Samorząd terytorialny w Polsce - forma decentralizacji, będąca umocowana w Konstytucji (rozdział 7) i bazująca na regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ratyfikowanej przez Polskę.
Trójszczeblowy podział terytorialny (tzn. gmina, powiat, województwo) został wprowadzony w roku 1998 (8 marca) trzema ustawami o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Mimo, iż na pierwszy rzut oka wydaje się, iż pomiędzy poszczególnymi szczeblami powinna istnieć zależność hierarchiczna, jednostki te ( gmina, powiat i województwo) są od siebie hierarchicznie niezależne i żadna z nich nie podlega innej.
Gmina to podstawowa jednostka podziału terytorialnego i na jej rzecz istnieje domniemanie kompetencji. Wszystkie sprawy należące do samorządu terytorialnego nie będące zastrzeżone na rzecz innych organów samorządowych należą właśnie do kompetencji gminy. Jest to domniemanie wyrażone w konstytucji , a następnie powtórzone w ustawie o GS.
"Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną" art.165 konstytucji. Chodzi tu o jednostki jako całość a więc wspólnoty mieszkańców wraz z terytorium, na którym zamieszkują. Nie będą miały osobowości prawnej, więc rada gminy czy zarząd powiatu, ale gmina, czy powiat jako związek publiczno-prawny. Wyraża się to w tym, że jednostką przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe
Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada organ stanowiący i kontrolny jak i wykonawczy.
Odnośnie gminy:
-organ stanowiący i kontrolny - rada gminy
-organ wykonawczy-wójt, burmistrz lub prezydent
Odnośnie powiatu :
-organ stanowiący i kontrolny -rada powiatu
-organ wykonawczy-zarząd powiatu a nie stojący na jego czele starosta. Starosta nie jest organem powiatu. Jest organem wewnętrznym rady powiatu.
Odnośnie województwa:
-organ stanowiący i kontrolny - sejmik województwa
- organ wykonawczy - zarząd województwa, analogicznie nie będzie organem województwa Marszałek województwa, będący przewodniczącym zarządu województwa.
Istnieje dychotomiczny podział zadań jednostek samorządu terytorialnego.Wszystkie jednostki wykonują zarówno zadania tzw. własne jak i zlecone.Zgodnie z ustawą zadania własne gminy to zadania służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy, ich realizacji gmina dokonuje ze środków własnych.Natomiast zadania zlecone to zadania z zakresu administracji rządowej przekazywane jednostką w drodze ustawy lub w drodze zawieranych między jednostkami porozumień , a także porozumień zawieranych z organami administracji rządowej. Realizacja zadań zleconych wymaga zapewnienie koniecznych do tej realizacji środków. W razie ich nieterminowego dostarczenia , jednostce docelowej przysługują odsetki , a przypadku gdyby w ogóle ich nie uzyskała może odmówić realizacji.
Zgodnie z Konstytucją nadzór nad samorządem terytorialnym sprawuje Prezes Rady Ministrów, Wojewodowie , a w zakresie spraw finansowych Regionalna Izba Obrachunkowa tzw.. w skrócie RIO.
Gmina:
Kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyborów, a po upływie tego okresu wygasa z mocy prawa. Rada gminy może być odwołana przed upływem kadencji w drodze referendum lokalnego. Może zostać także zawieszona przez Prezesa Rady Ministrów w ramach sprawowanego nadzoru, jeżeli wykonywanie przez nią zadań jest bezskuteczne, i obecny stan nie rokuje nadziei na szybką poprawę. Wówczas PRM powołuje zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, albo do czasu wyborów, któremu przysługują na ten czas kompetencje i zadania zawieszonej rady gminy. Także Sejm w ramach swoich kompetencji nadzorczych w stosunku do rady gminy może na skutek rażącego, powtarzającego się przez nią naruszania Konstytucji i ustaw zakończyć jej działalność. Wówczas PRM powołuje osobę, która do czasu wyboru nowej rady będzie pełniła jej funkcje. Jest jeszcze jeden szczególny sposób na rozwiązanie rady gminy. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku zainicjowanego przez rade gminy (na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy) ważnego referendum w sprawie odwołanie wójta z przyczyny innej niż nieudzielanie absolutorium , nie zostanie odwołany wójt, burmistrz lub prezydent miasta - wówczas automatycznie ulega rozwiązaniu rada gminy.
