Spis treści

Wstęp

Zmiany gospodarcze i polityczne jakie dokonały się w Polsce w latach `89 i `90 doprowadziły do tego, że Polska dołączyła do grupy krajów o gospodarce rynkowej, co z kolei spowodowało ujawnienie się problemu bezrobocia na szeroką skalę. Trwające przemiany ustroju gospodarczego wywołały wiele procesów społecznych mających różnorodny wpływ na polski rynek pracy. Jednym ze zjawisk o negatywnych skutkach stało się bezrobocie. Jest ono definiowane w różnorodny sposób, ale podstawą każdej definicji jest założenie, że zjawisko to charakteryzuje się pewną liczbą osób bez pracy. Jak podaje słownik terminów ekonomiczno prawnych bezrobocie, to zjawisko, które polega na tym, że pewna liczba pracowników zdolnych do pracy oraz gotowych do jej podjęcia nie znajduje zatrudnienia.

Trafną z punktu socjologicznego definicję bezrobocia podał Mieczysław Kabaj. Autor określa bezrobocie jako przesunięcie zasobów pracy ze sfery pracy do sfery bierności zawodowej, w której nie uczestniczy się w procesach pracy. Bierze się udział natomiast w podziale produktu wytworzonego przez innych pracowników.

Bez względu na sposób zdefiniowania bezrobocia trzeba pamiętać, że ma ono ogromny wpływ na ład i porządek społeczny, gdyż sytuacja, w której dochodzi do zachwiania ekonomicznego bytu jednostek prowadzi za zwyczaj do zamieszek i niepokojów wewnętrznych, co z kolei odbija się na gospodarce, a w dalszej części na pozostałej części społeczeństwa. W związku z tym niezbędnym jest ciągłe kontrolowanie sytuacji na rynku pracy i w chwilach kiedy zachodzi taka konieczność podejmowanie działań mających na celu minimalizowanie bezrobocia. Tym właśnie powinien zajmować się rząd, który jest władny do podejmowania decyzji wpływających na sytuację na rynku pracy.

W niniejszej pracy postawiono sobie za cel scharakteryzowanie polskiego rynku pracy na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat. Autorka pragnie pokazać jak zmieniała się sytuacja na nim oraz omówić tego przyczyny, a także praktycznie wskazać działania podejmowane przez polski rząd w celu wpływania na sytuację na rynku pracy.

W rozdziale pierwszym omówiono teorie tłumaczące bezrobocie. Przedstawiono społeczne i ekonomiczne znaczenie bezrobocia. Pokazano typy bezrobocia, aby w dalszej części dokonać omówienia naturalnej stopy bezrobocia i ekonomicznej interpretacji tego zjawiska.

Rozdział I.

TEORIE TŁUMACZĄCE BEZROBOCIE

1. Znaczenie bezrobocia

Nie wszyscy ludzie chcą pracować. Ci, którzy tego pragną, są nazywani siłą roboczą. Zasoby siły roboczej obejmują wszystkich tych, którzy jako pracownicy na­jemni wykonują jakiś zawód lub są zare­jestrowani jako chcący i będący w stanie podjąć pracę.

Stopa aktywności zawodowej jest to odsetek ludności w wieku produkcyj­nym, która podjęła decyzję o wejściu w skład zasobu siły roboczej.

Stopa bezrobocia jest to odsetek siły roboczej, która nie ma pracy, lecz jest zarejestrowana jako chcąca i będąca w stanie pracować. Oczywiście niektórzy z pozbawio­nych pracy rzeczywiście szukają zatrud­nienia, lecz nie zadają sobie trudu zare­jestrowania się jako bezrobotni. Nie będą oni uwzględnieni przez oficjalne statystyki zarejestrowanej siły roboczej ani też nie pojawią się w niej jako bezrobotni. Jednak z ekonomicznego punktu widzenia ludzie ci są cząstką zasobu siły roboczej i są bezrobotni.

We współczesnych społecznościach bezrobocie jest problemem kluczo­wym. Ilekroć jest ono wysokie, występuje marnotrawstwo zasobów, a do­chody ludzi kurczą się; w takich okresach marazm gospodarczy wywiera wpływ także na doznania oraz postawy ludzi i na życie rodzin.

Zgodnie z prawem Okuna, okresy, w których poziom bezrobocia jest wysoki, to okresy, w których faktyczny poziom PKB spada poniżej jego poziomu potencjalnego. Wysokiemu poziomowi bez­robocia towarzyszy wysoki poziom produktu, którego wytworzenia zaniecha­no - zupełnie tak samo, jak gdyby tę właśnie ilość zmarnotrawionych, nie wytworzonych samochodów, środków żywności i budynków po prostu zniszczono.

Istnieją trzy możliwości stania się bezrobotnym. Niektórzy pracownicy zostają zwolnieni z pracy, bo stają się zbędni; inni przejściowo tracą pracę, oczekują jednak, że wkrótce zostaną zatrudnieni przez tę samą firmę; jeszcze inni sami odchodzą z pracy. Dopływ powiększający zasób bezrobotnych o może także składać się z ludzi do tej w pory nie zaliczanych do zasobów siły roboczej. Chodzi o absolwentów szkół (wchodzących właśnie na rynek pracy) i tych, którzy kiedyś pracowali jednak potem nie zarejestrowali się jako bezrobotni, a teraz wracają w poszukują pracy (są to powracający na rynek pracy).

Ludzie przestają być bezrobotni przemieszczając się w odwrotnych kierunkach. Niektórzy znajdują pracę. Inni rezygnują z poszukiwań i na stale opuszczają zasób siły roboczej. Niektórzy członkowie tej ostatniej grupy osiągają po prostu wiek emerytalny, co umożliwia im otrzymanie emerytury, jednak wielu innych to zniechęceni pracownicy, którzy utracili nadzieję znalezienia pracy i rezygnują nawet z próby jej poszukiwania. Przepływy na rynku pracy ilustruje rysunek nr 1.

Rysunek nr 1. Przepływy na rynku pracy

Źródło: D. Begg, Makroekonomia, PWE, Warszawa 1998, s.230

Bezrobocie chroniczne uznawane jest za podstawową plagę społe­czeństw. Jest ono przedmiotem troski państwa, władz lokalnych, insty­tucji społecznych. Długotrwały brak pracy uważa się za chorobę spo­łeczną. Marnotrawstwo pracy powoduje też straty ekonomiczne. Bezro­bocie osłabia kondycję gospodarczą kraju i wywołuje wielorakie skutki negatywne.

W dyskusjach o bezrobociu w Polsce wyrażane są niekiedy poglą­dy, że może ono wywrzeć pozytywny wpływ na stosunek do pracy, że wpłynie na wzrost etosu pracy. Poglądy te są jednak odosobnione. Zgodzić się trzeba z większością autorów, którzy uważają te poglądy za błędne. Twierdzą oni, że bezrobocie jest zjawiskiem ze wszech miar negatywnym zarówno w sferze gospodarczej, społecznej, politycznej, psychologicznej, etyczno-moralnej, jak i w sferze obyczajowej. Na przykład, według A. Polańskiej, opinia, iż bezrobocie jest potrzebne w celu poszanowania pracy przez ludzi, jest niedorzeczna i niehuma­nitarna. Szacunek dla pracy osiąga się, jej zdaniem, poprzez stosowa­nie bodźców pozytywnych, a nie negatywnych. Groźba utraty pra­cy działa doraźnie wtedy, gdy rozważa się redukcję zatrudnienia na określonych stanowiskach. Nie jest ona czynnikiem decydującym o po­szanowaniu pracy i wysokiej wydajności pracy w krajach rozwiniętych. Wysoką wydajność osiąga się dzięki wysokiemu technicznemu uzbro­jeniu pracy, dobrej organizacji produkcji i pracy, sprawnemu zarządza­niu, prawidłowym warunkom pracy, właściwym stosunkom między­ludzkim i podmiotowemu traktowaniu człowieka w miejscu pracy.

Na ekonomiczne aspekty bezrobocia patrzeć można z punktu widze­nia gospodarki narodowej, przedsiębiorstwa oraz bezrobotnego, rozpatrując jego wpływ na wzrost gospodarczy, na ekonomikę przedsiębior­stwa i na sytuację materialną bezrobotnych i ich rodzin.

Mówiąc o wpływie bezrobocia na wzrost gospodarczy wychodzimy z oczywistego faktu, że gospodarczo wykorzystane zasoby pracy są aktywnym czynnikiem wzrostu gospodarczego. Poprzez wzrost zatrud­nienia i wyższą efektywność jego wykorzystania można przyspieszać wzrost gospodarczy (wzrostowa funkcja zatrudnienia). W odwrotnym kierunku działa dezaktywacja zasobów pracy i obniżenie efektywności ich wykorzystania.

Bezrobotni nie wytwarzają produktu narodowego, natomiast uczest­niczą w jego podziale. Straty wynikające z wyłączenia części ludności zawodowo czynnej ze sfery wytwarzania można oceniać wartością utraconego produktu narodowego, który mogliby wytworzyć. Brak jest wprawdzie metodologicznych podstaw do obliczenia takich strat, jed­nak niektórzy autorzy podają szacunkowe straty dochodu narodowego z tego powodu. M. Kabaj ocenia, że gdyby włączyć bezrobotnych do procesów wytwórczych, dochód narodowy Polski w 1991 r. byłby wyższy o ok. 150 bln. zł.

Utrzymanie bezrobotnych pochłania ogromne środki państwa. Kraje rozwinięte przeznaczają na programy rynku pracy środki sięgające 2-5,5% produktu narodowego. Walka z bezrobociem pociąga za sobą wielkie obciążenie budżetów tych krajów. Wydatki na jednego bezro­botnego kształtują się na poziomie 3,3 tys. dolarów w USA, 5,3 tys. dolarów w Japonii, 18 tys. dolarów w Szwajcarii, 35 tys: dolarów w Szwecji. Są to środki przeznaczone na utrzyma­nie służb zatrudnienia, na szkolenia i przeszkalanie zawodowe, na specjalne programy tworzenia miejsc pracy i zatrudnienia młodzieży, na rehabilitację zawodową i zatrudnienie niepełnosprawnych, a także na zasiłki dla bezrobotnych oraz wcześniejsze emerytury z powodu bezrobocia.

Bezrobocie nie tylko obciąża budżet państwa i budżety lokalne, ale generalnie powoduje drenaż pieniędzy publicznych. Budżet państwa nie otrzymuje od bezrobotnego podatku dochodowego, który musiałby uiszczać, gdyby otrzymywał wynagrodzenie. Posiadając niższe dochody bezrobotny mniej konsumuje, co powoduje kurczenie się popytu konsumpcyjnego i w konsekwencji konieczność ograniczania produkcji w gałęziach wytwarzających dobra konsumpcyjne. Mniej konsumując, bezrobotny w mniejszej skali płaci podatki pośrednie, zawarte w ce­nach towarów. Gdyby bezrobotny pracował, państwowe fundusze opie­ki socjalnej byłyby zasilane składkami płaconymi bądź przez pracow­nika. bądź przez pracodawcę.

Z punktu widzenia przedsiębiorstwa, istnienie bezrobocia tworzy warunki do prowadzenia innej polityki zatrudnienia, w porównaniu z sytuacją, gdy na rynku pracy brakuje ludzi do pracy. Generalnie stwierdzić należy, że są to warunki sprzyjające racjonalizacji zatrud­nienia. W warunkach rynku pracodawcy zakłady pracy nie potrzebują „przechowywać" zbędnych pracowników, gdyż rezerwy zatrudnienia są na rynku pracy. Przedsiębiorstwa mogą więc zatrudniać pracowni­ków w takiej liczbie, czasie i strukturze kwalifikacyjnej, jaka jest opty­malna z punktu widzenia ich potrzeb. Łatwiejszy jest nabór kandyda­tów do pracy, można dokonywać selekcji i wyboru pracowników naj­bardziej przydatnych do pracy w określonym miejscu i charakterze.

Racjonalizacja zatrudnienia w przedsiębiorstwach odbywa się nie tylko poprzez przekształcanie bezrobocia ukrytego w bezrobocie jawne. Ze wszech miar pożądane byłoby, żeby dokonywała się ona w związ­ku ze wzrostem produkcji, zmianą jej struktury rzeczowej i jakościo­wej oraz poprzez przekwalifikowanie pracowników. Podejmując takie działania, można uniknąć redukcji zatrudnienia lub je zminimali­zować. Nie jest to jednak łatwe w sytuacji głębokiej zapaści technicz­nej przemysłu i niskiego popytu.

Racjonalizacja zatrudnienia w przedsiębiorstwach polegać będzie także na zmianie struktury zatrudnienia. W związku z postępem techni­cznym. rozwojem współpracy międzynarodowej, rozwijaniem funkcji handlowej i marketingowej wzrośnie udział w zatrudnieniu wysoko kwalifikowanych specjalistów, a zmniejszy się udział robotników. Jak wykazują doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych, najliczniejszą grupą zatrudnionych są specjaliści, nieliczną — robotnicy, występuje również wąskie grono kierownictwa szczytowego. Docelowo zamiast wąskiego kierownictwa powstanie wyspecjalizowana grupa kierowni­cza, działająca na zasadzie współzarządzania kolektywnego.

Konkurencja na rynku pracy powoduje wzrost kwalifikacji. Powstaje presja w kierunku wzrostu poziomu kształcenia, zwłaszcza wtedy, gdy następuje komercjalizacja szkolnictwa. Pojawia się zjawisko różnico­wania szkół, szkoły są lepsze i gorsze, kształcące fachowców bardziej poszukiwanych, lepiej opłacanych i mniej chętnie zatrudnianych. W warunkach konkurencji na rynku pracy można oczekiwać wzrostu kwalifikacji, zwłaszcza jeśli chodzi o pracowników technicznych, eko­nomistów, organizatorów oraz kadrę kierowniczą.

Bezrobocie i społeczna świadomość trudności w znalezieniu pracy zwykle osłabia żądania płacowe i socjalne załogi. Ułatwia to, jak pisze J. Meller, prowadzenie umiarkowanej i opartej na realiach polityki płac.

Bezrobocie stwarza też pewne niedogodności dla przedsiębiorstw. Ujawniają się one wtedy, gdy należy zwolnić pracowników. W warun­kach bezrobocia każde zwolnienie z pracy wywołuje silny opór przed­stawicieli załóg i związków zawodowych. Jest on szczególnie silny, gdy zwolnienia dotykają większej liczby pracowników. Dużym utrud­nieniem w zwalnianiu grupowym pracowników jest konieczność wy­płacania odpraw pracownikom zwalnianym w tym trybie.

Racjonalizacja zatrudnienia w przedsiębiorstwach uzasadniona jest przede wszystkim względami efektywnościowymi. Polega ona często na ograniczaniu lub eliminowaniu nadmiernego zatrudnienia (bezrobo­cia utajonego). Utrzymywanie „bezrobocia w miejscu pracy" ma wiele aspektów negatywnych, z których najważniejszymi są aspekty koszto­wy i motywacyjny. Koszty bezrobocia ukrytego obejmują, oprócz płac, składek na ZUS oraz świadczeń socjalnych, również koszty materiałów i energii, wydatkowanych na niezbywalną produkcję o niskiej jakości. Mówiąc o aspekcie motywacyjnym, mam na myśli wpływ nadmiernego zatrudnienia na niską wydajność pracy, a także demoralizujące od­działywanie ludzi przebywających w pracy, ale nie pracujących, na pozostałych pracowników. Frustrację i niezadowolenie obserwuje się wtedy nie tylko wśród pracowników pracujących efektywnie, ale też wśród pracowników niepotrzebnych. Ma to negatywny wpływ na mo­tywację.

Utrzymywanie w przedsiębiorstwach nadmiernego zatrudnienia uniemożliwia lub utrudnia działania restrukturyzacyjne. Produkują one drogo, rentowność przedsiębiorstw jest niska, wiele z nich nie płaci dywidendy, podatków, składek na ZUS. Przedsiębiorstwa te nie tylko nie inwestują, ale koszty ich utrzymywania przerzucane są na przedsię­biorstwa rentowne. Uniemożliwia to tworzenie akumulacji i inwestowa­nie również w przedsiębiorstwach rentownych. Taka polityka utrudnia powstawanie nowych miejsc pracy w przyszłości.

Wychodząc od omówionych wyżej negatywnych skutków bezrobo­cia utajonego, niektórzy autorzy twierdzą, że bezrobocie utajone jest społecznie i ekonomicznie „droższe" od bezrobocia jawnego Twierdzenie takie nie jest popularne. Powszechnie mówi się wiele o szkodliwości bezrobocia jawnego i w dyskusjach fachowców, i sze­rokiej opinii społecznej. Jego słuszności nie można w żaden sposób udowodnić, gdyż wyważenie wszystkich skutków każdego z omawia­nych' rodzajów bezrobocia jest niemożliwe. Niewątpliwie oba te zjawi­ska: i bezrobocie utajone, i bezrobocie jawne, są wysoce negatywne i chyba niecelowe jest podejmowanie dyskusji, które z nich jest groź­niejsze. Dowodzenie, że słuszne z ekonomicznego i społecznego punk­tu widzenia jest przekształcanie bezrobocia utajonego w bezrobocie jawne w obecnych warunkach w Polsce jest wielce ryzykowne, cho­ciażby z uwagi na niebezpieczeństwo przekroczenia progu społeczno-politycznej wytrzymałości społeczeństwa.

Z punktu widzenia bezrobotnego brak pracy powoduje utratę lub silne obniżenie jego dochodów (dochodowa- funkcja zatrudnienia). Obniżają się dochody tych rodzin, w których są osoby bezrobotne. W konsekwencji obniża się stopa życiowa najczęściej uboższych grup społecznych. Są liczne rodziny, które żyją tylko z zasiłków dla bezrobotnych. Ci bezrobotni, którzy tracą prawo do zasiłku, korzystają z pomocy opieki społecznej. Szczególnie silnie odczuwają finansowe skutki utraty pracy te osoby, które pracowały dorywczo lub miały niskie zarobki, nie pozwalające na zgromadzenie oszczędności. Zasiłki dla bezrobotnych są bardzo niskie, nie zabezpieczają minimum socjal­nego. Duża grupa bezrobotnych nie otrzymuje zasiłku⁵⁰'.

Dużą grupą osób, która została dotknięta utratą dochodów z pracy, są chłopi-robotnicy. Ich zwolnienia z zakładów pracy powodują naj­częściej, że jedynym źródłem utrzymania rodziny staje się małe gospo­darstwo rolne, gdyż bezrobotni chłopi-robotnicy najczęściej nie mają uprawnień do zasiłków dla bezrobotnych. Obniżenie stopy życiowej tych rodzin jest szczególnie dotkliwe, gdyż posiadane przez nich małe gospodarstwa rolne nie były i nie są w stanie wyżywić utrzymujących się z nich osób.

2. Typy bezrobocia

W literaturze naukowej wyróżnia się następujące rodzaje bezrobocia:

• bezrobocie strukturalne - mówimy o nim wtedy gdy występuje niedopasowanie struktury podaży pracy i popytu na pracę ze względu na posiadane kwalifikacje, wykształcenie, zawód czy miejsce zamieszkania. Wynika ono z niedopasowania kwalifikacji pracowników do nowej technologii i braku kompetencji, trudności w dostosowaniu się do zmian systemu produkcyjnego. Ten rodzaj bezrobocia może mięć charakter dosyć trwały, ponieważ jego likwidacja wymaga zazwyczaj zmiany zawodu, kwalifikacji czy też miejsca zamieszkania.

• bezrobocie frykcyjne - związane z naturalną płynnością siły roboczej, możliwą dzięki pełnej swobodzie zmiany miejsca pracy i wyboru stanowiska pracy. W dynamicznie rozwijającej się gospodarce często pojawiają się niedopasowania między wolnymi miejscami pracy, napływem i odpływem siły roboczej z rynku pracy oraz zmianie miejsc pracy przez pracowników. Rezultatem tych procesów jest to, że występuje pewna liczba wolnych miejsc pracy i osób bezrobotnych. Jest to spowodowane niedostatecznie szybkim przepływem informacji między pracodawcami a pracownikami, zatem musi upłynąć czas zanim bezrobotni znajdą czekające na nich miejsca pracy. Decyzje o zwolnieniu z pracy w celu znalezienia innego zajęcia podejmują sami pracownicy, a czas poszukiwania nowej pracy jest stosunkowo krótki bowiem wynosi mniej niż 3 miesiące.

