UMOWA MIĘDZYNARODOWA JAKO ŹRÓDŁO PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO

Relacje między prawem wewnętrznym a prawem międzynarodowym zainteresowały społeczność międzynarodową dopiero pod koniec wieku XIX. Było to związane przede wszystkim z rozwojem demokracji parlamentarnych w państwach ją tworzących (tworzeniem systemu kontroli nad procesem zawierania umów międzynarodowych), a także coraz szerszym wchodzeniem prawa międzynarodowego w sferę nie tylko zewnętrznych stosunków państw, ale również w dziedziny regulowane do tej pory wyłącznie prawem wewnętrznym. W tym czasie prawo międzynarodowe zdołało już ugruntować podstawową swą zasadę wymagającą wykonywania zobowiązań międzynarodowych (pacta sunt servanda), z której wyprowadziło nadrzędność zobowiązań międzynarodowych w stosunku do zobowiązań wewnętrzno-prawnych. Nadrzędność tą charakteryzuje pozostawienie państwu swobody wyboru właściwej metody, zapewniającej prawu międzynarodowemu wykonanie w systemie prawa krajowego. Niezapewnienie skuteczności prawu międzynarodowemu w porządku wewnętrznym pociąga za sobą odpowiedzialność międzynarodową państwa.

W moich rozważaniach skupię się nad znaczeniem umowy międzynarodowej jako źródła prawa nie tylko międzynarodowego, ale także administracyjnego.

Pojęcie umowy międzynarodowej :

Według powszechnie przyjętej definicji, umowa międzynarodowa jest to wyraźne oświadczenie woli dwóch lub więcej państw, na podstawie którego stwarzają one między sobą węzeł obligacyjny i związane z nim skutki prawne. Przez pojęcie węzła obligacyjnego rozumie się nie tylko nawiązanie stosunków rodzące skutki prawne, lecz również możliwość zmiany lub unicestwienia istniejących stosunków. Z istoty umowy międzynarodowej wynika zawsze określone zobowiązanie. Umowa międzynarodowa jest zewnętrznym, formalnym wyrazem woli stron, określanej terminem technicznym 'consensus'. Umowę międzynarodową stanowi „wszelkie porozumienie” między państwami, zawarte z określoną intencją i w określonej formie. Treść takiego porozumienia stanowią prawa i obowiązki, wynikające z władzy państwowej. Pojęcie `traktat' obejmuje wszelkie porozumienia międzynarodowe, zawarte w formie pisemnej. Różnice pomiędzy poszczególnymi kategoriami umów można określać jedynie w zależności od tego, w jaki sposób konstytucje poszczególnych państw regulują kompetencje organów, zawierających poszczególne kategorie umów, ich ratyfikacje itd.

Z pojęciem umowy międzynarodowej związany jest wymóg formy pisemnej. Nie oznacza to jednak, że ustne porozumienia w prawie są bez wartości prawnej; umowy zawarte w sposób ustny nie są pozbawione węzła obligacyjnego. Można zawierać umowy ustnie ze wszystkimi skutkami prawnymi.

Umową międzynarodową jest każde porozumienie państwa, które podlega prawu międzynarodowemu i jest przez nie regulowane. To odróżnia umowy międzynarodowe od porozumień, które państwa zawierają w płaszczyźnie prawa wewnętrznego jednej ze stron takiej umowy, a także od porozumień, w których strony wskazują, jakie prawo wewnętrzne decyduje o charakterze danego porozumienia. Pojęcie umów międzynarodowych nie obejmuje takich zawieranych przez państwo porozumień, które nie wynikają z władzy państwowej, wykonywanej w płaszczyźnie stosunków z innymi państwami jako podmiotami prawa międzynarodowego.

Sprawa ujęcia umowy w jednym dokumencie lub w kilku pozostających ze sobą w związku dokumentach jest ściśle związana z formami zawierania umów. Nie istnieje żaden wymóg nakazujący określoną ilość dokumentów.

Sprawa jednolitej nazwy umowy międzynarodowej po raz pierwszy została uregulowana przez konwencję wiedeńską. Nazwa umowy międzynarodowej jest jedynie sprawą terminologii, a więc nie ma związku z istotą lub treścią umowy. Główna trudność w ujednoliceniu nazwy umów międzynarodowych związana jest z tym, że umowy są regulowane jednocześnie przez prawo międzynarodowe i przez prawo konstytucyjne państw. Przyczyny używania różnych nazw na określenie umowy międzynarodowej są różnorodne. Niektóre nazwy są tradycyjnie związane bądź z treścią, bądź z okolicznościami jej zawarcia. Niektóre nazwy noszą cechy `mody' np. w okresie międzywojennym modna była nazwa `pakt' , a w okresie po II wojnie światowej modna jest `karta'. Ostatecznie można ustalić, że nie istnieją ani kryteria, ani metody doboru nazwy, na określenie umowy międzynarodowej, i że nie można ustalić w zasadzie przyczyn, dla których w danym przypadku umowa międzynarodowa została nazwana tak, czy inaczej. Trzeba podkreślić, że nazwa umowy nie wpływa na jej znaczenie prawne.