Rada gminy pochodzi z wyborów 5 przymiotnikowych ( powszechnych, równych, tajnych, proporcjonalnych i bezpośrednich). To, co różni organ wykonawczy gminy od organów wykonawczych w pozostałych jednostkach to , że wójt analogicznie burmistrz i prezydent miasta jest wybierany także w wyborach powszechnych. Natomiast zarząd powiatu czy województwa nie (jest wybierany przez radę ).
Art.6 ustawy o samorządzie gminnym jest nie jako powtórzeniem konstytucyjnego domniemania kompetencji ma rzecz gminy, o którym była powyżej mowa. Stanowi on, że "do zakresu działań gminy nalezą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów".
Jest to potwierdzenie tego, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego.
Gmina może wykonywać zadnia przy pomocy, utworzonych przez siebie w drodze uchwały jednostek pomocniczych: sołectwa na wsiach, dzielnice i osiedla w miastach. Jednostki te posiadają swoje organy:
- w sołectwie zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i sołtys jako wykonawczy
a) w dzielnicy jako organ uchwałodawczy rada jako wykonawczy zarząd
b) w osiedlu jako organ uchwałodawczy rada lub zebranie mieszkańców , jako wykonawczy zarząd.
Może istnieć także za zgodą rady gminy młodzieżowa rada gminy o charakterze konsultacyjnym.
W skład rady gminy wchodzą radni w liczbie odpowiadającej liczbie mieszkańców w danej gminie:
a) 15 radnych w gminie do 20 tys. mieszkańców
b) 21 radnych w gminie do 50 tys. mieszkańców
c) 23 w gminie do 100 tys. mieszkańców
d) 25 do 20.000 mieszkańców i po trzech radnych na każde koleinie rozpoczęte 100 tys.
e) maksymalnie 45.
Mandat obejmują, jako przedstawiciele wyborców dopiero po złożeniu ślubowania. Nie można łączyć mandatu radnego z mandatem posła i senatora, ze sprawowaniem innej funkcji w organach jednostek samorządu terytorialnego , ani z pełnieniem funkcji wojewody lub wicewojewody. Nie można nawiązać z radnym stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, a także nie może on prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której został wybrany. Jednym słowem nie może robić tego, co mogłoby w jakimś stopniu podważyć zaufanie wyborców. Radnym przysługują diety i zwrot kosztów podróży. Z radnym nie można rozwiązać stosunku pracy bez zgody rady gminy. Rada gminy odmawia udzielenia takiej zgody , jeżeli przyczyną rozwiązania tego stosunku miałyby być zdarzenia związane z pełnieniem funkcji radnego.
Radni podlegają ochronie jaka przysługuje funkcjonariuszom publicznym.
Kompetencje rady gminy:
-do wyłącznej kompetencji rady gminy należą m.in. takie sprawy jak :
a) uchwalanie statutu gminy, który określa jej organizacje wewnętrzną i tryb pracy jej organów, z tymże projekt statutu gminy powyżej 300 tysięcy mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
b) uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania , podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych , podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium,
c) stanowienie w sprawach planistycznych, uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,
d) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy, podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic ,
e) powoływanie w drodze uchwał jednostek pomocniczych i nadawanie im regulaminów,
f) wiele innych, które przysługują gminie na mocy innych przepisów ustawowych,
g) ustalanie wynagrodzenia wójta , stanowienie o kierunkach jego działalności,
h) powoływanie i odwoływanie na wniosek wójta skarbnika gminy , będącego głównym księgowym budżetu i sekretarza.
Radzie gminy przysługują także kompetencje kontrolne których adresatem są :
-wójt
-gminne jednostki organizacyjne
-jednostki pomocnicze.
