Skuteczność planowania przestrzennego
w ochronie krajobrazu
na przykładzie alei przydrożnych w woj. warmińsko-mazurskim
Ewa Piekarska Olsztyn, kwiecień 2008
Przydrożne szpalery drzew stanowią istotny komponent krajobrazu kulturowego Warmii i Mazur. Świadomie kształtowane aleje przydrożne, wpisujące się wraz z drogą w pejzaż, są dziedzictwem historycznym równie cennym jak walory przyrodnicze. Słusznie zauważają autorzy opracowania „Waloryzacja i program ochrony alei przydrożnych województwa warmińsko-mazurskiego”, że aleje przydrożne są wyróżnikiem krajobrazu kulturowego, „znakiem firmowym” i bogactwem tego regionu. Ich zagrożenie w ostatnich latach stało się powodem szeroko zakrojonych działań (szczególnie społecznych), by znaleźć sposób ich ochrony. Najpoważniejszym problemem jest znalezienie równowagi między koniecznością modernizacji układu komunikacyjnego a zachowaniem najcenniejszych alei.
Tradycja sadzenia drzew wzdłuż traktów komunikacyjnych w Prusach wyraźnie zaznaczyła się w XVIII wieku. Fryderyk Wilhelm I oraz Fryderyk II Wielki nie tylko rozbudowywali sieć dróg, ale nakazywali ich obsadzanie drzewami. Również właściciele majątków ziemskich dbali o obsadzanie dróg do folwarków, młynów, sąsiednich majątków czy dworców kolejowych. Na początku XX wieku Mieczysław Orłowicz - autor „Ilustrowanego Przewodnika po Mazurach Pruskich i Warmii” - wydanego w roku 1923 (a przygotowywanego od 1913 roku) tak charakteryzuje drogi Warmii i Mazur: „(…) gościńce dobrze utrzymane, wysadzane drzewami, sieć gęsta.. W opracowaniu Warmińsko-Mazurskiego Biura Planowania Przestrzennego „Dziedzictwo kulturowe Warmii-Mazur-Powiśla. Stan zachowania, potencjały i problemy” B. Antonowicz w oparciu o materiały Muzeum Warmii i Mazur w Olsztynie podejmuje próbę identyfikacji głównych szlaków handlowo-komunikacyjnych oraz traktów drugorzędnych w XVI-XVIII wieku. Charakteryzuje również działania w XVIII-wiecznych Prusach: „W 1764 roku Fryderyk II Wielki określił kompetencje i obowiązki różnych urzędów w kwestii opieki nad siecią dróg. Według regulaminu główne drogi publiczne musiały mieć przynajmniej 9 metrów szerokości, nie wolno ich było wykładać drewnem, musiały być regularnie konserwowane łącznie z rowami.”
W XVIII-XIX wieku obsadzanie dróg drzewami było nakazem administracyjnym. A. Mrozek w cytowanej wyżej publikacji zauważa, że drzewa sadzone były często w koronie drogi, rzadko poza rowami, co obecnie wobec ich długowieczności stanowi problem przy modernizacji drogi.
To, że aleje przydrożne mogą być chronione jako element przyrody: krajobraz, zadrzewienie lub jako element historyczny - krajobraz kulturowy czy zabytek, powoduje trudności w jednoznacznym określeniu form i podstaw prawnych ochrony.
Poszukiwania sposobu ochrony alei przydrożnych wskazały między innymi na instrumenty planowania przestrzennego. Jego zadaniem jest nie tylko określenie przeznaczenia odpowiednich terenów i form dla realizacji funkcji bytowych człowieka (praca, mieszkanie, kształcenie się, komunikowanie, przemieszczanie, udział w życiu społecznym, kulturalnym), ale również realizacja funkcji ochronnych wobec środowiska przyrodniczego i kulturowego. Planowanie powinno być ukierunkowane na ochronę interesu publicznego, a tym samym ochronę zasobów przyrody i dóbr kultury oraz racjonalną gospodarkę tymi zasobami, pozwalającą na poprawę jakości życia człowieka i godne życie przyszłych pokoleń.
Cele ochrony przyrody zgodnie z art.3 Ustawy o ochronie przyrody powinny być realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w opracowaniach planistycznych:
polityce ekologicznej państwa,
programach ochrony środowiska,
koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju,
strategiach rozwoju województw,
planach zagospodarowania przestrzennego województw,
strategiach rozwoju gmin,
studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,
miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Również Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zwana dalej Ustawą o ochronie zabytków) zobowiązuje organy administracji publicznej do uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Czy aleje przydrożne, stanowiące o charakterze krajobrazu, można objąć zapisami ochronnymi wyżej wymienionych ustaw?