Budowa umowy międzynarodowej :

Prawo międzynarodowe nie stawia żadnych wymagań co do formy umowy międzynarodowej. Typowa umowa międzynarodowa składa się z 3 elementów:

1. wstęp zwany niekiedy preambułą - zawiera zazwyczaj wyszczególnienie powodów dla których umowa została zawarta

2. dyspozycja umowy - termin zbiorczy obejmuje tą cześć umowy, która nie jest wstępem ani postanowieniami końcowymi. Dyspozycja to część merytoryczna umowy które strony akceptują.

3. podpisanie umowy - ma charakter końcowy, operacyjny, techniczny, dotyczy kwestii takich jak: przystąpienie do umowy, wprowadzenie umowy, składanie zastrzeżeń do umowy, weryfikowana liczba podpisów do ratyfikacji, czasem umowa zawiera datę z upływem której będzie ona wygasać.

Rodzaje umów międzynarodowych :

Jest rzeczą oczywistą, że umowy międzynarodowe dzielą się na różne grupy, określone poprzez odpowiednie kryterium.

Przyjmując kryterium liczby stron umowy dzieli się na umowy dwustronne i wielostronne, a znaczenie tych drugich wzrasta, gdyż są ona w znacznej mierze umowami o charakterze kodyfikacyjnym. Np. porozumienie w sprawie zniesienia wiz dyplomatycznych i służbowych między RP a Federacyjną Republiką Brazylii z 1991 r. jest umową dwustronną, natomiast Europejska konwencja o ekstradycji - otwarta do podpisu w 1957 r. - należy do umów wielostronnych, ponieważ jej stronami jest 25 państw / stan z 1994 r./

Ze względu na kryterium treści dzieli się umowy na np. umowy o stosunkach prawnych, polityczne, gospodarcze, wojskowe, społeczne, kulturalne, komunikacyjne itd. Wyliczenie to ma jedyne charakter przykładowy, gdyż zobowiązania międzynarodowe są zróżnicowane w takim stopniu, w jakim różnorodne są stosunki między państwami. Umowy o stosunkach prawnych mogą regulować sposoby pokojowego rozstrzygania sporów międzynarodowych - przy czym mogą to też być umowy wielostronne, np. genewski akt generalny z 26 września 1928 r. lub Karta NZ. Należą tutaj także umowy o wzajemnej pomocy prawnej w stosunkach dotyczących prawa międzynarodowego. Umowy określane jako polityczne są szczególnie trudne do zdefiniowania, gdyż w zasadzie każda umowa jest wyrazem polityki zagranicznej jej stron. Należą tutaj zwłaszcza umowy o dobrych stosunkach sąsiedzkich, o przyjaźni, umowy wielostronne w sprawie wspólnego programu politycznego / np. podczas II wojny światowej Karta Atlantycka z 14 sierpnia 1941 r. lub Deklaracje Moskiewskie z 30 października 1943 r. /, umowy sojusznicze w sprawie wzajemnej obrony w razie agresji, układy o przyjaźni, pomocy wzajemnej i współpracy. Umowy gospodarcze regulują całość lub poszczególne działy stosunków gospodarczych pomiędzy państwami. Są to przeważnie umowy dwustronne, jakkolwiek coraz częstszym zjawiskiem są również umowy gospodarcze wielostronne, związane z rozwojem organizacji międzynarodowych typu gospodarczego. W grupie umów wojskowych należy wymienić wszelkie umowy o bazach wojskowych, o wzajemnej pomocy w współpracy ściśle wojskowej, o stacjonowaniu obcych wojsk na terytorium państwa, umowy gwarancyjne, umowy o nieagresji, o wieczystej neutralizacji oraz częściowo traktaty pokoju. Umowy społeczne regulują zagadnienia ochrony praw i godności człowieka, opieki i ubezpieczeń społecznych.

Kryterium wzajemnego stosunku umów do siebie daje podział na umowy główne i wykonawcze, np. konwencja z 13 lutego 1946 r. o przywilejach i immunitetach ONZ jest umową wykonawczą w stosunku do art.. 105 Karty NZ.

Przyjęcie jako kryterium stosunku umowy do uczestnictwa w niej państwa trzeciego stwarza podział na umowy otwarte i zamknięte. Umowy otwarte dopuszczają możliwość przystąpienia do nich państwa trzeciego. Umowa zamknięta nie przewiduje możliwości powiększenia liczby stron umowy. Często umowa określa tylko imiennie te państwa, które mogą do niej przystąpić /np.umowa poczdamska z 2 sierpnia 1945 r. zostawia otwarty dostęp do Rady Ministrów Spraw Zagranicznych jedynie dla Francji i Chin /

Kryterium czasu trwania umowy wprowadza podział na umowy terminowe i bezterminowe. W umowach terminowych czas ich obowiązywania jest ściśle określony.

Osobną grupę ze względu na treść stanowią konkordaty zawierane ze Stolicą Apostolską. Konkordat jest umową międzynarodową, zawartą między państwem i Stolicą Apostolską, a regulującą sprawy wspólnie interesujące te dwa podmioty prawne. Odrębność ta wynika ze szczególnej roli Stolicy Apostolskiej jako podmiotu prawa międzynarodowego oraz z faktu, że konkordaty regulują stosunki między państwem a Stolicą Apostolską na terytorium jednej tylko strony umowy /państwa/ oraz w stosunku do ludności tego państwa.