• bezrobocie długookresowe - dotyczy osób. które pozostają bez pracy od 6 do 12 miesięcy. Może przekształcić się w bezrobocie długotrwałe, bowiem czym dłuższa przerwa w pracy, tym maleją szanse na ponowne jej uzyskanie. Rosnące wymagania pracodawców, zmiany technik i organizacji pracy, konieczność uzupełniania kwalifikacji lub w ogóle zmiany zawodu nie sprzyjają skracaniu okresu pozostawania bez pracy. Dłuższe pozostawanie bez pracy powoduje, że ewentualni kandydaci stają się, ze względu na dezaktualizację swoich wiadomości i doświadczeń, mało interesujący dla pracodawców.

• bezrobocie długotrwałe (chroniczne) - trwa znacznie dłużej niż 12 miesięcy. Spowodowane jest podobnymi przyczynami co bezrobocie długookresowe.

• bezrobocie ukryte - rozumiane jako bezrobocie wśród zatrudnionych. Dotyczy ludzi nie ujętych w statystykach bezrobocia, ponieważ nie rejestrują się w urzędach pracy. Osoby te posiadają dochód, ale nie mają zawartego stosunku ubezpieczeniowego.

• bezrobocie cykliczne występuje wtedy, kiedy łączny popyt na pracę jest niski (nie zaś dlatego, że popyt na pracę obniża się w niektórych odrębnych dziedzinach czy miejscowościach, jak rejony górnicze czy ,,miasta samochodo­we"). Widzimy, że gdy obniżają się globalne wydatki i spada produkt, bezrobocie rośnie praktycznie wszędzie. I tak, na przykład w roku recesji (1982) stopa bezrobocia wzrosła w czterdziestu ośmiu na pięćdziesiąt stanów. Taki wzrost bezrobocia w każdym praktycznie regionie jest sygnałem, że zjawisko to jest głównie cykliczne.

Bezrobocie typu keynesowskiego. Powstało ono wtedy, kiedy popyt globalny zmniejszył się, a płace i ceny nie zdążyły dostosować się, co przeszkodziło przywróceniu pełnego zatrudnienia Z niedostatkiem popytu globalnego mamy do czynienia wówczas, gdy jest on niższy od poziomu zapewniającego pełne zatrudnienie.

Dostosowanie się płac i cen i osiągnięcie przez nie poziomu zapewniającego nową równowagę długookresową, spadek łącznego popytu prowa­dzi do spadku produkcji i zatrudnienia. Niektórzy pracownicy będą skłonni pracować za dotychczasową płacę real­ną, lecz nie będą mogli znaleźć pracy. Dopiero w dłuższym okresie płace i ce­ny obniżą się tak, że spowoduje to wzrost realnej podaży pieniądza i spa­dek stopy procentowej w stopniu nie­zbędnym do tego, aby popyt globalny powrócił do poziomu umożliwiającego pełne zatrudnienie. Dopiero wtedy bez­robocie spowodowane niedostatkiem popytu zostanie zlikwidowane.

Bezrobocie klasyczne. Ponieważ w mo­delu klasycznym zakłada się, że giętkie płace i ceny utrzymują gospodarkę w stanie pełnego zatrudnienia, ekono­miści będący zwolennikami kierunku klasycznego mieli pewne trudności z wyjaśnieniem przyczyn wysokiego bezrobocia w latach trzydziestych. Zgodnie z ich diagnozą, ważną przy­czyną była siła związków zawodowych, zdolnych do utrzymywania płac powy­żej poziomu równowagi, co uniemoż­liwiło dokonanie się pożądanego pro­cesu dostosowawczego.

Nazwa bezrobocie klasyczne oznacza rodzaj bezrobocia pojawiający się wtedy, kiedy płaca jest rozmyślnie utrzy­mywana powyżej poziomu, przy którym krzywe podaży pracy i popytu na nią się przecinają. Może to być spowo­dowane albo działalnością związków zawodowych, albo też ustawodaw­stwem określającym wysokość płac mi­nimalnych, które powoduje, że płace utrzymywane są na poziomie wyższym od poziomu równowagi.

W nowoczesnej analizie bezrobocia wyróżnia się wprawdzie opisane typy bezrobocia, jednak klasyfikuje się je inaczej, aby uwypuklić różnice w zachowaniu się bezrobotnych oraz skutki i różnych rodzajów bezrobocia dla poli­tyki gospodarczej rządu. Podkreśla się mianowicie różnicę między bezrobo­ciem dobrowolnym i przymusowym.

3. Naturalna stopa bezrobocia

Naturalna stopa bezrobocia zachodzi w sytuacji, przy której rynki pracy i rynki produktów znajdują się w równowadze. Mówiąc dokładniej, naturalną stopą bezrobocia jest ta jego stopa, przy której siły oddziałują­ce na wzrost bądź spadek cen i płac równoważą się. Przy stopie naturalnej inflacja płac i cen jest stabilna. Nie występują tendencje wskazujące bądź to na przyśpieszenie, bądź to na spadek inflacji. We współczesnej gospodarce nastawionej na zapobieganie wysokiej stopie inflacji, naturalna stopa bez­robocia oznacza ten jej najniższy poziom, który można utrzymać. Tym samym wyraża najwyższy dający się utrzymać poziom zatrudnienia i odpowiada potencjalnemu poziomowi produktu w danym kraju.

Naturalną stopę bezrobocia można rozpatrywać w dwóch kwestiach. Po pierwsze - stopa naturalna nie jest równa zeru. W gospodarce charakteryzującej się wysokim zatrudnieniem i tak istnieje dość pokaźna liczba bezrobotnych. W dużym kraju, o wysokim poziomie mobilności, wysokim zróżnicowaniu zarówno upodobań, jak i talentów, przy ustawicznych zmianach popytu na miriady dóbr i usług oraz ich podaży występuje znaczny stopień bezrobocia frykcyjnego i strukturalnego. Za Samuelsonem, można przyjąć, że w takich krajach od 2 do 3% ogólnej liczby zawodowo czynnych zazwyczaj stanowią nie zatrudnieni, czy to po raz pierwszy włączający się do pracy zawodowej, czy to do niej powracający, oraz że dodatkowy jeden procent pozostaje nie zatrudniony, a to dlatego, że ludzie ci zrezygnowali z pracy. A zatem w charakteryzującej się bardzo wysoką mobil­nością gospodarce Stanów Zjednoczonych w latach osiemdziesiątych występowało bezrobocie wynoszące 3-4% ogółu zawodowo czynnych nawet w przypad­ku, gdyby nikt nie utracił pracy.

Po drugie, stopa naturalna pozostaje w ścisłym związku z procesem inflacji. Gospodarce nie pozwala się na osiągnięcie niskich stóp bezrobocia, gdyż niesie to ze sobą ryzyko następstw natury inflacyjnej. Niska stopa bezrobocia prowadzi do narastającej spirali inflacji wynoszącej powyżej 10, 15 albo 20% rocznie. Naturalna stopa bezrobocia stanowi ten najniższy jego poziom, który dany kraj może utrzymywać, nie ryzykując przyśpieszenia inflacji w stopniu nie do przyjęcia.

Stopa naturalna jest owym złotym środkiem pomiędzy zbyt wysokim i zbyt niskim poziomem inflacji; jest to poziom, przy którym stopień inflacji ani nie wzrasta w następstwie nadwyżkowego popytu, ani się nie obniża w następstwie nadwyżkowej podaży. Pojawia się ona na owym progowym poziomie, poniżej którego napięcia na rynkach pracy i rynkach produktów zaczynają prowadzić do coraz to szybszego z każdym rokiem wzrostu płac i cen.

Społeczeństwa są w najwyższym stopniu niechętne przyśpieszeniom in­flacji. Dlatego też politycy na ogół nie starają się wykorzys­tywać możliwości danej gospodarki powyżej poziomu potencjalnego PKB ani też nie stawiają sobie za cel obniżania bezrobocia poniżej jego stopy naturalnej. Postępowanie takie prowadziłoby do wzrostu inflacji.

Analiza ta wyjaśnia również, dlaczego poziom produkcji odpowiada­jący naturalnej stopie bezrobocia jest równoznaczny z potencjalnym poziomem produkcji danego kraju. Produkt potencjalny określa najwyższy dający się utrzymać poziom PKB. Gdyby bezrobocie było niższe, produkcja zaś wyższa, rozkręciłoby to spiralę inflacji. Społeczeń­stwa nie chcą dopuścić do coraz to szybszej galopady inflacji i dlatego gospoda­rki nie mogą trwale funkcjonować przy stopach bezrobocia niższych od stopy naturalnej. Wobec tego osiągnięcie poziomu produktu potencjalnego danego kraju następuje przy właściwej mu naturalnej stopie bezrobocia.

Ponieważ inflacja działa jako warunek ograniczający politykę gospodar­czą, stopą naturalną jest najniższa stopa bezrobocia, którą można utrzymać z praktycznego punktu widzenia odpowiada ona wysokiemu zatrudnieniu i produktowi potencjalnemu danej gospodarki.

Dany kraj nie może zapewnić wszystkim dobrej pracy bez równoczesnego przyśpieszenia inflacji. Jedną z przyczyn jest po prostu to, że skala przepływów siły roboczej - albo bezrobocia frykcyjnego - pozostaje wysoka nawet wtedy gdy możliwości zatrudnienia są obfite

Obok owej frykcyjnej składowej bezrobocia występuje jednak zwykle w sporej skali bezrobocie strukturalne i niedobrowolne. Nawet wtedy, kiedy stopa bezrobocia jest niska, pokaźną część ogółu bezrobotnych stanowią ci, którzy utracili pracę oraz ci, którzy pozostają nie zatrudnieni przez dłuższy czas. Dostosowanie liczby wolnych miejsc pracy do liczby bezrobotnych nie następuje szybko.

W sumie, stopa naturalna jest wysoka częś­ciowo dlatego, że stopień mobilności i odsetek poszukujących lepszej pracy jest tak wysoki, częściowo zaś dlatego, że rynek pracy nie jest zdolny do szybkiego dostosowywania liczby wolnych miejsc pracy do liczby tych, którzy chcą pracować.

W drugiej połowie XX wieku jednym z najbardziej niepokojących zjawisk była rosnąca tendencja stopy naturalnej. Teoretycy wykryli dwa czynniki. Najistotniejszą zmianą jest wzrost udzia­łu młodzieży, przedstawicieli mniejszości oraz kobiet w ogólnej liczbie zawo­dowo czynnych oraz filantropijna polityka rządów.

Niezależnie od skutków zmian demograficznych oraz programów socjalnych, niektórzy ekonomiści są zda­nia, że stopa naturalna jest nawet wyższa od akceptowanych powszechnie szacunków, a to ze względu na wzrost bezrobocia strukturalnego. Zwracają oni uwagę na fakt, że lata siedemdziesiąte i osiemdziesiąte przyniosły poważ­ne wstrząsy w gałęziach oraz regionach czy to uzależnionych od dostaw energii, czy to narażonych na wpływ wymiany międzynarodowej.

Na naturalną stopę bezrobocia wpływ wywierają: struktura zmian demograficznych, wstrząsy zewnętrzne, jakich doznaje gospodarka, polityka rządu w stosunku do rynku pracy, a zapewne także i historia samego bezrobocia. Co więcej, stopa naturalna nie jest równoznaczna z optymalną stopą bezrobocia. Żaden ekonomista nigdy nie udowodnił, że wartość, jaką ma dla danej gospodarki ,,rezerwowy" pracownik - - równa się wartości produktu, którą straciliśmy, gdyż dany osobnik nie pracował. Gdyby stopa naturalna występowała wtedy, kiedy PKB osiąga swoje maksimum, można stwierdzić, że prawo Okuna traci ważność z chwilą, gdy bezrobocie spada poniżej swojej stopy naturalnej. Innymi słowy realny PKB zaczynałby spadać z chwilą, gdy bezrobocie spadało poniżej swojej stopy naturalnej. Jednakowoż prawo Okuna wcale nie traci ważności przy wysokich poziomach produktu. Przeciwnie, kiedy stopa bezrobocia spada poniżej poziomu stopy naturalnej, PKB gwałtownie rośnie w stosunku do potencjalnego poziomu PKB.

Istnieje zatem możliwość, by stopa naturalna kształtowała się powyżej optymalnej stopy bezrobocia - powyżej tego poziomu bezrobocia, przy któ­rym dobrobyt ekonomiczny netto zostaje zmaksymalizowany.

Naturalną stopę bezrobocia można zatem obniżać stosując następujące środki:

• Synchronizacja rynku pracy Część bezrobocia wynika z tego, że wy­stępowanie wolnych miejsc pracy nie jest zsynchronizowane z istnieniem nie zatrudnionych. Gdyby się udało zapewnić lepszą informację, skomputeryzo­wane rejestry wolnych miejsc pracy, zwiększyć możliwość szkolenia i przeszkalania, można by obniżyć wielkość bezrobocia frykcyjnego i struktural­nego.

• Szkolenie i przeszkolenie Niekiedy robotnicy nie mają kwalifikacji, potrzebnych do pracy na wolnych miejscach pracy.

• Usunięcie przeszkód natury rządowej. Obniżenie płacy minimalnej, reforma systemu ubezpieczenia na wypadek bezrobocia oraz zredukowania antybodźcowego oddziaływania programów emerytalnych rent inwalidzkich i pomocy społecznej.

• Roboty publiczne. Ostatnia propozycja dotyczy zapewniania przez rząd znacznej liczby miejsc pracy w usługach publicznych przeznaczonych dla bezrobotnych. Bardziej radykalna jest sugestia, by rząd występował w roli ,,pracodawcy ostatniej szansy". Ogólnie rzecz biorąc, ekonomiści sceptycznie odnoszą się do możliwości obniżenia stopy naturalnej dzięki szeroko zakrojonym programom PSE. Przeciwnie: tego rodzaju „rządowe" miejsca pracy doprowadziłyby do prze­sunięć w zatrudnieniu innych pracowników w sektorze prywatnym w przypa­dku, gdyby fundusze państwowe wydatkowano na tworzenie stanowisk pracy PSE, nie zaś na produkcję czołgów lub ołówków. Niektórzy jednak sądzą, że gdyby tego typu miejsca pracy finansowane ze środków publicz­nych rezerwowano (czy przeznaczano) głównie dla grup o wysokiej stopie bezrobocia (mniejszości, a zwłaszcza młodzieży) mógłby z tego wyniknąć pewien długookresowy wpływ na kształtowanie się kwalifikacji i dyspozycyj­ności owych grup, w rezultacie zaś można by osiągnąć niższą naturalną stopę bezrobocia.

Po tym przeglądzie możliwości obniżenia stopy naturalnej, powinniś­my zarejestrować i pewne zastrzeżenia: dwadzieścia lat badań i prowadzo­nych na rynku pracy eksperymentów w tej kwestii skłania obiektywnych teoretyków do ogromnego umiarkowania. Pomijając rozwiązania, które by zmuszały bezrobotnych do głodowania i zamarzania na śmierć, realizacja większości wymienionych propozycji zapewne w nieznacznym tylko stopniu oddziałałaby na poziom stopy naturalnej. Wydaje się mało prawdopodob­ne, aby stosując jakiś zestaw akceptowanych politycznie reform można obniżyć stopę naturalną o więcej niż parę dziesiątych punktu procen­towego.

4. Ekonomiczna interpretacja bezrobocia

Celem ekonomicznego zinterpretowania bezrobocia, niezbędne jest przeanalizo­wanie podaży pracy i popytu na nią w dwóch przypadkach, co zostało przedstawione na rysunkach nr 2 i 3.

Rysunek nr 2. Podaż i popyt na pracę, płace giętkie

Źródło: P.A Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia 1, PWE, Warszawa 2000, s.332

Rysunek nr 3 Podaż i popyt na pracę, płace sztywne

Źródło: P.A Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia 1, PWE, Warszawa 2000, s.332

Rozważmy pewną grupę pracowników, którzy mają krzywą podaży pracy taką, jaką widzimy na rys. 2 (krzywa SS). Przyjmujemy, że ta krzywa podaży zaczyna biec pionowo przy tej ilości pracy (L*), która odpowiada zasobowi siły roboczej. W miarę obniżania się poziomu płacy, podaż pracy maleje.

Na rysunku 2 przed­stawiono normalny obraz popytu i podaży, przy czym w punkcie E i przy stawce płac W przypada punkt „zrównania się popytu z podażą" lub tzw. punkt oczyszczenia rynku. Poziomy odcinek AE wyraża liczbę zatrudnionych. W przedziale od E do F znajdują się ci robotnicy, którzy byliby skłonni pracować, ale tylko przy wyższej stawce płac. W statystyce mogliby być zaliczeni do bezrobotnych, jednak są oni ,,dobrowolnie bezrobotni” w tym sensie, że nie chcą pracować przy bieżącej rynkowej stawce płac.

Występowanie dobrowolnego bezrobocia w gospodarce konkurencyjnej sygnalizuje pewne istotne pomieszanie pojęć dotyczących bezrobocia. W nie­których przypadkach dana gospodarka może funkcjonować efektywnie przy istnieniu pewnego bezrobocia. Pracownicy mogą pozostawać nie zatrud­nieni dlatego, że rynkowa stawka płac jest niższa od ich indywidualnej oceny wartości czasu. W niektórych przypadkach osoby o małej wydajności mogą woleć czas wolny od pracy za niską płacę i dlatego właśnie pozostają bezrobotni. Z punktu widzenia efektywności w wąskim znaczeniu (z punktu widzenia maksymalizacji dobrobytu ekonomicznego netto danego kraju czy jego PKB) sytuacja taka może się zdawać ,,efektywna”, chociaż to, że niektóre grupy ludności nie mogą znaleźć dobrze płatnego zatrudnienia, może się wydawać niesprawiedliwe. Fakt, że efektywna gospodarka może prowadzić do bezrobocia ludzi o niskiej wydajności, wspiera niejednokrotnie wysuwany przeciwko gospodarkom konkurencyjnym zarzut, a mianowicie, że są one efektywne, ale mogą być ślepe, jeśli chodzi o problem sprawiedliwości.

Na rynku pracy charakteryzującym się doskonałą giętkością płac nie mogą występować ani nadprodukcja, ani bezrobocie niedobrowolne. Zarówno ceny, jak płace po prostu wahają się w górę i w dół aż do chwili, w której nastąpi zrównoważenie rynku.

Wielki przełom Keynesowski polegał na tym, że pozwolono faktom skazić prześliczną, ale niekiedy mało realistyczną teorię. Keynes nie mógł sformułować paradygmatu o sztywności płac i cen, tłumaczącego dokładnie, w jaki mianowicie sposób możliwe jest równoczesne występowanie niedobrowolnego bezrobocia i wolnych miejsc pracy.

Dlatego przyjął on po prostu, że płace ustalane są w taki właśnie sposób by dopuszczać niedopasowanie liczby poszukujących pracy oraz ilości dóbr jakie przedsiębiorstwa chciałyby sprzedać i tych, jakie faktycznie mogą sprze­dać.

Współcześnie, sekret niepełnego zatrudnienia kryje się w analizie sztywno­ści płac albo też rynków nie w pełni równoważących się w gospodarce. Uproszczoną interpretację tego daje rys. 3. Zakładamy tutaj, iż okazuje się, że stawki płac na rynku pracy są zbyt wysokie: płace kształtują się na poziomie W' a nie W. Co więcej, płace nie są giętkie. Nie przesuwają się one w dół do poziomu W, jakby to miało miejsce w przypadku równoważenia rynku. Ze względu na zawarte umowy o pracę, nieformalne porozumienia czy wreszcie ze względu na zwykłą inercję, płace pozostają zamrożone na poziomie W'.

Przy zbyt wysokiej stawce płac liczba robotników, którzy chcą pracować, jest określona punktem G na krzywej podaży; przedsię­biorstwa jednak życzą sobie zatrudnić tylko liczbę odpowiadającą punktowi H na krzywej popytu. Wobec tego z chętnych do pracy wybrana zostanie w taki czy inny sposób jedynie liczba JH. Reszta - wyraża ją odcinek HG - to przymusowo bezrobotni; są to ludzie bez pracy, którzy chcieliby pracować przy istniejącej stawce płac.

