statusu prawnego funkcjonariuszy SG.
Funkcjonariusze SG - jako osoby będące stroną tzw. stosunku służbowego - nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (dalej jako: „kp”) i nie mają do nich zastosowania przepisy prawa pracy, w tym kp. Powyższe stwierdzenie potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo. Stwierdził to jednoznacznie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do uchwały 7 sędziów z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. III PZP 1/05: „Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej nie jest (...) stosunkiem pracy w rozumieniu art. 22 § 1 kp, lecz stosunkiem administracyjnoprawnym”. Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. II SA/Wa 1302/05: „Funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a zatem nie mają do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy (...).”
Konsekwencją uznania, iż funkcjonariusze SG nie są pracownikami, jest m.in. to, iż do czasu służby funkcjonariusza SG nie mają zastosowania przepisy prawa pracy, a regulacje prawne w tym zakresie, zawarte w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (dalej jako: „Ustawa o SG”) oraz w wydanym na podstawie jej art. 37 ust. 4 Rozporządzeniu, są - co do zasady - kompletne.
Mając powyższe na uwadze, przejść można do omówienia przepisów prawa dotyczących podróży służbowej funkcjonariuszy SG.
Definicja podróży służbowej
Definicję „podróży służbowej” zawiera § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania (dalej jako: „Rozporządzenie w sprawie należności”). Zgodnie z nim, „podróż służbowa” to „określony w pisemnym lub ustnym poleceniu wyjazdu służbowego okres od wyjazdu funkcjonariusza w celu wykonywania czynności służbowych na obszarze kraju poza stałe miejsce pełnienia służby do powrotu”. Natomiast „stałe miejsce pełnienia służby” zdefiniowane jest w § 2 pkt 6 Rozporządzenia w sprawie należności jako „miejscowość, w której funkcjonariusz pełni służbę”. Kwestią sporną może być to, czy § 2 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie należności definiuje podróż służbową wyłącznie na potrzeby tego aktu, czy też w ogóle w stosunku do całości regulacji stosunku służbowego funkcjonariuszy SG. Otóż, aby odpowiedzieć na to pytanie, należy sięgnąć do art. 117 ust. 3 Ustawy o SG. Zgodnie z tym przepisem „Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, warunki oraz sposób ustalania należności, o których mowa w ust. 1 i 2, podmioty właściwe do podejmowania decyzji w tych sprawach oraz zakres pojęcia podróży służbowej, uwzględniając potrzebę określenia wysokości diet w związku z czasem trwania podróży służbowej, zwrot rzeczywiście poniesionych wydatków oraz określenie terminów wypłaty należności w sposób ułatwiający dokonywanie rozliczeń.”
W wykonaniu powyższej delegacji zostało wydane Rozporządzenie w sprawie należności. Zgodnie z jego § 1 „Rozporządzenie określa wysokość, warunki oraz sposób ustalania należności przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej z tytułu podróży służbowych odbywanych na obszarze kraju, a także w razie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości albo delegowania do czasowego pełnienia służby, podmioty właściwe do podejmowania decyzji w tych sprawach, zakres pojęcia podróży służbowej oraz terminy wypłaty należności.”
W kontekście powyższego, zasadna wydaje się teza, że § 2 pkt 5 Rozporządzenia w sprawie należności zawiera definicję podróży służbowej w stosunku do całości regulacji stosunku służbowego funkcjonariuszy SG.
Przepisy dotyczące podróży służbowej funkcjonariusza SG w Rozporządzeniu
Podróży służbowej funkcjonariusza SG dotyczą przepisy §§ 15, 16 i 21 Rozporządzenia. Regulują one odpowiednio:
§ 15 - wypoczynek po podróży służbowej;
§ 16 - podróż służbową w dniach wolnych od służby;
§ 21 - ewidencję podróży służbowej jako czasu służby.
Podnieść należy, iż powyższe przepisy dotyczą wszystkich funkcjonariuszy SG, niezależnie od ich rozkładu czasu służby.
Wypoczynek po podróży służbowej
W myśl § 15 ust. 1 Rozporządzenia funkcjonariuszowi SG bezpośrednio po zakończeniu podróży służbowej przysługuje czas na wypoczynek w wymiarze 11 godzin. Uprawnienie to jednakże jest obwarowane zaistnieniem co najmniej jednego z dwóch warunków, tj. jeżeli czas powrotu z podróży służbowej:
1) wynosił nie mniej niż 8 godzin albo
2) obejmował co najmniej 2 godziny w porze nocnej i funkcjonariusz SG nie korzystał z wagonu z miejscami do leżenia lub spania.