Swoje kompetencje kontrolne wykonuje przy pomocy komisji rewizyjnej. W skład tej komisji wchodzą radni -przedstawiciele wszystkich klubów. To ta komisja przedstawia radzie gminy zaopiniowany przez RIO wniosek o udzielenie lub nieudzielanie kwotowi absolutorium.
Organem wykonawczym gminy jest wójt:
Wybierany w wyborach powszechnych, jego kadencja jest równa z kadencją rady gminy. Koniecznym warunkiem, aby objąć posadę wójta jest obywatelstwo polskie.
Sposób wyboru wójta w drodze bezpośrednich wyborów został wprowadzony ustawą z dnia 20 czerwca 2002 roku. Zastąpienie dotychczasowego kolegialnego organu wykonawczego gminy, jakim był zarząd - jednoosobowym organem wójta, jest okolicznością, która zdecydowanie rozróżnia ten szczebel podziału administracyjnego od pozostałych, gdzie tradycyjnie organami wykonawczymi są kolegialne zarządy. Podstawową funkcją wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy i wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa. Wójt, burmistrz i prezydent miasta to pojęcia określające ten sam organ. Porostu w gminie, gdzie siedziba władz znajduje się w mieście na terytorium tej gminy wójt będzie nazywany burmistrzem, a w gminie powyżej 100 tysięcy mieszkańców , lub gminie gdzie przed wejściem w życie ustawy o GS. z 1998 roku organem wykonawczo-zarządzającym był prezydent będzie, nazwany prezydentem miasta.
Wójt może być odwołany jedynie w drodze lokalnego referendum, aczkolwiek z różnych przyczyn:
a) z powodu nie udzielania mu absolutorium - podjęcie przez rade gminy na wniosek komisji rewizyjnej uchwały o nieudzielaniu wójtowi absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem inicjatywy w sprawie przeprowadzenia referendum o odwołanie wójta;
b) wójt może być także odwołany z innej przyczyny niż nie udzielenie absolutorium na wniosek ¼ składu rady, z tym, że jeżeli w wyniku tak przeprowadzonego referendum nie dojdzie do odwołania wójta, rada z mocy prawa zostaje rozwiązana;
c) kolejna sytuacja to referendum w sprawie odwołania wójta przed upływem kadencji na wniosek mieszkańców.
Prezes Rady ministrów także w ramach swoich kompetencji nadzorczych może odwołać wójta na wniosek wojewody, jeżeli dopuszcza się on powtarzających się naruszeń Konstytucji i ustaw. Wówczas premier powołuje osobę, która pełni jego obowiązki, aż do czasu objęcia funkcji przez nowo wybranego wójta.
Wójt obejmuje swoją funkcję dopiero po złożeniu wobec rady gminy ślubowania.
Kompetencje wójta są bardzo różnorodne:
- wykonuje on uchwały rady gminy
- przygotowuje projekty tych uchwał
- określa sposób ich wykonania
- wykonuje budżet
- stosuje prawo, czyli wydaje decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej
- kieruje bieżącymi prawami gminy
- reprezentuje gminę na zewnątrz
- wykonuje zadania szczególne z zakresu ochrony przeciwpowodziowej i zapobiegania klęską żywiołowym
- w zakresie kompetencji tzw. wewnętrznych:
a) zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych
b) kieruje urzędem gminy przy pomocy, którego realizuje swoje zadania
c) nadaje mu regulamin organizacyjny
d) jest zwierzchnikiem zatrudnionych tam pracowników
e) bardzo ważnym jego uprawnieniem jest to, że w przypadkach niecierpiących zwłoki może wydawać przepisy porządkowe
f) sprawuje także funkcję kierownika stanu cywilnego.
Wójt działa mając do pomocy oprócz urzędu gminy także swoich zastępców od 1 do 4 w zależności od liczby mieszkańców w gminie. Z uwagi na to, że wójt jest organem jednoosobowym, to wydaje przede wszystkim zarządzenia. Swoich zastępców także powołuje w drodze zarządzenia.
Jednostki pomocnicze w gminie to:
- w gminach wiejskich sołectwa
- w gminach miejskich: osiedla i dzielnice
- może także być jednostka pomocniczą - miasto położone na terenie gminy.