Ten uproszczony obraz ,,lepkości płac” jest niepełny, bo płace nie spadają wtedy, kiedy rynek pracy znajduje się w fazie recesji. To zagadnienie jest jednym z najbardziej niezgłębionych problemów teorii ekonomii. Jednakże jeden rzut oka na rynki istniejące w rzeczywistym świecie pozwoli wysunąć przypuszczenie, dlaczego obraz nie równoważących się rynków przedstawiony na rys. 3. nie jest ani nierealistycz­ny, ani nieracjonalny.

Codziennie nie dokonuje się skalo­wania jakości pracy i nikt nie decyduje o ruchu stawki płac w górę czy w dół z dnia na dzień, aby zapewnić, że w żadnym momencie nie będzie ani nie zatrudnionych pracowników, ani nie obsadzonych miejsc pracy. Przeciwnie. przedsiębiorstwa w gałęziach przemysłu nie objętych działaniem związków zawodowych skłonne są ustalać najpierw pewną skalę płac, a następnie, przy tych właśnie stawkach płac, najmować pewną ograniczoną liczbę pracow­ników. Co więcej, w tendencji owe tabele płac utrzymują się na tym samym poziomie przez mniej więcej rok.

W gałęziach objętych działaniem związków zawodowych normalne jest określanie skali płac za pomocą umów wieloletnich. Pracownicy zrzeszeni w związkach zawodowych nie są skłonni akceptować obniżek płac nawet w sytuacji, gdy jedna trzecia związkowców jest nie zatrudniona lub „na przestoju”. Renegocjowanie istniejących umów tak, aby zwiększyć zatrud­nienie w zamian za obniżkę płac, to zadanie kosztowne i prowadzące do nieuniknionych podziałów, przeciwstawiające pracowników o dłuższym stażu pracownikom o stażu krótszym, naruszające morale i wydajność pracy. Trud­no się dziwić, że związkowe umowy zbiorowe rzadko kiedy się renegocjuje przed upływem przewidzianego okresu.

Dlaczego rynki pracy przejawiają raczej „lepkość” niż giętkość cen? Dlaczego ruchy na nich przypominają raczej zachowanie się ciągutek aniżeli kulek rtęci? Zapewne najbardziej podstawowym źródłem sytuacji, w której rynki pracy przejawiają raczej „lepkość” niż giętkość cen jest to, że procedura ustanawiania lub renegocjowania płac jest rzeczą kosztowną. Kierownicy wydziałów personalnych po prostu nie mogą renegocjować płac i ewentualnych deputatów oraz przywile­jów (świadczeń) z każdym nowym pracownikiem, podważając za każdym razem stare porozumienia i utarte obyczaje. Koszty takich negocjacji są na tyle wysokie, że przedsiębiorstwa skłonne są zmieniać płace tylko raz do roku, albo, w przypadku związkowych umów zbiorowych, raz na trzy lata.

W tym miejscu widać rozbieżność między dwiema koncepcjami: gospodarki o cenach giętkich i gospodarki o cenach „lepkich” (sztywnych). Obie mają swe mocne i słabe strony. Prawda leży pośrodku. Rynki pracy nie są równoważone natychmiast, ale z biegiem czasu dostosowują się do zmieniających się okolicz­ności. Najzwięźlej można by rzec, że sytuacja na rynkach pracy w okresie krótkim jest bardzo zbliżona do analizy rynków nie równoważących się. W długim okresie jednak istnieje tendencja do takich zmian płac, które równoważą podaż i popyt, tak że w miarę przystosowawczych ruchów płacy pokaźniejsze luki bezrobocia lub nadwyżki popytu na pracę są likwidowane.

Rozdział II

Bezrobocie w transformującej się gospodarce polskiej

1. Bezrobocie w Polsce na tle wskaźników charakteryzujących ogólne przemiany w gospodarce

Procesy gospodarcze zachodzące w Polsce w latach dziewięćdziesiątych kształtowały się pod wpływem wielu czynników, do których należą przede wszystkim:

- nowe rozwiązania instytucjonalne i instrumentalne procesu transformacji systemowej,

- bieżąca polityka gospodarcza realizująca generalne założenia programu zmian systemowych oraz działania prowizoryczne - doraźne, będące reakcją na pojawiające się dysproporcje i nierównowagę,

- uwarunkowania zewnętrzne, zwłaszcza rozpad kontaktów handlowych z krajami postsocjalistycznymi,

- następstwa ekonomiczne lat poprzednich wraz z inercyjnym wpływem czynników politycznych i społeczno-ustrojowych okresu realnego socjalizmu.

Przebieg procesów gospodarczych w ujęciu globalnym został scharakteryzo­wany przez dane statystyczne informujące o produkcie krajowym brutto (PKB) oraz wydajności pracy w skali kraju i w sektorach gospodarki narodowej. Dane obejmują lata 1989-1995, przy czym 1989 r. stanowi moment odniesienia dla analizy dynamicznej. W roku tym zarówno PKB jaki i liczba pracujących osią­gnęły maksymalny poziom. Produkt krajowy brutto w 1990 r. zmniejszył się o 11,6%, w 1991 r. - o 7,6% i osiągnął swe minimum (tabela 1). Również w sekto­rze przemysłowym rejestrowano wówczas najniższy poziom tworzenia PKB. W sektorze rolniczym spadek wartości PKB miał miejsce o rok dłużej, ale nie osią­gnął tak dużej skali. Korzystnie kształtowała się dynamika tworzenia PKB w sektorze usługowym, w którym wartość PKB nie spadła w badanym okresie poni­żej poziomu 1989 r., a od 1991 r. obserwuje się stałą tendencję wzrostową. Nie potrzeba szczególnego procesu dowodowego, by uzasadnić, że rozwiązanie pro­blemów rynku pracy zależy w znacznej mierze od tempa i skali likwidacji recesji gospodarczej i osiągnięcia stabilnego poziomu stopy wzrostu PKB. Mówiąc o związkach między rynkiem pracy a procesami wzrostu gospodarczego, należało­by odwołać się jednak do prawidłowości rejestrowanej w krajach rozwiniętych -po każdej recesji gospodarka absorbowała mniej siły roboczej niż wynikało to z proporcji okresu wzrostu poprzedniej fazy cyklu koniunkturalnego. Inaczej mówiąc, w każdej kolejnej fazie wzrostu następującej po okresie spadku, liczba pracujących wzrastała później i wolniej niż odpowiednie mierniki wzrostu gospodarczego. Bezrobocie z kolei zmniejszało się, ale również wolniej niż wynikałoby to z procesów wzrostu i po każdej kolejnej fazie recesji - od wyższego poziomu, tworząc coś w rodzaju „schodów bezrobocia". Zaobserwo­wano wyraźnie, że proces ustalania się wielkości bezrobocia na coraz wyższym poziomie stał się niemal całkowicie odporny na pozytywne oddziaływanie wzro­stu gospodarczego. Jak wykazują badania, wzrost gospodarczy stał się tylko jed­nym - stojącym nadspodziewanie nisko w hierarchii - czynnikiem poprawy sytu­acji na rynku pracy. Jest to najprawdopodobniej efekt dominującej we współcze­snych gospodarkach krajów rozwiniętych tzw. jobless growht, której przyczyny (głównie wysokie koszty użycia czynnika pracy) są przedmiotem wielu szczegó­łowych badań. Przy bardzo wysokich poziomach wzrostu PKB duże zwiększenie liczby pracują­cych wydaje się być zagwarantowane. Natomiast przy umiarkowanych pozio­mach wzrostu związek ten jest bardziej zmienny i uzależniony od wyborów politycznych i instytucjonalnych. Obserwowane w Polsce zjawisko wolniejszego tempa wzrostu liczby pracujących niż tempa wzrostu PKB miało jeszcze jedno uwarunkowanie, jakim było istnienie w dość znacznej skali -praktycznie we wszystkich sektorach - nadwyżek zatrudnienia.

Tabela 1 Produkt krajowy brutto w Polsce w latach 1989-1995 (ceny stale 1990 r.)

Produkt krajowy brutto	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Produkt krajowy brutto^a	649 525	574 180	530583	538 609
1989=100	100,0	88,4	81,7	82,9
Produkt krajowy brutto^b				534 889	555 159	584 099	624 986
1992=100				100,0	103,8	109,2	116,8
w tym: sektor 1^a	50845	48770	49401	44764
1989=100	100,0	95,9	97,2	88,0
Sektor I ^b				42539	43560	38455	43 031
1992=100				100,0	102,4	90,4	101,2
Sektor II^a	384 755	304 874	265 759	273 380
1989=100	100,0	79.2	69,1	71,1
Sektor II^b				251 199	264 403	276 068	298 705
1992=100				100,0	105,3	109,9	118,9
Sektor III^a	213925	220 536	215423	220 465
1989=100	100,0	103,1	100,7	103,1
Sektor III^b				241 151	247 196	269 576	283 250
1992=100				100,0	102,5	109,1	117,5

^aW mld starych zł, według zasad stosowanych do 1992 r.

^bW mld starych zł, według zasad „SNĄ 1993".

Źródło: Rocznik Statystyczny z 1993 r.; Rocznik Statystyczny z 1994 r.; Maty Rocznik Statystyczny z 1996 r., tab. 2(255), s. 319; obliczenia własne.

Od 1992 r. obserwuje się stały wzrost PKB w kraju, w 1995 r. był on o 16,8% wyższy niż w 1992 r. Najwyższe tempo wzrostu zaobserwować można w sektorze przemysłowym, w którym analogiczny wskaźnik ukształtował się na poziomie 18,9%. Nieco niższe tempo wzrostu rejestrowano w sektorze usługowym (17,5%). Wzrost PKB w sektorze rolniczym w tym samym okresie był minimalny (1,2%).

Posługując się wartością PKB tworzonego przez jednego pracującego, jako syntetyczną miarą wydajności pracy, można dokonać próby oceny jej dynamiki. Została ona ukształtowana przez nałożenie się nierównomiernych temp spadku obu wielkości wyjściowych. Wolniejsze tempo uwalniania pracujących z gospo­darki niż zmniejszania się PKB doprowadziło w latach 1989-1991 do pogorsze­nia i tak niewysokiej wydajności pracy w skali kraju o ponad 10%. Po dezagregacji na sektory gospodarki okazuje się, że spadek wydajności pracy (aż o jedną piątą) miał miejsce w istocie tylko w sektorze przemysłowym, a więc w przemy­śle i budownictwie, najsilniej dotkniętych spadkiem popytu rynkowego. W dzia­łach tych więc nie doszło do skali zwolnień uzasadnionej sytuacją na rynku pro­duktów. Wydajność pracy w sektorze rolniczym pozostawała w tym czasie na względnie stałym poziomie, natomiast w sektorze usługowym, gdzie nie wystą­piło zmniejszenie PKB, wydajność pracy wyraźnie wzrosła (tabela 2).

Tabela 2 Wydajność pracy w Polsce w latach 1989-1993

Wydajność pracy	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Wydajność pracy ^a	38,5	35,3	34,6	36,7
1989=100	100,0	91,6	89,9	95,3
Wydajność pracy ^b				36,4	38,7	40,4	42,4
1992=100				100,0	106,3	111,0	116,5
w tym: sektor I ^a	11,6	11,3	12,0	11,7
1989=100	100,0	97,2	103,7	100,5
sektor 1 ^b				11,1	11,6	9,9	11,1
1992=100				100,0	104,5	89,2	100,0
sektor 11 ^a	61,9	52,0	49,5	55,2
1989=100	100,0	84,0	80,0	89,3
sektor II ^b				50,8	58,9	61,9	11,1
1992=100				100,0	115,9	121,9	132,3
sektor III ^a	34,3	36,2	36,8	37,4
1989=100	100,0	105,6	107,3	103,1
sektor III ^b				40,9	40,6	44,1	44,1
1992=100				100,0	99,3	107,8	107,8

^a W min starych zł, według zasad stosowanych do 1992 r.

^b W min starych zł, według zasad „SNĄ 1993".

Źródło: obliczenia własne.

Zaobserwowano na polskim rynku pracy wyraźną prawidłowość polegająca na tym, że całkowita liczba pracujących w gospodarce malała wolniej niż produkt krajowy brutto, a spadek poziomu produkcji nie był czynnikiem ani jedynym, ani szczególnie znaczącym dla obniżania poziomu zatrudnienia. Prawidłowość ta była rejestrowana wcześniej w kra­jach, gdzie funkcjonuje dojrzały rynek pracy. W czasie recesji gospodarczej, gdy następuje zmniejszenie produktu krajowego brutto, powszech­nie obserwuje się spadek wydajności. Zjawisko to, wywołane najczęściej silną instytucjonalizacją współczesnych rynków pracy, jest solidarnie akceptowane przez obie strony rynku pracy. Organizacje pracobiorców są zainteresowane ochroną miejsc pracy niejako z założenia, natomiast dla pracodawców strategia przeczekania ma przynieść korzyści w postaci zmniejszenia stałych kosztów za­trudnienia (nakładów na selekcję, nabór i przystosowanie pracowników) w mo­mencie zmiany sytuacji na rynku produktów. Niewątpliwie pozytywnym aspektem tego rodzaju zachowań jest powstrzymywanie narastania bezrobocia, nega­tywnym - zahamowanie stymulowanych przez rynek zmian strukturalnych w gospodarce.

Od 1992 r. obserwuje się w Polsce stały wzrost wydajności pracy. W 1995 r. wzrosła ona w porównaniu z 1992 r. o 16,5%, a więc w prawie identycznej skali, jak PKB. Największy wzrost wydajności pracy miał miejsce w sektorze przemy­słowym i wynosił 32,3%, a więc nastąpił wzrost prawie o jedną trzecią. Znacznie mniejsze tempo wzrostu wydajności pracy miało miejsce w sektorze usługowym (o 7,8%). W sektorze rolniczym w tym okresie obserwowano znaczne wahania wydajności pracy: wzrost w 1993 r., spadek w 1994 r. i następnie wzrost w 1995 r. do poziomu rejestrowanego w 1992 r. Jak z tego widać, chłonność roz­wijającej się gospodarki na siłę roboczą była mniejsza niż mogłoby to wynikać z wcześniej obserwowanych relacji między tworzeniem PKB a liczbą pracujących. Uzasadniony byłby więc wniosek o wzroście racjonalności gospodarowania siłą roboczą, szczególnie w sektorze przemysłowym. Zważywszy globalnie niski po­ziom wydajności pracy w polskiej gospodarce w momencie podjęcia działań transformacyjnych, jest to konstatacja pozytywna. Proces ten, szczególnie anali­zowany w krótkim okresie, mógł jednak negatywnie wpłynąć na sytuację na ryn­ku pracy pojedynczych osób lub nawet całych grup społecznych.

Problemem determinującym decyzje polityki gospodarczej mające znaczący wpływ na rynek pracy w okresie przebudowy była nierównowaga na rynku pie­niądza krajowego, występująca pod postacią wysokiej inflacji. Nie­zbędne instrumenty deflacyjne polityki pieniężnej i budżetowej wpływały i w dalszym ciągu wpływają w mniejszym lub większym stopniu na ograniczenie chłonności gospodarki na zatrudnienie. Należy również zwrócić uwagę, że wbrew znanej współzależności opisywanej krzywą Philipsa, w Polsce nie obserwowano bezpośredniego związku między stopą bezrobocia a stopą inflacji w krótkich i długim okresie. Jest to zapewne uwarunkowane brakiem rzeczywistego funkcjo­nowania mechanizmów rynkowych w transformującej się polskiej gospodarce.

Znaczące skutki dla polskiego rynku pracy zwłaszcza w pierwszym okresie przebudowy miał stan finansów publicznych. Brak równowagi budżetowej wy­wołany został z jednej strony spadkiem rentowności przedsiębiorstw, a tym sa­mym zmniejszeniem się wpływów do budżetu z tytułu podatków. Z drugiej strony wystąpił relatywny wzrost wydatków budżetowych spowodowany między innymi koniecznością uzupełnienia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obciążenie wypłatami wcześniejszych emerytur), Funduszu Emerytalno-Rentowego (emery­tury rolników) i Funduszu Pracy (zasiłki dla bezrobotnych) oraz obsługą długu publicznego. Pojawienie się tak wywołanego deficytu budżetowego zmusiło po­lityków gospodarczych do pojęcia działań na rzecz jego zmniejszenia. Polegały one w głównej mierze na zmniejszaniu wydatków budżetowych; miały miejsce w szczególności drastyczne ograniczenia wydatków na oświatę, naukę, kulturę, ochronę zdrowia, opiekę społeczną, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne. Zarówno te ograniczenia, jak i występujące równolegle w działalności inwestycyjnej państwa, spowodowały dalsze negatywne implikacje dla popytu globalne­go, a tym samym dla działalności i popytu na pracę w przedsiębiorstwach działa­jących we współpracy ze sferą budżetową (na przykład przemysł obronny).

Na sytuację na polskim rynku pracy okresu transformacji systemowej znaczą­cy wpływ wywarły procesy przekształceń strukturalnych gospodarki. Przemiany strukturalne, dokonujące się w gospodarce pod wpływem dwóch zasadniczych czynników - mechanizmu rynkowego oraz oddziaływania państwa, dotyczą co najmniej średniego okresu, trudno więc dokonać jakiej­kolwiek wiarygodnej syntezy w tym zakresie odnoszącej się do początków lat dziewięćdziesiątych. Należy zwrócić uwagę na najistotniejszą z nich, będącą elementem zmian ustrojowych i warunkiem wprowadzenia mechanizmów rynkowych, jaką stały się przekształcenia własnościowe, umownie określane termi­nem „prywatyzacji". Objęły one denacjonalizację majątku państwowego oraz promocję własności prywatnej w formie pobudzania powstawania nowych przed­siębiorstw prywatnych i rozwoju już istniejących. Po dość powolnym starcie, prywatyzacja zwiększyła nieco tempo w latach 1992-1993. O postępie świadczyć może wzrost udziału pracujących w sektorze prywatnym z 45,1% w 1990 r. do 64,1% w 1996 r.⁵ W okresie 1990-1996 objęto procesem prywatyzacji w różnych formach 5592 przedsiębiorstw państwowych. Liczba przedsiębiorstw państwo­wych zmniejszyła się w tym czasie z 8228 do 3847, przy stałym wzroście liczby podmiotów gospodarczych w sektorze prywatnym.

Przekształceniom własnościowym towarzyszył w pierwszym okresie pozy­tywny proces dostosowawczy przedsiębiorstw państwowych do zmian systemo­wych. Adaptacja do nowych warunków przyjęła rozmiary, o które trudno byłoby podejrzewać te jednostki, zwyczajowo postrzegane jako pasywne, zacofane i oporne na restrukturyzację. Zjawisko to uznano za korzystne, albowiem prywaty­zację dużych firm w krajach postkomunistycznych, wytwarzających dużą część produktu krajowego brutto, oceniano jako zadanie niezwykle skomplikowane. Względnie szybkiemu przystosowaniu przedsiębiorstw państwowych do nowych warunków ekonomicznych w Polsce sprzyjać miały między innymi:

- zadowalająca dyscyplina utrzymania (przy wszystkich modyfikacjach) głównej linii reform w politykach gospodarczych realizowanych przez kolejne rządy, pomimo znacznej czasem niestabilności politycznej,

- szybka liberalizacja handlu i ograniczenie subsydiów przywracające cenie funkcję informacyjną, zmuszające przedsiębiorstwa do koncentracji na zagadnie­niach zysku, wydajności i marketingu,

- wprowadzenie nadzoru i kontroli nad komercyjnym zachowaniem banków w celu poprawy ich działalności kredytowej.

Konstatacja o podjęciu przez przedsiębiorstwa państwowe wielu działań dostosowawczych nie oznaczała oczywiście sugestii odłożenia lub wręcz zaniecha­nia dalszych przekształceń własnościowych. Wskazywano raczej, że lepsza kondycja pomaga przetrwać i poprawić pozycję przedsiębiorstwa w oczekiwaniu na najwłaściwszą formę prywatyzacji. W późniejszych latach badanego okresu nastąpiło osłabienie dyscypliny finansowej wobec przedsiębiorstw państwowych i wzrost chroniącego je protekcjonizmu. Wpłynęło to na zmniejszenie skłon­ności do innowacyjności i tym samym konkurencyjności przedsiębiorstw pań­stwowych.