„Pora nocna” zdefiniowana jest w § 2 pkt 2 Rozporządzenia jako „czas od godziny 22.00 do 6.00”.
Zgodnie z § 15 ust. 2 Rozporządzenia „Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przysługujący funkcjonariuszowi czas na wypoczynek jest dłuższy niż czas pozostający do rozpoczęcia planowanej służby, godzina rozpoczęcia służby ulega przesunięciu do godziny zakończenia przysługującego mu czasu wolnego. Okres pomiędzy planowaną a faktyczną godziną rozpoczęcia wlicza się do czasu służby.” Powyższa regulacja oznacza zatem wyjątek w zasadzie zaliczenia do czasu służby jedynie czasu faktycznego jej pełnienia, gdyż w tej sytuacji wlicza się do niego także wypoczynek funkcjonariusza SG. Rozwiązanie to - niewątpliwie korzystne dla funkcjonariuszy - podlega jednak ograniczeniom. Funkcjonariuszowi można bowiem w określonych warunkach polecić niezwłoczne stawienie się we wskazanym miejscu po podróży odbytej w warunkach, o których mowa w § 15 ust. 1 Rozporządzenia.
Podróż służbowa w dniach wolnych od służby
Przepis § 16 ust. 1 Rozporządzenia ustanawia zakaz częstszego niż 3 razy w miesiącu wyjazdu lub powrotu z podróży służbowej w dniu, w którym funkcjonariusz nie pełni służby zgodnie z obowiązującym rozkładem służby. Dodatkowo, każdy wyjazd lub powrót z podróży służbowej w dniu wolnym od służby zmniejsza o jeden dyżur ilość dyżurów domowych, do których można wyznaczyć funkcjonariusza w danym miesiącu.
Ewidencja podróży służbowej jako czasu służby.
Wydaje się, że w praktyce najwięcej wątpliwości budzi jednak § 21 Rozporządzenia dotyczący ewidencjonowania podróży służbowej funkcjonariusza SG jako czasu służby. Przepis ten przewiduje dwie odmienne regulacje podróży służbowej: w ustępie 1 uregulowana jest bowiem podróż służbowa trwająca krócej niż dzień, zaś w ustępie 2 - dłużej niż dzień. Powstaje zatem pytanie, jak należy rozumieć ów „dzień” i czy np. podróż służbowa, która trwała dłużej niż dzień, to taka, która trwała powyżej 24 godzin, czy też obejmowała więcej niż jeden dzień kalendarzowy.
W kontekście powyższego, podnieść należy, że w Rozporządzeniu zawarte są przepisy, które używają wyrażenia „dzień kalendarzowy”. W związku z tym, wydaje się, że o ile przez „dzień kalendarzowy” należy rozumieć „okres czasu trwający 24 godziny, rozpoczynający się o godz. 0.00 i kończący się o 23.59 tego samego dnia”, to pojęcie samego „dnia” jest tożsame z „dobą”, tj. „okresem, w którym Ziemia dokonuje obrotu wokół swej osi, trwającym 24 godziny”. Oznacza to, że § 21 ust. 1 Rozporządzenia dotyczy podróży służbowej funkcjonariusza SG trwającej do 24 godzin, a ust. 2 tego przepisu - podróży służbowej funkcjonariusza SG trwającej ponad 24 godzin.
W stosunku do podróży służbowej funkcjonariusza SG trwającej do 24 godzin przepisy Rozporządzenia rozróżniają dwie sytuacje: (a) gdy podróż odbywała się w dniu, który zgodnie z obowiązującym funkcjonariusza SG rozkładem czasu służby był dla niego dniem służby oraz (b) gdy podróż odbywała się w dniu, który zgodnie z obowiązującym funkcjonariusza SG rozkładem czasu służby był dla niego dniem wolnym od służby. Znacznie bardziej szczegółowo uregulowana została pierwsza z powyżej opisanych okoliczności. § 21 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia przewiduje bowiem aż trzy sytuacje dotyczące podróży odbywającej się w dniu, który był dla funkcjonariusza SG dniem służby. Jeżeli bowiem:
a) czas podróży służbowej nie przekraczał obowiązujących w tym dniu liczby godzin służby lub wymiaru czasu służby - jako czas służby ewidencjonowany jest cały czas podróży służbowej,
b) czas dojazdu do miejsca wykonywania czynności służbowych i czas ich wykonywania nie przekraczał obowiązujących w tym dniu liczby godzin służby lub wymiaru czasu służby, a czas powrotu przekraczał w całości albo w części godziny służby lub wymiaru czasu służby - jako czas służby ewidencjonowany jest czas równy różnicy obowiązującego w tym dniu wymiaru czasu służby i czasu służby pełnionej w tym dniu w stałym miejscu pełnienia służby,
c) czas dojazdu do miejsca wykonywania czynności służbowych i czas ich wykonywania przekraczał obowiązujące w tym dniu liczby godzin służby lub wymiaru czasu służby - jako czas służby ewidencjonowany jest czas od chwili wyjazdu w podróż służbową do chwili zakończenia wykonywania zadań służbowych, bez względu na długość czasu powrotu.