Według art. 26 konwencji wiedeńskiej każda umowa, będąca w mocy, wiąże strony i powinna być wypełniania przez nie w dobrej wierze. Artykuł ten jest zatytułowany „Pacta sunt serwanta”. Ta norma stanowiła zawsze podstawę każdej umowy. Było to tak oczywiste, że norma ta kształtowała się przez wieki jako zasada prawa zwyczajowego, a dopiero w XIX w. została wprowadzona do pozytywnego prawa międzynarodowego.

W nauce prawa międzynarodowego dyskusję nad zagadnieniem stosunku prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego, krajowego, rozpoczął H. Triepel w swym dziele „Voelkerrecht und Landserecht”, opublikowanym w 1899 r. Historia dyskusji na ten temat jest szeroka i obszerna, w której zarysowały się dwa zasadnicze kierunki. Przedstawiciele tzw. modelu dualistycznego poszli śladami koncepcji, które sprecyzował Triepel. Drugi odłam to tzw. model monistyczny, którego przedstawiciele dążą do zbudowania konstrukcji stosunku prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego.

H. Triepel w swoim dziele, a za nim przedstawiciele konstrukcji dualistycznej, stwierdzają istnienie dwóch niezależnych systemów prawnych : prawa międzynarodowego i prawa wewnętrznego. Te dwa systemy prawne stanowią dwa koła, które co najwyżej dotykają się, lecz nigdy się nie przecinają. Prawo międzynarodowe nie może wykonać swych zadań bez prawa konstytucyjnego. W zakresie prawa wewnętrznego Triepel rozróżnia normy prawne nakazane przez prawo międzynarodowe, dozwolone i autoryzowane przez to prawo. W toku dyskusji uzupełnił Triepel swoje poglądy stwierdzeniem, że prawo wewnętrzne często zależy od norm prawa międzynarodowego. Podstawowe argumenty na uzasadnienie niezależności oby systemów prawnych sprowadzają dualiści do tego, że źródłem prawa międzynarodowego jest wola co najmniej dwóch państw, a prawa wewnętrznego wola zawsze jednego państwa oraz, że przedmiot prawa międzynarodowego stanowią wzajemne stosunki między państwami, podczas gdy prawo wewnętrzne normuje stosunki w jednym państwie. Podmiotem prawa międzynarodowego jest państwo, podczas gdy w prawie wewnętrznym podmiotem są osoby fizyczne i prawne. W konstrukcji dualistycznej rozwiązanie konfliktów między normami prawa międzynarodowego i normami prawa wewnętrznego wymaga przesądzenia, które normy mają priorytet przy rozstrzyganiu takiego konfliktu.

Inni zwolennicy teorii dualistycznej jak np. D. Anzilotti wskazywali, że normy prawa wewnętrznego nie mogą być wyprowadzane z prawa międzynarodowego, ani też odwrotnie - normy prawa międzynarodowego z systemu prawa wewnętrznego.

W koncepcji dualistycznej normy prawa międzynarodowego mogą uzyskać moc obowiązującą w porządku wewnętrznym w drodze transformacji. Wyróżniamy dwa rodzaje transformacji, zwykłą i generalną. Transformacja zwykła powoduje, że każda ratyfikowana umowa międzynarodowa ogłaszana jest w organie promulgacyjnym, natomiast transformacja generalna, w oparciu o ogólną klauzulę, wszystkie normy wiążące państwo włącza do prawa wewnętrznego. Umowa międzynarodowa, aby mogła być stosowana, musi ulec przekształceniu na prawo krajowe.

Metodę tą stosowały sądy polskie w okresie międzywojennym, a także później, do 1952 r. Tak np., w wyroku z 15.05.1931 r. w sprawie obowiązywania grecko-polskiej konwencji handlowej z 1925 r., Naczelny Trybunał Administracyjny uznał, że konwencja przestała obowiązywać jako prawo krajowe w dniu 17.06.1929 r., a więc w dniu ogłoszenia oświadczenia rządowego o jej wygaśnięciu, a nie 1.09.1928 r., gdy wygasła zgodnie z prawem międzynarodowym, na skutek wypowiedzenia jej przez Grecję. Także w Stanach Zjednoczonych ważność traktatu oceniana jest w świetle prawa krajowego - traktat mimo swej ważności w sferze prawa międzynarodowego może zostać uznany za niezgodny z konstytucją, z powodu przekroczenia przez prezydenta kompetencji do zawarcia traktatu, i stąd za nie wywołujący skutków w sferze prawa krajowego