Krajobraz wg Encyklopedii Larousse'a to zewnętrzny wygląd powierzchni ziemi, której poszczególne elementy - rzeźba, gleba, klimat, wody, świat roślinny, zwierzęcy i człowiek - tworzą jedną całość.
Krajobraz kulturowy (antropomorficzny lub antropogeniczny) jest krajobrazem przeobrażonym, w którym widoczne są skutki działalności ludzkiej. Widać w nim zarys historii, a na jego „ukształtowanie i identyczność oddziaływały złożone czynniki, zarówno pierwotne, pochodne od tworów natury, jak i wtórne, będące wynikiem działalności człowieka” (E Kornecki). Krajobraz kulturowy stanowi łączne dzieło przyrody i człowieka. Odzwierciedla rozwój społeczeństwa i terenów osiedleńczych, kształtowanych z uwzględnieniem ograniczeń i ułatwień wynikających z ich otoczenia naturalnego oraz sił społecznych, ekonomicznych i kulturalnych. Ustawa o ochronie zabytków definiuje krajobraz kulturowy jako „przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze”. Niewątpliwie aleje wraz z traktem komunikacyjnym - jako element krajobrazu kulturowego oraz zabytek - powinny być objęte ochroną. Zabytek, zdefiniowany w powyższej ustawie, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia. Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jako zabytki nieruchome podlegające ochronie wymienione są w art.6 tejże ustawy np.
krajobrazy kulturowe,
układy ruralistyczne,
parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni.
Ochrona zabytków może być realizowana przez:
wpis do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków,
uznanie za pomnik historii w rozporządzeniu Prezydenta RP,
utworzenie parku kulturowego poprzez uchwałę rady gminy,
ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak widać, zabytkiem wcale nie muszą być obiekt czy zespół wpisany do rejestru wojewódzkiego konserwatora zabytków. Formą ochrony może być zapis w dokumencie planistycznym, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ochronę zabytków uwzględnia się w sporządzaniu i aktualizacji:
koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju,
strategii rozwoju województw,
planów zagospodarowania przestrzennego województw,
studiów i analiz w opracowaniach powiatów,
strategii rozwoju gmin,
studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin,
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W opracowaniach tych uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, określa się rozwiązania niezbędne dla zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (opiekę sprawowaną przez właściciela lub posiadacza). W opracowaniach na poziomie gminy, w studium i planie miejscowym, uwzględnia się ochronę zabytków (między innymi zabytków wpisanych do rejestru i ich otoczenia, zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, do prowadzenia której zobowiązani są: wójt, burmistrz, prezydent), gminny program opieki nad zabytkami oraz ochronę parków kulturowych.
Ochrona krajobrazu kulturowego ma podstawy prawne w Ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona krajobrazu - w Ustawie o ochronie przyrody. Wobec wielu przywołanych wcześniej definicji krajobrazu, warto przytoczyć znaczenie innych podstawowych pojęć istotnych dla naszego problemu, zdefiniowanych w Ustawie o ochronie przyrody:
ochrona krajobrazowa - zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu,
walory krajobrazowe - wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka,
zadrzewienie - drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem wraz z terenem, na który występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno kulturowe.
Krajobraz oraz zadrzewienia wymienione są w Ustawie o ochronie przyrody jako zasób wymagający ochrony polegającej na „(…) zachowaniu i zrównoważonym wykorzystaniu”. Jednym z celów ochrony przyrody jes „ochrona walorów krajobrazowych (…) oraz zadrzewień.”
Jednak tarczę ochronną ustawy wobec pojedynczych alei wykorzystać można jedynie - przy zachowaniu obecnego porządku prawnego - poprzez ustanowienie pomnika przyrody. Może to nastąpić w drodze rozporządzenia wojewody lub uchwały rady gminy, przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Pomnik przyrody to wg art. 40 na przykład drzewa o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej.
Naturalnie istnieją jeszcze inne formy ochrony krajobrazu, np.
park krajobrazowy,
chroniony krajobraz,
zespół przyrodniczo- krajobrazowy.
Są to jednak formy wieloprzestrzenne i nie w pełni odpowiadają sytuacji alei przydrożnych - chyba, że znajdują się one w granicach wyżej wymienionych obszarów. Jedynie zespół przyrodniczo-krajobrazowy, określony jako fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujący na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne, można ewentualnie zidentyfikować w oparciu o cenne aleje.