Prywatyzacji gospodarki - obok wielu rozwiązań natury instytucjonalnej -podporządkowany został system fiskalny, w wyniku czego obciążenie bezpośrednimi podatkami przedsiębiorstw państwowych było dwukrotnie wyższe niż prywatnych, zarówno krajowych, jak i z udziałem kapitału zagranicznego. Jednakże nastąpiło osłabienie oddziaływania. tego czynnika poprzez tolerowanie nawarstwiających się zaległości podatkowych i na fundusz ubezpieczeń społecznych, skoncentrowanych w znacznym stopniu w dużych przedsiębiorstwach państwowych. Splot oko­liczności ekonomicznych i społecznych wywołanych tak różnymi czynnikami wywarł wpływ na inne aspekty struktury gospodarki. Nie odnotowano mianowi­cie pozytywnych zmian w strukturze gałęziowej przemysłu - w produkcji ogółem powiększył się udział przemysłów wydobywczych, a zaznaczył silny spadek przemysłu lekkiego i elektromaszynowego. Podatność rządów na naciski grup społeczno-zawodowych doprowadzała raczej do petryfikacji niż świadomie indukowanych przekształceń strukturalnych. Okazało się, że złożoność procesu przekształceń strukturalnych nie wynikała tylko z niedostatków kapitału czy braku nowoczesnych technik i technologii wytwarzania. Sprawą decydującą stały się silne uwarunkowania społeczne tego procesu, tworzącego podłoże powstawania konfliktów.

Splot okoliczności demograficznych, gospodarczych i społecznych doprowa­dził do ukształtowania się konkretnych wielkości popytu i podaży pracy, deter­minujących sytuację na rynku pracy (tabela 3). Liczba pracujących w Polsce w latach 1990-1993 malała systematycznie, rosła jednocześnie liczba bezrobotnych. Od 1994 r. jednak obserwuje się stały wzrost liczby pracujących i zmniejszanie populacji bezrobotnych. Zmiany poziomu syntetycznego wskaźnika sytuacji na rynku pracy, jakim jest stopa bezrobocia, potwierdzają istnienie w latach dzie­więćdziesiątych dwóch przeciwnych tendencji - stałego pogarszania sytuacji do 1993 r. i poprawy od 1994 r.

Tabela 3

Pracujący, bezrobotni i stopa bezrobocia w Polsce w latach 1989-1996 (stan w dniu 31 XII)

Wyszczególnienie	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Pracujący (w tys.)	16484,7	15 772,3	15356,5	15 117,5	15281,9	15 324,5	15841,9
Bezrobotni (w tys.)	l 126,1	2 155,6	2 509,3	2 889,6	2 838,0	2 628,8	2 359,5
Stopa bezrobocia	6,5	12,2	14,3	16,4	16,0	14,9	13,2

Źródło: Maty Rocznik Statystyczny z 1997 r.

Istnieje wiele analiz polskiego bezrobocia koncentrujących się w większości na diagnozie jego rozmiaru i struktury, wiele miejsca poświęcono również pró­bom sformułowania przyczyn zarówno samego zjawiska, jak i jego skali oraz tempa rozwoju. Do najważniejszych z nich zalicza się recesję gospodarczą oraz redukcję zatrudnienia socjalnego, mających miejsce w pierwszych latach okresu transfor­macji. Na zmniejszenie chłonności gospodarki na siłę roboczą także miało wpływ - z jednej strony - częściowe otwarcie rynku krajowego na konkurencję produk­tów zagranicznych, a z drugiej - brak technicznego, technologicznego i organiza­cyjnego przygotowania podmiotów gospodarczych do działania w warunkach konkurencji, szczególnie zewnętrznej. Nadmierny fiskalizm państwa spowodował również zmniejszenie potencjalnego wzrostu popytu na pracę ze strony sektora prywatnego. Do tego dołączyło się niezbyt sprawne działanie (szczególnie w początkach okresu transformacji) instytucji pośrednictwa pracy.

Istotnym problemem rynku pracy stało się zróżnicowanie ryzyka bezrobocia w grupach ludności reprezentujących określone cechy:

- w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy były osoby młode oraz w star­szych grupach wiekowych, jednakże po przekroczeniu 45 roku życia zagrożenie bezrobociem malało,

• w trudniejszej sytuacji znajdowały się kobiety niż mężczyźni,

• najmniej zagrożone bezrobociem były osoby z wyższym wykształceniem, najwyższym natężeniem bezrobocia charakteryzowała się zbiorowość osób z wykształceniem zasadniczym zawodowym.

Poprawa sytuacji na rynku pracy od 1994 r. miała swe źródło przede wszyst­kim w polepszeniu ogólnej koniunktury gospodarczej (zwiększeniu popytu kon­sumpcyjnego i inwestycyjnego), stopniowym przystosowywaniu się społeczeń­stwa i podmiotów gospodarczych do warunków mechanizmu rynkowego oraz poprawie funkcjonowania rynku pracy i jego instytucji.

2. Bezrobocie - statystyczna charakterystyka i wnioski

Poziom bezrobocia

Liczba bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy w końcu 1999 roku wyniosła 2.349,8 tys. osób i była o 518,4 tys. wyższa w porównaniu z końcem 1998 roku.

Na przestrzeni 1999 roku bezrobocie wzrosło o 28,3%, podczas gdy w okresie całego 1998 roku wzrost liczby bezrobotnych wyniósł zaledwie 0,3%. Należy stwierdzić, że rok 1999 przyniósł pogłębienie niekorzystnych tendencji obserwowanych na rynku pracy, zapoczątkowanych w II półroczu 1998 roku.

Kształtowanie się poziomu bezrobocia w latach 1998 - 1999 przedstawiono w Tabl.4.

Tabl. 4. Bezrobotni według miesięcy w latach 1998 -1999

	Zarejestrowani bezrobotni (w tys. osób)
	1998		1999
Miesiące	stan w końcu	wzrost/spadek(-)	stan w końcu	Wzrost/spadek(-)
	Miesiąca	do poprzedniego	miesiąca	do poprzedniego
		Miesiąca		miesiąca
Styczeń	1.893,3	66,9	2.046,8	215,4
Luty	1.891,9	-1,4	2.146,6	99,8
Marzec	1.845,7	-46,2	2.170,4	23,8
Kwiecień	1.765,5	-80,2	2.122,2	-48,2
Maj	1.695,4	-70,1	2.073,1	-49,1
Czerwiec	1.687,6	-7,8	2.074,0	0,9
W l- półroczu	X	-138,8	X	242,6
Lipiec	1.683,1	-4,5	2.116,4	+42,4
Sierpień	1.671,0	-12,1	2.143,6	+27,2
Wrzesień	1.676,7	5,7	2.177,8	+34,2
Październik	1.692,6	15,9	2.186,8	+9,0
Listopad	1.743,4	50,8	2.257,3	+70,5
Grudzień	1.831,4	88,0	2.349,8	+92,5
W II - półroczu	X	143,8	x	275,8
Ogółem w roku	X	5,0	X	518,4

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Zawarte w Tabl. 4 dane wskazują na zahamowanie tempa spadku bezrobocia w I-szej połowie 1998 r., jego wzrost w II-giej połowie 1998 r. oraz wyraźny przyrost liczby bezrobotnych w zasadzie w całym (poza kwietniem i marcem) 1999 roku. Należy przypomnieć, że tendencje spadkowe poziomu bezrobocia, rejestrowane od 1994 r., były ściśle związane z obserwowanym w tym okresie wzrostem gospodarczym (i związanym z nim wzrostem zatrudnienia, głównie w sektorze prywatnym).

Natomiast w 1998 r. tendencje te uległy odwróceniu. Zwolnienie tempa wzrostu gospodarczego w II-giej połowie 1998 r. miało decydujący wpływ na zmniejszenie liczby pracujących i zahamowanie spadku, a następnie wzrost liczby bezrobotnych.

Wzrost liczby bezrobotnych o 518 tys. w 1999 r. wynika przede wszystkim z następujących powodów:

• Zwiększonego napływu absolwentów. Dały o sobie znać pierwsze efekty wyżu demograficznego (ok. 389 tys. zarejestrowań bezrobotnych absolwentów w 1999r., tj. o ok. 62 tys. więcej niż w roku 1998).

• Ujawnieniu się osób pragnących poprzez status bezrobotnego uzyskać opłacanie z budżetu państwa składki na ubezpieczenie zdrowotne (ok. 150 tys. osób - w wielu przypadkach są to osoby zatrudnione w tzw. szarej strefie).

• Spadku tempa przyrostu liczby miejsc pracy, szczególnie w małych i średnich przedsiębiorstwach oraz dużej fluktuacji zatrudnienia w tym sektorze, co w efekcie zwiększyło wypływ pracowników na rynek pracy. Było to spowodowane głównie czynnikami zewnętrznymi - np. kryzysem rosyjskim, a także nadmiernym fiskalizmem oraz (co bardzo podkreślają pracodawcy) małą elastycznością przepisów prawa pracy. Zwiększone od trzeciego kwartału 1999 r. tempo rozwoju gospodarczego (średniorocznie ok. 4,2%) było jednak zbyt niskie, by spowodować przyrost liczby miejsc pracy. Szacuje się, że przyrost bezrobocia z tego tytułu wyniósł ok. 150 tys. osób.

• Reformy administracyjnej oraz zmian w organizacji służby zdrowia (ok. 60 tys. osób).

• Przyśpieszenia procesów restrukturyzacji gospodarki (ok. 40 tys. osób - warto zaznaczyć, że z tytułu restrukturyzacji w ciągu 1999 r. zwolniono przeszło 200 tys. osób, jednak większość z tych osób dzięki specjalnym, rządowym programom aktywizująco-osłonowym nie stała się bezrobotnymi). Sektorem, który wygenerował realny wzrost bezrobocia był przemysł lekki.

Stopa bezrobocia

Nasilenie wzrostowej tendencji kształtowania się liczby bezrobotnych w 1999 roku nie pozostało bez wpływu na wzrost stopy bezrobocia zarówno w skali kraju, jak i w poszczególnych województwach.

Udział liczby bezrobotnych w liczbie ludności aktywnej zawodowo wyniósł w końcu 1999 roku 13,0%.

W porównaniu z końcem 1998 roku odnotowano wzrost poziomu tego wskaźnika o 2,6 punktu procentowego.

Wzrost stopy bezrobocia w 1999 roku wystąpił we wszystkich województwach, przy czym największy w województwie lubuskim - o 4,3 punktu % (osiągając w końcu roku poziom 17,5%). Wzrost natężenia bezrobocia był w tym województwie 1,5- krotnic wyższy niż w skali całego kraju.

Należy przypomnieć, iż województwo lubuskie znalazło się w grupie województw o największym w 1999 roku wzroście liczby bezrobotnych.

Znaczne zróżnicowanie rozmiarów i natężenia bezrobocia w przekroju regionalnym, które należy uznać za niekorzystną cechę bezrobocia w Polsce, na przestrzeni 1999 roku nie uległa istotnym zmianom.

Zróżnicowanie natężenia bezrobocia dla województw mierzone ilorazem najwyższej stopy bezrobocia dla województw do stopy najniższej w końcu 1999r. osiągnęło wartość 2,4 (woj. warmińsko - mazurskie - 22,8%, woj. mazowieckie - 9,6%).

Dla porównania w końcu stycznia tego samego roku zróżnicowanie to było nieco wyższe, gdyż osiągnęło wartość 2,5 (woj. warmińsko - mazurskie - 21,3%, woj. mazowieckie - 8,4%).

Poruszając problem zróżnicowania przestrzennego nie sposób pominąć

dywersyfikacji pomiędzy powiatami.

W końcu 1999 roku zróżnicowanie stopy bezrobocia pomiędzy skrajnymi powiatami było 12-krotne (powiat człuchowski w woj. pomorskim - 31,7%, powiat poznański, łącznie z miastem Poznań - 2,6%), a więc znacznie silniejsze niż pomiędzy województwami.

Tabl. 5. Województwa o najwyższej i najniższej stopie bezrobocia w końcu 1999 r.

Województwo	Najwyższa stopa bezrobocia (%)
Warmińsko - mazurskie Zachodniopomorskie Lubuskie Kujawsko-pomorskie	22,8 17,5 17,5 16,6
Województwo	Najniższa stopa bezrobocia (%)
Mazowieckie Śląskie Małopolskie Wielkopolskie	9,6 9,9 10,3 10,7

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

W dalszym ciągu w najtrudniejszym położeniu znajdują się słabo na ogół rozwinięte rolnicze regiony północnej i północno - wschodniej Polski, najniższa zaś stopa bezrobocia występuje w województwach - siedzibach dużych aglomeracji miejskich.

Porównując natężenie bezrobocia w ciągu ostatnich dwóch lat w Polsce i w krajach Unii Europejskiej można zauważyć przeciwstawne tendencje zmian. Stopa bezrobocia w Polsce w latach 1997 - 1999 wzrosła od 10,3% w końcu 1997 r. do 13,0% w końcu 1999 r., natomiast wskaźnik ten dla państw Unii Europejskiej ujmowanych łącznie miał tendencję malejącą od 10,5% w końcu 1997 r. do 8,8% w końcu 1999 r. Spośród krajów należących do Unii Europejskiej tylko Hiszpania ma stopę bezrobocia wyższą niż w Polsce (14,7% w końcu 1999 r.). Do krajów o najniższej stopie bezrobocia w Unii Europejskiej w końcu 1999 r. należały Dania (4,0%), Portugalia (4,2%) i Austria (4,7%), natomiast najwyższą stopą bezrobocia (oprócz Hiszpanii), charakteryzowały się Francja (10,6%), Finlandia (9,1%) i Niemcy (9%).

Zwolnieni z przyczyn dotyczących zakładu pracy

W 1999 roku w urzędach pracy zarejestrowało się 164,9 tys. bezrobotnych zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy, czyli o 63,1 tys. osób więcej niż w roku poprzednim. Jednocześnie w tym samym roku zostało wyłączonych z ewidencji 115,9 tys. bezrobotnych. Przewaga „napływu" bezrobotnych nad ich „odpływem" spowodowała wzrost udziału bezrobotnych tej kategorii w ogólnej liczbie bezrobotnych pozostających w ewidencji urzędów pracy w końcu 1999 r.

Wzrost liczby bezrobotnych rejestrujących się z przyczyn leżących po stronie zakładu nie pozostał bez wpływu na wzrost udziału bezrobotnych tej kategorii w ogólnej liczbie bezrobotnych pozostających w ewidencji urzędów pracy.

W końcu grudnia 1999 r. w urzędach pracy zarejestrowanych było 174,4 tys. osób bezrobotnych zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy, tj. o 49,0 tys. osób więcej w porównaniu do stanu z końca grudnia 1998 r.

Udział procentowy tej kategorii w liczbie bezrobotnych ogółem wzrósł w roku 1999 o 0,6 punktu procentowego (z 6,8% w końcu 1998 r. do 7,4 % w końcu 1999 r.). W porównaniu do końca 1998 r. ich liczba wzrosła o 49,0 tys. osób tj. o 39,1%, natomiast udział procentowy w liczbie bezrobotnych ogółem wzrósł o 0,6 punktu procentowego.

Biorąc pod uwagę sytuację w poszczególnych województwach , w 1999 roku największy wzrost liczby osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy wystąpił w województwach: śląskim o 93,2%, a więc prawie 2-krotny (o 12,3 tys. osób), lubuskim o 70,4% (o 1,9 tys. osób), podlaskim o 51,7% (1,5 tys. osób), małopolskim o 48,0% (o 4,7 tys.).

Największy udział zwolnionych "grupowo" w stosunku do ogółu bezrobotnych odnotowano w województwach: śląskim 12,1%, dolnośląskim 9,7%, opolskim 9,6% i małopolskim (9,2%).

Tabl.6. Bezrobotni zwolnieni z przyczyn dotyczących zakładu pracy (w tys.) oraz ich udział w stosunku do ogólnej liczby bezrobotnych 1999 roku

Miesiąc	Bezrobotni zwolnieni z przyczyn dotyczących zakładu pracy
		w okresie sprawozdawczym	Stan w końcu okresu sprawozdawczego
				Ogółem	% do ogółu bezrobotnych	poprzedni miesiąc=100
Styczeń	16,4	138,1	6,7	110,2
Luty	11,3	138,8	6,5	100,5
Marzec	12,2	142,1	6,5	102,2
Kwiecień	11,7	145,0	6,8	102,1
Maj	13,6	147,8	7,1	101,9
Czerwiec	12,3	148,9	7,2	100,8
Lipiec	14,7	153,2	7,2	102,9
Sierpień	13,2	156,5	7,3	102,1
Wrzesień	15,0	159,5	7,3	101,9
Październik	14,6	162,7	7,4	102,0
Listopad	14,6	167,8	7,4	103,1
Grudzień	15,3	174,4	7,4	103,9
Rok	164,9	-	-	139,1*

• rok poprzedni =100

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Znaczny wzrost liczby bezrobotnych zwolnionych z ostatniego miejsca pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy w województwie śląskim związany jest z przyśpieszeniem procesów restrukturyzacyjnych w górnictwie.

Według stanu w końcu 1999 roku około 1800 zakładów pracy zgłosiło zamiar zwolnienia w najbliższym czasie 86,1 tys. pracowników, w tym z sektora publicznego 38,0 tys. osób (przed rokiem odpowiednio 51,9 tys. i 27,4 tys.).

Zamieszkali na wsi

Wiejski rynek pracy w 1999 roku charakteryzował się, podobnie jak bezrobocie ogółem, wzrostową tendencją liczby bezrobotnych.

Bezrobocie na wsi wzrosło w omawianym okresie o 219,8 tys. osób (ze stanu 835,7 tys. w końcu 1998 r. do stanu 1.055,5 tys. w końcu 1999 r.). Tempo wzrostu było jednak niższe niż wśród mieszkańców miast, w efekcie czego miał miejsce spadek udziału procentowego bezrobotnych zamieszkałych na wsi w ogólnej liczbie bezrobotnych - z 45,6% w końcu 1998 r. do 44,9% w końcu 1999r.

Tabl. 7. Bezrobotni zamieszkali na wsi (w tys.) oraz ich udział w ogólnej liczbie bezrobotnych w 1999 roku

	Bezrobotni zamieszkali na wsi
Miesiąc	Zarejestrowani	Stan w końcu okresu sprawozdawczego
	w okresie
	sprawozdawczym	Ogółem	% do ogółu bezrobotnych	przyrost do poprzedniego
				Miesiąca
Styczeń	129,8	921,6	45,0	85,9
Luty	95,9	972,8	45,3	51,1
Marzec	73,5	978,2	45,1	5,4
Kwiecień	56,2	952,5	44,9	-25,6
Maj	55,4	929,3	44,8	-23,2
Czerwiec	71,7	926,1	44,7	-3,2
Lipiec	86,6	944,7	44,6	18,6
Sierpień	71,9	955,0	44,5	10,3
Wrzesień	90,2	970,3	44,6	15,4
Październik	81,8	970,4	44,4	0,1
Listopad	94,5	1.009,1	44,7	38,7
Grudzień	88,9	1.055,5	44,9	46,4
Rok	996,4	-	-	219,8*

* do poprzedniego roku, Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

W dalszym ciągu jednak blisko 45% bezrobotnych to mieszkańcy wsi, a w województwach podkarpackim, małopolskim i lubelskim odsetek ten wynosi odpowiednio 62,1%, 53,9%, 52,6%.

Biorąc pod uwagę przestrzenny wymiar wiejskiego rynku pracy wyraźnie widać, że bezrobocie na wsi generowane jest w głównej mierze w Polsce południowej i południowo-wschodniej, gdzie w ogólnej liczbie mieszkańców dominuje ludność zamieszkała na wsi.

Absolwenci szkół ponadpodstawowych

Bezrobotni absolwenci szkół ponadpodstawowych w liczbie 149,8 tys. stanowili w końcu 1999 roku 6,4% ogólnej liczby bezrobotnych. W porównaniu z końcem 1998 roku odnotowano wzrost liczby zarejestrowanych absolwentów o 39,2 tys. tj. o 35,4%.Wzrost liczby bezrobotnych absolwentów na przestrzeni roku miał miejsce we wszystkich województwach, przy czym największy w: pomorskim, gdzie liczba absolwentów wzrosła o ponad połowę tj. o 60,9% (o 2,8 tys., ze stanu 4,6 tys. w końcu 1998 r. do 7,4 tys. w końcu 1999 r.). Znaczny wzrost liczby zarejestrowanych absolwentów odnotowano również w województwie lubuskim (o 50,0% tj. o 1,3 tys. osób) i małopolskim (o 46,7% tj. o 4,9 tys.). Kształtowanie się liczby zarejestrowanych i wyrejestrowanych absolwentów w poszczególnych miesiącach w 1999 roku przedstawia Tabl. 5.