Najwięcej nieporozumień jest związanych z wykładnią przepisów dotyczących sytuacji wskazanej powyżej jako druga. W związku z powyższym wskazać przede wszystkim należy, iż § 21 Rozporządzenia dotyczy wyłącznie czasu odbytej przez funkcjonariusza podróży służbowej. Oznacza to, iż łącznym ewidencjonowanym czasem służby w danym dniu jest objęta:
służba pełniona w stałym miejscu pełnienia służby - w pełnym wymiarze; oraz
podróż służbowa - ale tylko do określonego wymiaru, który może nie obejmować części lub całości czasu powrotu z podróży służbowej.
Dlatego wskazać należy, iż - z wyjątkiem okoliczności wskazanych w § 21 ust. 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia - czas powrotu z podróży służbowej może w całości lub w części nie być wliczony do ewidencjonowanego czasu służby.
Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia reguluje zaś podróż służbową, która odbywała się w dniu, który zgodnie z obowiązującym funkcjonariusza SG rozkładem czasu służby był dla niego dniem wolnym od służby. Zgodnie z tym przepisem, w takiej sytuacji przyjmuje się, że w danym dniu funkcjonariusza obowiązywał 8-godzinny wymiar czasu służby, i jeżeli w tym dniu wykonywał on czynności służbowe, stosuje się przepisy dotyczące podróży służbowej w dniu, który zgodnie z obowiązującym funkcjonariusza SG rozkładem czasu służby był dla niego dniem służby. Podkreślić należy, że warunkiem zaliczenia jakiegokolwiek czasu podróży służbowej do czasu służby jest w tej sytuacji wykonywanie czynności służbowych w dniu wolnym od służby. A zatem nie wystarczy np. samo rozpoczęcie podróży służbowej.
Jak wskazano powyżej, § 21 ust. 2 Rozporządzenia dotyczy odbytej przez funkcjonariusza SG podróży służbowej, która trwała dłużej niż dzień. W myśl tego przepisu taką podróż służbową ewidencjonuje się w listach obecności jak służbę pełnioną w wymiarze obowiązującym w jednozmianowym rozkładzie czasu służby.
W myśl § 21 ust. 3 Rozporządzenia, jeżeli cel podróży służbowej obejmował wykonywanie czynności służbowych w czasie trwania dojazdu lub powrotu z miejsca stanowiącego cel podróży służbowej, okres tego dojazdu lub powrotu ewidencjonuje się jako czas służby. Przepis ten stosuje się zarówno do podróży trwającej krócej niż dzień, jak i dłużej niż dzień. Wątpliwości może jednak budzić warunek zaliczenia czasu dojazdu lub powrotu do czasu służby nie tyle od samego wykonywania czynności służbowych w czasie ich trwania, ile od tego, by jeszcze dodatkowo obejmował to cel podróży. Wydaje się, iż jeżeli funkcjonariusz SG wykonuje czynności służbowe w czasie dojazdu lub powrotu, to zawsze ten okres powinno się zaliczać jako czas służby, niezależnie od tego, czy mieściło się to we wcześniej określonym celu podróży.
Relacja zaliczenia czasu podróży do czasu służby do uprawnień funkcjonariusza SG do należności z tytułu podróży służbowej, w szczególności diet
W praktyce wątpliwości budzi także fakt, czy w związku z brzmieniem § 21 ust. 1 pkt 1 lit b i c Rozporządzenia nie zalicza się niewliczonych w czas służby godzin powrotu z podróży służbowej do godzin, od których zależy ustalenie należnej funkcjonariuszowi SG diety.
W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 5 Ustawy o SG „Funkcjonariuszowi przysługują następujące świadczenia pieniężne: (…) należności za podróże służbowe i przeniesienia; (…).” Powyższe uprawnienie funkcjonariusza SG potwierdza także art. 117 ust. 1 Ustawy o SG, w myśl którego „Funkcjonariuszowi odbywającemu podróże służbowe na obszarze kraju przysługują należności z tytułu podróży służbowych.”