W modelu dualistycznym zawarty traktat nabywa skuteczność w sferze prawa wewnętrznego (nabywa status prawa krajowego lub jest implementowany) poprzez odpowiedni akt parlamentu. Tak przedstawia się sytuacja w Wielkiej Brytanii, Irlandii, w wielu innych krajach Commonwealthu wzorujących się na praktyce brytyjskiej, w państwach skandynawskich, do pewnego stopnia także we Włoszech i Niemczech. W ten sposób procedura wprowadzania traktatu do prawa krajowego jest jakby dwustopniowa: potrzebna jest ratyfikacja i dodatkowa "ustawa implementacyjna". Nie zawsze jednak ustawa implementacyjna ma taki sam charakter. W Wielkiej Brytanii np. przybiera różne formy - od ustawy implementującej umowę bez żadnej nawet wzmianki o traktacie (proste powtórzenie treści traktatu lub przeformułowanie postanowień traktatu), bez jakiegokolwiek wskazywania źródła pochodzenia normy, do ustawy wyraźnie wskazującej, że jej celem jest nadanie wewnętrznej skuteczności umowie międzynarodowej, która zwykle dołączana jest do ustawy w formie aneksu. Między tymi ekstremami są inne rozwiązania - akt wykonawczy odwołujący się do traktatu i nadający mu wyraźnie skuteczność w prawie wewnętrznym, czy ustawa tylko częściowo implementująca traktat. Rodzi to czasami pytanie o to, co w rzeczywistości stanowi źródło prawa wewnętrznego - czy implementująca ustawa, czy też sam traktat. W zasadzie zależy to od rodzaju inkorporacji i stopnia zgodności ustawy implementacyjnej z traktatem.

Przedstawiciele konstrukcji monistycznej, zgrupowani głównie w tzw. wiedeńskiej szkole prawa - Kelsen, Verdross, Kunz - sformułowali koncepcję jedności porządku prawnego, w którym panuje hierarchia norm. Kierunek zależności hierarchicznej tych norm określany jest pojęciem prymatu. Według tej konstrukcji prymat prawa międzynarodowego przesądza zależność wszystkich innych norm prawnych - a więc także całego prawa wewnętrznego - od prawa międzynarodowego.

W modelu monistycznym traktaty nabywają status prawa wewnętrznego w zasadzie po ich ratyfikacji (lub przyjęciu w inny sposób). Są automatycznie inkorporowane do systemu prawa wewnętrznego w chwili, gdy zaczynają wywoływać skutki prawne w stosunku do państwa w sferze prawa międzynarodowego (zwykle na mocy postanowień konstytucji lub generalnej akceptacji skutku inkorporacyjnego zgody parlamentu na zawarcie umowy - Austria, Szwajcaria, również np. Belgia, USA, które interpretują rozszerzająco postanowienia konstytucji), chociaż dla wywoływania przez nie bezpośrednich skutków w stosunku do osób fizycznych niezbędny jest w większości państw akt publikacji umowy w dzienniku urzędowym. Dzieje się tak np. w Hiszpanii, Portugalii, Francji, Belgii, Holandii, Szwajcarii, Austrii, a także w państwach pozaeuropejskich, tj. Stanach Zjednoczonych, większości państw Ameryki Łacińskiej, niektórych państwach afrykańskich. Podkreślić jednak trzeba, że w tych państwach w procesie zawierania traktatu uczestniczy władza ustawodawcza, niekiedy tylko jedna izba parlamentu. Niemniej, istota jest ta sama - władza wykonawcza posiada upoważnienie parlamentu do zawarcia umowy. Z faktu zgody parlamentu na zawarcie umowy wywodzony jest następnie status traktatu jako prawa krajowego. Zakres włączania traktatów do prawa krajowego jest jednak różny w różnych państwach. Francja np. rozciąga stosowanie wskazanej wyżej reguły na wszystkie prawidłowo zawarte traktaty, nie tylko ratyfikowane za zgodą parlamentu wyrażoną w formie ustawy (art.55 konstytucji). Podobnie konstytucja Hiszpanii wskazuje na "ważnie zawarte traktaty".

W państwach monistycznych reguła generalna dotyczy najczęściej umów zawartych za zgodą parlamentu, a udział ciała ustawodawczego w procedurze zawierania stanowi ważną przesłankę włączania umowy do prawa krajowego. W najbardziej wyraźny sposób ta zasada działa w Holandii. Tutaj zgody parlamentu wymagają wszystkie zawierane umowy, ale tylko niektóre zgody wyraźnej. Ta ostatnia wymagana jest w stosunku do najważniejszych traktatów, w pozostałych przypadkach parlament wyraża zgodę milcząco (wystarczy samo zawiadomienie parlamentu o zawieranej umowie).

W innych państwach podobne mniej więcej kategorie umów kwalifikowane są jako wymagające zgody parlamentu w formie ustawy. Są to m.in. wszystkie najważniejsze traktaty polityczne, np. sojusze obronne, traktaty ustanawiające granice, traktaty ustanawiające prawa i obowiązki obywateli, odbiegające od obowiązującego ustawodawstwa, obciążające państwo pod względem finansowym, traktaty handlowe. Nie znaczy to jednak wcale, że tylko te umowy obowiązują w prawie wewnętrznym. Chociaż krajowe rozwiązania nie są na ogół w tej dziedzinie klarowne, niemniej wyraźna jest tendencja do uznawania, że traktaty zawarte w innej formie, niż np. ratyfikacja za zgodą parlamentu, obowiązują w prawie krajowym, i to także na skutek akceptacji parlamentu. Przy czym, zgodę parlamentu wywodzi się z różnych jego zachować, m.in. z wynikającego z ustawy upoważnienia rządu do zawarcia umowy w trybie prostym (np. poprzez podpisanie lub wymianę not), z wcześniejszej zgody, jeśli celem traktatu jest jedynie interpretacja lub wykonanie innego traktatu, a także domniemuje się zgody np. w stosunku do traktatów zawartych na okres nie przekraczający jednego roku.