Zadrzewienie w granicach pasa drogowego jest wymienione jako wymagające ochrony, ale już w art. 83 Ustawy o ochronie przyrody określa się, że usunięcie drzew lub krzewów może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta lub w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. I to praktycznie bez żadnych warunków! Warunkiem uzyskania zezwolenia może być, ale nie musi, przesadzenie drzew lub zastąpienie ich w liczbie nie mniejszej niż liczba usuniętych. Poniesienie opłaty za ich usunięcie także nie jest zbyt dotkliwe, ponieważ może być ona odroczona o 3 lata, a potem anulowana. Ponadto nie pobiera się opłat np. za usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ruchu.
Innymi aktami prawnymi, istotnymi dla zachowania alei przydrożnych, są ustawy związane z drogami publicznymi:
- znowelizowana Ustawa o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r,
- ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, zwana specustawą,
- Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Ustawa o szczególnych warunkach…. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym warunki ich lokalizacji oraz budowy. Dotyczy sytuacji budowy drogi, tj. wykonania nowej drogi oraz odbudowę lub rozbudowę drogi istniejącej. W oparciu o tę ustawę, w sprawach lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się również przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzję o ustaleniu lokalizacji oraz pozwolenie na budowę wydaje dla dróg krajowych i wojewódzkich właściwy wojewoda, dla dróg powiatowych i gminnych - starosta. Do usuwania drzew lub krzewów w obrębie terenu objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi nie stosuje się również przepisów Ustawy o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich wycięcie (art.21). Wyjątkiem są drzewa i krzewy usuwane z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.
Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska).
W odniesieniu do zachowania alei przydrożnych istotniejsze są przepisy dotyczące przebudowy drogi określanej jako podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych bez zmiany szerokości drogi w liniach rozgraniczających lub jej remontu, czyli przywracania stanu pierwotnego z dopuszczeniem innych materiałów. Warto dodać, że przebudowa lub remont drogi nie wymagają pozwolenia na budowę ani wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji.
Parametry techniczne drogi wynikają z jej funkcji, klasy i natężenia ruchu. W Ustawie o drogach publicznych określone są funkcje dróg:
drogi krajowe (w gestii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad),
drogi wojewódzkie (w gestii zarządu województwa),
drogi powiatowe (w gestii zarządu powiatu),
drogi gminne (w gestii wójta, burmistrza lub prezydenta).
Rozporządzenie wprowadza klasy dróg w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych:
1/ autostrady: A
2/ ekspresowe: S
3/ główne ruchu przyspieszonego: GP
4/ główne: G
5/ zbiorcze: Z
6/ lokalne: L
7/ dojazdowe: D.
Drogi krajowe powinny mieć parametry dróg klasy A, S, GP (wyjątkowo G), drogi wojewódzkie - klasy G, Z (wyjątkowo GP). Drogi powiatowe powinny posiadać parametry klasy G, Z (wyjątkowo L), a drogi gminne - L lub D (wyjątkowo Z). Odpowiednio dla klas dróg zostały określone parametry techniczne. Linie rozgraniczające, tj. granice terenu przeznaczonego na pas drogowy, wynoszą dla dróg klasy:
S: 30,0 - 50,0 m,
GP: 25,0 - 45,0 m,
G: 25,0 - 35,0 m,
Z: 20,0 - 30,0 m,
L: 15,0 m,
D:15,0 m.
Najniższe wartości odnoszą się do dróg o przekroju jedno jezdniowym z dwoma pasami ruchu. Jedno jezdniowa droga klasy L lub wyższej powinna mieć co najmniej dwa pasy ruchu. Szerokość pasa ruchu powinna wynosić od 3,5 m na drodze klasy S, GP, G do 2,5 m na drogach klasy L.
Przy przebudowie lub remoncie drogi klasy Z lub L poza terenami zabudowanymi dopuszcza się stosowanie jezdni jedno pasowej o szerokości 3,5-3,0 m z poboczami utwardzonymi o szerokości min 1,0 m, jeżeli jest to uzasadnione warunkami miejscowymi lub wielkością ruchu.
Rozdział 11. Rozporządzenia traktuje o pasach zieleni, które mogą być elementem pasa drogowego, jeśli pełnią funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska. Zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz nie utrudniać utrzymania drogi. Odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,5 m. W przypadku przebudowy drogi dopuszcza się mniejszą odległość. Ustalenie odległości od drzew lub terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską wymaga uzgodnienia z wojewodą.