W 1999 roku w urzędach pracy zarejestrowało się 388,9 tys. absolwentów szkół ponadpodstawowych, czyli o 61,5 tys. osób (o 18,8%) więcej niż w 1998 roku. W 1999 roku podjęło pracę 110,7 tys. bezrobotnych absolwentów , tj. o 3,5 tys. mniej niż w poprzednim roku.

Tradycyjnie, najwyższa rejestracja absolwentów przypada na miesiące letnie tj. czerwiec-wrzesień. W tym okresie zarejestrowało się w 1999 r. 217,2 tys. absolwentów, co stanowiło 55,8% napływu rocznego. Było to również o 28,2 tys. absolwentów więcej w porównaniu do analogicznych miesięcy 1998 r. Związane jest to z obserwowanym w ostatnich latach wzrostem (rocznie o ok. 20 tys.) liczby absolwentów kończących szkoły ponadpodstawowe.

Na podkreślenie zasługuje znaczny wzrost w omawianym roku liczby absolwentów, którzy rozpoczęli staż pracy u pracodawców. Z tej formy skorzystało w 1999 r. 45,0 tys. absolwentów, a więc o 16,6 tys. tj. o 58,4% absolwentów więcej niż rok temu. Świadczy to o wzroście zainteresowania tą formą aktywizacji zawodowej.

Należy również podkreślić, iż prawie połowa (45,8%, 20,6 tys.) absolwentów rozpoczęła staże w miesiącach czerwiec-wrzesień, a więc w okresie największej rejestracji.

Tabl. 8. „Napływ" i „odpływ" absolwentów w 1999 r. oraz ich udział w bezrobociu ogółem

	Bezrobotni absolwenci szkół ponadpodstawowych
	w okresie sprawozdawczym					w końcu okresu
Miesiące						Sprawozdawczego
	„napływ"	„odpływ"	w tym			ogółem	w % do
	w tys.	w tys.	podjęcia	rozpoczęcia:		w tys.	Ogółu bez­
			pracy	Szkolenia	Stażu		Robotnych
Styczeń	28,4	16,5	5,9	0,4	2,6	123,3	4,7
Luty	20,8	19,1	7,4	0,9	3,4	125,2	4,6
Marzec	17,4	19,7	9,0	1,4	3,0	123,0	4,6
Kwiecień	12,3	22,5	9,6	1,2	2,1	112,7	4,3
Maj	11,8	27,2	8,4	1,3	1,5	97,3	3,7
Czerwiec	57,1	87,6	7,4	0,7	2,1	66,8	3,3
Lipiec	57,8	21,7	7,8	0,9	6,7	102,8	4,9
Sierpień	42,3	22,9	9,1	1,3	5,0	122,3	5,7
Wrzesień	60,0	34,0	14,4	2,7	6,8	148,3	6,8
Październik	34,2	34,6	13,7	2,9	5,9	148,0	6,8
Listopad	24,0	25,9	10,4	2,4	3,7	146,0	6,5
Grudzień	22,8	19,0	7,6	1,2	2,2	149,8	6,4
Rok	388,9	350,7	110,7	17,3	45,0	-	-

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Wzrost „napływu" absolwentów w 1999 r., przy jednoczesnym spadku podjęć pracy spowodował wzrost udziału bezrobotnych absolwentów w ogólnej liczbie bezrobotnych. W końcu 1999 r. bezrobotni absolwenci stanowili 6,4% ogółu bezrobotnych, czyli nieco więcej (o 0,4 punktu procentowego) niż w końcu 1998 r.

Biorąc pod uwagę przestrzenne kształtowanie się bezrobocia, największy procentowy udział absolwentów w ogólnej liczbie bezrobotnych w końcu 1999 r. odnotowano w województwach: małopolskim (9,7%), śląskim (8,2%), wielkopolskim (8,0%) i lubelskim (7,4%). Województwo małopolskie znalazło się również w grupie województw o największym, w porównaniu do 1998 r. procentowym wzroście liczby zarejestrowanych absolwentów.

Pod względem poziomu wykształcenia, wśród bezrobotnych absolwentów największy odsetek stanowią absolwenci zasadniczych szkół zawodowych (w końcu 1999 r. 40,7% ogółu absolwentów). W porównaniu do stanu z końca poprzedniego roku, pomimo wzrostu liczby bezrobotnych absolwentów tego typu szkół, ich udział w ogólnej populacji absolwentów spadł o 3,3 punktu procentowego.

Struktura bezrobocia

Charakterystyczną cechą polskiego bezrobocia, niezależnie od tendencji występujących w kształtowaniu się ogólnej liczby bezrobotnych w poszczególnych latach, jest utrzymywanie się niekorzystnych cech w strukturze bezrobocia, do których w szczególności należy wysoki udział w łącznej liczbie bezrobotnych:

• ludzi młodych,

- osób pozostających bez pracy powyżej roku,

• bezrobotnych o niskim poziomie wykształcenia.

Rok 1999 nie przyniósł zasadniczych zmian tych struktur.

Bezrobotni według wieku

Na rynku pracy utrzymuje się ciągła dominacja ludzi młodych. Statystyki urzędów pracy wskazują na wzrost w ostatnich latach liczby bezrobotnej młodzieży, przy jednoczesnym nieznacznym wzroście jej udziału w ogólnej liczbie bezrobotnych.

W końcu 1999 roku zanotowano 729,5 tys. osób bezrobotnych w wieku 15-24 lata. W porównaniu do końca 1998r. nastąpił wzrost o 162,8 tys. osób, a udział w ogólnej liczbie bezrobotnych w zasadzie ustabilizował się (30,9% w końcu 1999 roku.

Co trzeci rejestrujący się w urzędzie pracy bezrobotny legitymuje się wiekiem pomiędzy 15 a 24 rokiem życia.

Drugą pod względem liczebności grupą są osoby w wieku 25-34 lata. W końcu 1999 r. w liczbie 623,4 tys., stanowili oni 26,5% wszystkich bezrobotnych. Pomimo wzrostu w porównaniu do końca 1998r liczby bezrobotnych - o 127 tys. osób, udział tych osób w ogólnej liczbie bezrobotnych spadł (w końcu 1998r stanowili oni 27,2%).

Pełniejszego obrazu o położeniu bezrobotnych w zależności od wieku dostarczają wyniki BAEL-u.

O ile z bezrobocia rejestrowanego wynika pewna stabilizacja na przestrzeni omawianego okresu udziału w ogólnej liczbie, bezrobotnych w najmłodszej grupie wieku, to na podstawie BAEL-u wyraźnie widać, iż właśnie w tej grupie miał miejsce znaczny (najwyższy w odniesieniu do innych grup wiekowych) wzrost natężenia bezrobocia (o 4,3 punktu procentowego, z 25,6% do 29,9%).

Tabl. 9. Liczba i struktura bezrobotnych według grup wieku w końcu 1998 i 1999 roku

Grupy wieku	Zarejestrowani bezrobotni
		1998		1999
		tys.	% do ogółem	tys.	% do ogółem
Ogółem	1.831,4	100,0	2.349,8	100,0
Wiek w latach:
15-24	566,7	30,9	729,5	31,0
25-34	496,4	27,2	623,4	26,5
35-44	472,1	25,8	588,0	25,0
45 i więcej	269,6	16,1	408,9	17,4

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Tabl. 9a. Struktura bezrobocia według wieku w świetle BAEL

Wyszczególnienie	1998*	1999*
		stopa bezrobocia w %		+/- w porównaniu do 1998
Do 24 lat	25,6	29,9	4,3
25-34 lata	11,8	13,6	1,8
35-44 lata	9,6	10,7	1,1
45 i więcej	7,3	7,7	0,4

• BAEL, luty danego roku

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Tak więc bezrobocie ludzi młodych w dalszym ciągu pozostaje jednym z najważniejszych problemowych obszarów rynku pracy.

Bezrobotni według poziomu wykształcenia

Charakterystyczną, niekorzystną cechą bezrobocia pozostaje również niski poziom wykształcenia osób bezrobotnych, co w zasadniczy sposób decyduje o ich szansach na znalezienie zatrudnienia.

Najliczniejszą grupę bezrobotnych stanowią osoby o wykształceniu zasadniczym zawodowym oraz podstawowym i niepełnym podstawowym. W końcu 1999 rokuje grupy bezrobotnych stanowiły odpowiednio 38,2% i 33,1% ogółu bezrobotnych.

O ile w kształtowaniu się udziału bezrobotnych z wykształceniem zasadniczym zawodowym obserwuje się na przestrzeni 1999 roku stabilizację (38,1% w końcu 1998 r., 38,2% w końcu 1999 r.), o tyle udział osób legitymujących się najniższym poziomem wykształcenia spadł (odpowiednio z 34,0% do 33,1%).

Pomimo spadku udziału tych osób w ogólnej liczbie bezrobotnych z danych BAEL wynika, że na przestrzeni roku omawiana populacja charakteryzowała się największym wzrostem natężenia bezrobocia. Prawie identyczny wzrost stopy bezrobocia odnotowano wśród osób z wykształceniem zasadniczym zawodowym.

Tabl.10. Liczba i struktura bezrobotnych według poziomu wykształcenia w końcu 1998 i 1999 roku

	Zarejestrowani bezrobotni
Wykształcenie	1998		1999
	Tys.	% do ogółem	tys.	% do ogółem
Ogółem	1.831,4	100,0	2.349,8	100,0
z tego wykształcenie:
Wyższe	30,1	1,6	47,7	2,0
Policealne i średnie	^!'
Zawodowe	369,3	20,2	483,0	20,6
średnie ogólnokształcące	111,2	6,1	142,0	6,0
Zasadnicze zawodowe	698,0	38,1	898,2	38,2
Podstawowe i niepełne
Podstawowe	622,8	34,0	778,9	33,1

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

Tabl. 10a. Stopa bezrobocia według poziomu wykształcenia

Wyszczególnienie	1998*	1999*
		stopa bezrobocia w %		+/-do poprzedniego roku
Wyższe	2,4	3,3	0,9
Policealne i średnie zawodowe	9,2	10,0	0,8
Średnie ogólnokształcące	12,5	14,1	1,6
Zasadnicze zawodowe	13,1	15,1	2,0
Podstawowe i niepełne podstawowe	15,4	17,5	2,1

• BAEL, luty danego roku

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

W dalszym ciągu więc osoby o niskim poziomie wykształcenia są najbardziej narażone na bezrobocie, zaś najmniej zagrożone bezrobociem są osoby legitymujące się wykształceniem wyższym.

Bezrobotni według Europejskiej Klasyfikacji Działalności (EKD)

Biorąc pod uwagę rodzaj działalności wykonywanej w ostatnim miejscu pracy głównymi działami generującymi bezrobocie są: przemysł, handel hurtowy i detaliczny oraz budownictwo. Z tych działów pochodziło w końcu 1999 roku łącznie 1.066,9 tys. bezrobotnych tj. ponad połowa (59,5%) ogółu bezrobotnych poprzednio pracujących. W porównaniu do stanu z końca 1998 r. w wyżej wymienionych działach odnotowano wzrost liczby bezrobotnych, przy czym najwyższy w budownictwie - o 33,6% (o 47,5 tys. osób).

Natomiast wzrost liczby bezrobotnych , który wystąpił w dziale przemysł był wynikową:

- znacznego wzrostu w sekcji górnictwo i kopalnictwo - o 57,9%, wynikającego z przyśpieszenia procesów restrukturyzacyjnych;

• wzrostu w sekcji działalność produkcyjna - o 26,2%.

Z pozostałych sekcji, o mniej znaczącym udziale w ogólnej liczbie bezrobotnych poprzednio pracujących, najwyższa dynamika wzrostu liczby bezrobotnych w porównywanym okresie miała miejsce w sekcji ochrona zdrowia i opieka socjalna, gdzie wzrost wyniósł 36,0% (16,9 tys. osób).

Tabl. 11. Bezrobotni według rodzaju działalności w ostatnim miejscu pracy w latach 1998-1999

Wyszczególnienie	1998	1999
		w tys.	w tys.	+/-do 1998 roku
		Stan w końcu roku		w tys.	w%
Bezrobotni poprzednio pracujący z tego:	1416,8	1792,9	376,1	126,5
Rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo	95,2	103,0	7,8	108,2
Przemysł w tym: górnictwo i kopalnictwo działalność produkcyjna	423,5 12,1 400,4	537,0 19,1 505,3	113,5 7,0 104,9	126,8 157,9 126,2
Budownictwo	141,4	188,9	47,5	133,6
Handel hurtowy i detaliczny	276,2	341,0	64,8	123,5
Hotele i restauracje	39,0	47,5	8,5	121,8
Transport, składowanie i łączność	39,1	52,4	13,3	134,0
Obsługa nieruchomości i firm	40,0	50,5	10,5	126,3
Administracja publiczna i obrona narodowa	112,0	130,8	18,8	116,8
Edukacja	31,5	36,2	4,7	114,9
Ochrona zdrowia i opieka socjalna	47,0	63,9	16,9	136,0
Pozostała działalność usługowa	107,4	137,4	30,0	127,9
Inne	64,5	104,3	39,8	171,7

Źródło: Departament Polityki Rynku Pracy

ROZDZIAŁ III

Proces transformacji gospodarki polskiej a bezrobocie

1. Etapy transformacji polskiej gospodarki

Przebieg i wyniki każdego procesu przemian gospodarczych zależą od:

1. warunków początkowych,

2. strategii gospodarczej,

3. takich okoliczności towarzyszących przemianom, które na nie wpływają, a same są w znacznej mierze lub całkowicie od nich zależne.

Opracowanie strategii gospodarczej obejmuje trzy kroki:

1) określenie głównych problemów wynikających z wyjściowej sytuacji Polski,

2) określenie typu gospodarki, do osiągnięcia którego miały doprowadzić przemiany,

3) sprecyzowanie rodzaju środków polityki gospodarczej, ich rozłożenia w czasie i tempa ich wprowadzenia.

Polska charakteryzowała się: głęboką nierównowagę makroekonomiczną oraz wadliwy system gospodarczy, który był przyczyną niskiej i stale malejącej efektywności ogólnoekonomicznej. Dodatkowo Polska dotknięta była dwoma problemami: zdeformowanej struktury gospodarki i olbrzymiego zadłużenia zagranicznego.

Wizja systemu docelowego odgrywa ważną rolę w kształtowaniu strategii gospodarczej. Najważniejsza była świadomość odzyskania przez Polskę swobody wyboru, m.in. ustroju gospodarczego. W tych warunkach było jasne, że trzeba wybrać system, który stwarzałby najlepsze szanse szybkiego, długofalowego rozwoju gospodarczego. Przy użyciu tego kryterium można było bez trudu określić podstawowe ogólne cechy docelowego systemu gospodarczego: stabilność makroekonomiczną, konkurencyjność, kapitalistyczny charakter, otwarcie na otoczenie, elastyczny rynek pracy itd.

Trzeci krok polegał na powiązaniu odziedziczonych problemów z działaniami uznanymi za narzędzia ich rozwiązywania. Nierównowaga makroekonomiczna wymagała stabilizacji makroekonomicznej (S), tzn. zmniejszenia deficytu budżetowego, ostrej kontroli podaży pieniądza, przejścia do dodatnich realnych stóp procentowych. Autorzy reformy byli również przekonani, że instytucjonalna nierównowaga w procesie ustalania płac, związana z dominacją sektora publicznego, wymaga kontroli płac. Dodatkowo za jej wprowadzeniem przemawiała rozkręcająca się w latach 1988-1989 spirala płac i cen, odziedziczona po poprzednim rządzie. Odpowiednie rozwiązania przyjęte w ramach całościowego pakietu nowej polityki gospodarczej wprowadzono z dniem 1 stycznia 1990 r.

Kolejną nominalną "kotwicą" stabilizacji był stały kurs walutowy. Określenie poziomu, na którym miał on być ustalony, było jedną z najtrudniejszych decyzji, której podjęcie poprzedziło rozważenie wielu alternatywnych propozycji.

Brak równowagi makroekonomicznej w Polsce znajdował odbicie nie tylko w hiperinflacji, lecz również w powszechnych brakach rynkowych (inflacji tłumionej). Były one spowodowane zarówno ekspansywną polityką makroekonomiczną, jak i mikroekonomicznymi deformacjami i brakiem elastyczności po stronie cen i podaży. Polska różniła się pod tym względem od Czechosłowacji, gdzie przy ostrożnej polityce makroekonomicznej główne źródła niedoborów miały charakter mikroekonomiczny. W przypadku Polski polityka S musiała się zmierzyć zarówno z jawną inflacją, jak i z makroekonomiczną składową inflacji tłumionej. Likwidacja niedoborów, w tej mierze, w jakiej jej przyczyny tkwiły w sferze mikroekonomicznej, wymagała mikroekonomicznej liberalizacji. Ta "polityka L" polegała na rozszerzeniu zakresu wolności gospodarczej poprzez wyeliminowanie powszechnej i szczegółowej interwencji państwa i na zwiększeniu w ten sposób elastyczności podaży i cen.

Drugi główny problem, wadliwy system gospodarczy, wymagał polityki zmian instytucjonalnych. Można z kolei wyróżnić dwie części takiej polityki:

1. wspomnianą już liberalizację mikroekonomiczną i

2. głęboką przebudowę instytucjonalną, obejmującą przekształcenie wielu organizacji i całych podsystemów instytucjonalnych.

Polityka L była, środkiem rozwiązywania zarówno problemów makroekonomicznych, jak i systemowych. Jej program, przyjęty w Polsce miał bardzo szeroki zakres. Obejmował likwidację pozostałych jeszcze ograniczeń prywatnej działalności gospodarczej, usunięcie pozostałości centralnego rozdzielnictwa nakładów, liberalizację cen, likwidację zdecydowanej większości ograniczeń ilościowych w eksporcie i imporcie, wprowadzenie jednolitego kursu walutowego i wewnętrznej wymienialności złotego.

Również program głębokiej przebudowy instytucjonalnej był zakreślony bardzo szeroko, odpowiednio do spuścizny "zniszczonego kapitalizmu", z którą trzeba się było zmierzyć. Najważniejsze przedsięwzięcia obejmowały: prywatyzację większości sektora państwowego, złamanie monopoli na rynku wewnętrznym i wprowadzenie rygorystycznego ustawodawstwa antymonopolowego, wzmocnienie instytucjonalnej niezależności banku centralnego, reformę sektora finansowego, ubezpieczeń, systemu podatkowego, stworzenie prawdziwego samorządu terytorialnego i utworzenie sieci zabezpieczenia społecznego.

Działania w ramach polityki S, L i I zostały uznane za klucz do rozwiązania dwóch dodatkowych problemów: deformacji struktury gospodarczej i ogromnego zadłużenia zagranicznego. Dana struktura gospodarcza jest rezultatem przeszłych decyzji inwestycyjnych i produkcyjnych, podejmowanych pod wpływem warunków systemowych i makroekonomicznych. Dlatego właśnie zmiany wprowadzane w obu tych dziedzinach mają tak zasadnicze znaczenie. Niektóre jednak części struktury przemysłowej, w których konieczność szybkiej redukcji potencjału jest szczególnie paląca, a potrzeby informacyjne centralnego podejmowania decyzji są względnie proste, wymagają ściśle selektywnej polityki restrukturyzacji i jednocześnie decydują o jej dopuszczalności. Taka polityka, ograniczona zasadniczo do górnictwa, energetyki i hutnictwa, stała się częścią ogólnego programu gospodarczego. Nie ma ona jednak nic wspólnego z charakterystyczną dla poprzedniego okresu masową "polityką przemysłową", polegającą na typowaniu zwycięzców czy ratowaniu z opresji tych, którym się nie wiedzie.

Przyszłe rozmiary długu zagranicznego i zdolność do jego obsługi zależały od dynamiki rozwoju Polski, na którą silny wpływ miała polityka transformacji systemowej i stabilizacji makroekonomicznej. Zważywszy jednak na ogromne rozmiary długu i dramatyczny stan polskiej gospodarki, rozwój gospodarczy nie był możliwy bez radykalnej redukcji zadłużenia i jego restrukturyzacji. Szanse uzyskania takiej redukcji od zachodnich wierzycieli, zwłaszcza od rządów krajów Zachodu, na które przypadało 2/3 polskiego zadłużenia, zależały od przyjęcia przez Polskę całościowego i radykalnego programu gospodarczego, i tak niezbędnego ze względów wewnętrznych.