Model skandynawski (Dania, Finlandia, Islandia, Norwegia, Szwecja) różni się od brytyjskiego przede wszystkim w założeniu teoretycznym. Państwa skandynawskie stosują odmienną od brytyjskiej zasadę podstawową: rząd nie może zawierać traktatów bez zgody parlamentu. Zgoda parlamentu niezbędna jest w stosunku do wszystkich najważniejszych traktatów oraz traktatów dotyczących materii, która wymaga uregulowania ustawowego. Konstytucje państw skandynawskich nie przewidują jednak zasady automatycznej inkorporacji, ani nie akceptują skutku inkorporacyjnego zgody parlamentu. Dla wprowadzenia umowy, która tego wymaga, do prawa krajowego niezbędne są dodatkowe zabiegi legislacyjne - dodatkowa ustawa implementacyjna. Procedura jest zatem dwustopniowa. Sam natomiast sposób inkorporowania traktatu do prawa krajowego różni się w zależności od państwa. W Danii np. typowe jest powtórzenie w ustawie treści traktatu, czy tzw. inkorporacja in blanco (również w Finlandii, rzadziej w Norwegii i Szwecji) - parlament po ratyfikacji traktatu, (czasami przed lub wraz z ratyfikacją), uchwala ustawę ogłaszającą, że traktat staje się obowiązującym prawem (nadaje traktatowi cechę wykonalności w prawie krajowym, traktat staje się źródłem prawa krajowego), tekst traktatu publikowany jest w aneksie do ustawy (Dania) lub w oddzielnym dekrecie rządowym (Finlandia). Inkorporacja in blanco wystarcza dla stosowania traktatu przez sądy (w zasadzie wówczas traktat stosowany jest bezpośrednio), ale dla uściślenia mało precyzyjnych postanowień traktatowych, szczególnie tych, które są normalnie (w innych krajach) kwalifikowane jako nie nadające się do bezpośredniego stosowania (non-directly applicable), potrzebne jest wydanie ustaw implementacyjnych (niektóre traktaty wprowadzane są do prawa krajowego tylko w ten sposób, tzn. poprzez wydanie ustawy czy aktów wykonawczych, nie obowiązują one wówczas w prawie krajowym i w konsekwencji nie mogą być bezpośrednio powoływane przed sądami). Żadnych natomiast działań implementacyjnych nie podejmuje się, gdy umowa okazuje się zgodna z prawem krajowym, zwłaszcza gdy prawo krajowe dysponuje już odpowiednimi mechanizmami dla zapewnienia umowie wykonania lub też, gdy zawiera odesłania ustawowe do umów międzynarodowych, np. typu "o ile prawo międzynarodowe nie postanawia inaczej" (tzw. antycypowana inkorporacja).

Modele włoski i niemiecki stanowią pogranicze modelu dualistycznego i monistycznego. We Włoszech, podobnie jak w innych państwach dualistycznych, skuteczność wewnętrzna traktatu uzależniona jest od przyjęcia przez parlament aktu prawnego akceptującego ratyfikację i formalnie zarządzającego wykonanie traktatu, wydania tzw. ordine di esecuzione. Istota włoskiego aktu implementacyjnego wydaje się polegać na nadaniu umowie formalnego statusu prawa wewnętrznego, bez przesądzania, czy umowa wymaga wprowadzenia poprzez wydanie ustaw lub też, czy ma charakter self-executing. W rezultacie, w prawie włoskim stosowana może być zarówno ustawa implementacyjna (transformująca) lub bezpośrednio traktat.

Te same uwagi odnieść można do modelu niemieckiego. W Niemczech włączenie traktatu do systemu prawa krajowego następuje poprzez ustawodawstwo federalne. Ustawa federalna umożliwia prezydentowi ratyfikację traktatu - w tym sensie wyraża zgodę parlamentu na ratyfikację - oraz jednocześnie inkorporuje (wprowadza) normy traktatowe do systemu prawa wewnętrznego. Traktat dalej staje się częścią prawa wewnętrznego i może być stosowany bezpośrednio.

To, co jest wspólnego w systemie włoskim i niemieckim z modelem dualistycznym, to fakt indywidualnego wskazywania skutku inkorporacyjnego zgody parlamentu (w stosunku do konkretnej umowy) podczas, gdy w innych państwach akceptacja inkorporacyjnego skutku zgody parlamentu ma charakter generalny.

W efekcie procedur stosowanych w państwach monistycznych oraz dualistycznych traktat staje się źródłem prawa administracyjnego krajowego, zaczyna obowiązywać w prawie krajowym. Praktykę państw można zatem systematyzować także ze względu na to czy, i jaką rangę uzyskuje traktat (trzeba zauważyć, że mówimy tu o traktacie ratyfikowanym) po wprowadzeniu go do prawa krajowego. W tym systemie wyłania się kilka modeli - od zrównania traktatu z ustawą, po zrównanie go z konstytucją lub nawet zapewnienie mu wyższości wobec konstytucji.