Należy zwrócić uwagę, że Ustawa o drogach publicznych (art.39) zabrania usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Określa jednocześnie ważne funkcje zieleni przydrożnej, definiując ją jako „roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby”.
Utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, należy do zarządcy drogi (odpowiednio GDDKiA, zarząd województwa, zarząd powiatu oraz wójt, burmistrz lub prezydent). Do zarządcy drogi należy również opracowywanie i weryfikacja projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czyli tylko władz samorządu lokalnego - wójta, burmistrza i prezydenta.
Według Ustawy o drogach publicznych pasy terenu pod przyszłą budowę dróg wyznacza się w planie miejscowym i planie zagospodarowania przestrzennego województwa. A co ze studium, w którym podobnie jak w planie wojewódzkim, zapisana jest polityka przestrzenna?
Wymienione dokumenty planistyczne nie wyczerpują wszystkich aktualnie funkcjonujących w polskim systemie planowania przestrzennego, określonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku. Chociaż dyskusyjne jest mówienie o systemie, jeśli zapisy ustawowe nie gwarantują realnego zachowania relacji między planowaniem w skali regionalnej, a planowaniem przestrzennym w skali lokalnej (gminy).
Na poziomie krajowym dokumentem określającym politykę przestrzenną państwa jest Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, która uwzględnia „zasady zrównoważonego rozwoju kraju w oparciu o przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne uwarunkowania” oraz określa między innymi wymagania w zakresie ochrony środowiska i zabytków, z uwzględnieniem obszarów podlegających ochronie, obszary problemowe o znaczeniu krajowym, w tym obszary zagrożeń wymagających szczegółowych studiów i planów.
Na poziomie regionalnym opracowywany jest - w celu określenia polityki przestrzennej województwa - plan zagospodarowania przestrzennego województwa, w którym uwzględnia się ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Określa się w nim między innymi:
podstawowe elementy sieci osadniczej i ich powiązania komunikacyjne,
system obszarów chronionych, w tym obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
obszary problemowe.
Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego na określonych warunkach (zapis ten nie działa w praktyce!).
W gminie, w celu określenia polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, opracowywane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Musi uwzględniać ono zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ewentualnej strategii rozwoju gminy. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z :
* dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego,
* stanu ładu przestrzennego,
* stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,
* stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków,
* stanu systemów komunikacji.
W kierunkach rozwoju określa się między innymi :
* obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk,
* obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
* kierunki rozwoju systemów komunikacji.
Ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, drugiego ważnego dokumentu planistycznego w gminie. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania oraz kształtowania zabudowy, a przede wszystkim stanowi podstawę prawną działań zmieniających zagospodarowanie przestrzenne obszaru objętego granicami opracowania. W planie określa się obowiązkowo m.in.:
zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,
zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.
Należy podkreślić, że sporządzenie miejscowego planu nie jest obowiązkowe (poza nielicznymi wyjątkami). Zarówno podjęcie opracowania, jak i określenie obszaru objętego planem zależy od samorządu lokalnego i ustalane jest uchwałą rady gminy.
Możliwość wykorzystania instrumentów planowania przestrzennego w ochronie alei przydrożnych upatruję w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studiów uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, określających politykę przestrzenną województw i gmin. Są to dokumenty obligatoryjne, a ponadto muszą być kompatybilne. W roku obecnym część województw przystąpiła do aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego, a w roku przyszłym najprawdopodobniej uczynią to pozostałe - ze względu na nową koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju.
Należy mieć na uwadze konieczność dostosowania wymogów ochronnych do wymogów technicznych, jakie muszą być spełnione przy modernizacji dróg określonej klasy, ale tam, gdzie jest to konieczne i możliwe należy respektować zasadę ochrony alei przydrożnych już na etapie projektowania modernizacji dróg poprzez rozwiązania organizacji ruchu lub zabezpieczenia techniczne.
Akcja społeczna oraz opracowany raport „Waloryzacja i program ochrony alei przydrożnych w województwie warmińsko- mazurskim” dają nadzieję na podwyższenie świadomości społecznej oraz uwrażliwienie na problemy tożsamości regionalnej i lokalnej związanej z krajobrazem kulturowym. Bez świadomości wartości walorów krajobrazu same zapisy prawa (w dodatku często niespójne) nie dadzą gwarancji podejmowania właściwych decyzji.
5