Przedmiotem strategii gospodarczej był nie tylko rodzaj środków, które należało podjąć, ale również ich rozłożenie w czasie i tempo, w jakim miały być stosowane. Można było np. opóźnić stabilizację i liberalizację cen do czasu sprywatyzowania przedsiębiorstw. Taka była istota Planu 500 dni w Rosji, przedłożonego w 1990 r., który nie doczekał się. Wariant ten nigdy nie był poważnie rozpatrywany przez zespół gospodarczy w Polsce, jego realizacja bowiem oznaczałaby zgodę na długotrwałą wysoką inflację, a to z kolei podniosłoby koszt i stopień trudności jej ostatecznego stłumienia. Wybór padł na alternatywną strategię - mniej więcej równoczesnej realizacji S, L i I.

Każdy środek polityki gospodarczej odznacza się pewnym maksymalnym możliwym tempem realizacji. Jest ono znacznie wyższe dla S i L niż dla przeważającej części środków składających się na politykę I. Wariantem radykalnym można nazwać ten, dla którego tempo faktyczne jest bliskie maksymalnemu. Z definicji, warianty "gradualistyczne", tj. stopniowych reform, wyraźnie od tempa maksymalnego odbiegają. Było oczywiste, że powolne wyhamowywanie wysokiej inflacji jest zadaniem beznadziejnym, wybrano zatem radykalny wariant stabilizacji. Zdecydowaliśmy się również na łączne podjęcie radykalnej polityki L i I, równocześnie z polityką S. Argumentem przemawiającym za taką właśnie strategią było wyraźne fiasko wcześniejszych cząstkowych reform, a także założenie o istnieniu silnej synergii między różnymi obszarami polityki gospodarczej. I tak np. szybka poprawa proporcji cenowych wymagała radykalnej liberalizacji cen. Bez takiej poprawy autonomiczne decyzje przedsiębiorstw mogłyby mieć społecznie niepożądane skutki, a mechanizm bankructwa mógłby eliminować niektóre efektywne przedsiębiorstwa. Radykalna liberalizacja cen była również niezbędnym warunkiem szybkiej likwidacji niedoborów, koniecznej zarówno do poprawy położenia materialnego konsumentów, jak i do podniesienia sprawności funkcjonowania przedsiębiorstw. Takiej liberalizacji musiała jednak towarzyszyć szybka i skuteczna likwidacja ograniczeń, ilościowych i innych, w handlu zagranicznym, której celem było poddanie krajowych przedsiębiorstw, uwolnionych od mechanizmu nakazowego, naciskowi konkurencji, zwiększenie elastyczności podaży, która wraz z liberalizacją cen była przesłanką likwidacji braków rynkowych, a także powiązanie cen wewnętrznych z cenami rynku światowego. Istnienie wszystkich tych powiązań oznacza daleko posuniętą niepodzielność zadania liberalizacji. Trzeba było wprowadzić radykalną liberalizację cen i zlikwidować mechanizm nakazowy występujący w formie ukrytej pod nazwą "zamówień rządowych", aby uniknąć sytuacji, w której kontrolowane przedsiębiorstwa wywierałyby skuteczny nacisk na przyznanie jawnych bądź ukrytych subsydiów, w ten sposób podważając sens koniecznej radykalnej stabilizacji. Pomyślna stabilizacja wymagała więc radykalnej liberalizacji. Z drugiej strony, radykalna liberalizacja cen musiała być ubezpieczona twardą polityką S, która pozwoliłaby uniknąć przerodzenia się początkowego skoku cen w przewlekłą wysoką inflację. Zakładano wreszcie, że prywatyzacja i inne reformy instytucjonalne przyniosą pełne efekty w warunkach wyższej stabilności makroekonomicznej, ale też że z drugiej strony niektóre spośród nich (np. reforma podatkowa) są istotnym warunkiem utrzymania i umocnienia rezultatów osiągniętych na polu stabilizacji makroekonomicznej. Oba typy polityki (L i I) były więc ze sobą ściśle związane.

Przedstawione przesłanki ekonomiczne dostatecznie uzasadniały wybór szerokiego i radykalnego programu S, L i I. Dodatkowym argumentem były pewne względy dotyczące politycznego klimatu dla reformy gospodarczej, które nakazywały jej szybkie podjęcie, bezpośrednio po wielkim przełomie politycznym z połowy 1989 r. Wolne tempo reformy lub jej odwlekanie oznaczałoby marnotrawstwo kapitału politycznego w postaci gotowości społeczeństwa do akceptacji trudnych, radykalnych posunięć gospodarczych. Pojawienie się tego rodzaju kapitału politycznego jest korzystnym skutkiem każdego wielkiego przełomu politycznego. Kapitał ten jednak szybko zanika, ustępując pola "normalnej" polityce partii politycznych i grze grup interesów. W końcu również i psychologia społeczna poucza nas, że ludzie łatwiej dostosowują swoją postawę do otoczenia wtedy, gdy doznało ono głębokich zmian, niż wówczas, gdy zmiany następują stopniowo.

Opisana strategia została w końcu 1989 r. rozwinięta w szczegółowy program. Przygotowując go, zespół gospodarczy współpracował z zespołem Międzynarodowego Funduszu Walutowego, przy wsparciu grupy doradców polskich i zagranicznych. Z początkiem stycznia 1990 r. wszedł wżycie pakiet radykalnych przedsięwzięć polityki gospodarczej. Koncentrował się on na stabilizacji, liberalizacji, zmianach systemu podatkowego, umocnieniu banku centralnego i sieci zabezpieczenia społecznego. W lutym 1990 r. rząd przyjął ustawę prywatyzacyjną, która następnie została uchwalona przez Sejm w lipcu tego samego roku. W pierwszej połowie 1990 r. przyjęto również kilka innych ustaw dotyczących przebudowy instytucjonalnej, np. ustawę o ubezpieczeniach i ustawę antymonopolową, w drodze ustawowej rozwiązano obowiązkowe centralne związki spółdzielcze.

Reformy instytucjonalne w 1991 r. obejmowały nową ustawę o publicznym obrocie papierami wartościowymi i utworzeniu giełdy papierów wartościowych, nową liberalną ustawę o inwestycjach zagranicznych, ustawę o powszechnym podatku dochodowym oraz nowe prawo budżetowe. Utrzymywało się wysokie tempo wzrostu sektora prywatnego i prywatyzacji aktywów przedsiębiorstw państwowych, jednakże prywatyzacja dużych przedsiębiorstw postępowała dość powoli, głównie na skutek komplikacji politycznych. W sferze działań makroekonomicznych w maju 1991 r. nastąpiła dewaluacja złotego, której towarzyszyło powiązanie jego parytetu z koszykiem walut, a nie, jak dotychczas, z dolarem. W październiku wprowadzono kroczącą dewaluację złotego. Wśród innych zmian można wymienić modyfikację mechanizmu kontroli płac, który został utrzymany mimo ataków związków zawodowych.

Na przełomie lat 1991 i 1992 nastąpiły widoczne zmiany polityczne. W wyniku wyborów do Sejmu w październiku 1991 r. po reformatorskich rządach Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego powstał rząd koalicyjny Jana Olszewskiego, który rozpoczął swoją działalność pod hasłem radykalnego zerwania z przeszłością (zakończyłem swoją służbę państwową w grudniu 1991 r.). Stopniowo jednak rząd Jana Olszewskiego łagodził swoje poprzednie deklaracje, w zasadzie kontynuując politykę dyscypliny budżetowej przy dość rygorystycznej polityce pieniężnej niezależnego w dużej mierze banku centralnego. Prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych została natomiast praktycznie wstrzymana. Rząd Jana Olszewskiego upadł w czerwcu 1992 r., premierem kolejnego rządu koalicyjnego została Hanna Suchocka. Rząd ten w zasadzie kontynuował strategię gospodarczą realizowaną od 1990 r., choć w niektórych dziedzinach dokonał pewnych ustępstw na rzecz różnych grup interesu. W szczególności dotyczy to rolników. Rząd Hanny Suchockiej został obalony na skutek wotum nieufności uchwalonego przez Sejm, który z kolei został rozwiązany przez prezydenta. W wyniku wyborów we wrześniu 1993 r. władzę objął rząd koalicyjny utworzony przez dwie partie postkomunistyczne.

Polski program gospodarczy był realizowany w złożonych warunkach politycznych, zwłaszcza od drugiej połowy 1991 r. Częste kampanie polityczne stały się okazją do demonstracji populizmu, co musiało się odbić niekorzystnie na oczekiwaniach i w rezultacie również na działaniach podmiotów gospodarczych.

Wynikiem był nawrót presji płacowych i osłabienie skłonności przedsiębiorstw państwowych do podejmowania trudnych decyzji restrukturyzacyjnych. W warunkach istnienia silnych i dość agresywnych związków zawodowych, częstych wyborów i rozdrobnionego systemu partyjnego, klimat polityczny dla reformy gospodarczej był w Polsce znacznie trudniejszy niż na Węgrzech czy w Republice Czeskiej.

Na przeobrażenia gospodarcze wywierała również wpływ kolejna grupa warunków, związana ze stosunkami zewnętrznymi. W przypadku Polski warunki te były bardzo trudne ze względu na załamanie się polskiego eksportu do krajów b. Związku Radzieckiego i dotkliwe pogorszenie się terms of trade. Negatywny wpływ tego załamania kosztował Polskę, jak się szacuje, 3,5-5% jej PKB w 1991 r.

2. Popyt na pracę i podaż pracy w poszczególnych stadiach transformacji

Popyt na pracę

W danym cza­sie, przy danym stanie technologii, istnieje zależność mię­dzy ilością pracy a wielkością produkcji. Z powodu działa­nia prawa malejących przychodów, każda dodatkowa jed­nostka nakładu pracy będzie dawała od pewnego Krańcowy produkt pracy zależy od jakości nakładów pracy, od ilości punktu coraz mniejsze przyrosty produkcji i jakości współdziałających z nią czynni­ków produkcji i od poziomu oraz wykorzystania technicz­nej wiedzy. Jakość nakładów pracy wiąże się z wykształ­ceniem, doświadczeniem i umiejętnościami siły roboczej. Kraj z analfabetami nie może mieć nadziei na szerokie zastosowanie złożonych, wysoko wydajnych urządzeń i komputerów. Potrzeba lat, aby wykształcić inżyniera, który potrafi projektować złożone urządzenia, mające szansę sprzedaży na konkurencyjnym rynku. Nagroma­dzenie ludzkiego kapitału daje istotne wsparcie produk­tywności pracy. Ilość i jakość współpracujących czynni­ków również wpływają na produktywność pracy. Rozwi­nięte kraje nagromadziły poważny zasób kapitału — mają dużą liczbę przedsiębiorstw wyposażonych w nowoczes­ne, wysoko wydajne urządzenia, obsługiwane przez wy­kwalifikowanych pracowników; mają też rozwiniętą sieć dróg i kolei, dobrą łączność, odpowiednie zapasy itd.

Ilość i jakość nakładów to jeszcze nie wszystko. Dwa kraje mogą mieć podobne zasoby i nakłady pracy. Jeśli jednak jeden z nich ma lepsze metody zarządzania i spo­soby produkcji (metody technologiczne), to jego produk­tywność będzie wyższa. Górujące metody technologiczne wyrastają z lepiej rozwiniętych nauk podstawowych i sto­sowanych - stąd też bardziej zaawansowane konstrukcje i lepsze zarządzanie. Ostatecznie, kombinacja wiedzy, wysokiej jakości pracy, nagromadzonego kapitału, innowacyjności i postępu technologicznego powodują zwięk­szenie produktywności pracy i popytu na nią.

Podaż pracy

Ogólnie, podaż pracy dotyczy liczby godzin przepraco­wanych w przynoszących korzyści działalnościach - przedsiębiorstwach przemysłowych, fermach, firmach usługowych i innych. Głównymi wyznacznikami podaży— pracy jest liczba ludności i sposób spędzania przez nią czasu. Liczebność ludności wyznaczana jest przez urodzenia, zgony i migracje, które są z reguły ograniczane przez limitowanie imigracji—szczególnie do krajów o wyższym poziomie płac (i życia). Ograniczony przepływ pracy jest pierwszym przykładem zakłócenia wolnej gry podaży i popytu na rynku pracy. Utrzymując podaż pracy na nis­kim poziomie, zmierza się do utrzymywania wysokich płac. Można tu podać zasadę, że limitowanie podaży pra­cy względem innych czynników produkcji wywołuje wzrost stawek płac lub będzie je utrzymywać na wyższym pozio­mie. Wzrost natomiast podaży pracy, przy innych czynnikach bez zmian, powoduje obniżkę stawek płac. Na podaż pracy wpływają też inne czynniki wewnętrzne, jak na przykład rosnący udział kobiet w zatrudnieniu, którego nie można wiązać wyłącznie z czynnikami ekonomicznymi.

3. Główne przyczyny narastania bezrobocia a etapy transformacji

Powszechnie się uważa, że bezrobocie jest jednym z największych problemów społecznych nadchodzącego wieku.

Pogląd o bezpośredniej zależności między stopą bezrobocia a tempem wzrostu gospodarczego jest ostatnio tak często powtarzany, że zaczyna się jawić jako prawda oczywista i bezwzględna. W rzeczywistości jednak jest to prawda niepełna i względna, obarczona wieloma zastrzeżeniami.

Pierwszy czynnik to stopa aktywności zawodowej. W krajach rozwiniętych, w relacji do ludności ponad 15 lat, pracujący stanowią od 48 proc. we Włoszech do 68 proc. w Szwajcarii. W Polsce wskaźnik ten w końcu 2000 r. wynosił średnio 56,4 proc., ale sięgał od 50,6 proc. w województwie śląskim do 60,2 proc. w podlaskim, od 49,2 proc. wśród kobiet do 64,3 proc. wśród mężczyzn. Udziały te są zmienne nie tylko w długich okresach, ale nawet z kwartału na kwartał rosną lub spadają do 3 punktów procentowych. Tak więc gotowość ludzi do pracy wpływa też na poziom bezrobocia, niezależnie od dynamiki PKB.

Liczba bezrobotnych stanowi różnicę między ludnością aktywną zawodowo a pracującymi. Ale liczba pracujących wzrasta nie dlatego, że PKB rośnie, lecz na odwrót - wzrost PKB zależy od zwiększenia ilości pracy i (lub) jej wydajności. To ostatnie zdanie kryje w sobie ogromny problem, na ogół nie dostrzegany w toku spornych debat o sposobach redukcji bezrobocia. Jeśli bowiem PKB wzrasta w ciągu roku np. o 4 proc., lecz wydajność rośnie o 6 proc., wówczas - przy założeniu że inne warunki pozostają nie zmienione - liczba zatrudnionych musi maleć, a bezrobotnych rosnąć.

Analiza sytuacji w latach 1994-2000 dostarcza pouczającego wniosku. Wprawdzie szereg czasowy jest zbyt krótki, by z jego danych można było uzyskać statystycznie istotne współczynniki korelacji, niemniej wykres z całą dobitnością ukazuje, iż dokąd PKB rósł szybciej niż wydajność pracy - bezrobocie spadało. Gdy proporcje te uległy odwróceniu - bezrobocie zaczęło rosnąć. Analizowane czynniki na pewno nie obejmują całokształtu przyczyn gwałtownego pogorszenia sytuacji na rynku pracy po roku 1998. Wyniki są natomiast miarodajne jako ilustracja trendów bezrobocia na tle tempa i stopnia intensywności wzrostu gospodarczego.

Bank Światowy uważa, że wzrost bezrobocia w Polsce wynika z restrukturyzacji gospodarki. Jednak w długofalowej perspektywie transformacja doprowadzi do tworzenia - w miejsce likwidowanych - nowych miejsc pracy. Eksperci sądzą, że poprawę sytuacji można osiągnąć przez zmniejszenie opodatkowania dochodów z pracy oraz obniżenie kosztów rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej.

Ostatnie wyniki badań rynku pracy są alarmujące. Już prawie 16 proc. Polaków pozostaje bez pracy (około 3 mln osób), a specjaliści prognozują, że stopa bezrobocia może jeszcze wzrosnąć. Problemem tym zajął się Bank Światowy, który przygotował raport na temat polskiego rynku pracy: "Tworzenie nowych miejsc pracy. Wyzwania".

Zdaniem ekspertów BŚ, główną przyczyną bezrobocia w Polsce nie jest polityka gospodarcza rządu, ale przyspieszenie restrukturyzacji gospodarki w drugiej połowie lat 90. Proces ten, chociaż bolesny, jest nieunikniony. W dalszej perspektywie przyczyni się jednak do przyrostu nowych miejsc pracy.

Tempo restrukturyzacji wiąże się z likwidacją wielu miejsc pracy. Przedsiębiorstwa podnoszą swoją konkurencyjność, rośnie wydajność pracy, więc firmy potrzebują coraz mniej pracowników. Jednak wzrost wydajności pracy czyni polską gospodarkę bardziej atrakcyjną dla inwestorów.

Wzrost bezrobocia to skutek trudności w przechodzeniu ze starych miejsc pracy do nowych. Aby temu zaradzić, potrzebne są inwestycje w zakresie edukacji i szkoleń.

Wskazane bariery przy zmianie pracy to, poza edukacją, także ograniczenia wynikające z przepisów kodeksu pracy, powolne tempo tworzenia nowych miejsc pracy w gorzej rozwiniętych regionach kraju oraz wysokie opodatkowanie dochodów z pracy (51 proc. płacy ubruttowionej). Ten ostatni czynnik z jednej strony jest obciążeniem dla pracodawców, a z drugiej zniechęca do zatrudniania się, szczególnie gdy alternatywą jest wcześniejsza emerytura lub dostęp do świadczeń socjalnych. Wiele osób woli bowiem żyć z transferów socjalnych (pomoc społeczna, zasiłki rodzinne, zasiłki dla bezrobotnych itp), niż podejmować pracę za płacę minimalną.

Eksperci są zdania, że sztywna płaca minimalna jest przeszkodą w tworzeniu nowych miejsc pracy. Według szacunków Banku Światowego, obniżenie płacy minimalnej o 10 proc. dałoby 8,5-proc. wzrost zatrudnienia.

Poza zwiększeniem elastyczności płac, eksperci Banku Światowego zalecają także zmniejszenie opodatkowania dochodów z pracy, wprowadzenie nowoczesnego kodeksu pracy, bardziej dostosowanego do sektora usług (przyjęcie proponowanych zmian dotyczących umów o pracę na czas określony, zatrudniania na zastępstwo, płacy za ponadwymiarowy czas pracy), inwestowanie w edukację i szkolenia przystosowujące do nowych miejsc pracy oraz określenie lepszej polityki fiskalno-monetarnej, która umożliwi zredukowanie stóp procentowych. Autorzy raportu zauważyli także, że ponad 40 proc. nowych miejsc pracy tworzą małe firmy, a kolejne 40 proc. - podmioty dopiero rozpoczynające działalność.

Zalecane przez Bank Światowy działania mające poprawić warunki funkcjonowania sektora prywatnego w Polsce to: tworzenie wolnego od szczególnych przywilejów środowiska dla działalności gospodarczej, uproszczenie systemu podatkowego oraz określenie wysokich standardów służby publicznej.

Opinię potwierdzającą tezę, że polskie prawo pracy przyczynia się do wzrostu bezrobocia wygłosił prezes NBP, Leszek Balcerowicz. Podobne opinie wyrażają przedstawiciele ugrupowań liberalnych, stowarzyszeń pracodawców, jak i sami pracodawcy. Ostrze krytyki skierowano na Kodeks pracy. Jeżeli opinie te są choćby w części słuszne, ich logiczne rozwinięcie prowadzi nieuchronnie do następującego wniosku: im gorliwiej będzie egzekwowane prawo pracy, a naruszający je ścigani - tym generująca bezrobocie siła tego prawa będzie większa.