W niektórych państwach traktat ratyfikowany, ma moc równą ustawie (np. Niemcy, USA, Włochy, Finlandia, Dania). Traktat uzyskuje pierwszeństwo w stosunku do wcześniejszych ustaw, ale może być zmieniony (zastąpiony) przez późniejszą ustawę. Model ten jest charakterystyczny dla państw o systemie dualistycznym (np. Finlandia, Dania). Zrównanie traktatu z ustawą dotyczy w tych systemach bardzo wąskiej kategorii umów inkorporowanych do systemu prawa krajowego i nadających się do bezpośredniego stosowania. Inne umowy, tak jak w państwach monistycznych, wymagają wydania aktów implementacyjnych. System taki stosują również Niemcy i Włochy, ale kategoria traktatów uzyskujących status prawa wewnętrznego w tych państwach jest znacznie szersza. Zasady dotyczące zrównania traktatu ratyfikowanego za zgodą parlamentu z ustawami wypracowało tu orzecznictwo. W systemach zrównujących umowę z ustawą, siłą rzeczy powstawać musi konflikt między ustawą a umową. Najczęściej rozwiązywany jest zgodnie z regułą lex posterior derogat legi priori - zjawisko derogacji ustawy przez umowę międzynarodową. Ostatnio daje się jednak obserwować zjawisko łagodzenia działania tej zasady. Sądy wielu państw, tak jak sądy niemieckie czy amerykańskie, czynią bowiem wszelkie wysiłki, aby zapewnić skuteczność wcześniejszemu traktatowi sprzecznemu z późniejszą ustawą, stosując jeszcze jedną zasadę, a mianowicie, nie można domniemywać, że ustawa uchwalona była przez parlament z zamiarem naruszenia zobowiązań międzynarodowych państwa, o ile taki zamiar nie został jasno wyrażony, i o ile inaczej nie da się pogodzić konfliktu między ustawą a umową.

Pierwszeństwo traktatu w stosunku do ustawy (np. Belgia, Francja, Szwajcaria) uznają najczęściej te państwa, w których wprowadzenie traktatu do sytemu prawa krajowego nie polega na jego transformacji na prawo krajowe - traktat obowiązuje w systemie wewnętrznym jako prawo międzynarodowe. Po raz pierwszy zasadę prymatu umowy w stosunku do ustawy sformułowała konstytucja Hiszpanii z 1931 r. Obecnie obowiązująca konstytucja z 1978 r. ujmuje ją bardzo szeroko. Jak wynika z art. 96(1), umowa, i to nie tylko zawarta za zgodą parlamentu, ale każda ważnie zawarta i opublikowana, nie może zostać derogowana przez późniejszą ustawę (nawet konstytucyjną), albowiem jej postanowienia mogą być zmienione tylko zgodnie z prawem międzynarodowym.

W innych państwach zasada prymatu umowy wobec ustawy rodziła się stopniowo i nie bez oporów w orzecznictwie krajowym (np. w Szwajcarii, Francji, Belgii). W państwach członkowskich Wspólnot Europejskich pojawiła się najpierw w związku z prawem wspólnotowym, a następnie powoli przenoszono ją na inne obszary zobowiązań międzynarodowych. Typowym przykładem jest Francja. Uznawanie prymatu umowy w stosunku do ustawy rozpoczęło się tu dopiero od 1975 r., od słynnego orzeczenia Trybunału Kasacyjnego w sprawie Jacques Vabre, przyznającego prymat Traktatowi rzymskiemu, ustanawiającemu EWG, w stosunku do późniejszej ustawy. Dopiero jednak w 1989 r. zaakceptowało ją sądownictwo administracyjne (Rada Stanu w sprawie Nicolo). Podobnie przedstawia się sytuacja w Belgii ;

Supremacja lub zrównanie traktatu z konstytucją (np. Holandia, Austria) - uznawana jest rzadko. Jedynie w kilku państwach umowa wprowadzona do prawa wewnętrznego uzyskuje pierwszeństwo w stosunku do konstytucji, tzn. może zmienić konstytucję, potrzebna jest jednak wtedy specjalna procedura dla jej zawarcia. Np. w Holandii konstytucja z 1982 r. wymaga wyraźnej zgody na zawarcie umowy, wyrażonej kwalifikowaną większością głosów 2/3 obu izb parlamentu. W Austrii natomiast umowa może zostać zakwalifikowana przez parlament jako "prawo konstytucyjne", co skutkuje zrównaniem jej z konstytucją, zyskuje bowiem pierwszeństwo przed wcześniejszymi i późniejszymi ustawami (wymagana jest zgoda 2/3 parlamentu - art. 50 i 44 konstytucji).

STOSUNEK KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ DO UMÓW MIĘDZYNARODOWYCH