Jednostki pomocnicze tworzone są przez radę gminy w drodze uchwały, którą rada podejmuje po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Funkcjonują na podstawie statutu także uchwalanego przez radę gminy, także po przeprowadzeniu konsultacji. Jednostki działają poprzez swoje organy. Są to analogicznie jak w gminie organy uchwałodawcze i wykonawcze.
Sołectwo: organ uchwałodawczy - zebranie wiejskie ( forma demokracji bezpośredniej) w jego skład wchodzą wszyscy stale zamieszkujący dane sołectwo ( wieś)
Organ wykonawczy- sołtys wykonujący uchwały zebrania wiejskiego, pełniący funkcję reprezentacyjną i zarządzającą.
Dzielnica: organ uchwałodawczy - rada
Organ wykonawczy - zarząd
Osiedle: organ uchwałodawczy-rada lub zebranie mieszkańców
Organ wykonawczy - zarząd
Gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Mogą także zawierać porozumienia z innymi jednostkami.
Powiat:
Organem uchwałodawczym jest rada powiatu, zaś organem wykonawczym zarząd powiatu na czele ze starostą. Cechą charakterystyczną dla powiatu jest to, że w jego ramach istnieje administracja zespolona w postaci służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem starosty.
Rada powiatu analogicznie jak rada gminy składa się z radnych odpowiadających liczbie mieszkańców w powiecie. W ustawie o samorządzie powiatowym nie ma domniemania kompetencji na rzecz rady. Do wyłącznej właściwości rady powiatu, a więc nie może wykonywać ich inny organ , ani też nie może powierzyć ich innemu organowi , należą takie zadania jak min.:
- uchwalanie budżetu powiatu
- rozpatrywanie sprawozdań z jego wykonania , wybór i odwoływanie zarządu powiatu
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu takich jak min. opłaty i podatki
- ustanawianie wynagrodzenia starosty i ustalanie kierunków jego działania
- ustanawianie kierunków działania zarządu
- Wykonywanie kompetencji kontrolnych, skierowanych przede wszystkim do zarządu i jednostek organizacyjnych powiatu.
Kompetencją, która zdecydowanie odróżnia radę gminy od rady powiatu, jest to, że ta druga wybiera zarząd. W powiecie organ wykonawczy nie pochodzi z powszechnych wyborów, a więc nie musi być także odwoływany w drodze referendum. Rada powiatu wybiera zarząd w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów , jeżeli w tym terminie nie dokona wyboru , to ulega rozwiązaniu i przeprowadzane są tzw. wybory przedterminowe , wyłoniona w ich wyniku nowa rada ma kolejne 3 miesiące na ponowny wybór zarządu i jeżeli ona także nie da rady dokonać wyboru zarządu wówczas nie przeprowadza się już nowych wyborów , tylko rozwiązuje radę , a kompetencje jej i zarządu sprawuje do czasu wyborów terminowych komisarz rządowy powołany poprzez PRM na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Z kolei zarząd może zakończyć swoją działalność w dwojaki sposób. Po pierwsze w związku z nieudzielanie absolutorium. Podjęcie takiej uchwały jest jednoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Uchwała w tej kwestii podejmowana jest większością 3/5 głosów ustawowego składu rady. Zarząd może być także odwołany tą samą większością z przyczyny innej niż nie udzielenie absolutorium na wniosek co najmniej ¼ składu rady.
Zarówno zarząd jak i starosta mogą złożyć rezygnację. Rezygnacja starosty jest równoznaczna z rezygnacją całego zarządu.
Rada powołuje starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady , zaś wice starostę i pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby radnych. Zarząd liczy od 3 do 5 członków łącznie ze starostą.
Podstawową funkcją zarządu jest:
- wykonywanie uchwał rady
-wykonywanie budżetu
-przygotowywanie projektów uchwał itp.
Starosta zajmuje się natomiast :
a) bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje go na zewnątrz
-jest kierownikiem starostwa
- zwierzchnikiem służbowym osób tam zatrudnionych
- a także zwierzchnikiem kierowników służb , inspekcji i straży.