Wzrost liczby bezrobotnych, wśród których przeważają osoby młode, wiąże się głównie z restrukturyzacją, likwidacją podmiotów nierentownych, wysokim kosztem podatków i kredytów bankowych, niegospodarnością, aferami gospodarczymi czy korupcją, ale również racjonalizacją zatrudnienia, odpowiadającego gospodarce rynkowej oraz wzrostem automatyzacji pracy. Mimo to rozważenie udziału prawa pracy we wzroście bezrobocia pozostaje nakazem moralnym.

ROZDZIAŁ IV

Spór o metody walki z bezrobociem w latach 2000 - 2001

1. Obraz sporu w publicystyce

Jak podaje „Rzeczpospolita” z dnia 28 lutego 2001 roku obecnie w Polsce bez pracy jest ponad 2 mln 800 tys. osób, czyli 15,6% aktywnych zawodowo. To najwyższe bezrobocie od siedmiu lat. Wciąż utrzymuje się duży odsetek osób długotrwale bezrobotnych, brakuje pracy dla ludzi młodych i rośnie liczba zarejestrowanych bez prawa do zasiłku. W styczniu 2001 roku nie otrzymało go ponad 2 mln 240 tys. osób.

W 2000 roku Rząd przyjął dokument programowy - „Narodowa strategia wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich w latach 2000-2006” - w którym zawarł główne kierunki rozwiązań, jakie powinny być w Polsce wprowadzone. Dokument ten został dobrze przyjęty przez pracodawców. Nie był też specjalnie kontestowany przez przedstawicieli związków zawodowych.

Niestety pojawił się problem z praktyczną Partnerzy społeczni kwestionowali takie rozwiązania jak choćby zmiana niektórych mechanizmów ochronnych poprzez przyznawanie wcześniejszych emerytur, np. w postaci zasiłków czy świadczeń przedemerytalnych. Kwestionowano też rozwiązania podatkowe.

Rząd chce wrócić do spawy szeroko rozumianych stosunków pracy, ze zróżnicowaniem płacy minimalnej. Proponuje zmiany w kodeksie pracy, w ustawie o szczególnym trybie rozwiązywania stosunków pracy, zmniejszenie obciążeń pracodawców, popieranie kształcenia.

Należy podkreślić fakt, że niezależnie od tego, jak wysoka byłaby stopa bezrobocia w Polsce, to mniej więcej jedna trzecia bezrobotnych, t tej chwili około 700 tys. zarejestrowanych, odmawia podjęcia pracy. Jedną z przyczyn jest zbyt mała różnica między wysokością płacy minimalnej a wysokością zasiłków. To demobilizuje do podjęcia pracy. Była próba zmiany tego stanu rzeczy w parlamencie w ustawie okołobudżetowej, ale się nie powiodła.

System podatkowy i system ubezpieczeń społecznych tworzą pułapki bezrobocia i ubóstwa, a jednoczenie przez wysokie koszty zatrudnienia zniechęcają pracodawców do tworzenia nowych miejsc pracy.

Zmiany w podatku od dochodów osobistych powinny być adresowane po części do pracodawców a po części do pracowników, zachęcając ich do podejmowania pracy, wychodzenia z bezrobocia i rezygnowania z zatrudnienia „na szaro”. Wielkim mankamentem w poborze podatków jest to, że przy tak wysokich obciążeniach wiele osób deklarujących formalne pozostawanie bez pracy faktycznie uzyskuje dochody z nielegalnych źródeł.

Pracodawcy w małych i średnich przedsiębiorstwach domagają się liberalizacji kodeksu pracy. Jeżeli nie będzie pakietu kompleksowych rozwiązań, to bezrobocie będzie nadal rosło. Pracodawcy uważają, że narodowa strategia wzrostu zatrudnienia ze szczegółowymi rozwiązaniami może być bardzo dobrym elementem walki z bezrobociem. Problem bezrobocia nie zmniejszy się, jeżeli przedsiębiorca nie uzna, że dobrze jest zainwestować w nowe miejsca pracy.

Państw musi bezwzględnie oddziaływać na to , co dzieje się na rynku pracy. Państwo nie jest właściwym podmiotem do kreowania miejsc pracy, ponieważ tworzy je i likwiduje gospodarka. Państwo powinno stymulować rozwój gospodarczy. Powinno się angażować w jakieś przedsięwzięcia o charakterze gospodarczym.

2. Obraz sporu w parlamencie

Bezrobocie stanowi dziś jedno z najpoważniejszych ekonomicznych i społecznych wyzwań przeobrażającej się Polski. Jego obecne bezwzględne rozmia­ry, jak i wskaźnik obrazujący udział bezrobotnych w ogólnej liczbie zawodowo czynnych, należą do najwyższych w Europie. Bezprecedensowo wysoka jest również dynamika bezrobocia. W bieżącym roku tempo wzrostu bezrobocia wzrosło i nadal w perspektywie 2001 roku, liczyć się należy ze zwiększeniem jego absolutnych rozmiarów. Skala zjawiska, jego społeczna dot­kliwość oraz ekonomiczne konsekwencje, wynikające ze spadku wykorzystania czynnika pracy, plasują bezrobocie wśród centralnych problemów zarówno bieżącej polityki, jak i strategii gospodarczej Rządu.

Pojawieniu się problemu bezrobocia w Polsce towarzyszyły próby pogłębionej refleksji nad jego istotą i przyczynami. Są to próby niezwykle ważne i potrzebne, trafna bowiem diagnoza przyczyn kształtujących zjawisko bezrobocia tworzy podstawy dla efektywnych działań służących jego stopniowemu likwidowaniu. Ze wszystkich tych refleksji wylania śle jedna, podstawowa kon­statacja. Sprowadzić Ją można do tezy, Iż bezrobocie w naszych warunkach było, i jest, w pierwszym rzędzie kosztem rewolucji transformacyjnej, którą przecho­dzi od 1990 r. polska gospodarka.

Wejście Polski na drogę gospodarki rynkowej, a wlec gospodarki otwartej, ujawniło z całą ostrością strukturalne niedostosowanie gospodarki sterowanej w sposób administracyjny do wymogów określonych regułami konkurencji rynkowej. Gospodarka, w której cena tylko z nazwy przypominała klasyczną formułę ekono­mii, a koszt był kategorią obrachunkową, a nie ekonomiczną, nie mogła w sposób bezbolesny skonfrontować się z gospodarką światową. Alokacja zasobów, dokony­wana w sposób arbitralny, prowadziła do stworzenia struktur gospodarczych nie reagujących wcale, bądź bardzo słabo, na sygnały generowane przez rynek. Ana­chronizm tych struktur, przejawiający się w nieefektywnym wykorzystaniu czyn­ników wytwórczych, uwidocznił się z całą mocą w momencie radykalnego zwrotu ku gospodarce rynkowej. Jeśli więc teraz płacimy cenę przejścia ku normalnej gos­podarce ów punkt startu powinniśmy cały czas mieć na uwadze.

Podjęte w ramach procesu transformacji gospodarki radykalne zmniejszenie dotacji do sfery wytwórczej, uwolnienie cen, urealnienie kosztów produkcji w połączeniu z liberalizacją handlu zagranicznego oraz swobodnym dostępem do de­wiz, spowodowały wzrost ekonomicznej atrakcyjności Importu wobec stosunkowo drogiej, bądź jakościowo gorszej oferty krajowej.

Uwarunkowaniom, związanym z przekształceniami polskiej gospodarki, towa­rzyszyło Istotne zmniejszenie obrotów handlowych z byłymi krajami socjalis­tycznymi. Przemiany polltyczno-gospodarcze w tych krajach spowodowały osłabienie tradycyjnych, wynikających z umów multibilateralnych, powiązań handlowych. Znacząco zmniejszył się nasz eksport do tego regionu. Wynikało to, z jednej strony z trudności gospodarczych krajów byłej RWPG i zmniejszenia ich: popytu zewnętrznego, z drugiej zaś strony wynikało to z częściowego przesunięcia się tego popytu na jakościowo lepsze, i cenowo konkurencyjne, do­bra z innych krajów.

Na omówione wyżej podstawowe strukturalne uwarunkowania zjawiska bezrobo­cia w Polsce nałożyły się również skutki ostrej, antyinflacyjnej polityki gos­podarczej. Przeciwstawienie się hiperinflacji i stopniowe ograniczanie tempa wzrostu cen, wiązały śle z koniecznością istotnego ograniczenia popytu wewnętrznego. Wywoływało to skutki w postaci zmniejszenia zapotrzebowania na praca. Role tego czynnika widzieć należy Jednak we właściwej perspektywie. Nie on bowiem decydował o pojawieniu się zjawiska bezrobocia w Polsce. Zwiększał Jedynie trudności na rynku pracy, których praprzyczyną było strukturalne niedostosowanie polskiej gospodarki, ujawnione w wyniku procesu transformacji. Fakt, że mamy do czynienia z głębokim bezrobociem, o wyraźnym struktural­nym podłożu, powoduje, że dla jego ograniczenia nie wystarczy proste, krótkookresowe ożywienie popytu. Mógłby się on przecież skierować przede wszystkim na towary zagraniczne, charakteryzujące się lepszymi relacjami cen do wartości użytkowej. Z kolei, próba ograniczenia dostępu do importu grozić by mogła wzrostem inflacji. Nie wystarczą także przesunięcia zatrudnionych do­konywane w ramach obecnych struktur organizacyjnych zakładów pracy.

Dlatego, w opinii Rządu, niezbędne ożywianie gospodarki musi jednocześnie oznaczać jej restrukturyzację z punktu widzenia rentowności, pozwalającą na przepływ siły roboczej z dziedzin nieefektywnych do efektywnych. Przejściowo, w krótkim czasie, skutkiem ubocznym tych procesów może być pewien wzrost bez­robocia, jednakże w perspektywie dłuższej, przemiany strukturalne spowodują niewątpliwie zmniejszenie jego skali. Ożywieniu gospodarczemu służyć powinno pobudzenie Inwestycji oraz wzrost eksportu. Chodzi przy tym o to, aby ekspan­sja popytu Inwestycyjnego i eksportu dokonywała śle poprzez podmioty gospodar­cze, które są zdolne w sposób trwały sprostać wymaganiom konkurencyjnym gospo­darki rynkowej. Dlatego Rząd tak wielki nacisk kładzie na przekształcenia strukturalne i własnościowe w gospodarce oraz na zmianę dotychczasowego modelu ,zarządzania przedsiębiorstwami sektora publicznego. Ogólnie, pobudzanie skłonności podmiotów gospodarczych do inwestowania zamierza się osiągnąć, miedzy innymi, poprzez działanie w kierunku obniżenia inflacji i stopy procen­towej, stwarzanie perspektyw rozwojowych w ramach opracowywania programów sek­torowych oraz system ulg i zachęt dla rozwoju produkcji eksportowej, małej przedsiębiorczości (smali bussines) i podmiotów podejmujących inwestycje w re­gionach szczególnie zagrożonych bezrobociem. Działać w tym kierunku będzie również udział państwa w inwestycjach infrastrukturalnych.

W łagodzeniu skutków transformacji systemowej i strukturalnej polskiej gospodarki istotną role Rząd przypisuje polityce regionalnej. Ze względu na silne zróżnicowanie przestrzenne przebiegu i skutków procesów dostosowawczych w gospodarce rynkowej, można wyróżnić cztery grupy województw, w których po­ziom bezrobocia Jest wysoce niepokojący, a jednocześnie Istnieje największe zagrożenie dalszego szybkiego wzrostu bezrobocia.

Istotą polityki społecznej wobec bezrobocia jest jej zindywidualizowany i zróżnicowany charakter wobec poszczególnych osób i grup pozbawionych pracy. Zróżnicowanie to wynika ze specyficznych problemów poszczególnych grup bezrobotnych. Wśród .takich grup wyróżnić można m.in. absolwentów szkół, osoby niepełnosprawne, osoby w wieku przedemerytalnym z nikłą szansą na zalano kwalifikacji, osoby z grupy długotrwałego bezrobocia, czy wreszcie osoby bezrobotne na obszarach najwyższego bezrobocia.

Wzrost bezrobocia powoduje konieczność zwiększenia wydatków na cele osłonowe oraz działanie służące powtórnej aktywizacji zawodowej. Dla ich sfinansowania konieczne jest zwiększenie w przyszłym roku odpisu obciążającego pracodawców i zaliczanego do kosztów działalności gospodarczej.

W dłuższej perspektywie, rozstrzygnięcia wymagać będzie sposób finansowa­nia osłony socjalnej bezrobocia. Alternatywą obecnego funduszu, tworzonego ze składek zakładów pracy oraz dotacji budżetowej, może być system ubezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia. W systemie tym, pracownicy i pracodawcy uczestniczyliby solidarnie w gromadzeniu środków na opiekę finansową dla bez­robotnych. Nie wydaje śle jednak, by podjecie takiego zamierzenia było kwestią najbliższego czasu. Zwiększenie składki pracodawców wzmacniać by mogło impulsy inflacyjne, obciążenie zaś składką pracowników skorelowane być musi ze wzros­tem dochodów realnych ludności.

W łagodzeniu napięć na rynku pracy ważną do spełnienia role odgrywać będą zmiany w systemie edukacji. Przewidują one m.in. Istotne przekształcenia obec­nego, wysoce specjalistycznego szkolnictwa zawodowego. Ich główny kierunek po­legać ma na ograniczeniu liczby zawodów i specjalizacji, przy równoczesnym zwiększeniu programów ogólnych. Pozwolić to powinno na lepsze, bardziej elas­tyczne dostosowanie kwalifikacji absolwentów do wymagań rynku pracy. Jednocześnie, utrzymywany będzie kierunek na zwiększenie naboru do ponadpodstawowych szkół ogólnokształcących oraz szkól wyższych. Działania te przynosić będą wielostronne korzyści. Z Jednej strony doraźne, przez zatrzymanie młodzieży na różnych poziomach edukacji, tworzyć będą bufor wobec presji rynku pracy, z drugiej zaś strony w wymiarze długookresowym, odgrywać będą role nie­zwykle korzystnej Inwestycji dla przyszłego rozwoju.

3. Propozycje Rządu jako wyraz kompromisu między poglądami a realiami politycznymi i ekonomicznymi

Przyjęty 20 czerwca 2000r. przez Radę Ministrów, Narodowy Plan Działań na Rzecz Zatrudnienia, na lata 2000-2001, to pierwszy etap Narodowej Strategii Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich w latach 2000-2006.

4 stycznia 2000 r. Rada Ministrów przyjęła Narodową Strategię Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006. Program ten jest związany z innymi dokumentami rządowymi, których opracowanie i realizacja ma na celu przyspieszenie rozwoju gospodarczo-społecznego Polski w najbliższych latach. Przyjęcie Strategii wynika z głębokiego przekonania rządu, iż maksymalne zwiększenie odsetka osób zatrudnionych jest warunkiem osiągnięcia wysokiego wzrostu gospodarczego kraju. Niskie bezrobocie ma ponadto olbrzymi, pozytywny wymiar społeczny, o którym nie wolno zapominać. Słabe wykorzystanie potencjału pracowników i pracodawców - bo tym w praktyce jest bezrobocie - nie służy ani gospodarce, ani społeczeństwu.

Idee zawarte w Strategii są zgodne z aktualnymi rezolucjami, zaleceniami i wytycznymi OECD i Unii Europejskiej w dziedzinie polityki zatrudnienia. Dokument formułuje cele dla polityki rynku pracy i środki osiągania tych celów. Przyjęto, że celem głównym jest osiągnięcie wyższego zaangażowania ludności w procesy pracy. Obecnie tzw. stopa zatrudnienia wynosi w Polsce zaledwie 58% (taki odsetek osób zdolnych do pracy faktycznie ją posiada).

Wzrost zatrudnienia jest z jednej strony funkcją poprawy jakości zasobów ludzkich i stosowania zasady równości szans na rynku pracy, a z drugiej - wynikiem rozwoju przedsiębiorczości oraz zdolności adaptacji przedsiębiorstw i ich pracowników do zmiennych warunków otoczenia. Rząd przyjął jednoznaczną zasadę, że wszelkie podejmowane działania - tak na rynku pracy, jak w innych sferach wywierających wpływ na ten rynek - będą poddawane głębokiej i krytycznej analizie z punktu widzenia kosztów pracy i elastyczności rynku pracy. Działania skutkujące podniesieniem kosztów pracy lub usztywniające rynek pracy będą eliminowane.

Struktura przedmiotowa Strategii uwzględnia zalecany w krajach Unii Europejskiej, sposób wyróżniania węzłowych kategorii problemowych - tzw. filarów, na których winny wspierać się narodowe polityki zatrudnienia:

1. Poprawa zatrudnienia poprzez rozwój jakości zasobów ludzkich. Z punktu widzenia polityki strukturalno-rozwojowej kraju, dbałość o rozwój zatrudnienia społeczeństwa (czyli zdolność ludzi do świadczenia pracy rzeczywiście pożądanej na rynku) jest jednym z najistotniejszych celów. Wzrostowi zatrudnienia sprzyja inwestowanie w kwalifikacje i stwarzanie ludziom dorosłym możliwości kształcenia się przez całe życie.

2. Rozwój przedsiębiorczości. Konieczne jest stworzenie mechanizmów ułatwiających podejmowanie działalności gospodarczej i tworzenie miejsc pracy. Nowe miejsca pracy są szczególnie pożądane w sferze usług. Wynika to zarówno z rosnącego popytu na rozmaitego typu usługi, jak i z ekonomicznych zalet tworzenia nowych miejsc pracy w tej sferze.

3. Poprawa zdolności adaptacji przedsiębiorstw i pracowników do warunków zmieniającego się rynku. Oznacza to konieczność stworzenia mechanizmów elastycznego reagowania systemu pracy na zmiany w gospodarce. Niezbędne jest zbudowanie nowego, bardziej efektywnego modelu regulacji stosunków pracy w taki sposób, by ułatwić dostosowanie przedsiębiorstw do zmieniających się wymagań rynku, a bezpieczeństwo pracobiorców oprzeć na zwiększeniu dostępności nowotworzonych miejsc pracy.

4. Wzmocnienie polityki równości szans na rynku pracy. Oznacza to konieczność zaniechania praktyk dyskryminacyjnych na rynku pracy, zwłaszcza wobec kobiet i osób niepełnosprawnych. W Polsce wszyscy obywatele mają zapewniony dostęp do rynku pracy, faktycznie jednak bezrobocie wśród kobiet jest wyższe niż wśród mężczyzn. Wciąż też brakuje wystarczającego wsparcia dla zatrudniania niepełnosprawnych. Względnie upośledzoną grupa społeczną jest ponadto ludność zamieszkała na wsi, toteż ze szczególną troską działania będą kierowane ku tej części społeczeństwa.

Strategia zawiera bardzo wiele propozycji działań sklasyfikowanych według opisanych powyżej kategorii. Mowa jest zarówno o doskonaleniu systemu podatkowego, pomocy kapitałowej i uelastycznianiu prawa pracy, jak i o konieczności powszechnego modernizowania kształcenia zawodowego, doskonaleniu procesów pośrednictwa pracy i doradztwa zawodowego. Dużą wagę przywiązuje się do mechanizmów zachęcających do podejmowania aktywności zawodowej. Priorytetową sprawą jest jednak obniżanie kosztów pracy, co z pewnością przyniesie wzrost miejsc pracy. Należy przyjąć, ze obniżanie kosztów pracy winno być podstawowym miernikiem efektywności wszelkich programów zapobiegających bezrobociu.

Program tak zarysowany ma więc charakter kompleksowy i zakłada udział wielu resortów. W jego realizację włączeni będą także partnerzy społeczni i środowiska eksperckie.

Strategia stanowi jedną z sześciu cząstkowych Strategii, w oparciu o które sporządzony zostanie „Narodowy Plan Rozwoju Polski" - niezbędny dla przeprowadzenia procesu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i uzyskania środków przedakcesyjnych. Strategia jest programem długofalowym: obejmuje lata od 2000 do 2006 i zakłada dwuetapowy cykl osiągania wyników - w latach 2000-2002 r. i 2003-2006 .

Kierunki działań zawarte w Strategii stanowią podstawę sporządzania rocznych Narodowych Planów Działania na rzecz Zatrudnienia, zawierających konkretne zadania do wykonania.

Kluczową sprawą dla zmniejszenia bezrobocia w Polsce jest obniżenie kosztów pracy i zwiększenie elastyczności rynku pracy. Z tego założenia wynikają nasze priorytety.