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jest pierwszą polską konstytucją, która odniosła się do tych kwestii skuteczności umów międzynarodowych w prawie krajowym w miarę szczegółowo, aczkolwiek zajęła się tylko jedną kategorią umów międzynarodowych, a mianowicie umowami ratyfikowanymi, tj. zawieranymi przez prezydenta. Umowy te konstytucja, na mocy art. 87 i nast., inkorporuje do prawa krajowego i stają się one źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika dalej z art. 91 - po ratyfikacji i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw umowa zaczyna obowiązywać w prawie polskim, "stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy". Art. 91 odzwierciedla zatem model monistyczny: po spełnieniu warunku formalnego - faktu ratyfikacji i ogłoszeniu w dzienniku urzędowym - umowa, o ile jest samowykonalna, może być bezpośrednio stosowana w prawie krajowym. Model monistyczny uwydatnia się także w momencie, w którym konstytucja określa hierarchię źródeł prawa, dając pierwszeństwo umowie ratyfikowanej, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, przed innymi ustawami (art. 91 ust. 2). W konsekwencji powinno to oznaczać, że umowa obowiązuje w prawie krajowym jako prawo międzynarodowe, tzn. np. że jej ważność oceniana jest w świetle prawa międzynarodowego, a nie prawa polskiego. Praktyce konstytucja pozostawiła do rozwiązania także i inne kwestie związane z funkcjonowaniem umów w prawie polskim, m.in. określenie statusu umów ratyfikowanych bez udziału Sejmu, czy umów zawieranych w innym trybie aniżeli ratyfikacja. Konstytucja zostawiła otwartą kwestię, które umowy - poza wymienionymi w art. 89 - wymagają w prawie polskim ratyfikacji. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy art. 89 ust. 1 konstytucji. Wylicza on umowy, których ratyfikacja uzależniona jest od zgody wyrażonej w ustawie. Katalog tam zawarty jest szeroki i obejmuje: 1) traktaty pokoju, sojusze, układy polityczne lub układy wojskowe; 2) umowy dotyczące wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w konstytucji; 3) umowy dotyczące członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej; 4) umowy znacznie obciążające państwo pod względem finansowym; 5) umowy dotyczące "spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy". Ratyfikacja bez zgody Sejmu dotyczyć będzie zatem wąskiej bardzo kategorii umów. Konstytucja wyznacza im jednak szczególne miejsce w systemie - art. 91 przyznaje, że i te umowy po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, o ile nadają się do takiego stosowania, tzn. o ile posiadają cechę samowykonalności.

Usytuowanie umowy ratyfikowanej na poziomie niższym od ustawy nie jest, jak widać wyżej, typowe dla praktyki państw. Najniższym zajmowanym przez umowę ratyfikowaną szczeblem jest poziom ustawy. Praktyka polska byłaby zatem wyjątkowa. Idąc tym śladem, można prezentować także mniej kontrowersyjny, jak się wydaje, pogląd, że umowa ratyfikowana bez udziału Sejmu, ponieważ z założenia nie może dotyczyć materii ustawowej, nie będzie kolidować z ustawą (nie ma potrzeby hierarchizowania), jest jedynie źródłem równoległym w stosunku do ustawy (tej samej rangi). To wyjaśnienie podkreślałoby również monistyczny charakter modelu polskiego (nie ma transformacji umowy w ustawę, podkreślona jest specyfika i odmienność źródła prawa).

Jeśli chodzi o miejsce w systemie prawa krajowego umów zawieranych w innym trybie aniżeli ratyfikacja - umów zawieranych w trybie prostym, czy w drodze zatwierdzenia przez Radę Ministrów, to umowy te w świetle konstytucji nie stają się źródłem prawa polskiego, w takim razie przyjąć trzeba, że są wykonywane przez organy państwa zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, a także art. 9 konstytucji. W systemie prawa wewnętrznego funkcjonują one co najwyżej jako źródła zewnętrzne. Konsekwencją takiego ich usytuowania jest to, że dla uzyskania skuteczności w prawie krajowym muszą zostać transponowane lub transformowane do prawa krajowego poprzez akty tego prawa. W praktyce, dla dokonania takiej transformacji czy transpozycji stosować można wiele technik wypracowanych przez, umownie przez nas wydzielony, model dualistyczny.

Reasumując, jeśli uznać, że konstytucja wprowadziła umowy ratyfikowane bezpośrednio (inkorporowała w sposób generalny) do systemu prawa krajowego, to formalne wprowadzenie do systemu prawa polskiego innych umów aniżeli ratyfikowane może odbyć się jedynie drogą pośrednią

Stosowanie prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym rozważać można również w kontekście materialnym. W tym ujęciu zauważyć można sytuację, w której prawo międzynarodowe stosowane jest w prawie krajowym tylko pośrednio (bez względu na to, czy w tym samym czasie jest źródłem formalnym prawa krajowego, obowiązuje w prawie krajowym, czy też nie), tzn. poprzez przyjęte na jego podstawie akty prawa wewnętrznego stosowane są w istocie akty prawa wewnętrznego. Drugą, gdy prawo międzynarodowe stosowane jest dla celów interpretacji normy prawa krajowego, i trzecią, gdy konkretna sytuacja prawna rozstrzygana jest na podstawie normy międzynarodowej, a nie krajowej.

Generalnie zatem przyjąć można, że stosowanie prawa międzynarodowego (umowy) w celu interpretacji prawa krajowego jest metodą używaną dla przyswajania standardów międzynarodowych przez prawo krajowe wówczas, gdy odpowiednia norma krajowa już istnieje, a norma międzynarodowa nie jest z nią sprzeczna. Chodzi natomiast o wyjaśnienie wątpliwości pojawiających się na tle stosowania normy krajowej, czy też przy przyjęciu określonego standardu (jak ma to miejsce np. w przypadku ochrony praw człowieka).  

Obecna praktyka państw w dziedzinie stosowania prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym odzwierciedla stan rozwoju systemu prawa międzynarodowego. Niewątpliwie, czemu dały wyraz nowe konstytucje państw wschodnio - i środkowoeuropejskich, znamienne staje się włączanie prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego, chociaż zakres takiej inkorporacji jest ograniczony.