- w przypadkach niecierpiących zwłoki , kiedy istnieje bezpośrednie zagrożenie interesu publicznego , życia , zdrowia lub duże prawdopodobieństwo powstania ogromnych szkód materialnych może wydawać przepisy porządkowe i wykonywać kompetencje zarządu powiatu , z tym , że musza one być później zatwierdzone przez zarząd.
- wydaje decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej chyba , że przepisy szczególne stanowią inaczej.
Starosta ma do pomocy starostwo , coś na wzór urzędu gminy. Rezygnacja złożona przez starostę jest równoznaczna z rezygnacją całego zarządu.
Województwo
Jest jednostką samorządu terytorialnego o charakterze regionalnym. Gmina i powiat miały charakter lokalny.
Organem wykonawczym jest analogicznie jak w powiecie zarząd na czele którego stoi marszałek województwa.
Organem uchwałodawczym sejmik województwa jest to także analogiczny do gminnej czy powiatowej rady , a jego nazwa jest inna ze względu na genezę historyczną.
Administracja samorządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie marszałkowskim i pod jednam zwierzchnikiem - marszałkiem województwa. Równolegle na terenie województwa jest także zespolona administracja rządowa pod zwierzchnictwem wojewody i w jednym urzędzie - urzędzie wojewódzkim. Analogicznie jak w pozostałych dwóch szczeblach samorządu , mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięci w drodze powszechnego głosowania (referendum , wybory ) bądź za pośrednictwem organów.
Charakterystyczna dla tego szczebla samorządu jest następujący fakt :
- w gminie istniało domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy ( " do właściwości rady gminy należą wszystkie zadania należące do zakresu działania gminy , chyba , że ustawa stanowi inaczej"),
- odnośnie powiatu ustawa o samorządzie powiatowym w ogóle nie przewiduje żadnego domniemania,
- w województwie mamy domniemanie kompetencji na rzecz zarządu województwa.
Bardzo istotną kwestią zasługującą na ponowne podkreślenie jest fakt , że "samorząd województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" i "organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym".
Województwa mogą z powiatami i gminami tworzyć stowarzyszenia , mogą im udzielać pomocy w tym i finansowej. Pomoc mogą świadczyć także sobie nawzajem.
Sejmik województwa określa w drodze uchwały strategie rozwoju województwa mając na uwadze przede wszystkim takie kwestie jak :
Art. 11 ust.1 u.o.s.p.
- "pielęgnowanie polskości , oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej , obywatelskiej i kulturowej mieszkańców , a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej
-pobudzanie aktywności gospodarcza
-podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa"
Sejm analogicznie jak rada powiatu składa się z radnych w liczbie odpowiadającej liczbie mieszkańców w województwie 30 w województwie do 2 milionów mieszkańców i na rzecz radnych na każde rozpoczęte kolejne 500.000 mieszkańców. Sejmik wybiera marszałka województwa bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku , a następnie na jego wniosek zwykłą większością połowy ustawowego składu jego zastępców i pozostałych członków. Ma na to 3 miesiące , a jeśli tego nie dokona, wtedy ma miejsce procedura analogiczna jak przy radzie powiatu. Kadencje obu organów województwa są takie same, jak organów na pozostałych szczeblach.
Uchwały podejmowane są przez sejmik województwa także tradycyjnie zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby radnych.
Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości sejmiku jest katalogiem zamkniętym co jest w sumie logicznym następstwem domniemania kompetencji na rzecz zarządu.
Na czele zarządu stoi marszałek województwa , do pomocy został mu przydany urząd marszałkowski. Kieruje on bieżącymi sprawami województwa i reprezentuje je na zewnątrz. Kompetencje analogiczne niemalże jak starosty.
Działalność organów województwa , powiaty , gminy jest jawna , co przejawia się w prawie obywateli do wstępu na sesje rady i posiedzenia jej komisji , prawo uzyskiwania informacji na temat jej poczynań , a także prawo dostępu do dokumentów.