Wysokość, warunki oraz sposób ustalania należności przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej z tytułu podróży służbowych odbywanych na obszarze kraju, a także zakres pojęcia podróży służbowej określa Rozporządzenie w sprawie należności, którego § 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że „Funkcjonariuszowi z tytułu podróży służbowej przysługują (…) diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej (…).” Wysokość otrzymanych diet reguluje natomiast § 4 tego aktu prawnego.
Analiza wskazanych powyżej przepisów skłania nas do konkluzji, iż niezależnymi od siebie kwestiami jest zaliczenie godzin podróży służbowej do ewidencjonowanego czasu służby (które to zaliczenie następuje na postawie przepisów Rozporządzenia) a otrzymanie przez funkcjonariusza SG diety z tytułu podróży służbowej (w wysokości określonej przepisami Rozporządzenia w sprawie należności). Wysokość diet jest zależna tylko i wyłącznie od czasu trwania podróży służbowej (por. § 4 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie należności), a nie od ilości czasu podróży służbowej, która może zostać uznana jako zaewidencjonowany czas służby funkcjonariusza SG. A zatem, podsumowując, do obliczenia diety należnej funkcjonariuszowi SG zalicza się całą podróż służbową, w tym także godziny powrotu niewliczone do czasu służby.
Autorka jest radcą prawnym w OIRP Warszawa, doktorantem w INP PAN.
Dz. U. Nr 95 poz. 794.
Poprzednio obowiązujące Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748, dalej jako „stare Rozporządzenie”) zostało uchylone z dniem 12 czerwca 2008 r. na mocy art. 1 pkt 13 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82 poz. 558). Oznacza to zatem, iż przez ponad rok nie istniała szczegółowa regulacja prawna dotycząca czasu służby funkcjonariuszy SG.
Tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.
Tekst jednolity Dz. U. z 2005 roku, Nr 234, poz. 199 ze zm.
Wyjątki są czasem przewidziane w samej Ustawie o SG, która w niektórych miejscach odsyła do „przepisów prawa pracy” (np. art. 83 ust. 1).
Dz. U. Nr 237 poz. 1719.
Por. art. 775 § 1 kp, zgodnie z którym „Pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową.”
Podkreślenie i pogrubienie własne.
Por. § 4 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym „W jednostkach organizacyjnych wprowadza się rozkłady czasu służby: 1) zmianowy - na stanowiskach służbowych, na których wymaga się pełnienia służby w systemie zmianowym lub w sposób ciągły; 2) załogowy - na stanowiskach służbowych załóg jednostek pływających Straży Granicznej, w okresie wykonywania czynności służbowych w składzie załogi jednostki pływającej Straży Granicznej wyznaczonej do pełnienia służby granicznej lub prowadzenia działań granicznych, w okresie pełnienia tej służby lub prowadzenia tych działań; 3) lotniczy - na stanowiskach służbowych załóg i obsługi naziemnej statków powietrznych Straży Granicznej, w okresie obsługiwania tych statków powietrznych; 4) jednozmianowy - na pozostałych stanowiskach służbowych.”
Ze względu na „konieczność: 1) wykonania rozpoczętych lub niecierpiących zwłoki czynności związanych z pełnieniem służby granicznej lub prowadzeniem działań granicznych albo doprowadzaniem osób zatrzymanych oraz czynności: dochodzeniowo-śledczych, operacyjno-rozpoznawczych, konwojowo-ochronnych albo administracyjno-porządkowych, jeżeli nie mogą zostać przerwane; 2) zapewnienia ciągłości służby na stanowiskach, na których wymagane jest utrzymanie pełnienia służby w sposób ciągły; 3) realizacji innych spraw niecierpiących zwłoki.” (§ 14 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 3 Rozporządzenia).
Dyżury domowe regulowane są przez § 22 Rozporządzenia.
§ 5 ust. 10, § § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 7 Rozporządzenia.
„Słownik Współczesnego Języka Polskiego” pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 175.
Tj. kiedy to cały czas podróży służbowej nie przekraczał obowiązujących w tym dniu liczby godzin służby lub wymiaru czasu służby
Należy jednak przy tym pamiętać o uprawnieniach funkcjonariusza SG do wypoczynku po podróży służbowej, wynikających z § 15 Rozporządzenia, po spełnieniu przesłanek w nim przewidzianych.
Por. § 8 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym „Funkcjonariusz pełni służbę w jednozmianowym rozkładzie czasu służby przez 8 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.15 do 16.15, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy.”
Por. § 1 Rozporządzenia w sprawie należności.