Trzeba również pamiętać, że ograniczenia bezpośredniego stosowania prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym mają nie tylko źródło formalne. Same normy prawa międzynarodowego mogą tworzyć bariery swoim brakiem precyzji i niejasnością. To jednak, czy norma prawna posiada zdolność standardotwórczą, zależy w dużej mierze od woli państw, od ich chęci współdziałania i kreowania wspólnych standardów.

Zawieranie i ratyfikowanie umów międzynarodowych oraz ich promulgacja regulowane były zwyczajowo lub też odpowiednimi aktami prawa międzynarodowego, a w szczególności Konwencją wiedeńską i aktami prawa wewnętrznego. Sytuację tą zmieniła wprowadzona 14 kwietnia 2000 r. ustawa o umowach międzynarodowych, która dokładnie określiła wszystkie sprawy dotyczące tej materii prawnej. Ustawa ta reguluje sprawy dotyczące zawierania, ratyfikacji, ogłaszania i zatwierdzenia umów międzynarodowych oraz ich realizowania. Poruszona została również kwestia pełnomocnictw oraz wypowiedzenia i zmiany zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej.

W rozumieniu niniejszej ustawy umowa międzynarodowa oznacza porozumienie między Rzeczpospolitą Polską a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym dokumencie czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa. Zawieranie umowy międzynarodowej obejmuje: rozpoczęcie i prowadzenie negocjacji, przyjęcie tekstu umowy, wyrażenie zgody na podpisanie umowy oraz podpisanie umowy, jeżeli jego skutkiem nie jest związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową, związanie umową międzynarodową obejmuje wszelkie czynności przewidziane w prawie międzynarodowym, a w szczególności w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. , w wyniku których Rzeczpospolita Polska staje się stroną tej umowy. - art. 2 .

Jeśli chodzi o kwestię zawierania umowy międzynarodowej to podstawowa rola w tej dziedzinie przypada organom administracji rządowej : Ministrowi kierującemu działem administracji rządowej, którego umowa dotyczy; Ministrowi Spraw Zagranicznych; Prezesowi Rady Ministrów, który nadzoruje negocjacje; Radzie Ministrów. W wypadku wymagalności pełnomocnictwa do prowadzenia negocjacji to udziela go minister do spraw zagranicznych, na wniosek odpowiednich organów właściwych do prowadzenia negocjacji zgodnie z art. 9 tej ustawy. Pełnomocnictwa do podpisania umowy międzynarodowej udziela Prezes Rady Ministrów.

Związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie. Ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów - art. 12. zatwierdzeniu w postaci uchwały Rady Ministrów podlegają umowy międzynarodowe nie podlegające ratyfikacji. Natomiast w przypadku umów międzynarodowych ratyfikowanych, Rada Ministrów przedkłada ja w postaci uchwały Prezydentowi RP do ratyfikacji lub o jej zatwierdzeniu. Przedłożenie umowy międzynarodowej Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lub po zawiadomieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art.15 §3. W przypadku wyrażenia przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej negatywnej opinii, w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia, co do zasadności wyboru trybu ratyfikacji umowy międzynarodowej, o którym mowa w art. 89 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów zajmuje ponowne stanowisko w tej sprawie. Ratyfikowana umowa międzynarodowa ogłaszana jest niezwłocznie w Dzienniku Ustaw RP. Minister kierujący działem administracji rządowej właściwy dla spraw objętych umową międzynarodową jest odpowiedzialny za wykonanie i korzystanie z praw przysługujących Rzeczypospolitej Polskiej z tej umowy.

Część umów międzynarodowych ma charakter norm prawa dotyczących bezpośrednio wykonywanych spraw oraz zadań przez te wewnętrzne organy administracji państw, które zawarły daną umowę, w kwestiach z zakresu praw celnych, wizowych, spraw związanych z przekraczaniem granicy, z zapobieganiem przenoszenia chorób zakaźnych przez granice państw, łączności, telekomunikacji, zagadnień dotyczących ochrony środowiska wspólnych dla poszczególnych państw. Do tego rodzaju umów międzynarodowych zaliczyć również można umowy regionalne, o współpracy między gminami przygranicznymi. Normy tym umów międzynarodowych stają się nieodzownym elementem zadań realizowanych przez organy administracji np. przez straż celną, straż graniczną, w ramach prawa wewnętrznie obowiązującego. Umowy międzynarodowe jako źródło prawa administracyjnego regulują taki fragment porządku prawnego, o tym samym przedmiocie regulacji z zakresu prawa administracyjnego, który obowiązuje jednocześnie wszystkie właściwe podmioty w co najmniej dwóch krajach w sposób bezpośredni i trwały, i który na tych samych zasadach w obrębie jego zakresu stosowania wywołuje odpowiedzialność i egzekucję realizowaną tak samo przez organy osobne lub wspólne. Istnienie jednakowej regulacji prawnej, ustalonej na podstawie przyjętych umów międzynarodowych, może zostać uznane za wspólne normy i charakterze norm prawa administracyjnego.

Bibliografia :

1. Jan Boć - Prawo administracyjne

2. Informacje z Internetu, prasy

3. Podręcznik do prawa międzynarodowego

1

---