Przyjęta w styczniu 2000r. Strategia zawiera propozycje podjęcia licznych i różnorodnych zadań, których realizacja wymaga czasu i znacznych nakładów finansowych. Dlatego trzeba określić priorytetowe obszary działań. Część z nich może przynieść efekty już w krótkim okresie, skutki innych będą przesunięte w czasie. Tym pilniej należy rozpocząć prace koncepcyjne.

Priorytety pierwszego Planu są następujące:

1. obniżenie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej, ułatwienie procesów adaptacji przedsiębiorstw do zmieniających się wymagań rynku i zwiększenie mobilności pracowników,

2. redukcja kosztów pracy i uelastycznienie rynku pracy poprzez stosowne zmiany w Kodeksie pracy,

3. kontynuacja reformy systemu podatkowego w kierunku zmniejszenia obciążeń zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw,

4. wdrożenie nowego modelu wspierania procesów restrukturyzacji zatrudnienia poprzez zaniechanie polityki dezaktywizacji osób starszych, zwiększenie nacisku na wspomaganie alternatywnych miejsc pracy oraz poprawę kwalifikacji odchodzących młodszych, bardziej mobilnych pracowników;

5. stosowanie aktywnych form przeciwdziałaniu bezrobociu opartych o indywidualne i grupowe programy aktywizacji zawodowej i aktywne pośrednictwo pracy,

6. zahamowanie wzrostu liczby osób pobierających zasiłki przedemerytalne, który grozi odtworzeniem systemu wcześniejszych emerytur, przez co podważa sens przeprowadzonej reformy emerytalnej i stwarza zagrożenie dla przyszłych budżetów; ważne jest także to, że okresy pobierania zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego powiększają wysokość przyszłej emerytury, bez zasilania FUS składkami,

7. zracjonalizowanie sposobu rozdziału kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej w realizacji polityki rynku pracy. Istnieje pilna potrzeba przekazania samorządom wojewódzkim kompetencji do organizowania i współfinansowania aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu, zaś wojewodom zadań związanych z kontrolą legalności zatrudnienia i wydawaniem zgody na zatrudnienie cudzoziemców,

8. preferowanie projektów z obszaru rozwoju zasobów ludzkich w programowaniu środków pomocowych. Rada Ministrów winna podjąć decyzję o większym niż dotąd stopniu wykorzystania środków z Unii Europejskiej na wspieranie rozwoju zasobów ludzkich,

9. wprowadzenie zróżnicowania płacy minimalnej w zależności od wieku w celu stworzenia zachęt dla pracodawców do zatrudniania ludzi wchodzących po raz pierwszy na rynek pracy,

10. wdrożenie w Polsce nowego modelu kształcenia ustawicznego opartego o zasady gospodarki rynkowej, z zapewnieniem współdecydowania partnerów społecznych o wyborze kierunków kształcenia oraz wsparcia finansowego budżetu państwa.

Zgodnie z postanowieniami Strategii, dokument zawiera:

1. plan działań na lata 2000-2001 oraz

2. harmonogram tych działań do roku 2006.

Plan na lata 2000-2001 przedstawiony został w postaci kompleksu zadań pogrupowanych zgodnie z dwudziestoma dwiema wytycznymi Unii Europejskiej w sprawie zatrudnienia na rok 2000³. Wytyczne te z kolei zawarte są w 15 blokach tematycznych wyczerpujących wszystkie cztery filary Strategii.

Konstrukcja dokumentu jest następująca: filar, blok tematyczny, wytyczna, zadanie. Przy każdym zadaniu zamieszczamy ogólną informację (kontekst), a następnie tabele prezentujące niezbędne działania, przewidywany termin ich zakończenia, opis celów do osiągnięcia w okresie 2000-2001, instytucję odpowiedzialną (wiodącą) za realizację danego działania i przewidywane koszty. W uwagach wskazujemy potencjalne źródło finansowania (np. Phare, Fundusz Pracy, PFRON itp.). W kolejnych planach (na rok 2002, 2003 itd.) uszczegółowiane będą kolejne zadania i działania - zgodnie z przyjmowanymi na dane okresy priorytetami.

Oto podstawowe elementy Planu na lata 2000-2001

1. Główny cel to zwiększanie szans zatrudnienia. Dlatego będą podejmowane działania zmierzające do:

- zwiększenia oferty aktywnych programów na rynku pracy. Dotyczy to zwłaszcza młodzieży oraz osób długotrwale bezrobotnych;

- indywidualizacji usług świadczonych przez urzędy pracy;

- wzrostu liczby osób uczestniczących w programach aktywizujących - w szkoleniach i stażach zawodowych.

Przewiduje się zwiększenie nakładów na aktywne programy rynku pracy drogą kontraktowania najlepszych propozycji zgłaszanych przez lokalne środowiska społeczne. Wymaga to z pewnością wzmocnienia urzędów pracy (publicznych i niepublicznych) oraz stworzenia warunków mobilizujących je do sprawniejszego pośredniczenia w tworzeniu zatrudnienia.

Planowane jest m.in.:

- Rozpoczęcie pomiarów efektywności programów stosowanych na rynku pracy przy użyciu jednolitego systemu ich rzeczywistej przydatności;

- Opracowanie metody badania negatywnych skutków, jakie powodują na rynku pracy niektóre programy socjalne;

- Zmniejszenie o 20% wydatków z FP na roboty publiczne i przenieść pieniądze do projektów realnie przywracających bezrobotnych do pracy;

- Przeszkolenie 1000 osób z administracji państwowej i samorządowej w przygotowywaniu projektów finansowanych przez UE (projekty na rzecz rozwoju zasobów ludzkich);

- Znaczne zwiększenie ściągalność składek na Fundusz Pracy.

2. Istotnym elementem Planu jest reforma systemu kształcenia zawodowego. Chodzi przede wszystkim o poprawę edukacji szkolnej. Ale potrzebny jest także rozwój kształcenia ustawicznego, do czego będą mobilizowani zarówno pracodawcy jak i pracownicy, ponieważ stałe podnoszenie kwalifikacji pomaga zachować pracę i zwiększa szansę na jej znalezienie. Pracodawcy będą mieli większe niż dotąd możliwości wpływu na procesy doskonalenia zawodowego pracowników i kandydatów do pracy oraz na efektywność szkoleń.

Planuje się m.in.:

- Modyfikację ulg przyznawanych pracodawcom za szkolenie uczniów;

- Nowe zachęty do podejmowania się takich szkoleń przez pracodawców;

• Wdrożenie modelu współpracy między szkołami i pracodawcami;

• Sześciokrotne zwiększenie liczby bezrobotnych przeszkolonych w systemie TUS (Trójstronne Umowy Szkoleniowe zawierane przez urzędy pracy z pracodawcami i instytucjami szkolącymi);

• Zrealizowanie projektu Phare 2000 CVT dotyczącego kształcenia ustawicznego;

• Opracowanie koncepcji jednolitych egzaminów zewnętrznych dla potwierdzenia kwalifikacji nabytych w systemie szkolnym i pozaszkolnym;

• Szkolenia nauczycieli, m.in. w obsłudze komputerów i językach obcych;

• Wyposażanie szkół w nowoczesny sprzęt, w tym komputery z dostępem do internetu.

3. Aktywizowanie zawodowe to także zniechęcanie do pozostawania w stanie bierności. Dlatego proponujemy ograniczenie roli zasiłku, obecnie postrzeganego powszechnie jako metoda rozwiązywania problemów życiowych osób bezrobotnych.

- Każda praca, choćby nisko płatna, jest lepsza, niż stan bezczynności. Stąd zamiar modyfikacji płacy minimalnej, by w ten sposób zachęcić pracodawców do tworzenia miejsc pracy (obniżanie kosztów pracy).

- Obniżanie płacy to także redukcja wielu wydatków wynikających z nadmiernej ochrony stosunku pracy.

- Konieczne będą zmiany w Kodeksie pracy zmierzające do wprowadzenia "tańszych" umów o pracę, uwzględniających stan aktualnej koniunktury i rzeczywisty czas pracy. Pracodawcy muszą mieć większą swobodę w dysponowaniu zasobami pracy.

Wiele z tych propozycji wymaga społecznego consensusu.

Planuje się m.in.:

• Wykonanie ekspertyzy nt. funkcji płacy minimalnej w kreowaniu polityki rynku pracy;

• Umożliwienie pobierania części zasiłku przez bezrobotnych podejmujących pracę w niepełnym wymiarze;

• Wprowadzenie zróżnicowanego zasiłku, zależnego od stażu pracy, wysokości wynagrodzeń i poziomu kwalifikacji; zasiłek taki miałby charakter regresywny (jego wysokość zmniejszałaby się w czasie);

• Wprowadzenie indywidualnego ubezpieczenia od bezrobocia opłacanego przez pracowników.

4. Duży nacisk kładziemy w Planie na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Chcemy zwiększyć innowacyjność MŚP i pomóc im wdrażać nowe technologie. Poza tym zamierzamy:

- zapewnić małym firmom bezpieczeństwo kapitałowe, co będzie stabilizowało sposób ich funkcjonowania, a zatem w konsekwencji sprzyjało powstawaniu nowych miejsc pracy w tym sektorze;

- usuwać bariery administracyjne przy tworzeniu nowych firm;

• zwiększać ich konkurencyjność - m.in. poprzez obniżanie kosztów pracy i wydatków socjalnych.

Planuje się m.in.:

• opracowanie ekspertyzy nt. wpływu obciążeń biurokratycznych na działalność MŚP;

• nowelizację Kodeksu pracy w celu stopniowej eliminacji obciążeń pracodawców wynikających z zatrudniania pracowników, tworzenia regulaminów pracy i wynagradzania oraz konieczności informowania inspektora sanitarnego o rozpoczęciu i zaprzestaniu działalności;

• przygotowanie projektów nowelizacji regulacji prawnych z obszaru BHP zmierzających do zmniejszenia kosztów działalności MŚP średnio o 5-8%;

• wsparcie finansowe Agencji Techniki i Technologii dla zakupu przez przedsiębiorstwa myśli technicznej;

• analizę barier, jakie utrudniają MŚP doskonalenie kadry właścicielskiej i pracowników;

• udzielenie pomocy doradczej i finansowej przy tworzeniu Funduszy Wzajemnych Ubezpieczeń Kontraktów Eksportowych;

• rozbudowę bazy danych o regulacjach obowiązujących w UE;

• zwiększenie liczby mieszkań na wynajem o ok. 20 tys. (większa mobilność pracowników);

• zmiany w systemie podatkowym promujące inwestycje i zmniejszające koszty pracy.

5. Bardzo ważne jest uspołecznianie zarządzania rynkiem pracy. Będziemy preferowali porozumienia lokalne mające charakter prozatrudnieniowy. Konieczna będzie w tym zakresie aktywna współpraca samorządów, pracodawców, przedstawicieli związków zawodowych i coraz liczniejszych wolontariuszy.

Planuje się m.in.:

• Realizację projektu Phare 2000 "Wzmocnienie mechanizmów dialogu społecznego";

• Szeroką debatę nt. poprawy elastyczności rynku pracy;

• Przeprowadzenie powszechnej debaty nt. polityki zatrudniania kobiet.

Zakończenie

Narodowa Strategia Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich stanowi zbiór kierunków działań, których realizacja umożliwi wzrost produktywnego zatrudnienia oraz ograniczenie bezrobocia.

Zawarte w Strategii kierunki działań uwzględniają przyjęte przez rząd m.in. następujące dokumenty:

• „Strategię finansów publicznych i rozwoju gospodarczego Polska 2000-2010",

• „Kierunki działań rządu wobec małych i średnich przedsiębiorstw do 2002 roku",

• „Średniookresową strategię rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich",

• „Założenia polityki mieszkaniowej przyjętej na lata 1999-2003"

• programy restrukturyzacji wybranych sektorów gospodarki (np. górnictwa, hutnictwa, przemysłu obronnego, PKP itp.), a także wykorzystują aktualne rezolucje, zalecenia i wytyczne OECD i Unii Europejskiej w dziedzinie polityki zatrudnienia („Jobs Strategy", „Employment Guidelines").

Strategia niniejsza stanowi kontynuację wcześniejszych programów rządowych: „Programu Produktywnego Zatrudnienia i Zmniejszenia Bezrobocia" oraz „Programu Promocji Aktywności Młodzieży". Strategia stanowić będzie jedną z sześciu strategii cząstkowych, na bazie których opracowany zostanie Narodowy Plan Rozwoju Polski. (Do pozostałych strategii należą: „Narodowa strategia rozwoju regionalnego", „Narodowa strategia rolnictwa i rozwoju terenów wiejskich", "Narodowa strategia rybołówstwa", „Narodowa strategia ochrony środowiska przyrodniczego", „Narodowa strategia rozwoju transportu").

Strategia obejmuje okres 2000-2006, w którym wyróżniono dwa etapy. Etap pierwszy przedakcesyjny, obejmujący lata 2000-2002 oraz etap drugi - lata 2003-2006. Przyjęcie takiego horyzontu czasowego wynika z procesu przedakcesyjnego i cyklu planowania zadań, które mogą być finansowane ze środków Unii Europejskiej.

Zakłada się, że co roku na podstawie Strategii będzie opracowywany Narodowy Plan Działania na rzecz Zatrudnienia, stanowiący jej uszczegółowienie.

Należy oczekiwać, że realizacja Strategii stanie się skuteczną odpowiedzią na wyzwania jakie stoją przed polską gospodarką, a mianowicie: wchłonięcie dużych demograficznych przyrostów zasobów pracy oraz zasobów wynikających z restruk­turyzacji nieefektywnych sektorów, zmniejszenie poziomu i natężenia bezrobocia a także przeciwdziałanie poszerzaniu się szarej strefy zatrudnienia.

Literatura

1. Bednarski M. Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w Polsce, Warszawa : IPiSS, 1996;

2. Begg D. Makroekonomia, Warszawa PWE, 1998;

3. Borkowski T., Marcinkowski A. Socjologia bezrobocia, Warszawa "Interart", 1996;

4. Frątczak E., Strzelecki Z., Witkowski J. Bezrobocie. Wyzwanie dla polskiej gospodarki, Warszawa GUS, 1993;

5. Kabaj M. Aktywna polityka zatrudnienia i środki walki z bezrobociem, Warszawa : IPiSS, 1990;

6. Kabaj M. Bezrobocie jako naczelny problem polityki gospodarczej i społecznej, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne. Zespół Analiz i Ocen, Warszawa 1993;

7. Kabaj M., Kwiatkowski E., Macieja J. Bezrobocie. Czy, jak i kiedy można je przezwyciężać? Warszawa 2000;

8. Kotlorz D. Rynek racy[!] w teorii i praktyce, Katowice, Wydaw. Uczelniane AE, 1998;

9. Kryńska E., Kwiatkowski E., Zarychta H. Polityka państwa na rynku pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Raport IpiSS, zeszyt nr 12, Warszawa 1998;

10. Kwiatkowski E. Bezrobocie regionalne w Polsce w okresie transformacji, Łodź "Omega-Praksis", 1995;

11. Lichwiak I. Zmiany na rynku pracy w Polsce w okresie transformacji, Warszawa SGH, 1995;

12. Mickiewicz T. Rozwiązania instytucjonalne służące redukcji naturalnej stopy bezrobocia, Warszawa CAS, 1996;

13. MINISTERSTWO PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ, Departament Polityki Rynku Pracy, Analiza sytuacji na rynku pracy oraz efektywność dotychczasowych działań na rzecz jej poprawy, Warszawa 2000;

14. Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia I Rozwoju Zasobów Ludzkich w latach 2000-2006, Warszawa, 2000;

15. Samuelson P., Nordhaus W. Ekonomia 1, Warszawa PWN, 2000;

16. Socha M. Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, Warszawa, Wydaw. Naukowe PWN, 2000;

17. Szylko-Skoczna M. Różne oblicza bezrobocia, Instytut Polityki Społecznej Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa "Elipsa" 1999;

18. Unolt J. Ekonomiczne problemy rynku pracy, Warszawa "Interart", 1996;

19. Zeszyt informacyjno-metodyczny dla specjalistów do spraw szkolenia bezrobotnych, Z. 3, Warszawa : Krajowy Urząd Pracy, 1998;

Ł. Gęsicki, M. Gęsicki „Słownik terminów ekonomiczno - prawnych”. Agencja Wydawnicza INTERFART, Łódź 1996

Mieczysław Kabaj „Zatrudnienie i bezrobocie Prognoza do 2000 roku Elementy polityki prozatrudnieniowej” Warszawa-Kwiecień 1995, s. 10

A. Polańska: Bezrobocie - kwestią społeczną i ekonomiczną. „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 1990 nr 12.

M. Kabaj: Elementy programu przeciwdziałania bezrobociu. „Polityka Społecz­na” 1992 nr l.

Rynek pracy w procesie transformacji systemu gospodarczego. Op. cit., s. 100.

J. Meller: Sytuacja na rynku pracy a działalność przedsiębiorstw. „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstw” 1991 nr 2.

T. Oleksyn: Bezrobocie w Polsce — przyczyny, specyfika, przeciwdziałanie. (w.) Przeciwdziałanie bezrobociu. Studia i Materiały IPiSS 1991 nr 8, s. 28.

S. Borkowska: Rynek pracy, warunki ograniczania bezrobocia, , s. 8-9.

J. Meller: Sytuacja na rynku pracy a działalność przedsiębiorstw.

M. Sulmicka: Rozmiary bezrobocia w Polsce. D. Kopycińska: Wyko­rzystanie siły roboczej w gospodarce polskiej centralnie kierowanej, s. 127

P.A Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia 1, PWE, Warszawa 2000, s.343

P.A Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia 1, op. cit., s.349

W. Dymarski, Polityka rynku pracy, Warszawa-Poznań 1993, s. 96.

E. Frątczak, Z. Strzelecki, J. Witkowski, Bezrobocie - wyzwanie dla polskiej gospodarki, Warszawa 1993, s. 476.

E. Frątczak, Z. Strzelecki, J. Witkowski, Bezrobocie - wyzwanie dla polskiej gospodarki, Warszawa 1993, s. 478.

F. Adamczyk, W. Masewicz, J.F. Gieorgica, Rynek pracy w Polsce. Fundacja „Promocja”, Warszawa 1992.

E. Frątczak, Z. Strzelecki, J. Witkowski, Bezrobocie - wyzwanie dla polskiej gospodarki, Warszawa 1993, s. 487.

E. Frątczak, Z. Strzelecki, J. Witkowski, Bezrobocie - wyzwanie dla polskiej gospodarki, Warszawa 1993, s. 493.

I. Lichwiak, Zmiany na rynku pracy w Polsce w okresie transformacji, Warszawa, SGH, 1995, s. 61.

Ibidem, s. 64.

Ibidem, s. 65.

Ibidem, s. 66.

MINISTERSTWO PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ, Departament Polityki Rynku Pracy, Analiza sytuacji na Rynku Pracy, Warszawa 2000, s. 9-11.

Ibidem, s. 11-13.

Ibidem, s. 13-14.

Ibidem, 17-18.

Ibidem, s. 20-22.

Ibidem, s. 23.

Ibidem, s. 28-29.

Ibidem, s. 30.

L. Balcerowicz, Państwo w przebudowie, Warszawa 1996, s. 243.

Ibidem, s. 250.

Ibidem, s. 257-259.

Ibidem, s. 260-262.

Ibidem, s. 274-275.

Ibidem, s. 275.

Ibidem, s. 280.

P. Samuelson, W. Nordhaus, Ekonomia1, PWN, Warszawa 2000, s. 525.

Ibidem, s. 527.

Ibidem, s. 528.

E. Kryńska, E. Kwiatkowski, H. Zarychta, Polityka państwa na wynik pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Raport IPISS, zeszyt nr 12, Warszawa 1998, s. 15.

M. Kabaj, E. Kwiatkowski,, J. Macieja, Bezrobocie. Czy, jak i kiedy można je przezwyciężyć?, Warszawa 1999, s. 231.

Ibidem, s. 241-243.

E. Kryńska, E. Kwiatkowski, H. Zarychta, Polityka państwa na wynik pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Raport IPISS, zeszyt nr 12, Warszawa 1998, s.20-21.

Ibidem, s. 23.

Rzeczpospolita, 2001, nr 50.

Ibidem.

Ibidem.

Narodowa Strategia Wzrostu Zatrudnienia I Rozwoju Zasobów Ludzkich w latach 2000-2006

Ibidem.

Ibidem.

Ibidem.

Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl

65

---